3 Rechtliche Rahmenbedingungen für die Fortentwicklung der Kontrolle
3.2 Das 5. Aktionsprogramm für die Umweltpolitik – Zielsetzung und
der Mitgliedstaaten vom 1.2.1993 wurde das 5. Aktionsprogramm der Gemeinschaft für die Umweltpolitik14 angenommen. Es stellt in Zielsetzung und Methode die Grundla-ge für die umweltpolitischen Aktivitäten der Gemeinschaft für den Zeitraum 1992-2000 dar. Im Rahmen dieses Programms wurde der vorangegangene Gemeinschaftsrahmen für staatliche Umweltschutzbeihilfen angenommen.15 Das Programm bildet auch den Referenzrahmen für den neuen Gemeinschaftsrahmen.16
Das Programm zielt auf die Einführung einer neuen Strategie im Umweltbereich ab, die eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung gewährleisten soll. Die bisherige Poli-tik der Gemeinschaft zielte im wesentlichen darauf ab, Rechtsvorschriften zur Bekämp-fung der Umweltverschmutzung und zum Schutz der Umwelt zu erlassen. Der Erlass die-ser Vorschriften hat jedoch nicht verhindert, dass sich der Zustand der Umwelt in vielen Bereichen verschlechtert hat. Dem soll durch die Einführung eines grundlegend neuen Konzepts begegnet werden.
Der innovative Ansatz des Konzepts besteht in erster Linie darin, alle Akteure im Um-weltbereich – darunter Behörden, Unternehmen, Verbraucher – in die Umweltpolitik einzubinden, um sie zu einem umweltgerechten Verhalten zu bewegen. Insbesondere soll die Industrie, die wesentlichen Anteil an Umweltproblemen habe, selbst zur Lösung dieser Probleme beitragen. Damit wird das bisherige hierarchische Konzept in Form des
14 ABl. C 138 v. 17.5.1993, S. 1.
15 UBR-94, ABl. C 72 v. 10.3.1994, S. 3.
16 UBR-01 endg., ABl. C 37 vom 3.2.2001, S. 3, dort insbes. Ziff. 15 und 19. Die Kommission hat am 24.1.2001 dem Europäischen Parlament und dem Rat den Vorschlag für ein sechstes Umweltaktions-programm für den Zeitraum 2001-2010 vorgelegt (KOM (2001) 31 endg. v. 24.01.01). Die Ent-scheidungen von Parlament und Rat stehen derzeit noch aus.
Erlasses von Verbotsnormen durch ein partizipatives und kooperatives Konzept ersetzt, das auf einer partnerschaftlichen Zusammenarbeit der Akteure auf allen Handlungs-ebenen aufbaut. In diesem Zusammenhang wird dem durch den Vertrag von Maastricht neu eingeführten Subsidiaritätsprinzip eine Schlüsselrolle zugewiesen:
„Das Subsidiaritätsprinzip wird der bei der Umsetzung der Zielsetzungen und -vorgaben (des Programms) und bei der Durchführung der dazu notwendigen Aktionen durch an-gemessene nationale, regionale und lokale Bemühungen und Maßnahmen eine wichti-ge Rolle spielen. In der Praxis sollte es dazu dienen, sowohl die Traditionen und Beson-derheiten der verschiedenen Regionen der Gemeinschaft als auch die Kosteneffizienz der verschiedenen Maßnahmen zu berücksichtigen, sowie darüber hinaus die Auswahl der Möglichkeiten verbessern und eine optimale Verknüpfung verschiedener Instrumente auf Gemeinschaftsebene und/oder anderen Ebenen ermöglichen.
Die angestrebten Zielsetzungen und Vorgaben sowie das übergeordnete Ziel einer dau-erhaften und umweltgerechten Entwicklung können nur durch gemeinsames Handeln aller beteiligten Akteure im Rahmen partnerschaftlicher Zusammenarbeit erreicht wer-den. (...) Das Programm verbindet das Subsidiaritätsprinzip mit dem umfassenderen Konzept der gemeinsamen Verantwortung; dieses Konzept beinhaltet weniger die Aus-wahl einer einzigen Ebene ohne Berücksichtigung der anderen als vielmehr eine Mi-schung der verschiedenen Akteure und Instrumente auf unterschiedlichen Ebenen zur gleichen Zeit, ohne dabei die bestehende Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen der Gemeinschaft, den Mitgliedstaaten sowie den regionalen und lokalen Behörden in Fra-ge zu stellen.“ (Einleitung, Ziff. 32, 33).
Im Hinblick auf das Konzept der gemeinsamen Verantwortung heißt es an anderer Stel-le:
„Für ein Ziel oder Problem mag dabei das Hauptaugenmerk (Akteure und In-strumente) auf gemeinschaftlicher oder nationaler/regionaler Regierungsebene liegen, während bei einem anderen regionale, lokale oder sektorspezifische Einrichtungen oder aber die Ebene von Unternehmen, Öffentlichkeit und Verbrauchern gefordert sind“ (Kapitel 8).
Ein weiterer Ansatz zur Realisierung der neuen Strategie besteht in der Erweiterung der Handlungsinstrumente über das traditionelle Mittel des Erlasses von Rechtsvorschriften hinaus. Dazu zählen neben Maßnahmen wie Information der Öffentlichkeit, Förderung von Forschung und Entwicklung, verbesserte Raumplanung, Aus- und Fortbildung und finanzielle Unterstützung aus Gemeinschaftsmitteln auch ökonomische Instrumente (Ka-pitel 7, Ziff. 7.4). Diese Instrumente sollen Anreize schaffen, damit Produzenten und Verbraucher die Umwelt schützen und mit den natürlichen Ressourcen verantwortungs-bewusst umgehen, und als Zielvorgabe richtige Preissignale setzen, damit umwelt-freundliche Produkte und Dienstleistungen nicht mit höheren Kosten verbunden sind und
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Umweltschutzbeihilfen 23
sich in den Preisen auch die Umweltkosten widerspiegeln. Zur Anwendung von ökono-mischen und steuerlichen Anreizen zur richtigen Preisgestaltung heißt es näher:
„Für eine richtige Preisgestaltung und die Schaffung von marktorientierten Anreizen zu umweltfreundlichem wirtschaftlichen Verhalten wird die Anwendung ökonomischer und steuerlicher Instrumente ein immer bedeutenderer Faktor des Gesamtprogramms sein müssen. Das Hauptziel dieser Instrumente wird die Einbeziehung aller außerbetriebli-chen Umweltkosten sein, die während der Einsatzdauer eines Erzeugnisses für Herstel-lung, VerteiHerstel-lung, Verwendung und Endlagerung anfallen, so dass umweltfreundliche Produkte gegenüber Produkten, die Verschmutzung und Abfall erzeugen, auf dem Markt keine wettbewerblichen Nachteile haben.“
Als einsetzbare ökonomische und steuerliche Instrumente kommen in Betracht:
− Abgaben und Gebühren
− Steuerliche Anreize
− Staatliche Beihilfen
− Umweltbezogene Bilanzprüfung (Öko-Auditing).
Hinsichtlich der steuerlichen Anreize wird im Grundsatz der Standpunkt gebilligt, dass Aktivitäten, welche die Umwelt schädigen, höher besteuert werden können, während gleichzeitig die Steuern gesenkt werden können, die sich negativ auf Beschäftigung und Investitionen auswirken, sofern auf diese Weise die Gesamtsteuerlast nicht steigt.
Der Einsatz staatlicher Beihilfen richtet sich danach, ob sie mit dem Verursacherprinzip vereinbar sind. In diesem Zusammenhang werden Steuerfreibeträge zur Unterstützung von Investitionen in umweltfreundliche Anlagen und saubere Produktionsprozesse als eine förderungswürdige Kategorie staatlicher Beihilfen angesehen, weil sie die Einfüh-rung umweltfreundlicher Anlageinvestitionen beschleunigen und den kritischen Über-gang zu einer dauerhaften und umweltgerechten Entwicklung erleichtern.
Nach zwischenzeitlich getroffenen Maßnahmen zur Bewertung und Überprüfung des Programms17 hat die Kommission 1999 eine Gesamtbewertung des Programms hin-sichtlich Durchführung und Erfolg vorgenommen.18 Sie gelangt darin (zusammengefasst) zu dem Ergebnis, dass der Umweltschutz in der Gemeinschaft zwar Fortschritte gemacht habe, insbesondere bei der Verringerung der grenzüberschreitenden Luftverschmutzung, der Verbesserung der Wasserqualität und der Verringerung ozonschädigender Stoffe.
Insgesamt seien diese Fortschritte jedoch bescheiden, da es den Mitgliedstaaten und den betroffenen Sektoren nicht wirklich gelungen sei, die Umweltbelange zu berücksich-tigen oder sie in ihre eigene Politik einzubinden. Von dem Ziel einer nachhalberücksich-tigen
17 Bericht der Kommission, KOM (95) 624 endg.; Beschluss des Europäischen Parlaments und des Rates von 24.9.1998 über die Überprüfung des Programms der Europäischen Gemeinschaft für Umweltpoli-tik, ABl. L 275 v. 10.10.1998.
18 KOM (1999) 543 endg.
wicklung sei die Union noch weit entfernt. Diese Beurteilung spiegelt sich auch im neu-en Gemeinschaftsrahmneu-ens wider.19 Die Mitteilung bildet die Grundlage für die Ausar-beitung des 6. Umweltaktionsprogramms.
Es mag zutreffen, dass der geringe Erfolg des Aktionsprogramms maßgeblich auf das wenig umweltgerechte Verhalten der Mitgliedstaaten und Wirtschaftsteilnehmer zurück-zuführen ist. Dem lässt sich entgegenhalten, dass auch die von der Gemeinschaft vor-geschlagenen Instrumente – in diesem Fall der Gemeinschaftsrahmen für staatliche Umweltschutzbeihilfen – kritisch darauf überprüft werden müssen, ob sie zu einem ver-besserten Umweltschutz beitragen. Dazu ist allerdings vorab die Entwicklung des Ge-meinschaftsrahmens zu würdigen.
19 Vgl. UBR-01 endg., Ziffern 8-17.
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