-Am 25.09.2018 stellte die Bundesnetzagentur fest, dass der Hauptzweck der seitens der Westbahn zum Netzfahrplan 2019 auf der Relation Wien – München geplanten Zugverkehre in der Beförderung von Fahrgästen zwischen Bahnhöfen in verschiedenen EU-Mitgliedsstaaten (Bundesrepublik Deutschland und Republik Österreich) besteht.
Zugang zu Serviceeinrichtungen
In der Regulierung des Zugangs zu Serviceeinrichtungen und Dienstleistungen wird der Zugang zu wesentlichen Knotenpunkten im Eisenbahnnetz, wie z. B. Rangier bahnhöfen, Schnittstellen zu anderen Verkehrsträgern, wie (Container-)Terminals oder Personenbahnhöfen, aber auch zu Bahnwerkstätten und anderen Dienstleis tungen rund um den Eisenbahnverkehr überwacht. Im Jahr 2018 wurden hierzu weit über 100 Ermittlungen und Verfahren geführt.
-Verfahren zu Güterterminals
Der Zugang zu Serviceeinrichtungen muss zu ange messenen, nicht diskriminierenden und transparenten Bedingungen erfolgen.
-Im Januar 2018 hat das Bundesverwaltungsgericht (6 B 21.17 vom 15.01.2018) bestätigt, dass Betreiber von trimodalen Güterterminals der Eisenbahnregulierung unterfallen und Zugang zu diesen Bedingungen zu gewähren haben. Bei einer zum trimodalen Umschlag von Containern betriebenen Anlage handele es sich unabhängig vom Anteil der Schiene am Umschlag um ein Güterterminal im Sinne der Eisenbahnregulierung.
Maßgeblich für die Einordnung seien im Sinne einer funktionalen Betrachtung der Zweck und die typischen
Betriebsabläufe in einer Anlage. Das Bundesverwal tungsgericht hält damit an dem weiten Verständnis des Begriffs der Serviceeinrichtungen auch unter dem Eisenbahnregulierungsgesetz fest.
-Nach der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts wurden 14 ruhende Ermittlungen gegenüber Terminal betreibern aus dem Raum Duisburg/Oberrhein wieder aufgegriffen. Die Betreiber der Containerterminals haben mittlerweile anerkannt, dass sie der Regulierung unterfallen.
-Die Regulierung von Güterterminals im konventio nellen Ladungsverkehr ist weiter Gegenstand von Diskussionen. Aus Sicht der Bundesnetzagentur ist für die Einordnung als Serviceeinrichtung ausschlag gebend, ob in der Anlage auf oder von der Eisenbahn umgeschlagen wird. Diese Auffassung wurde vom VG Köln (18 K 7139/16 vom 27.07.2018) bestätigt.
Entscheidend sei, dass die Umschlaganlage dem Verkehrsträgerwechsel diene, selbst wenn die Güter zwischenzeitlich gelagert und hierfür bearbeitet würden, solange keine „Verarbeitung“ stattfinde.
-Alternative Anmeldemöglichkeiten von Kapazitäten in Personenbahnhöfen
Die Regelungen des Zugangs sind in Nutzungsbedin gungen festzuhalten und einheitlich gegenüber jedem Zugangsberechtigten anzuwenden. Ein wichtiger Aspekt sind die Regeln zum Anmeldeverfahren.
-Dabei ist der Umgang mit webbasierten Anmelde systemen zunehmend von Bedeutung. Im April 2018 erklärte sich die DB Station&Service AG in einem Vergleich vor dem VG Köln bereit, dass sie für alle technischen Ausfälle, mit Ausnahme von Störungen im Bereich der technischen Ausstattung beim Zugangs berechtigten, eine alternative Möglichkeit zur Anmel dung bzw. zum Vertragsschluss anbieten müsse. Das Gericht teilte die Auffassung der Bundesnetzagentur, dass ein Unternehmen im Monopolbereich eine besondere Verantwortung gegenüber dem Nutzer trage.
-Darstellung von Infrastruktur in Serviceeinrichtungen Die genaue Darstellung der verfügbaren Infrastruktur und deren Ausstattung sind wesentlich für ein transparentes und diskriminierungsfreies Anmelde verfahren.
-Die Bundesnetzagentur setzte gegenüber der DB Netz AG eine Verbesserung der Gleisdarstellungen durch.
| 121 ENTSCHEIDUNGEN, AKTIVITÄTEN UND VERFAHREN | EISENBAHNEN
Verkehrs- und Rangiererwege werden von den Beschäftigten der Eisenbahnverkehrsunternehmen benötigt, um sich während des laufenden Eisenbahn betriebs sicher zwischen den Gleisen bewegen und an den Schienenfahrzeugen arbeiten zu können. Eisen bahnverkehrsunternehmen hatten sich bei der Bundesnetzagentur darüber beschwert, dass die DB Netz AG keine Informationen über die Beleuchtung und die vorhandenen Verkehrs- und Rangiererwege in den von ihr betriebenen Gleisanlagen zur Verfügung stelle. Sie könnten daher bei der Planung nicht einschätzen, ob die Anlagen unter arbeitsschutzrecht lichen Gesichtspunkten sicher wären. Nach umfang reichen Ermittlungen und Einleitung eines Beschluss kammerverfahrens durch die Bundesnetzagentur erklärte sich die DB Netz AG im Laufe des Verfahrens bereit, die Darstellungen ihrer Rangierbahnhöfe und sonstigen Gleisanlagen durch die verbindliche Angabe zu der in den jeweiligen Anlagen verfügbaren Beleuch tungsstärke sowie zur Lage und Dimensionierung der Verkehrs- und Rangiererwege deutlich zu verbessern.
Die Veröffentlichung erfolgt als grafische Darstellung im elektronischen Anmeldesystem. So können sich Eisenbahnverkehrsunternehmen bereits bei der Anmeldung der Gleise ein Bild über die verfügbare Ausstattungsqualität machen. Die DB Netz AG wird die notwendige deutschlandweite Datenerfassung in ihren Gleisanlagen bis spätestens 2020 abschließen.
-Konfliktlösungen in Serviceeinrichtungen
Für den Umgang mit Konflikten zwischen Anmeldun gen sieht das Eisenbahnregulierungsgesetz ein Koordi nierungs- und Entscheidungsverfahren vor. Lässt sich der Konflikt nicht lösen, ist die Bundesnetzagentur über die beabsichtigte Ablehnung eines Nutzungsantrages zu unterrichten. Die DB Netz AG meldete im Zuge der Erstellung des Netzfahrplans 2018/2019 zehn Nutzungs ablehnungen. Vermehrt zeigten sich Nutzungskonflikte im Schienenpersonenfernverkehr durch Wettbewerber im Nachtzug- oder Punkt-zu-Punkt-Segment. Die Hälfte der Fälle wurde aufgrund lang laufender Nutzungsver träge entschieden. Die Zahl der Nutzungskonflikte liegt im Regelfall weit höher. Die DB Netz AG kann bisher viele Fälle durch eine einvernehmlichen Lösung mit den Beteiligten lösen. Bereits seit Jahren verringert sich die Kapazität in Serviceeinrichtungen im Güter- und Personenverkehr bei gleichzeitiger Zunahme von Verkehren und Nutzern. Zunehmende Nutzungskonflik te sind die Folge. Kapazitätsengpässe herrschen insbe sondere in den Großräumen Hamburg und Berlin, in denen viele Züge enden und abgestellt werden müssen.
-Kann in einer Serviceeinrichtung mangels Kapazität eine beantragte Nutzung nicht realisiert werden, muss der Betreiber einer Serviceeinrichtung – auch in Serviceeinrichtungen anderer Betreiber – alternative Nutzungsmöglichkeiten für den Zugangsberechtigten suchen.
Das Kriterium der sogenannten tragfähigen Alternative spielte im Rahmen des Koordinierungs- und Entschei dungsverfahrens zur Vergabe von Kapazität in Service einrichtungen erstmals für die Fahrplanperiode 2018/2019 eine Rolle. Soll ein Nutzungsbegehren abgelehnt werden, kann der Betroffene die Bundesnetz agentur einschalten. Sie prüft, ob sie einen angemesse nen Teil der Kapazität zuweist. Voraussetzung hierfür ist, dass keine tragfähige Alternative existiert. Die Bundes netzagentur hat in 2018 die Möglichkeiten für tragfähige Marktalternativen unter Praxisbedingungen unter suchen und bewerten lassen5. Im Gutachten wurden abstrakte gesetzliche Vorgaben mit konkreten betrieb lichen Anforderungen hinterlegt. Aufgrund der Vielfalt an Serviceeinrichtungen wurde das Gutachten auf Abstellgleise fokussiert. Im Ergebnis bestimmen betriebliche Parameter, ob ein anderes Abstellgleis eine Alternative zum ursprünglich gewünschten Abstellgleis darstellen kann. Inwieweit eine Alternative für den Zugangsberechtigten tragfähig ist, kann (nur) auf Basis seiner Geschäftsplanung entschieden werden.
-5 Siehe https://www.bundesnetzagentur.de/SharedDocs/Downloads/DE/Sachge biete/Eisenbahn/Unternehmen_Institutionen/VeroeffentlichungenGutachten/
Gutachten2018.pdf?__blob=publicationFile&v=2
Infrastrukturnutzungsentgelte
Anreizsystem der DB Netz AG
Die Bundesnetzagentur hat im Jahr 2018 die Genehmi gung der von der DB Netz AG beabsichtigten Regelun gen für ein Anreizsystem abgelehnt.
-Die wesentlichen Anforderungen an ein Anreizsystem ergeben sich aus § 39 Eisenbahnregulierungsgesetz und dessen Anlage 7. Demnach müssen Entgeltregelungen für die Schienenwegnutzung durch leistungsabhängige Bestandteile den Eisenbahnverkehrsunternehmen und dem jeweiligen Betreiber der Schienenwege Anreize zur Minimierung von Störungen und zur Erhöhung der Leistungsfähigkeit des Schienennetzes bieten.
Grundsätzlich ist ein Anreizsystem so gestaltet, dass Zugverspätungen die Zahlung von Vertragsstrafen auslösen. Dazu wird die Differenz zwischen der fahrplanmäßigen und der tatsächlichen Ankunft gemessen. Ist ein bestimmter Schwellenwert über schritten, gilt ein Zug als verspätet. Die Verspätung wird einem verursachenden Ereignis und damit
-BUNDESNETZAGENTUR | JAHRESBERICHT 2018 122 |
entweder dem Einflussbereich des Betreibers der Schienenwege oder dem Einflussbereich der Verkehrs unternehmen zugeordnet. Die so zugeordneten Verspätungen lösen wechselseitige Zahlungspflichten aus.
-Nachdem das Anreizsystem der DB Netz AG bereits im Jahr 2017 beanstandet worden war, hatte das Unternehmen im Jahr 2018 ein überarbeitetes System vorgelegt. Das überarbeitete Anreizsystem sollte insbesondere höhere Pönalen aufweisen und für das gesamte Netz der DB Netz AG gelten. Zudem waren für baubedingte Zusatzverspätungen deutlich höhere Pönalen für die DB Netz AG vorgesehen als für andere Verspätungsursachen.
Die Bundesnetzagentur hat festgestellt, dass die gesetzlichen Anforderungen an Anreizsysteme durch das von der DB Netz AG vorgeschlagene System nicht umgesetzt wurden. Einerseits wurden die Eckwerte des beabsichtigten Anreizsystems nicht hinreichend mit den Zugangsberechtigten vereinbart. Eine ent sprechende Vereinbarung mit den Unternehmen des Schienengüterverkehrs lag nicht vor. Bei der Berech nung der Zahlungen wurde zudem die durchschnitt liche Verspätung der Verkehrsdienste nicht berück sichtigt. Weitere Beanstandungen betrafen unangemessen kurze Fristen zur Beantragung von Korrekturen bei Zuordnungen von Verspätungs minuten, die mangelnde Unparteilichkeit der vorge sehenen Streitbeilegungsstelle sowie unangemessene Regelungen zur Minderung und zum Ausschluss von Schadensersatzforderungen.
-Verfahren zur Festlegung der Obergrenze der Gesamtkosten
Seit Inkrafttreten des Eisenbahnregulierungsgesetzes bedürfen alle Betreiber regelspuriger Schienenwege der Genehmigung ihrer Entgelte. Soweit keine Aus nahme oder Befreiungstatbestände vorliegen, ist eine Preisbildung mit Anreizsetzung durchzuführen. Dies gilt neben der DB Netz AG für acht weitere Unterneh men.
-Vor Beginn der ersten Regulierungsperiode, welche sich von 2019 bis 2023 erstreckt, erfolgte per Beschluss für jedes betroffene Unternehmen eine ein malige Feststellung des Ausgangsniveaus der Gesamt kosten (AGK). Ausgehend vom AGK, wurde für jedes betroffene Unternehmen eine Obergrenze der Gesamtkosten (OGK) für die Netzfahrplanperiode
-2019/2020 gebildet. Die jährliche Festlegung der Ober grenze der Gesamtkosten berücksichtigt einerseits eine gesamtwirtschaftliche Preissteigerungsrate und andererseits eine gesamtwirtschaftliche Produktivi tätsfortschrittsrate. Die Herleitung der Fortschritts raten basiert auf Zeitreihen des Statistischen Bundes amtes bzw. des Sachverständigenrates zur Begutach tung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung. Die OGK begrenzt die zu beantragenden und zu genehmi genden Entgelte der jeweiligen Netzfahrplanperioden der ersten Regulierungsperiode.
-Die Festlegung zum OGK 2020 für die Netzfahrplan periode 2019/2020 ist die zweite Festlegung einer Obergrenze der Gesamtkosten innerhalb der ersten Regulierungsperiode. Die OGK 2020 der DB Netz AG liegt 59 Mio. Euro bzw. 1,1 Prozent unter der Fest legung des vorherigen Jahres für die OGK 2019 (OGK 2019: 5,3 Mrd. Euro). Wesentlicher Treiber für die Absenkung der Obergrenze der Gesamtkosten war, dass im relevanten Herleitungszeitraum die kosten steigernd wirkende Preissteigerungsrate unterhalb der kostenmindernd wirkenden Produktivitätsfort schrittrate lag.
-Einen leicht dämpfenden Effekt auf die Absenkung der Obergrenze der Gesamtkosten hatte die Tatsache, dass die Absenkungsrate nicht auf Mittel der DB Netz AG angewandt wurde, zu deren Verwendung sich die DB Netz AG im Rahmen der Leistungs- und Finanzie rungsvereinbarung II (LuFV II) verpflichtet hat. Die DB Netz AG hatte ein entsprechendes Anerkennungs verfahren zur Berücksichtigung der LuFV II bei der Bildung der Obergrenze der Gesamtkosten durchlau fen, an deren Ende die Anerkennung der LuFV II als qualifizierte Regulierungsvereinbarung stand.
-Entgeltgenehmigungsverfahren für weitere Betreiber der Schienenwege
Eine Preisbildung mit Anreizsetzung war neben der DB Netz AG für acht weitere Unternehmen erforder lich. Die meisten dieser Unternehmen hatten bis zum Ende des Jahres 2018 einen Entgeltgenehmi gungsantrag gestellt. Die Bundesnetzagentur geht davon aus, dass nach Vorliegen der vollständigen und inhaltlich richtigen Unterlagen sämtliche Verfahren Anfang des Jahres 2019 zum Abschluss gebracht werden können.
-Ein vereinfachtes Genehmigungsverfahren ist aus reichend, soweit Ausnahme oder Befreiungstatbe stände erfüllt sind. Die Entgelte dieser Betreiber der Schienenwege sind zu genehmigen, wenn diese so
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bemessen sind, dass sie die Kosten für die Erbringung der Leistungen, zuzüglich eines angemessenen Gewinns, nicht übersteigen sowie angemessen, nicht diskriminierend und transparent sind.
Die Bundesnetzagentur hatte zu diesem Zweck im Sommer 2018 rund 60 Betreiber der Schienenwege angeschrieben und über die rechtlichen Grundlagen sowie den Verfahrensablauf informiert. Um die Arbeitslast der betroffenen Betreiber der Schienen wege nochmals zu reduzieren, hat die Bundesnetz agentur den gesamten Prozess weiter standardisiert.
Hierzu entwickelte sie unter anderem den elektroni schen Erhebungsbogen weiter und befüllte diesen im Voraus mit Daten, die aus der letzten Genehmigungs phase bereits bekannt waren.
-Stationsentgelte 2019 der DB Station&Service AG Die Bundesnetzagentur hat die Entgelte für die Nut zung der Personenbahnhöfe der DB Station&Service AG für das Jahr 2019 genehmigt. Das Unternehmen betreibt in Deutschland circa 5.400 Stationen und ist somit der bundesweit größte Betreiber von Personen bahnhöfen. Die durchschnittliche Preissteigerung für das Jahr 2019 beträgt 1,11 Prozent und fällt im Vergleich zum Vorjahr (2,96 Prozent) moderat aus.
-Im Rahmen des Genehmigungsverfahrens wurden verschiedene Kostenansätze nicht in der eingereichten Höhe akzeptiert. Dies führte zu einer Kürzung der regulatorisch relevanten Entgeltobergrenze.
Entgeltregulierung von Wartungseinrichtungen Das Eisenbahnregulierungsgesetz sieht regulatorische Erleichterungen für Betreiber von Wartungseinrich tungen vor. Insbesondere sind die spezifischen Vor gaben zur Entgeltbildung von Serviceeinrichtungen insoweit nicht anwendbar. Aufgrund der Beschwerde eines Zugangsberechtigten, der zwei Wartungseinrich tungen der DB Regio AG nutzt und sich längerfristig vertraglich an die Standorte gebunden hat, hatte die Bundesnetzagentur dennoch ein Prüfverfahren eröff net und Auskünfte zur Entgeltkalkulation angefordert.
Grundlage für das Verfahren waren die allgemeinen Anforderungen an die diskriminierungsfreie Zugangs gewährung durch Betreiber von Serviceeinrichtungen.
-Diese Praxis wurde nunmehr durch Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Köln und des Oberverwaltungs gerichts für das Land Nordrhein-Westfalen in einem Eilverfahren zunächst verworfen. Es sei nach gegen wärtiger nationaler Rechtslage nicht Teil der regulie rungsbehördlichen Aufgaben, die Entgelte eines
-Betreibers von Wartungseinrichtungen zu überprüfen.
Vielmehr spreche Überwiegendes für eine generelle Befreiung der Betreiber von Wartungseinrichtungen von der Entgeltregulierung. Demzufolge könne die Bundesnetzagentur auch keine Auskünfte zur Kalkula tion einholen. Allerdings behielt sich das Oberverwal tungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen eine Entscheidung über die Auslegung maßgeblicher uni onsrechtlicher Vorgaben in einem möglichen Haupt sacheverfahren vor. So bedürfe es der Klärung, in wel chem Umfang es den Mitgliedstaaten gestattet bleibe, entsprechende Befreiungen im nationalen Recht zu verankern.
-Die gegenwärtig im Eisenbahnregulierungsgesetz vorgesehenen Erleichterungen für Wartungseinrich tungen sind zeitlich begrenzt und werden vom Gesetz geber überprüft. Ob sie über den 31. Dezember 2020 hinaus verlängert werden, wird unter anderem auf Basis des Berichts der Bundesnetzagentur zur Markt situation bei Wartungseinrichtungen entschieden werden.
-Entgelte für die Nutzung von Abstellgleisen der DB Netz AG in Saarbrücken Hauptbahnhof
Das Anlagenpreissystem der DB Netz AG sieht für die Nutzung von Abstellgleisen regelmäßig ein Entgelt vor, dessen Höhe sich nach der vorhandenen Ausstattung der jeweiligen Eisenbahninfrastruktur richtet. In eini gen Fällen erhebt die DB Netz AG hingegen ein zusätz liches, anlagenspezifisches Entgelt. Dies gilt auch für bestimmte Gleise in der Abstellanlage am Standort Saarbrücken Hauptbahnhof.
-Die Bundesnetzagentur hat dieses Zusatzentgelt für ungültig erklärt. Sie verfolgte damit das Ziel, die Dis kriminierung hiervon betroffener Eisenbahnverkehrs unternehmen zu beenden und für die Zukunft zu ver hindern. Zugleich sollten bestehende Wettbewerbsver zerrungen abgestellt werden. Für die entsprechenden Abstellgleise gilt ausschließlich das reguläre Entgelt.
Hiervon profitieren insbesondere solche Eisenbahnver kehrsunternehmen, die auf eine langfristige Nutzung der Abstellanlage angewiesen sind und im Vorfeld der Nutzung keine Kenntnis von der Erhebung des Zusatzentgelts hatten.
-Die DB Netz AG hat Klage gegen den Beschluss der Bundesnetzagentur eingereicht. Die Entscheidung der Bundesnetzagentur ist noch nicht bestandskräftig.
BUNDESNETZAGENTUR | JAHRESBERICHT 2018 124 |
Entflechtung
Marktdialog zur Entflechtung im Eisenbahnmarkt Mit der Einführung des Eisenbahnregulierungs gesetzes hat die Bundesnetzagentur die Aufgabe übernommen, die Einhaltung der Entflechtungsbe stimmungen zu überwachen. Dies betrifft alle am Eisenbahnmarkt tätigen Unternehmen, soweit sie nicht befreit sind.
-Die Bundesnetzagentur hat unter anderem im Kontext der laufenden Entgeltgenehmigungsverfah ren festgestellt, dass es Schwierigkeiten bei der Lesart bzw. der Umsetzung der Entflechtungsvorschriften aufseiten der Eisenbahnen gibt. Daher hat die Bundesnetzagentur am 20.06.2018 in Berlin mit dem Marktdialog Eisenbahn 2018 eine Diskussionsveran staltung zur organisatorischen und buchhalterischen Trennung und Entflechtung im Eisenbahnmarkt durchgeführt.
-Die Entflechtungsvorschriften dienen insbesondere dazu, Diskriminierungen, Quersubventionierungen und andere Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden.
Der Fokus der Veranstaltung lag auf der Darstellung der gesetzlichen Grundlagen zur Entflechtung im Eisenbahnregulierungsgesetz und der Information über die gesetzlichen Befreiungstatbestände.
Überwachung der Vorschriften zur Transparenz der Verwendung öffentlicher Mittel
Öffentliche Gelder, die eine Eisenbahn für das „Erbrin gen von Verkehrsleistungen“ oder „den Betrieb von Eisenbahninfrastruktur“ erhalten hat, dürfen nicht auf den jeweils anderen Tätigkeitsbereich übertragen werden. Dieses Verbot muss in der Rechnungsführung der beiden Geschäftsbereiche zum Ausdruck kommen.
-Entflechtung
Am 28. Juni 2017 hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) in seinem Urteil in der Rechtssache C-482/14 festgestellt, dass die Bundesrepublik Deutschland gegen ihre Verpflichtung verstoßen hat, dies umzu setzen. Sie habe nicht alle erforderlichen Maßnahmen getroffen, damit durch die Art der Rechnungsführung die Einhaltung des Verbots, öffentliche Gelder für den Betrieb der Eisenbahninfrastruktur auf Verkehrsleis tungen zu übertragen, kontrolliert werden kann.
-Die Bundesnetzagentur hat deshalb Ende 2017 die DB Netz AG dazu aufgefordert, über ihre Planungen zur Umsetzung des EuGH-Urteils Auskunft zu geben und zu berichten, wie weit die Bemühungen vorangeschrit ten sind, einen den Anforderungen des EuGH-Urteils genügenden Jahresabschluss aufzustellen.
-Die DB Netz AG hat sich bereiterklärt, ein von der Bundesnetzagentur entwickeltes Konzept umzusetzen.
Dieses berücksichtigt die erhöhte Transparenzanforde rung des EuGH-Urteils, indem es dem Bilanzleser die Möglichkeit einräumt, folgende vier Aspekte einsehen zu können:
-1. Einleitende Ausführungen: Überblick über die erhaltenen öffentlichen Gelder in Verbindung mit einer umfassenden deskriptiven Darstellung 2. Übersicht zur Mittelherkunft – Wer sind die
Zuwendungsgeber?
3. Darstellung der Mittelverwendung – Wohin fließen die Zuwendungen?
4. Ergänzende Angaben in der Bilanzierung – Brutto ausweis der Zuwendungen
-Die Bundesnetzagentur wird zur Überwachung der einzelnen Umsetzungsmaßnahmen den erfolgreichen konsensualen Modus mit der DB Netz AG weiter fortführen.