2 Die Bedeutung von Beihilfen und Subventionen für die Umweltpolitik
2.3 Zum Begriff der Subventionen
2.3 Z u m B e g r i f f d e r S u b v e n t i o n e n Z u m B e g r i f f d e r S u b v e n t i o n e n
Bei den Subventionen handelt es sich nach wirtschaftswissenschaftlichem Verständnis um Geldzahlungen, Einnahmeverzichte oder geldwerte Leistungen der öffentlichen Hand, die ohne marktmäßige Gegenleistung solchen Unternehmen gewährt werden, die bestimmte, vom Staat festgesetzte Kriterien erfüllen und von denen angenommen wird, dass sie durch ihre Verhaltensänderungen oder durch die geforderte Verhaltens-konstanz zur Erreichung politischer Ziele beitragen.7
Subventionen sind daher nicht grundsätzlich als Geschenke an Unternehmen anzuse-hen, wenngleich sie manchmal dazu degenerieren – nämlich bei reinen „Mitnahmeef-fekten“. Typischerweise aber tritt an die Stelle einer marktwirtschaftlichen Gegenleistung z.B. in Form eines Güter- oder Faktorverkaufes die Erstellung oder die Mitwirkung an der Erstellung eines nicht über den Markt erwerbbaren Gutes, das im öffentlichen Inte-resse liegt bzw. ein öffentliches Gut darstellt.
Liegt das subventionierte Tätigwerden oder Unterlassen eines Unternehmens ausschließ-lich im öffentausschließ-lichen Interesse, gibt es also daran kein unmittelbares unternehmerisches Eigeninteresse, so entspricht die öffentliche Transferzahlung (oder der entsprechende Einnahmeverzicht) einem Entgelt, das nach dem Maßstab der Kostenäquivalenz oder
7 Zu den Definitionsproblemen und -versuchen siehe Hansmeyer (1977), S. 960 ff.
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der Nutzenäquivalenz bemessen werden kann. Liegt demgegenüber ein rein privates Interesse zugrunde, so wird die Subvention zum Geschenk. Die ökonomische Problema-tik der Subvention liegt also in der Bindung des öffentlichen Transfers an das öffentliche Interesse; verzerrend wirkt eine Subvention nur, soweit das private Interesse aus öffentli-chen Mitteln finanziert bzw. gefördert wird. Nur dann werden die für das Aufeinander-treffen privater Interessen am Markt gegebenen Rahmenbedingungen staatlicherseits verfälscht.
Die Abgrenzung zwischen privatem und öffentlichem Interesse ist daher auch die ent-scheidende Aufgabe einer rationalen Transfer- bzw. Subventionspolitik. Sie ist in den sog. Meritorisierungsfällen kaum zu lösen. Dabei handelt es sich um Güter, die durch-aus am Markt gehandelt werden, weil für sie die Kriterien für Privatgüter zutreffen und die Nachfrager auch ihre Zahlungsbereitschaft nach den bestehenden individuellen Prä-ferenzen äußern. Das Marktergebnis wird jedoch politisch bzw. aus öffentlichem Interes-se für unbefriedigend gehalten. Die individuellen Präferenzbekundungen werden durch politische ersetzt, also politisch manipuliert. Um Angebot und/oder Nachfrage zu beein-flussen, werden u.a. auch Transfers oder Steuern eingesetzt, z.B. um Bildungs- bzw.
Kulturgüter zu verbilligen oder als gesundheitsschädlich eingestufte Genussmittel (Ta-bak, Alkohol) zu verteuern.
Die meisten Umweltgüter sind demgegenüber öffentliche Güter, die ohne staatliches Regime nicht angeboten werden und/oder für die Zahlungsbereitschaft nicht geäußert wird. Ihre Erstellung bzw. Sicherung liegt daher ausschließlich im öffentlichen bzw. ge-meinschaftlichen Interesse, sie ist allerdings auf unterschiedlichen Wegen möglich. Der Staat kann u.a. selbst Umweltschutz betreiben und dafür auch über den Markt bezoge-ne Faktoren einsetzen. Er kann aber – und dies liegt angesichts der nicht zuletzt durch private Aktivitäten ausgelösten Beeinträchtigungen der Umweltgüter nahe – auch Spiel-regeln für die private Beteiligung an der Erstellung von umweltrelevanten Leistungen erlassen. Als eine wichtige Finanzierungsregel hat sich dabei die Anwendung des Verur-sacherprinzips durchgesetzt, von dem bereits die Rede war.
Greift man noch einmal auf das Bild der Pigouschen Internalisierung zurück, so wäre im Hinblick auf die Umwelt die Grenze zwischen privatem und öffentlichem Interesse klar gezogen: Der privaten Produktion werden nämlich neben den einzelwirtschaftlichen Kosten, die über den Preismechanismus, d.h. den Markt, vermittelt werden, zusätzlich auch jene sozialen, also die Öffentlichkeit betreffenden Kosten angelastet. Auf die glei-che Weise sollen die umweltrelevanten Nutzen entgolten werden, die nicht schon über den Preismechanismus am Markt entlohnt werden. Im Pigou-System von „taxes and bounties“8 sind insoweit unternehmerische Zahlungen an den Staat in Form der Interna-lisierungssteuer den Entgeltzahlungen – nämlich als Äquivalent für die tolerierte Um-weltnutzung bzw. –beeinträchtigung gleichzusetzen. Ebenso fallen in diesem System bei
8 Pigou (1928), S. 119.
staatlichen Zahlungen an private Unternehmen für deren positive Umweltleistungen Subventionen und Entgelte zusammen.
Da die Pigou-Welt eine rein theoretische ist, lassen sich die notwendigen Abgrenzungen in der Realität nicht auf präziser Grundlage finden. Zwar lassen sich „dem Grunde nach“ Kostenanlastungen bei den Verursachern negativer externer Effekte und Erstat-tungen bei den Produzenten positiver Umwelteffekte vertreten. „Der Höhe nach“ lassen sie sich aber aus diesem Ansatz nicht herleiten. Insofern sind politisch-pragmatische Entscheidungen darüber erforderlich, was das einzelne Unternehmen im öffentlichen Interesse zur Erhaltung der Umwelt beitragen und selbst finanzieren müssen, was ande-rerseits von den Umweltanstrengungen zu Lasten der Allgemeinheit geht. Umweltpolitik trifft daher Basisentscheidungen über die Gewichtung von Gemeinlast- und Verursa-cherprinzip und bestimmt darüber letztlich auch die mit der Umweltpolitik einhergehen-den Wettbewerbsveränderungen sowie das Verhältnis von privatem und öffentlichem Interesse. Sie bestimmt damit auch die Grenze, von der an öffentliche Zahlungen (oder Einnahmenverzichte) für privat erbrachte Umweltschutzleistungen ausschließlich im öf-fentlichen bzw. allgemeinen Interesse liegen, also nicht mehr als Subvention und Be-günstigung charakterisiert werden können, die es aus wettbewerbspolitischen Gründen zu vermeiden gilt.9
Solche differenzierten Überlegungen werden aber nur selten beachtet. Subventionen werden in den Wirtschaftswissenschaften zumeist recht pauschal als Verstoß gegen die Allokationsnormen eingestuft, sollen daher möglichst die seltene Ausnahme bleiben und bedürfen besonderer Legitimation. Die Kritik ist teilweise theoretischer, teilweise ideolo-gischer Natur; darauf soll hier nicht näher eingegangen werden, es sei vielmehr auf die überaus reichliche Literatur verwiesen.10
Hier wird eine eher polit- und institutionen-ökonomische Sicht der Subventionen zug-rundegelegt. Subventionen sind danach als Instrumententyp weder gut noch schlecht, weder generell notwendig noch allgemein entbehrlich.11 Sie sind vielmehr danach zu beurteilen, ob sie u. U. im Gegensatz zu anderen Instrumenten mit Erfolg durchgesetzt, ob mit ihrer Hilfe die Anreizstruktur merklich verbessert, dadurch die wichtigen Akteure bzw. Adressaten erreicht und so die vorgegebenen Ziele erfolgversprechend angesteuert werden können, und zwar mit möglichst geringen Kosten einschließlich der Transakti-onskosten.
9 Siehe Thöne (2000), S. 259 ff.
10 Für einen Überblick siehe z.B. Andel, (1977), S. 491 ff.
11 Z.B. Ewringmann / Hansmeyer (1975); Truger (1999).
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