Problems oder der Problemlösung?
3. Gesetzliche Grundlagen
3.1. Neue Instrumentarien der Hochschulsteuerung
Im Zuge der Schaffung eines europäischen Hochschulraums und der De-batte um die Steigerung der internationalen Wettbewerbs- und Beschäfti-gungsfähigkeit entstehen neue Anforderungen für die Hochschulen, die nicht nur hochschulinterne Veränderungen, sondern auch eine neue Be-ziehung zwischen Staat und Hochschulen erforderlich machen. In allen Bundesländern ist der Umbruch von der alten zentralen Steuerung mit kameralistischer Haushaltsführung,4 der Fortschreibung von Haushalten und einer titelscharfen Ausgabensteuerung hin zu dezentralen Strukturen, mehr Autonomie und Wettbewerb zu spüren. Hochschulpakte, Zielver-einbarungen, Verträge oder Verfahren zur leistungsorientierten Mittelver-teilung sind inzwischen Bestandteil der Hochschulsteuerung. Außerdem
die Einführung eines Systems leicht verständlicher und vergleichbarer Abschlüsse, eines zweistufigen Studiengangsystems und eines Leistungspunktesystems sowie die Förderung der Mobilität von Studierenden und Lehrenden.
3 Verwendet wurden folgende Gesetzestexte: Gesetz über die Hochschulen des Landes Brandenburg vom 20.5.1999 (BbgHG); Gesetz über die Hochschulen des Landes Mecklen-burg-Vorpommern vom 5.7.2002 (LHG M-V); Gesetz über die Hochschulen im Freistaat Sachsen vom 11.6.1999 (SächsHG); Hochschulgesetz des Landes Sachsen-Anhalt vom 05.05.2004 (HSG LSA) sowie das Thüringer Hochschulgesetz in der Fassung vom 21.12.
2006 (ThürHG).
4 Grundsätzlich besteht eine kameralistische Haushaltsführung aus den Elementen der Haushaltsaufstellung und -planung sowie der Jahresrechnung. Die Mittelverfügungsrechte von der jeweiligen Verwaltung sind von Beginn an festgelegt, die Verfügung der Mittel wird genau aufgezeichnet. An dieser Art der Buchführung wird die übermäßige Bindung einer Verwaltung durch die detaillierte Planung und die damit verbundene mangelnde Flexibilität kritisiert. Den Gegensatz bildet die Form der doppelten Buchführung (Doppik), die keine detaillierte Planungsrechnung beinhaltet und ausschließlich die Funktion der Aufzeichnung hat.
erfolgt die Finanzierung der Hochschulen z.T. über die Zuweisung budge-tierter Globalhaushalte. Übersicht 3-1 zeigt die in den ostdeutschen LHG enthaltenen Regelungen zu neuen Instrumentarien als Zusammenfassung.
Übersicht 3-1: Neue Instrumentarien zur Hochschulsteuerung in den LHG
Land Strukturplanung Externe/interne
Steuerung Budget
Branden-burg
Zielvereinbarungen zwischen Land und
Hochschule (unverbindlich)
Leistungsorientierte Mittelzuweisung
Mecklen- burg- Vorpom-mern
Hochschulentwick-lungsplan für fünf Jahre (Erstellung Hochschule) Eckwerte der Hoch-schulentwicklung des Landes5 (Erstel-lung Ministerium)
Zielvereinbarungen zwischen Land und Hochschule auf der Ba-sis der Eckwerte der Hochschulentwicklung
Leistungsorientierte Mittelzuweisung Budgetierte Glo-balhaushalte
Sachsen
Hochschulentwick-lungsplan (Erstel-lung Hochschule)
Zielvereinbarungen zwischen Land und Hochschule (Erpro-bung)
Interne Zielvereinba-rungen (Erprobung)
Leistungsorientierte Mittelzuweisung Wettbewerbs- und Budgetierungsmo-dell (Erprobung)
5 Die Eckwerte der Hochschulentwicklung Mecklenburg-Vorpommerns bestimmen im Ein-zelnen Schwerpunkte, die im Interesse eines landesweit ausgewogenen Grundangebots in Lehre und Forschung vorzuhalten sind, das flächenbezogene Ausbauziel nach Hochschulen sowie die Schwerpunkte des Hochschulbaus und das Volumen des für alle Hochschulen in Aussicht genommenen Gesamtbudgets (§15 LHG M-V).
Land Strukturplanung Externe/interne
Steuerung Budget
Sachsen-Anhalt
Hochschulstruktur-plan6 (Erstellung Ministerium) Hochschulentwick-lungsplan (Erstel-lung Hochschule)
Zielvereinbarungen zwischen Land und Hochschule7 (Über-gangsklausel)
Regelung der Mit-telzuweisung in den Zielvereinbarungen budgetierte Global-haushalte
Thürin-gen
Hochschulentwick-lungsplanung (Er-stellung Ministeri-um)
Rahmenvereinba-rung zischen Land und Hochschule auf Basis der Hoch- schulentwicklungs-planung
Zielvereinbarungen zwischen Land und Hochschule
Leistungs- und be-lastungsorientierte Mittelzuweisung
Die Regelungsdichte in den LHG zu neuen Steuerungsinstrumentarien ist sehr unterschiedlich. Bisher stehen in Mecklenburg-Vorpommern8 (Eck-werte der Hochschulentwicklung), Sachsen-Anhalt (Hochschulstruktur-plan) und Thüringen (Hochschulentwicklungsplanung) von den Ministe-rien erarbeitete Zielvorstellungen über die strukturelle Entwicklung der Hochschulen im Vordergrund der jeweiligen Landeshochschulplanung.
Diese Strukturpläne bilden die Grundlage für die Hochschulentwick-lungspläne der Einzelhochschulen. Darüber hinaus sieht der Gesetzgeber Thüringens den verbindlichen Abschluss einer vierjährigen Rahmenver-einbarung zwischen der Landesregierung und den Hochschulen über die
6 Der Hochschulstrukturplan Sachsen-Anhalts enthält unter anderem Rahmenvorgaben für Zielvereinbarungen und entsprechende Formen staatlicher Mittelzuweisung (§5/§57 HSG LSA).
7 Die Zielvereinbarungen enthalten in Sachsen-Anhalt auch Angaben über die Höhe und Berechnung der staatlichen Mittelzuweisung und Verpflichtungen zur internen Mittelver-wendung (§57 HSG LSA).
8 Im LHG Mecklenburg-Vorpommerns ist nach dem zweiten Gesetz zur Änderung des Lan-deshochschulgesetzes vom 02.02.2006 verankert, dass die Landesregierung mit den Hoch-schulen einen längerfristigen gemeinsamen Vertrag über die Hochschulfinanzierung mit Zustimmung des Landtags abschließen kann.
Umsetzung der Zielvorstellungen des Ministeriums vor.9 Im Unterschied zu der Landeshochschulplanung durch die Ministerien basiert die Struk-turplanung in Sachsen auf Entwicklungsplänen, die von den Hochschulen erarbeitet wurden.10
Brandenburg gehört bisher zu den wenigen Bundesländern, in denen neue Steuerungsinstrumentarien auf der gesetzlichen Ebene bisher keine oder nur eine untergeordnete Rolle spielen. So enthält das LHG keine Regelungen zu Hochschulentwicklungsplänen zur Organisation der Lan-deshochschulstruktur.
In Mecklenburg-Vorpommern und Thüringen ist der Abschluss von Zielvereinbarungen zwischen dem Ministerium und den Hochschulen über die jeweiligen Entwicklungs- und Leistungsziele der Hochschulen im LHG inzwischen verbindlich geregelt.11 Dabei oblag es zunächst den mecklenburg-vorpommernschen Hochschulen, ob sie Zielvereinbarungen mit dem Ministerium abschließen. Nach einigen strittigen Fällen ist nun im Mecklenburger LHG verankert, dass die Hochschulen drei Monate Zeit haben, um entsprechende Vereinbarungen mit dem Ministerium zu treffen. Bei nicht zustande kommen der Zielvereinbarung kann das Mi-nisterium für die Umsetzung der Eckwerte Zielvorgaben erlassen.12 Das Thüringer LHG beinhaltet hingegen, dass das Ministerium mit jeder Hochschule auf der Grundlage der Rahmenvereinbarungen Zielvereinba-rungen abschließen muss.
In den anderen Bundesländern sind Zielvereinbarungen bisher Ge-genstand von Übergangs- und Erprobungsklauseln und stellen somit kein allgemein verbindliches Steuerungsinstrumentarium dar.13
Obwohl Zielvereinbarungen als externes Steuerungsinstrumentarium in den Ländern zumindest Gegenstand von Übergangsbestimmungen sind, wird nur in den LHG Thüringens und Sachsens (bisher im Rahmen
9 Ungeachtet dessen gibt es in Brandenburg und Sachsen bereits Hochschulpakte, die zwi-schen den Hochschulen und den Ministerien abgeschlossen wurden und bisher nicht in den LHG gesetzlich verankert sind.
10 §15 LHG M-V; §§94f. SächsHG; §5/§57 LHG LSA; §11 ThürHG 11 §15 LHG M-V; §12 ThürHG
12 nach dem zweiten Gesetz zur Änderung des Landeshochschulgesetzes Mecklenburg-Vor-pommern (zur Änderung des Gesetzes vom 05. Juli 2002)
13 §2 BbgHG; §99 SächsHG; §57 LHG LSA
einer Erprobung) der Einsatz derselben als internes Steuerungsinstrumen-tarium angedacht.14
Mit Ausnahme Sachsen-Anhalts erfolgt die staatliche Mittelzuwei-sung an die Hochschulen in Abhängigkeit von deren erbrachten und zu erwartenden Leistungen. Der Gesetzgeber Sachsen-Anhalts sieht aller-dings vor, dass die Zuweisung der Mittel an die Hochschulen in den je-weiligen Zielvereinbarungen vereinbart werden sollen.15 Damit ist auch in Sachsen-Anhalt die Anwendung einer leistungsorientierten Mittelzu-weisung zu erwarten.
Die Haushalte der Hochschulen werden in Mecklenburg-Vorpom-mern und Sachsen-Anhalt verbindlich als budgetierte Globalhaushalte zugewiesen. In den LHG Brandenburgs und Thüringens ist das alte Mo-dell geregelt, während in Sachsen die Einführung eines MoMo-dells für Wettbewerb und Budgetierung Gegenstand einer Erprobungsklausel ist.16 3.2. Stärkung der Hochschulautonomie
Im Zuge der Hochschulreformen und der damit verbundenen Anwendung neuer Steuerungsinstrumentarien – Zielvereinbarungen und neue Verfah-ren der staatlichen Mittelzuweisung – soll die Autonomie der Hochschu-len gestärkt werden.
Dabei stellt sich die Frage, ob und welche Entscheidungskompetenzen die Ministerien an die Hochschulen abgeben und wie stark der Einfluss der Ministerien auf die Hochschulen bleibt. Anhand der LHG lassen sich verschiedene Aspekte der Verzahnung von Ländern und Hochschulen un-tersuchen. So enthalten die LHG Angaben zur Rechtsform der Hochschu-len, zur möglichen Erprobung anderer Organisationsmodelle, zur Ge-nehmigungspflicht der Grundordnung, der Berufung von Professoren so-wie zur Zusammensetzung und zu Kompetenzen externer Hochschulgre-mien, die als Indikatoren für die Stärkung der Hochschulautonomie be-trachtet werden können. Anzeichen für eine Stärkung wären zum Bei-spiel, dass die Hochschulen von der vorgeschriebenen Rechtsform abwei-chen können oder die Berufung von Professoren den Hochschulen selbst
14 §99 SächsHG; §12 ThürHG
15 §16 LHG M-V; §2 BbgHG; §98 SächsHG; §19 LHG LSA; §§12f. ThürHG 16 §16 LHG M-V; §99 SächsHG; §114 LHG LSA; §13 ThürHG
obliegt. Die entsprechenden Regelungen aus den LHG sind in Übersicht 3-2 zusammenfassend dargestellt.
Übersicht 3-2: Merkmale der Hochschulautonomie in den LHG Land Merkmale der Hochschulautonomie
Brandenburg
Hochschulen sind Körperschaften des öffentlichen Rechts und zugleich staatliche Einrichtungen;
Andere Rechtsform möglich;
Grundordnung genehmigungspflichtig;
Berufung von Professoren durch das Ministerium auf Vor-schlag der Hochschulen
Mecklenburg-Vorpommern
Hochschulen sind Körperschaften des öffentlichen Rechts und zugleich staatliche Einrichtungen;
Erprobung anderer Organisationsmodelle möglich;
Grundordnung genehmigungspflichtig;
Berufung von Professoren durch das Ministerium auf Vor-schlag der Hochschulen
Sachsen
Hochschulen sind Körperschaften des öffentlichen Rechts und zugleich staatliche Einrichtungen;
Grundordnung genehmigungspflichtig;
Berufung von Professoren durch das Ministerium auf Vor-schlag der Hochschulen
Sachsen-Anhalt
Hochschulen sind Körperschaften des öffentlichen Rechts Grundordnung genehmigungspflichtig;
Erprobung anderer Organisationsmodelle befristet auf fünf Jahre möglich;
Berufung von Professoren durch das Ministerium auf Vor-schlag der Hochschulen
Thüringen
Hochschulen sind Körperschaften des öffentlichen Rechts und zugleich staatliche Einrichtungen;
Andere Organisationsmodelle möglich;
Grundordnung genehmigungspflichtig;
Berufung von Professoren durch den Präsidenten der Hoch-schulen
Alle öffentlich finanzierten Hochschulen sind Körperschaften öffentlichen Rechts und zugleich staatliche Einrichtungen.17 Außer in Sachsen wird in allen Bundesländern die Möglichkeit eröffnet, von dieser Rechtsform
17 §2 BbgHG; §2 LHG M-V; §61 SächsHG; §54 LHG LSA; §2 ThürHG
zuweichen und neue Organisationsmodelle anzuwenden bzw. zu erpro-ben.18
Die Grundordnung der Hochschulen ist in allen Bundesländern durch das Ministerium genehmigungspflichtig.19 Die Ordnungen enthalten u.a.
Bestimmungen zur Organisation der Hochschulen sowie zu Rechten und Pflichten der Hochschulmitglieder. Da die Ministerien die Genehmigung unter Umständen versagen und somit Anpassungsleistungen verlangen können, sind die Einflussmöglichkeiten der Ministerien auf die Hoch-schulen an dieser Stelle nach wie vor groß.
Die Berufung von Professoren erfolgt in vier Ländern wie bisher durch die zuständigen Ministerien auf Vorschlag der Hochschulen.20 Die Ministerien haben dabei die Möglichkeit, den Vorschlag der Hochschulen abzulehnen und neue Vorschläge oder die Neuausschreibung der Stelle zu fordern. Die endgültige Entscheidung über die Berufung von Professoren liegt in der Regel im Zuständigkeitsbereich der Ministerien. Im Thüringer LHG ist eine abweichende Regelung enthalten. Danach sieht der Gesetz-geber vor, dass die Leiter der Hochschulen auf der Basis eines Vor-schlags der zuständigen hochschulinternen Organisationseinheit das Be-rufungsrecht ausüben. Voraussetzung für die Abgabe der Berufungsver-fahren an die Leiter der Hochschulen ist das Vorliegen einer vom Präsi-denten genehmigten sowie vom Ministerium zustimmend zur Kenntnis genommenen Berufungsordnung der jeweiligen Hochschulen, die bereits in Kraft getreten ist.21
Alle LHG sehen einen Hochschulrat bzw. ein Kuratorium für jede Hochschule vor, das die Hochschulen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben und der Entwicklungsplanung berät, Stellung zur Hochschulentwicklung nimmt und z.T. auch Entscheidungsbefugnisse hat.22 Dieses Gremium be-steht aus einer bestimmten, in den einzelnen Ländern unterschiedlichen, Anzahl hochschulexterner Mitglieder. Die Ministerien könnten hier Ein-fluss nehmen, in dem ihnen z.B. die Ernennung der Mitglieder obliegt oder sie selbst einen Teil der Mitglieder stellen. Das Gewicht der Minis-terien in diesem Hochschulgremium ist je nach Bundesland sehr
18 §2 Zweites Gesetz zur Änderung des BbgHG vom 23.11.2005; §10 LHG M-V; §117 LHG LSA; §2 ThürHG
19 §2 BbgHG; §13 LHG M-V; §61 SächsHG; §54 LHG LSA; §3 ThürHG 20 §39 BbgHG; §§59f. LHG M-V; §42 SächsHG; §§36f. LHG LSA 21 ThürHG §78
22 BbgHG §63; LHG M-V §86; SächsHG §97; LHG LSA §74; ThürHG §32
schiedlich. Diese Unterschiede zwischen den LHG sind in Übersicht 3-3 abgebildet.
Übersicht 3-3: Beratungsgremien in den LHG
Mitglieder Ernennung der Mitglieder Aufgaben Brandenburg: Landeshochschulrat (Hochschulräte)
Zehn Personen ohne Festlegung
Ernennung durch Minister-präsidenten nach Vorschlag des zuständigen Mitglieds der Landesregierung und Anhörung der Hochschulen
Beratung der Hoch-schulen in grundsätzli-chen Angelegenheiten;
Einrichtung der Hoch-schulräte für die Ein-zelhochschulen;
Vorschlag von Kandi-daten für die Wahl des Präsidenten/Rektors im Benehmen mit dem Se-nat
Mecklenburg-Vorpommern: Hochschulrat Persönlichkeiten aus
Wirtschaft, berufli-cher Praxis, Wissen-schaft oder Kunst, die nicht der Hochschule angehören
Wahl durch Konzil der Hochschulen
Beratung der Hoch-schule in Fragen der Entwicklungsplanung
Sachsen: Kuratorium Bis zu zwölf Perso-nen aus Wissen-schaft, WirtWissen-schaft, Kultur, Verwaltung, die nicht dem Minis-terium oder der Hochschule angehö-ren
Hälfte der Kuratoren werden auf Vorschlag des Rektorats-kollegiums vom Ministerium berufen, die andere Hälfte wird vom Ministerium mit Zustimmung des Rektorats-kollegiums berufen
Ministeriumsaufgaben können dem Kuratori-um widerruflich über-tragen werden
Sachsen-Anhalt: Kuratorium Fünf Mitglieder aus
Wissenschaft, Wirt-schaft, Kultur, Ver-waltung oder Politik, die nicht der Hoch-schule angehören
Wahl durch den Senat, wobei das Ministerium ein Mitglied des Kuratoriums vorschlagen darf
Beratung und Unter-stützung der Hochschu-len in alHochschu-len wichtigen Angelegenheiten
Mitglieder Ernennung der Mitglieder Aufgaben Thüringen: Hochschulrat
Sechs bis zehn Mit-glieder (nach Maßga-be der jeweiligen Hochschulgrundord-nung) aus Wissen-schaft, Kultur, Wirt-schaft oder Politik, die nicht dem Minis-terium angehören
Bestellung durch das Minis-terium für eine Amtszeit von vier Jahren nach Vorschlägen eines Auswahlgremiums (zwei Vertreter des Senats und zwei Vertreter des bishe-rigen Hochschulrats mit je einer Stimme sowie ein Ver-treter des Landes mit zwei Stimmen)
u.a. Wahl des Präsiden-ten/Rektors, Beschluss-fassung über die Bestä-tigung der Grundord-nung (zusätzlich zur Genehmigung durch das Ministerium) und über die Bestätigung der Struktur- und Ent-wicklungspläne
Die Mitglieder dieser Gremien sollen in der Regel Persönlichkeiten aus den Bereichen Wissenschaft, Wirtschaft, Kultur, Verwaltung oder Politik sein und nicht zu einer Hochschule gehören. In Sachsen und Thüringen ist zudem explizit vorgeschrieben, dass die Mitglieder dieses Gremiums nicht dem Ministerium angehören dürfen. In Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen-Anhalt werden die Mitglieder dieses Rats jeweils durch ein Hochschulgremium (Konzil23/Senat) gewählt. Das Ministerium nimmt hier keinen Einfluss. In Sachsen hingegen obliegt die Berufung aller Mit-glieder des Kuratoriums dem Ministerium, wobei die eine Hälfte auf Vorschlag des Rektoratskollegiums und die andere Hälfte mit Zustim-mung des Rektoratskollegiums bestimmt wird. Im Thüringer LHG gehen die Kompetenzen des Hochschulrates im Gegensatz zu den Regelungen in den anderen LHG weit über die oben dargestellten Zuständigkeiten hin-aus. Neben der Stellungnahme zur Profilbildung der Hochschule und zur Schwerpunktsetzung in Lehre und Forschung obliegt dem Hochschulrat u.a. die Wahl des Präsidenten/Rektors, die Beschlussfassung über die Bestätigung der Grundordnung sowie über die Struktur- und Entwick-lungspläne. Bestimmt und gewählt werden können als Mitglieder des Hochschulrats nur mit dem Hochschulwesen vertraute Persönlichkeiten aus Wissenschaft, Kultur, Wirtschaft oder Politik, die nicht dem Ministe-rium angehören. Diese Personen werden von einem Auswahlgremium bestimmt, dem zwei Mitglieder des Senats mit je einer Stimme, zwei
23 Das Konzil berät über die grundlegenden Angelegenheiten der Hochschule insbesondere über die Grundordnung, die Wahlordnung, die Wahl der Mitglieder der Hochschulleitung, die Wahl der Mitglieder des Hochschulrates (§80 LHG M-V).
Mitglieder des bisherigen Hochschulrats mit je einer Stimme und ein Vertreter des Landes mit zwei Stimmen angehören.
In Brandenburg ist ein Landeshochschulrat als hochschulübergreifen-des Lanhochschulübergreifen-desgremium im LHG festgeschrieben.24 Die Landesregierung ist dabei sowohl für die Vorschläge und als auch für die Ernennungen von Mitgliedern des Landeshochschulrats zuständig. Darüber hinaus enthält das Brandenburger LHG keine genauen Regelungen, wer als Mitglied Landeshochschulrats vorgesehen ist. Ein je eigener Hochschulrat soll laut LHG auch an den einzelnen Hochschulen errichtet werden, hierzu sind al-lerdings keine weiterführenden Regelungen enthalten.