Die ´Harmonisierung` 198 der Europäischen Union (EU)

Die gesetzlichen Rahmenbedingungen für eine gemeinsame Flüchtlingspolitik und die Auswirkungen auf ihre nationale Umsetzung liegen in einer sogenannten ´Har-monisierung` der EU begründet. Dieses Zielvorhaben dient einer Vereinheitli-chung der Umsetzung einer Reihe europäischer Gesetzgebungen in das nationale Recht der EU-Mitgliedsländer.¹⁹⁹

Im Juni 1985 verfassten die Regierungen von Frankreich, Deutschland und der Be-neluxländer, unabhängig von der EU, das sogenannte Schengener Abkommen. Ein Kernpunkt dieses Abkommens ist die Vereinbarung über die gemeinsame europäi-sche Innenpolitik. Unter Ausschluss und Verweigerung eines Mitbestimmungs-rechts des Europäischen Parlaments (EP)²⁰⁰ und der nationalen Parlamente, wur-de die Umsetzung einer „hermetischen Absicherung und Kontrolle wur-der Außengren-zen, die rigide Visavergabepraxis, die gemeinsame Asylzuständigkeits- und Aner-kennungsregelungen sowie eine enge Polizeikooperation“²⁰¹ unter dem Deckmantel einer „Demokratisierung der EU“²⁰² vereinbart. Formuliert wurde dies 1990 in dem Schengener Durchführungsabkommen (SDÜ) und dem Dubliner Übereinkom-men (DÜ). Beide Vereinbarungen ersetzten das bisher gültige europäische Asyl-recht des Schengener Abkommens ersetzte. So erfolgte neben dem

„One-Chance-198 Der europäische Vertrag über die Europäische Union, der als Vertrag von Maastricht am 07.

Februar 1992 beschlossen wurde, trat am 01. November 1993 in Kraft. Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) löst die bisherige Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) ab.

Außerdem wird die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZS) innerhalb der Europäischen Gemeinschaft (EG) beschlossen. Die drei Säulen (EG, GASP und PJZS) bilden die Europäische Union (EU) (vgl. Wikipedia, 2006a, Auswärtiges Amt, 2006a, 2006b, Malgesini, 1993, S. 115).

199 vgl. Caestecker, 2006, S. 79; Leuninger, 2007; Malgesini, 1993, S. 114-115

200 Das fehlende Mitbestimmungsrecht des Europäischen Parlaments (EP) innerhalb der sogenann-ten 3. Säule der EU (Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen - PJZS), hatte bei-spielsweise zur Folge, dass in der polizeilichen Zusammenarbeit auch nach der Unterzeichnung des Maastrichter Vertrages, auch weiterhin die Abgeordneten des EPs nur „Anfragen und Empfehlun-gen an den Europäischen Rat“ nach Art. 39 EU-Vertrag äußern konnten, der dann das EP „einmal jährlich über die Fortschritte bei der Kooperation der Strafverfolgungsbehörden“ informierte (vgl.

Holzberger, Schubert, 1998)

201 Holzberger, Schubert, 1998

202 ebd.

Only-Prinzip“²⁰³, durch das Mehrfachanträge vermieden werden sollen, u.a. die Einführung der bis heute geltenden sogenannten Drittstaatenregelung. Nach Arti-kel 6 der DÜ, ist der Mitgliedsstaat für die Antragstellung zuständig, über den der

„Asylbewerber [...] illegal auf dem Land-, See- oder Luftweg [...] nachweislich ein-gereist ist“.²⁰⁴ Dabei gilt als „sicherer Drittstaat“²⁰⁵ ein Land, dass hinsichtlich der GFK und EMRK als „sicher“²⁰⁶ ausgewiesen wurde.²⁰⁷

Nach den Abkommen von Schengen und Dublin wurde ein „Vorverfahren bei der Prüfung von Asylanträgen“ beschlossen, um „missbräuchliche und unbegründete Anträge nicht zum Verfahren zuzulassen“.²⁰⁸ So sind Asylanträge von EU-Bürge-rInnen nicht mehr möglich und trotz einer Verletzung der GFK ein solcher Antrag

„als offensichtlich unbegründet“²⁰⁹ abgelehnt. Dadurch wurde zum Beispiel auch das bisher geltende politische Asyl für ETA-MitgliederInnen in Frankreich abge-schafft.²¹⁰

Ein weiterer Schritt war der Vertrag über die Europäische Union/Vertrag von Maastricht von 1993, über den die Zusammenarbeit der Innen- und Justizminister in die gesamte EU-Struktur eingeflochten wurde und einen wesentlichen Schritt in Richtung einer ´Harmonisierung` bedeutete.

Zielvereinbarung des Maastrichter Vertrages war die Ausgestaltung des gemeinsa-men Binnenmarktes eines „Europas ohne Grenzen“²¹¹ sowie die Festelegung von

„Mindeststandards für Asylverfahren, [...] eine ausgewogene Verteilung“²¹² und die Abschiebung „illegaler Einwanderer“.²¹³ Zur Wahrung dieser Ziele wurde eine „ver-stärkte Kontrolle der Außengrenzen“ als „notwendig“ erachtet, um „illegale Grenz-übertritte [...] zu verhindern“.²¹⁴ Der Artikel 63 des EG-Vertrages verweist darauf, dass die europäischen Regelungen über ein gemeinsames europäisches Asylsystem

203 Leuninger, 2007

204 ebd.

205 BAMF, 2007b

206 Baumann, 1999

207 vgl. BAMF, 2007b; 2007c; Baumann, 1999; Caestecker, 2006, S. 79; Holzberger, Schubert, 1998;

Leuninger, 2007; Märker, 2001

208 Kreienbrük, 2005, S. 172

209 Leuninger, 2007

210 vgl. Baumann, 1999; Kreienbrük, 2005, S. 172; Leuninger, 2007

211 Malgesini, 1993, S. 114-115

212 Holzberger, Schubert, 1998

213 ebd.

214 Kreienbrük, 2006, S. 176

in Übereinstimmungen mit der GFK und dem Zusatzprotokoll von 1967 stehen müssen.²¹⁵ Die Unterzeichnung des Maastrichter Vertrages bezeichnet die Euro-päische Kommission als den „Beginn der Asyldebatte“.²¹⁶

Als eine weitere Entwicklung gilt die Gliederung der Europäische Union in die so-genannten ´drei Säulen der EU` (siehe Abb. 2.5.1). Somit wurde das Konstrukt

´Europäische Union` in drei Kernbereiche aufgeteilt, in denen „unterschiedliche Regeln für die Beschlussfassung und die Verbindlichkeit der Beschlüsse“²¹⁷ gelten.

Eine besondere Bedeutung für die heute gültige Gemeinsame Außen- und Sicher-heitspolitik (GASP)²¹⁸, aber auch für die gesamte EU-Politik, hat der 1999 geschlos-sene Vertrag von Amsterdam²¹⁹. In diesem Vertrag wurden zum Einen die „Zu-ständigkeiten und Arbeitsbereiche in der Innen- und Justizpolitik der EU neu defi-niert“²²⁰, zum Zweiten auch die Aufgaben der GASP überarbeitet und erweitert.

Der Ministerrat und das EU-Parlament können in der GASP und der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZS) die EU-Kommission nur auffordern, einen Vorschlag zu unterbreiten, sie können jedoch selbst keine Anträ-ge stellen. Zusätzlich ist u.a. das Initiativrecht²²¹ der EU-Kommissionen, sowie die Kontrolle durch den Europäischen Gerichtshof (EuGH) eingeschränkt. Der EU-Rat, in dem die Regierungen vertreten sind, haben die Möglichkeit, Vorschläge der EU-Kommissionen zu blockieren.²²²

215 vgl. Brinkmeier, 2006, Caestecker, 2006, S. 79; Europäische Kommission, 2002

216 Europäische Kommission, 2002

217 Leuninger, 2007

218 Als letzter wichtiger Vertrag zur Weiterentwicklung der GASP gilt der 2001 geschlossene Vertrag von Nizza. Dort wurden überwiegend militärische und verteidigungspolitische Aspekte formuliert, wie z.B. eine nun eigenständige EU-Verteidigungspolitik, unabhängig von der NATO (vgl. Auswärti-ges Amt, 2006a).

219 Durch die Ratifizierung des Amsterdamer Vertrages fanden auch die Schengener Abkommen mit den dazugehörigen Beschlüssen, Einzug in das EU-Recht. Diese Beschlüsse wurden unter die „ers-te“ (EG) und „dritte Säule“ (PJZS) der EU aufgeteilt. Der EU-Rat bestätigte die rechtliche und poli-tische Konzeption der einstigen Schengen-Gruppe als „Acquis communautaire“ (gemeinsamer, rechtlicher Besitzstand der EU) (Auswärtiges Amt, 2006c) und erklärte diesen für „sakrosankt“

(Busch, 2001) [Anm. unverletzlich (Drosdowski, Scholze-Stubenrecht, Wermke, 1991)]. Dies hat zur Folge, dass die EU-Innen- und Justizpolitik, aber auch das EP sich nur in diesem Rahmen bewegen kann (vgl. Auswärtiges Amt, 2006c, Busch, 2001).

220 Busch, 2001

221 Als Initiativrecht wird das Recht von Organen eines Staates, einer Institution der gesetzgebenden Gewalt (Legislative) – in direkten Demokratien das Recht jedes Bürgers – bezeichnet, einen Gesetz-entwurf zur Abstimmung vorzulegen (vgl. WDR, 2005, Wikipedia, 2006).

222 vgl. AHA-Büren, 2006; Auswärtiges Amt, 2006b; Busch, 2001; Caestecker, 2006, S. 79; Europäi-sche Kommission, 2002; Holzberger, Schubert, 1998; Kreienbrük, 2006, S. 176; Leuninger, 2007;

Malgesini, 1993, S. 114-115; Süssmuth, 2006, S. 104

Abb. 2.5.1: Die drei Säulen der Europäischen Union (EU)

Erste Säule Zweite Säule Dritte Säule

Eigene Darstellung nach: Auswärtiges Amt, 2006b; Busch, 2001;

Leuninger, 2007

Im Rahmen des Amsterdamer Vertrages wurde u.a. die Asyl- und Einwanderungs-politik auf die „erste Säule“²²³ der EU übertragen, und somit

„vergemeinschaftet“.²²⁴

Der Vertrag regelt u.a. eine Richtlinie zur Festlegung von „Mindestnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern in den Mitgliedsstaaten“²²⁵, eine gleichmäßige Ver-teilung von Flüchtlingen, Asylsuchenden und der dadurch entstehenden Kosten.

Die Umsetzung einer „Vereinheitlichung der allgemeinen Lebensbedingungen für Asylbewerber, wie Unterkunft, Verpflegung, Zugang zum Arbeitsmarkt, medizini-sche Versorgung und schulimedizini-sche Betreuung Minderjähriger“²²⁶ sollte bis Mai 2004 abgeschlossen sein. Schließlich wurde im Oktober 1999 ein Fünf-Jahres-Plan zur Umsetzung des Amsterdamer Vertrages in Tampere festgelegt und eine gemeinsa-me EU-Asylpolitik angekündigt.

Durch die am 6. Februar 2005 ausgelaufenen Umsetzungsfrist haben Flüchtlinge innerhalb der EU „Anspruch auf Aufnahme einschließlich Wohnung, Lebensmittel, Kleidung und Geld“.²²⁷ Darüber hinaus steht ihnen eine „angemessene Gesund-heitsversorgung“²²⁸ und die „Grundschulerziehung Minderjähriger“²²⁹ zu .²³⁰

Derzeit liegt Frankreich an der Spitze der in der EU gestellten Asylanträge, gefolgt von Großbritannien, Deutschland und Österreich. Nach Angaben Kopps wurden insgesamt weniger als 200.000 Asylanträge gestellt, davon allein rund ein Zehntel in Deutschland.²³¹

Zur Vermeidung, „dass kein Land die Verantwortung für die Genehmigung oder Ablehnung von Asylanträgen übernehmen will und Flüchtlinge von einem EU-Staat in einen anderen abgeschoben werden“²³², legte die sogenannte Dublin II-Verordnung von 2003 Kriterien für die „Zuständigkeit der Mitgliedsstaaten zur Durchführung des Asylverfahrens“²³³ fest. Sie löste damit das Dubliner Überein-kommen von 1990 ab. Über die Verordnung ist „dem Mitgliedsstaat die Zuständig-keit für die Prüfung eines Asylantrages zuzuweisen, der die wichtigste Rolle bei der Einreise des Antragstellers [...] gespielt hat“.²³⁴ Durch diese Vorgehensweise soll nach Angaben des BMI „Missbrauchsanträgen vorgebeugt werden“.²³⁵ Zuständig-keitskriterien und Gründe für ein Rückübernahmeersuchen sind u.a. der Aufent-haltstitel oder ein Visum für ein anderes EU-Mitgliedsland.²³⁶

Nach den Untersuchungsergebnissen des Europäischen Flüchtlingsrates (ECRE) führt die Umsetzung der Dublin II-Verordnung dazu, dass Betroffene „häufiger in-haftiert“²³⁷ werden und dies zu Trennungen von ihren Familien und Kindern führt.

Wie der UNHCR beschreibt auch der Informationsverbund Asyl die fehlende Ga-rantie eines fairen Asylverfahrens durch eine „Zugangsverweigerung zum

Asylsys-227 ebd.

228 Europäische Kommission, 2002

229 ebd.

230 vgl. BAMF, 2007a; Baumann, 1999; BMI, 2006g; EU, 2005a ; 2006a; Europäische Kommission, 2002; No-racism, 2000

231 vgl. Kopp, 2006; UNHCR, 2006e

232 Europäische Kommission, 2002

233 BMI, 2006g

234 EU, 2006g

235 BMI, 2006g

236 vgl. BAMF, 2006e; BMI, 2006g ; Europäische Kommission, 2002; EU, 2006g

237 Asyl, 2006e

tem“²³⁸, bei dem Asylanträge nicht geprüft, aber dafür vermehrt Inhaftierungen vorgenommen werden.²³⁹

In einem sogenannten Pilotprojekt sollen diese Migrationsbewegungen mit Gel-dern aus dem Europäischen Entwicklungsfonds gesteuert werden. Kopp schildert die Situation als eine „Botschaft an die Transit- und Herkunftsländer“²⁴⁰, höhere Entwicklungshilfe zu erhalten, wenn entsprechende Rückübernahmeabkommen und Kooperationen umgesetzt werden.²⁴¹

Durch die Möglichkeit von Rückübernahmeersuchen an insbesondere osteuropäi-sche Mitgliedsländer, wird Deutschland nach Überzeugung des BAMFs

„entlastet“²⁴² und trägt so zu einer „effektiven Durchsetzung der Ausreisepflicht nicht bleibeberechtigter Personen bei“²⁴³. Während die Anzahl der Asylanträge (siehe Tab. 2.5.b) stetig sinkt, steigen die von Deutschland gestellten Rücküber-nahmeersuche an. Im Jahre 2000 belief sich der Anteil gestellter Rückübernah-meersuche auf 5 Prozent der AsylantragstellerInnen. 2005 dagegen war der Anteil auf 19,1 Prozent (5.527 Menschen) gestiegen. 2004 waren es 19,5 Prozent (6.939 Menschen). Von Januar bis Dezember 2006 verzeichnete das BAMF monatlich durchschnittlich rund 400 Rückübernahmegesuche mit einen leichten Anstieg zum Jahresende. Im Januar 2007 stieg die Anzahl auf über 550 Rückübernahme-gesuche an.²⁴⁴

Vor der „Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatenangehöriger“²⁴⁵ muss nach ei-ner EU-Richtlinie des Haager Programms zur Stärkung von Freiheit, Sicherheit und Recht vom 5. November 2004 eine sogenannte Rückführungsentscheidung formuliert werden. Weiterhin ist zusätzlich, möglicherweise auch zeitgleich, eine sogenannte Abschiebungsanordnung zu stellen. Dennoch besteht in der Regel da-bei die Möglichkeit einer „freiwilligen Ausreise“ ²⁴⁶ innerhalb von vier Wochen. In

238 ebd.

239 vgl. Asyl, 2006c, 2006e; 2006o; Pro Asyl, 2006a

240 Bozic, 2006

241 vgl. Asyl, 2006l, Bozic, 2006

242 BAMF, 2006e

243 ebd.

244 vgl. BAMF, 2006c; 2006e

245 Migration und Bevölkerung, 2005b, S. 4-5

246 Migration und Bevölkerung, 2005b, S. 4-5. „Freiwillige Ausreise“ wurde zum „Unwort des Jahres 2006“ gewählt; www.unwortdesjahres.org (Mesovic, 2007)

jedem Falle wird ein Wiedereinreiseverbot von bis zu fünf Jahren für die gesamte EU ausgesprochen.

Bei dem Haager Programm handelt es sich um ein „Mehrjahresprogramm für den Zeitraum bis Ende 2009“.²⁴⁷ Es sieht u.a. die Umsetzung eines gemeinsamen Eu-ropäischen Asylsystems vor. Dieses wiederum beinhaltet z.B. ein einheitliches Asylverfahren und sogenannte „regionale Schutzprogramme“²⁴⁸, die die „Schutz-kapazitäten in den Herkunftsstaaten und –regionen erhöhen“²⁴⁹ sollen. Darüber hinaus wurde im Rahmen des Haager Programms die der Europäischen Flücht-lingsfonds (EEF) eingerichtet. Dieser soll u.a. die Mitgliedsländer bei der Aufnah-me von Flüchtlingen, sowie Projekte und Aktionen, die der „sozialen und wirt-schaftlichen Integration“²⁵⁰ dienen, fördern. Ein Beispiel dafür sind „praktische Maßnahmen für Kinder und unbegleitete Minderjährige, insbesondere im Hinblick auf ihre Aufnahme und Eingliederung“.²⁵¹

Für eine „gemeinsame Analyse und einen besseren Austausch statistischer Daten über Asyl und Zuwanderung“²⁵², forderten die „EU-Minister für Justiz und Inneres und Zivilschutz“²⁵³ im Mai 2001 die EU-Kommission auf, eine entsprechende Vor-ordnung auszuarbeiten. Daraufhin stellte sie im Mai 2003 einen „Aktionsplan für das Sammeln und die Analyse von EU-Statistiken im Bereich Migration“ vor und formulierte im Rahmen des Haager Programms eine „Verordnung des Europäi-schen Parlaments und des Rates zu Gemeinschaftsstatistiken über Wanderung und internationalen Schutz“, die im September 2005 dem Europäischen Parlament (EP) und dem EU-Rat vorgelegt wurde.²⁵⁴

Die von EURASIL und CIREFI zusammengetragenen monatlichen Statistiken wer-den dem Statistischen Amt der Europäischen Gemeinschaft (Eurostat) übergeben.

Seit 1998 werden hier alle Daten zu legaler wie auch ´illegaler` Zuwanderung und Asyl, auch aus Norwegen und Island, gesammelt und Statistiken erstellt.²⁵⁵

247 Auswärtiges Amt, 2006e

248 ebd.

249 Auswärtiges Amt, 2006e

250 EU, 2005b

251 EU, 2005b; vgl. Auswärtiges Amt, 2006e; EU, 2005b; Migration und Bevölkerung, 2005b, S. 4-5

252 EU, 2006b

253 ebd.

254 vgl. EU, 2006b

255 ebd.

Eine EU-Qualifikationsrichtlinie zum Schutz der Flüchtlinge (QualRL) ist im Sep-tember 2004 in Kraft getreten. Seit dem 10. Oktober 2006 gilt sie als europäischer

„Maßstab für die Anerkennung von Flüchtlingen“.²⁵⁶

Nach dieser Richtlinie können Flüchtlinge einen Antrag auf „internationalen Schutz“²⁵⁷ stellen. Anspruch auf „subsidiären Schutz“²⁵⁸ nach Artikel 2 e, f QualRL haben „Drittstaatenangehörige oder Staatenlose“²⁵⁹, die z.B. die notwendigen Vor-aussetzungen für die Anerkennung als Flüchtlinge nach Artikel 1a GFK erfüllen.

„Subsidiären Schutz“²⁶⁰ erhalten Menschen, die als „schutzbedürftig anzusehen sind, weil sie in Gefahr stehen, bei einer Rückkehr in den Herkunftsstaat einen ernsthaften Schaden zu erleiden“²⁶¹.

256 Hoffmann, 2007

257 ebd.

258 ebd.

259 ebd.

260 ebd.

261 Hoffmann, 2007; vgl. EU, 2005c; Hoffmann, 2007; Tobiassen, 2006, S. 28

Im Dokument hier (Seite 37-45)