2015 2016 2017
In Prozent 50 40 30 20 10 0
Erheblicher Mehraufwand Etwas Mehraufwand Kein Mehraufwand
Anmerkung: Die Frage im Rahmen der VE lautete: „Verursacht die Aufzeichnungspflicht der Arbeitszeit – so, wie sie jetzt gilt – Mehraufwand?“. Der zu 100 Prozent fehlende Anteil entfällt auf Betriebe, die keine Angabe gemacht haben.
Quelle: Verdiensterhebung (VE) 2015, Verdiensterhebung (VE) 2016, Verdiensterhebung (VE) 2017, Statistisches Bundesamt (2017b, 2017c, 2018a).
247 Der Normenkontrollrat hat die Kosten für die Unternehmen aufgrund der mit dem Mindestlohngesetz einge-führten Dokumentationspflicht auf 236 Mio. Euro pro Jahr beziffert (Deutscher Bundestag 2019b: 39f.). Die Schätzung des Statistischen Bundesamtes für den Normenkontrollrat basiert auf einer nicht-repräsentativen Befragung von 150 Unternehmen im Frühjahr 2017, die schwerpunktmäßig aus sogenannten §-2a-Branchen sowie ergänzend aus Branchen mit einer hohen Anzahl an geringfügig Beschäftigten wie beispielsweise dem Einzelhandel stammen.74Die Hälfte der befragten Unternehmen gab an, die Arbeitszeiten bereits vor Einfüh-rung des gesetzlichen Mindestlohns so aufgezeichnet zu haben, wie es den AnfordeEinfüh-rungen aus § 17 MiLoG in Verbindung mit den entsprechenden Verordnungen entspricht.75 Für die anderen ergab sich ein durch-schnittlicher Mehraufwand von 3,7 Stunden pro Beschäftigtem und Jahr. Dies entspricht einer Minute und 20 Sekunden pro Tag. Bei einem angenommenen Stundenlohnsatz von rund 22 Euro ergibt sich ein Mehr-aufwand von rund 49 Cent pro Beschäftigtem und Tag. Bei dem angesetzten Stundenlohn wurde angenom-men, dass nicht nur die von der Dokumentationspflicht betroffenen Beschäftigten selbst mit der Arbeits-zeitdokumentation befasst sind, sondern auch andere, höher bezahlte Beschäftigte im Unternehmen, die beispielsweise in die Aufbereitung und Aufbewahrung der Aufzeichnungen eingebunden sind. Dieser Auf-wand wurde schließlich auf die von der Dokumentationspflicht betroffenen Beschäftigten hochgerechnet, die nicht bereits zuvor die Arbeitszeiten entsprechend den Vorgaben aus dem Mindestlohngesetz und den entsprechenden Verordnungen aufgezeichnet haben.76Dabei wurden die entlastenden Regelungen durch die
74 Diese und die nachfolgenden Ausführungen basieren auf Angaben des Statistischen Bundesamtes (2019a).
75 Anders als bei der Abschätzung des IAB (vgl. Rdnr. 245) hat das Statistische Bundesamt Branchen, in denen bereits Doku-mentationspflichten nach dem Arbeitnehmer-Entsendegesetz galten, nicht pauschal ausgeschlossen. Es berechnet allerdings keinen Mehraufwand für die Befragten, die angaben, die Arbeitszeit bereits vorher entsprechend den Vorgaben des § 17 MiLoG aufgezeichnet zu haben.
76 Das Statistische Bundesamt hat hierzu eine Reihe von pragmatischen Annahmen gemacht: So wurden durchschnittlich 110 Arbeitstage pro Jahr zugrunde gelegt. Dies trägt dem Umstand Rechnung, dass ein Großteil der Beschäftigten mit
Mindestlohnaufzeichnungsverordnung sowie die Neufassung der Mindestlohndokumentationspflichtenverord-nung berücksichtigt. Im Rahmen der Evaluation des Mindestlohngesetzes nach § 23 MiLoG hat das Bundes-ministerium für Arbeit und Soziales unter anderem eine repräsentative Arbeitgeberbefragung mit mehreren tausend Betrieben in Auftrag gegeben, die ebenfalls den Erfüllungsaufwand der Unternehmen untersuchen soll. Die Studie soll bis Ende des Jahres 2020 vorliegen.
248 Während die Unternehmen die Dokumentationspflicht teilweise kritisieren, sind aus Sicht des Zolls, der für die Kontrolle des Mindestlohns zuständig ist, die im Mindestlohngesetz festgeschriebenen Dokumentati-onspflichten „notwendig, damit die Finanzkontrolle Schwarzarbeit (FKS) ihren gesetzlichen Auftrag erfüllen kann“ (Deutscher Bundestag 2016c: 16). Sie könnten zudem dazu beitragen, den Beschäftigten bei Bedarf die Durchsetzung ihrer Ansprüche auf Bezahlung der geleisteten Arbeit zu erleichtern. Die Begrenzung der Reichweite der Aufzeichnungspflicht auf geringfügige Beschäftigungsverhältnisse sowie die Branchen aus
§ 2a SchwarzArbG sei das Ergebnis einer Risikoanalyse. Dass Arbeitgeber beim Vorliegen bestimmter Sach-verhalte von der Aufzeichnungspflicht befreit würden, ist aus Sicht des Zolls „unter Risikogesichtspunkten vertretbar“ (ebd.).
4.3 Investitionen
249 Betriebe können in Form eines veränderten Investitionsverhaltens auf die Einführung des Mindestlohns reagieren. Hierzu zählen sowohl Sachinvestitionen, z. B. in Form von Arbeitsgeräten oder Maschinen, als auch sogenannte Humankapitalinvestitionen in Form eines Aufbaus von Kenntnissen, Qualifikationen und Kompe-tenzen bei Beschäftigten beispielsweise durch Weiterbildung. Bei Letzteren zeigen sich bislang keine statis-tisch signifikanten Auswirkungen des Mindestlohns auf das betriebliche Aus- und Weiterbildungsgeschehen (vgl. ausführlich Abschnitt 3.5). Bei den Sachkapitalinvestitionen zeigen die bisherigen Wirkungsanalysen auf der betrieblichen Ebene einen mindestlohnbedingten Rückgang im ersten Jahr nach der Einführung, der sich in den Folgejahren nicht fortsetzte. Im Jahr der ersten Erhöhung des Mindestlohns zeigte sich ein negativer Effekt auf die Investitionen je Beschäftigtem, aber nicht auf die betrieblichen Gesamtinvestitionen.
Gesamtwirtschaftlich stiegen die Sachkapitalinvestitionen von Unternehmen in Deutschland seit dem Jahr 2013 stetig.
250 Daten des Statistischen Bundesamtes verdeutlichen, dass die Sachkapitalinvestitionen von Unternehmen in Deutschland seit dem Jahr 2013 bis nach der Einführung des Mindestlohns stetig gestiegen sind (Statisti-sches Bundesamt 2020b). Die verfügbaren Daten der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen zur Entwick-lung der Bruttoanlageinvestitionen sind für eine Analyse der Mindestlohnwirkungen angesichts ihrer geringen Differenzierungsmöglichkeiten nicht geeignet.
251 Auf betrieblicher Ebene würden sich anhand des IAB-Betriebspanels kurzfristig negative Auswirkungen der Einführung des Mindestlohns auf Investitionen zeigen, ohne dass es einen dauerhaften negativen Effekt auf das jährliche betriebliche Investitionsniveau gebe (Bossler et al. 2020: 63ff.). Die Gesamtinvestitionen hät-ten sich in vom Mindestlohn betroffenen Betrieben im Jahr 2015 im Vergleich zu nicht betroffenen Betrieben um etwa 30 Prozent verringert. Bei den Investitionen je Beschäftigtem im Betrieb seien es etwa 24 Prozent weniger gewesen. Bei Erweiterungsinvestitionen würden sich negative Effekte in ähnlicher Größenordnung ergeben. Für die Anhebung des Mindestlohns zeige sich lediglich bei den Investitionen je Beschäftigtem im
Aufzeichnungspflichten geringfügig Beschäftigte sind. Für diese wurden 70 Arbeitstage pro Jahr angenommen, für Vollzeit-beschäftigte 200 Arbeitstage und für TeilzeitVollzeit-beschäftigte 100 Arbeitstage.
Betrieb ein geringer negativer Effekt im Jahr 2017, nicht aber bei den Gesamt- und Erweiterungsinvestitio-nen. Die Ergebnisse deuten laut Bossler et al. (2020: 78) darauf hin, dass der Mindestlohn nur im Jahr der Einführung deutlich negative Auswirkungen auf die betrieblichen Investitionen gehabt habe. Die betroffenen Betriebe schienen also insbesondere als unmittelbare Reaktion auf die Einführung des Mindestlohns Inves-titionen zurückgehalten zu haben, während das Investitionsverhalten späterer Jahre nicht mehr durch den Mindestlohn beeinflusst worden sei.
252 Die qualitativen Studien von Koch et al. (2020: 95ff.) und Koch et al. (2018: 99ff.) untersuchen die betrieb-lichen Muster beim Investitionsverhalten. In den beiden Studien werden ausschließlich Betriebe, Beschäf-tigte und Betriebsräte aus Branchen befragt, in denen der gesetzliche Mindestlohn eine hohe Relevanz hat.
Demnach investiere die Mehrheit der befragten Betriebe nicht in technologische Neuerungen oder sehe im Fall von Investitionen keinen Zusammenhang zum Mindestlohn. Das deckt sich mit dem Befund auf Basis des IAB-Betriebspanels, dass im Jahr 2014 das durchschnittliche Investitionsvolumen in den vom Mindest-lohn betroffenen Betrieben mit rund 2.800 Euro pro Kopf in etwa nur auf dem halben Niveau im Vergleich zu den nicht betroffenen Betrieben lag (Bossler et al. 2018: 107). Investitionen in technologische Verän-derungen wurden insbesondere von Betrieben in den produzierenden Branchen, wie z. B. Landwirtschaft, Bäckerei oder Fleischverarbeitung, berichtet. Zudem gaben Betriebe an, dass sie aufgrund des Mindestlohns in Technologie investiert hätten oder dass durch die infolge der Mindestlohneinführung gestiegenen Lohn-kosten keine Mittel für Investitionen mehr zur Verfügung stehen würden. In den genannten Konstellationen blieb allerdings offen, inwiefern der Mindestlohn eine ursächliche Rolle spielte oder nicht eher als Kataly-sator anderweitig stattfindender Prozesse war.
4.4 Preise
253 Eine weitere mögliche Reaktion von Unternehmen auf die Einführung sowie die Erhöhung des Mindestlohns kann in der Anpassung von Preisen für Waren und Dienstleistungen bestehen. Gemäß den Volkswirtschaftli-chen Gesamtrechnungen des StatistisVolkswirtschaftli-chen Bundesamtes betrugen die Entgelte von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern am Produktionswert, d. h. der Summe aus Bruttowertschöpfung und Vorleistungen, in den Jahren 2014 bis 2016 in allen Wirtschaftsbereichen generell rund 28 Prozent. In den vom Mindestlohn hoch betroffenen Wirtschaftszweigen lag der Wert etwas höher bei rund 29 Prozent (eigene Berechnung auf Basis von Statistisches Bundesamt 2018b: 128ff.).77 In Unternehmensbefragungen nennen Betriebe Preiserhö-hungen regelmäßig als eine der häufigsten Anpassungsmaßnahmen, um auf Lohnkostenanstiege infolge des Mindestlohns zu reagieren. Vor allem im Jahr 2015, unmittelbar nach der Einführung des gesetzlichen Min-destlohns, lassen sich in Wirtschaftszweigen, die vom Mindestlohn besonders betroffen waren, bei deskrip-tiven Auswertungen teilweise überdurchschnittliche Preissteigerungen beobachten. In den Folgejahren sind solche Preisanstiege nicht mehr in diesem Umfang zu verzeichnen. Die bislang einzige vorliegende
Kausa-77 Die Auswertungen basieren auf den Entgelten von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern im jeweiligen Wirtschaftsbereich am Produktionswert. Entgelte, die in den Vorleistungen enthalten sind, sind nicht gesondert ausgewiesen. Folgende vom Mindestlohn hoch betroffene Wirtschaftsbereiche sind in der Gliederung nach Wirtschaftsbereichen erfasst: Land- und Forst-wirtschaft, Fischerei, Herstellung von Nahrungsmitteln und Getränken, Tabakverarbeitung, Einzelhandel (ohne Handel mit Kfz), Post-, Kurier- und Expressdienste, Gastgewerbe, Verlagswesen, Audiovisuelle Medien und Rundfunk, Werbung und Marktforschung, Unternehmensdienstleister a. n. g., Kunst und Kultur, Glücksspiel, Sport, Unterhaltung und Erholung, Reparatur von DV-Geräten und Gebrauchsgütern sowie sonstige überwiegend persönliche Dienstleister und häusliche Dienste.
lanalyse ermittelt auf der betrieblichen Ebene einen mindestlohnbedingten Anstieg der Produzentenpreise infolge der Einführung des Mindestlohns (Link 2019).
254 Die Verbraucherpreise stiegen in den Jahren 2015 und 2016 um 0,3 und 0,5 Prozent im Vergleich zum jeweiligen Vorjahr (Tabelle 4.1). In den Folgejahren 2017, 2018 und 2019 nahm das gesamtwirtschaftliche Preisniveau mit 1,5 Prozent, 1,8 Prozent und 1,4 Prozent stärker zu. Die Verbraucherpreise wiesen im Jahr 2018 den stärksten Preisanstieg seit dem Jahr 2012 auf (Statistisches Bundesamt 2019b). Somit lagen die Preissteigerungen in den Jahren 2015 und 2016 deutlich unter, in den Jahren 2017 bis 2019 hinge-gen näher an dem von der Europäischen Zentralbank verfolgten Zielbereich von unter, aber nahe 2 Prozent (Europäische Zentralbank 2011: 69). In Wirtschaftszweigen, in denen der gesetzliche Mindestlohn eine hohe Relevanz hatte, nahmen die Preise häufig überdurchschnittlich stark zu. Dies gilt vor allem für das Jahr der Mindestlohneinführung 2015, in geringerem Maße für die Jahre 2016 bis 2019. Der Inflationsbeitrag, den die Waren und Dienstleistungen aus den vom gesetzlichen Mindestlohn hoch betroffenen Wirtschaftszweigen am gesamtwirtschaftlichen Anstieg der Verbraucherpreise hatten, lag in der Größenordnung von rund einem Drittel. In den Jahren 2015 und 2016 lag der Inflationsbeitrag bei rund 36 sowie bei rund 37 Prozent. In den Jahren 2017, 2018 und 2019 belief sich der Inflationsbeitrag der Waren und Dienstleistungen aus den vom gesetzlichen Mindestlohn hoch betroffenen Wirtschaftszweigen am gesamtwirtschaftlichen Preisanstieg auf rund 31 Prozent, 32 Prozent bzw. 42 Prozent.78Der Preisanstieg in den vom Mindestlohn hoch betroffe-nen Wirtschaftszweigen ist dabei nicht ausschließlich auf den Mindestlohn, sondern auch auf die jeweilige branchenspezifische Entwicklung zurückzuführen.
255 Teils deutliche Preissteigerungen waren insbesondere im Jahr 2015 in vielen der von der Mindestlohnein-führung hoch betroffenen Wirtschaftszweige zu erkennen (Tabelle 4.1). Bis zum Jahr 2018 nahmen die Verbraucherpreise am stärksten bei Taxifahrten, Zeitungen und Zeitschriften, Obst und Gemüse, in den Bereichen „Frisörleistungen und andere Dienstleistungen für die Körperpflege“, „Chemische Reinigung und andere Dienstleistungen für Bekleidung“ und „Restaurants, Cafés, Straßenverkauf und Ähnliches“ zu. Nach der zweiten Erhöhung des Mindestlohns im Jahr 2019 fielen in den von der Mindestlohneinführung hoch betroffenen Wirtschaftszweigen die Preisanstiege vor allem bei Gemüse, Brief- und Paketdienstleistungen, Büchern, Fisch und Fischwaren, Taxifahrten, Gebühren für Fitnessstudios sowie Brot und Getreideerzeugnis-sen vergleichsweise stark aus.79
256 Insgesamt sind die durchschnittlichen Preissteigerungen in den in Tabelle 4.2 ausgewiesenen Waren und Dienstleistungen in Ostdeutschland etwas höher als in Westdeutschland. Allerdings waren die im Ersten Bericht der Mindestlohnkommission (Mindestlohnkommission 2016: 119f.) für das Jahr 2015 aufgezeig-ten großen Unterschiede zwischen Ost- und Westdeutschland in den Preisanstiegen bei Produkaufgezeig-ten aus den
78 Vgl. Herr et al. (2017: 33f.) für die erstmalige Anwendung dieser Betrachtung. Das Gewicht der Waren und Dienstleistungen aus den vom gesetzlichen Mindestlohn hoch betroffenen Wirtschaftszweigen bei der Berechnung des Verbraucherpreisindex (VPI) beläuft sich gemäß dem Wägungsschema des Statistischen Bundesamtes auf rund 20 Prozent (Statistisches Bun-desamt 2019c). Werden die in Tabelle 4.1 ausgewiesenen Preisanstiege unter Berücksichtigung relativer Inflationsgewichte (Indexniveaus der Güterarten im Vergleich zum Indexniveau des VPI für Deutschland) mit der dazugehörigen Gewichtung des Gutes oder der Dienstleistung gemäß dem Wägungsschema multipliziert und über alle 24 Waren und Dienstleistun-gen summiert, dann ergeben sich für die Jahre 2015, 2016, 2017, 2018 und 2019 die als Prozentwerte interpretierbaren anteiligen Inflationsbeiträge von 0,36, 0,37, 0,31, 0,32 sowie 0,42. Das bedeutet, dass im Vergleich zu den anderen Waren und Dienstleistungen im Warenkorb die Preise in den vom gesetzlichen Mindestlohn hoch betroffenen Wirtschaftszweigen überdurchschnittlich stark gestiegen sind. Die Werte der Inflationsbeiträge für die Jahre 2015, 2016 und 2017 weichen von den Ergebnissen aus dem Zweiten Bericht der Mindestlohnkommission (2018: 137) ab, da die Verwendungszwecke des Individualkonsums an die geänderte Auswahl der vom gesetzlichen Mindestlohn hoch betroffenen Wirtschaftszweige (Info-Box 3) angepasst wurden. Zudem wurden durch das Statistische Bundesamt die Verbraucherpreise auf das Jahr 2015 umbasiert und der Warenkorb wurde neu gewichtet.
79 Aufgrund der Umbasierung auf das Jahr 2015 und der Neugewichtung des Warenkorbes können die Preisveränderungen zwischen den Jahren 2015 bis 2019 nicht aufsummiert werden.