Del enfoque sectorial al territorial

El enfoque de desarrollo territorial-rural aplicado al contexto latinoamericano difiere, por tanto, de cuanto se pretendió aplicar en Europa en el ámbito de la programación para el desarrollo rural (Kay, 2008), en cuanto el marco de referencia del primer contexto reconoce una mayor deshomogeneidad en las modalidades de organización del territorio extra urbano respecto a cuanto acontece en el segundo. La misma condición de pobreza, que en las áreas rurales de América Latina concierne medianamente al 86% de la población, requiere necesariamente de una política diferenciada respecto al contexto europeo. Se señala que en el ámbito del enfoque de desarrollo territorial rural⁶⁸ en el cual convergen

68 El desarrollo de economías agrarias en contextos dominantes, bajo el perfil de las pequeñas o micro empresas agrícolas, de economías tradicionales como de subsistencia, encuentra una aplicación específica en los años ‘60 -’70 del siglo pasado, cuando el tema dominante era el incremento de la productividad agrícola mediante, al inicio, las reformas institucionales seguidas luego, y después del fracaso de las primeras, por las reformas tecnológicas. El objetivo era el incremento de la productividad haciendal y consecuentemente de la oferta agregada de productos no transformados del sector primario.

En América Latina este período histórico ha sido caracterizado por la política de sustitución de importaciones, en la cual el sector primario era considerado como fuente de alimentos, materias primas, capitales y moneda extranjera, necesarias para el desarrollo del sector industrial moderno fuerte.

En los años ’70 las evidencias históricas demostraron que la puesta en marcha de procesos de crecimiento económico, sin considerar los aspectos redistributivos del mismo, podían empeorar las condiciones de vida en las áreas rurales. Por tato surgieron nuevas corrientes de estudio que explicitaban la necesidad de prestar adecuada atención a los aspectos de equidad social en la redistribución de los recursos económicos, y de la consiguiente necesidad de individualizar nuevas posibilidades de ocupación a favor de aquella parte de la población rural expulsada del proceso de crecimiento agrario (peones, arrendatarios, operarios agrícolas, etc.). Al respecto fueron activados por muchas agencias internacionales los programas de desarrollo rural integrado pensados para reforzar, sea la oferta agrícola local, como para mejorar las potencialidades de la función de consumo, con el fin de rendir económicamente sostenibles a los sistemas locales. Este primer intento de lanzar una nueva ruralidad, como se la comprende modernamente, ha encontrado algunas dificultades de aplicación. El mismo fue bloqueado en el curso de los años ’80, a causa de la crisis económica internacional y de la crisis del débito. Los programas de ajuste estructural sucesivamente adoptados en muchos PVD bajo el vínculo de la condicionalidad, llevaron a una fuerte limitación de las ayudas públicas al desarrollo del sector primario, siendo

muchas organizaciones internacionales multilaterales y de gobiernos nacionales sea bajo forma de estrategias, como de políticas de carácter nacional o carácter sub nacional (Costa Rica, Bolivia, Perú, Ecuador, Honduras, Nicaragua, México, Chile, Brasil y Argentina), se considero por primera vez el desarrollo de las áreas rurales como parte integrante de un

sustituido por el libre juego del mercado. Para el contexto latinoamericano las desregulación de los mercados determinó el desmantelamiento del sistema estatal intervencionista que se había iniciado en el período anterior, con el consiguiente abandono de la intervención pública a favor de las áreas rurales. Las únicas políticas de intervención a favor de las áreas rurales, desarrolladas en el transcurso de la así llamada “década perdida”, tuvieron como objetivo la lucha a la pobreza y la puesta en marcha de programas sectoriales en el sector primario definidos a nivel central. Evidentemente el vacío que dejó el operador público en las áreas rurales latinoamericanas, abrió el campo a intervenciones por parte de organizaciones multilaterales y organizaciones no gubernativas internacionales y locales.

Más recientemente en los años ’90, los estridentes fenómenos de pobreza rural en parte como consecuencia de las políticas de ajuste estructural adoptadas en la década anterior, impulsaron un período de renovada intervención pública sobre todo en la provisión de bienes públicos, donde el mercado no ha logrado individualizar adecuadas soluciones al fenómeno de la indigencia y la pobreza. A las intervenciones de carácter estrictamente centralista se han acompañado procesos de progresiva descentralización del poder decisional, en los cuales se impulsaron programas de desarrollo local. Tales iniciativas tuvieron un renovado interés por la economía regional, en la voluntad de considerar las especificaciones y potencialidades de los territorios locales al ser comparados con un sistema global cada vez más homologante.

Esta veta de investigación, antes desarrollada en ámbito europeo, ha sido sucesivamente hecha propia también por contextos extra europeos, ya sea del norte como del sur del mundo (por ejemplo los proyectos de Community Driven Development, financiados por el Banco Mundial, o los proyectos de Community Driven Rural Development, financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo, BID).

En este sentido la iniciativa LEADER, promovida por la Unión Europea a partir de finales de los años ’80, se convirtió en un eficaz instrumento de política económica en relación al sector primario y no sólo ésto, fue capaz de interpretar la evolución del sistema agrícola comunitario los días siguientes a la crisis de sobreproducción de los años ’80, delineando nuevas estrategias de acción, incluso en relación a un sistema económico internacional fuertemente cambiante. Lo que está poco destacado en la literatura, cuando nos referimos a LEADER, es su alcance innovador bajo el perfil de la construcción de capital social. Se evidencia mucho, en cambio, el enfoque bottom-up en la construcción de políticas de desarrollo local, y la activación de redes entre sujetos pertenecientes a categorías socio-económicas distintas. Pues bien, estos dos factores considerados en su conjunto encuentran una fecunda aplicación si el territorio está dotado de un quid suficiente de capital social que amplía el alcance positivo de tales factores. Los mismos son, por otra parte, algunos de los elementos que favorecen la construcción social del territorio, como sucede con LEADER. El enfoque de desarrollo territorial que se pretende aplicar también en el contexto latinoamericano permanece, a pesar de todo, a un nivel más teórico que operativo, por otra parte la atención está mayormente dirigida a la definición de políticas territoriales en relación a ámbitos homogéneos urbanos, más que al estudio de las áreas rurales, donde, en cambio, el fenómeno de la pobreza es más apremiante y la construcción social del territorio más compleja.

proyecto nacional, es decir, el desarrollo de las áreas rurales se transforma en funcional para todo el país. Este pasaje señala un claro cambio de ruta respecto a las políticas adoptadas en relación a las áreas rurales en las décadas precedentes en los años ’90 (de Janvry et al., 1997; FAO 2003; de Ferranti et al., 2005; Baquero et al., 2006 e 2007).

No obstante esto hay que señalar que los casos aplicativos de desarrollo territorial rural en América Latina están mayormente relacionados a experiencias piloto realizadas en diferentes contextos y no han sido aplicadas, hasta ahora, a nivel nacional o supranacional como ha sucedido, en cambio, en Europa.

Esta limitada aplicación y difusión adolece también de algunos aspectos críticos surgidos en las evaluaciones ex-post de la iniciativa LEADER II (ÖIR 2003), evidenciando un limitado impacto en el desarrollo económico de muchas áreas rurales europeas, no obstante los importantes recursos financieros aplicados. Evidentemente todo esto conlleva a una mayor prudencia donde se pretendan aplicar metodologías similares.

El economista Sumpsi (2006) plantea ulteriores problemáticas paras la concretización del enfoque territorial en el contexto latinoamericano específico⁶⁹:

a) identificación de criterios homogéneos para definir, bajo el perfil operativo, a los territorios rurales;

b) identificación de las modalidades más idóneas de reglamentación de las instituciones públicas y privadas que deberían operar sinergicamente en los procesos de desarrollo territorial;

c) identificación de la estructura organizativa más adecuada para promover y gestionar el desarrollo territorial;

d) identificación de las oportunidades territoriales y, por consiguiente, del plan de desarrollo territorial;

e) definición de mecanismos de acción e incentivos para favorecer la coordinación horizontal entre instituciones que operan a nivel territorial, y la coordinación vertical entre instituciones que operan en diferentes niveles jerárquicos, para que el desarrollo territorial local no sea una iniciativa spot, sino que sea insertado en el ámbito de una estrategia regional y nacional;

f) definición de los instrumentos más adecuados para promover el desarrollo territorial (asistencia técnica, adquisición de capacidades, acciones colectivas, subvenciones para las organizaciones de

69 Sumpsi (2006) pag. 81-98

productores, redes de intercambio entre territorios rurales, inversiones, etc.).

4.3.2 El enfoque de la nueva ruralidad para una evolución del