Bruno Wallimann
La construction et l'exploitation de pistes de ski constituent des activités touchant l'organisation du territoire, susceptibles de se heurter à la législation réglant cette organisation (par exemple délimitation de zones de protection). Ces conf! its ne se résolvent souvent qu'au moyen d'un arbitrage minutieux des intérêts en présence, auquel on procède dans le cadre des lois en vigueur. Le présent exposé récapi-tule brièvement les dispositions légales fédérales et cantonales à observer lors de la construction et l'exploitation des pistes de ski. Il renonce à décrire en détail les lois cantonales, parfois très diverses, mais qui n'en sont pas moins importantes. Cela mènerait trop loin d'exposer en long et en large et d'approfondir la fresque bigarrée de cette régle-mentation.
Législations importantes influençant
la construction et l'exploitation des pistes de ski Aménagement du territoire
Vu leur impact sur l'organisation du territoire, les pistes de ski sont soumises à l'aménagement du territoire. La loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'amé-nagement du territoire énonce des principes que les constructeurs et les exploitants de pistes de ski doivent aussi observer. Elle enjoint aux cantons de concrétiser ces principes dans leurs plans directeurs et leurs plans d'affectation, de se déterminer sur les divers aspects de l'affectation des sols et de l'équi-pement de leur territoire, enfin de procéder à des études dans les domaines fixés par la loi, d'élaborer et de coordonner des plans régionaux et sectoriels.
Les cantons sont astreints à élaborer des plans directeurs prévoyant l'évolution de l'aménagement de leur territoire, en vertu de l'article 6, 2e et 3e exercent une fonction écologique marquante;
c) sont gravement menacées par des forces natu-relles ou par des nuisances.
Ils définissent l'état et le développement souhaité a) de l'urbanisation;
b) des transports et communications, de l'appro-visionnement ainsi que des constructions et
installations publiques."
Sous le titre de "contenu minimum des plans direc-teurs'; l'article 8 prescrit:
"Les plans directeurs définissent au moins:
a) la façon de coordonner les activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire, compte tenu du développement souhaité;
b) l'ordre dans lequel il est envisagé d'exercer ces activités et les moyens à mettre en œuvre."
La loi prescrit donc aux cantons d'établir des plans directeurs qui ont force contraignante pour les autorités, désignant les régions de haute valeur éco-logique ou paysagère et celles menacées par des forces naturelles. Ces plans définissent en outre l'état et le développement souhaité de l'urbanisa-tion, des transports et des communications. De ces exigences légales découle une série de conséquences primordiales pour la desserte d'un domaine skiable par des installations de transport et des pistes.
- Les téléphériques, les téléskis et les pistes doivent être incorporés dans les plans direc-teurs cantonaux comme installations de trans-port.
- Les cantons sont tenus de délimiter dans ces plans les régions particulièrement exposées aux fléaux naturels (par exemple avalanches).
-,- Ces plans désignent aussi les régions qui se distinguent par leur beauté, leur valeur, ont une importance pour le délassement ou exercent une fonction écologique marquante.
Si l'élaboration des plans directeurs soulève des conflits d'objectifs, il s'agira de concilier les inté-rêts divergents; la loi définit les compétences et la procédure.
Après leur approbation par le Conseil fédéral, les plans directeurs cantonaux ont force de loi pour les autorités fédérales et cantonales. Lors de l'ap-préciation des requêtes de concession pour la cons-truction et l'exploitation d'installations de trans-port touristiques, on devra se référer aux plans directeurs qui auront réglé les conflits entre le déve-loppement touristique, l'agriculture, la protection de la nature et du paysage et la protection contre les fléaux naturels, ou qui auront au moins défini la procédure d'arbitrage.
En cas de requête d'une concession fédérale pour la construction et l'exploitation de téléphé-riques, cette législation oblige les autorités fédérales compétentes à exiger l'élaboration préalable des plans directeurs cantonaux y relatifs.
Divers cantons ont édicté des prescriptions plus ou moins détaillées au sujet de la construction et de l'exploitation des pistes de ski. On les trouve la plupart du temps dans les lois sur la police des constructions, sur l'aménagement du territoire, sur l'introduction du Code civil ou dans des lois parti-culières. L'entrée en vigueur de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire oblige les cantons à réviser et compléter leur législation. Les exigences matérielles varieront beaucoup d'un canton à l'autre. L'interprétation de la loi fédérale, son application et sa concrétisation au niveau cantonal viennent de commencer. Il ne reste qu'à espérer que la loi fédérale permette que dans les cantons l'évolution touristique générale et la desserte des domaines skiables en particulier, tiennent compte des autres domaines d'intérêt, qui ont souvent été négligés jusqu'ici.
Pistes de ski et législation
Protection de la nature et du paysage pré-pondérant. Elle remplit cette obligation entre autres en refusant ou accordant sous condition ou sous réserve les concessions ou les autorisations pour lesquelles elle est compétente. En matière de pistes de ski, il s'agit surtout des concessions de téléphériques et des autorisations de défrichement.
Le droit fédéral prescrit aussi que la dispari-tion d'espèces animales et végétales indigènes doit être prévenue par le maintien d'espaces vitaux suffisamment étendus (biotopes) tels que mares, marais, prés à litière, haies et bosquets champêtres, ainsi que par d'autres mesures appropriées. Elle restreint aussi la libre disposition sur les plantes et animaux rares et protège la végétation riveraine.
Finalement la Confédération peut procéder par voie contractuelle ou exceptionnellement par voie d'expropriation pour acquérir ou sauvegarder des paysages naturels, des sites évocateurs du passé et des monuments d'importance nationale. Ou bien, si un danger imminent menace ces objets, elle peut les placer sous sa protection par des mesures temporaires et ordonner que les dispositions nécessaires à leur conservation soient prises.
L'inscription d'un objet d'importance natio-nale dans un inventaire fédéral montre que l'objet protection de certains territoires et dans les dispo-sitions générales concernant la protection de la nature et du paysage, la forêt et l'aménagement du territoire.
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Pistes de ski et législation
Protection des eaux
La loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution interdit toute interven-tion nuisible sur les eaux. Elle définit le traitement des eaux usées et contient des prescriptions sur la construction de bâtiments et d'installations à l'inté-rieur et à l'extérieur du périmètre du plan directeur
Les cantons sont responsables de l'application de la loi et ils édictent les prescriptions complé-mentaires nécessaires. Elles se trouvent en général réunies dans les lois générales concernant la pro-tection des eaux.
Conservation des forêts
La législation forestière fédérale définit l'aire fores-tière et la protège spécialement. En font partie notamment aussi les clairières et les surfaces tem-porairement déboisées.
La loi fédérale du 11 octobre 1902 concernant la haute surveillance de la Confédération sur la police des forêts interdit le changement d'affec-tation de l'aire forestière. Les autorisations de dé-frichement ne sont accordées qu'exceptionnelle-ment et à des conditions très strictes, sous réserve d'un reboisement compensatoire.
En vertu de la jurisprudence récente, on auto-rise l'implantation de pistes de ski en forêt seule-ment si elle n'exige qu'une emprise restreinte pour 48 améliorer le tracé ou pour relier deux tronçons de
piste en terrain dégagé. Pour de larges et longues tranchées dans des zones forestières compactes, les autorisations de défrichement sont pour ainsi dire exclues.
La loi fédérale protège l'aire forestière de la Suisse avec une efficacité particulière. L'implan-tation des pistes doit en tenir compte. Si elle em-piète sur la forêt, il faut consulter le service fores-tier à temps sur la procédure à suivre. Le change-ment d'affectation ne peut du reste avoir lieu qu'au moment où l'autorisation devient exécutoire, c'est-à-dire après expiration du délai de recours de trente jours.
L'autorisation de défrichement peut com-porter des conditions et des obligations. Souvent elle contraint de prendre des mesures propres à em-pêcher les skieurs de pénétrer dans la forêt et à éviter les dégâts (clôtures, service de piste, inter-dictions officielles, etc.). Finalement elle impose des conditions concernant le nivellement des pistes en s'inspirant des "Directives concernant les at-teintes portées au paysage dans l'intérêt du ski';
édictées par le Département fédéral de l'intérieur le 28 août 1979 (cf. annexe).
Les lois forestières cantonales contiennent peu de prescriptions applicables à la construction et à l'exploitation des pistes de ski.
Aménagement et conservation des chemins
pour piétons et des chemins de randonnée pédestre D'après l'article 37quater de la constitution fédé-rale, l'aménagement et l'entretien des réseaux de chemins et sentiers pédestres incombent aux can-tons. La Confédération énonce les principes. Elle est en train de préparer une loi sur le sujet.
Les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre peuvent être compromis par le nivellement des pistes ou la pratique du ski. Les prescriptions pour les protéger et les développer sont l'affaire des cantons.
Conservation de l'aire agricole
Les pistes de ski, spécialement quand elles sont fortement nivelées, risquent de nuire sensiblement à l'exploitation agricole. On doit veiller à ce point, spécialement dans les périmètres d'améliorations foncières ayant bénéficié de subventions fédérales.
La loi fédérale sur l'agriculture soumet la libre disposition de ces terrains à des prescriptions. Les propriétaires peuvent prétendre le cas échéant à des indemnités pour perte de rendement.
La concession fédérale pour les téléphériques
D'après l'article 2 de l'ordonnance du Conseil fédé-ral sur l'octroi de concessions aux téléphériques, du 8 novembre 1978, la construction et l'exploitation de certaines installations de transport sont sou-mises à une concession fédérale qui n'est accordée qu'en présence d'un besoin suffisant. Celui-ci existe lorsque certaines exigences de desserte sont rem-plies et qu'on peut s'attendre à une évolution favo-rable de la demande. De toute manière, sont réser-vés les intérêts de la Confédération et des cantons concernant notamment l'aménagement du terri-toire, la protection de la nature et du paysage, la protection de l'environnement et la défense natio-nale.
La concession peut prévoir des conditions et des obligations, en particulier au sujet de la des-serte, de l'ouverture des pistes de ski et des éven-tuelles corrections de terrain.
L'ordonnance impose la présentation de di-vers documents. Si l'installation projetée dessert un domaine skiable, le dossier doit comprendre des renseignements sur l'aménagement et l'exploitation des pistes; il doit notamment démontrer que les conditions naturelles conviennent à la pratique du ski. Dans le rapport technique figurera une carte topographique au 1: 25000e ou au 1: 50000e men-tionnant les installations de transport touristiques et leurs annexes existantes et projetées, les pistes existantes et projetées selon leur degré de difficulté et les chemins de randonnée. En outre on exige un
Pistes de ski et législation
plan de détail des pistes au 1: 10 000e indiquant le nombre, la situation géographique, le genre et la surface des éventuelles corrections de terrain.
Divers autres aspects de la procédure font que la concession fédérale est accordée dans le cas de la desserte d'un domaine skiable seulement si on a présenté un projet général équilibré concernant l'aménagement et l'exploitation des pistes de ski.
L'octroi de concessions aux téléphériques sou-mise à la régale des postes relève de la Confédéra-tion. Dans l'accomplissement de ses tâches, celle-ci · doit notamment prendre en considération les inté-rêts de la protection de la nature et du paysage.
Dès le début de 1979, cette exigence s'étend ex-pressément aux chemins pour piétons et aux che-mins de randonnée pédestre. La Confédération doit en outre respecter les principes de l'aménagement du territoire. La procédure d'octroi d'une conces-sion impose donc un arbitrage d'intérêts variés auquel les pistes de ski existantes ou projetées sont aussi soumises.
Certains téléphériques et les téléskis ont be-soin d'une autorisation cantonale. Les conditions sont prescrites partiellement dans le droit fédéral, partiellement dans le droit cantonal ou intercanto-nal. A côté de certaines exigences techniques, les installations doivent aussi satisfaire aux intérêts publics de la Confédération, notamment dans le cons-truction et l'exploitation de celles-ci. Les autorités compétentes doivent donc s'efforcer d'apprécier avec soin tous les intérêts en cause avant de se
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