Sitzungstitel7 2013.1413 1
Der Grosse Rat des Kantons Bern
Le Grand Conseil du canton de Berne
Mittwoch (Nachmittag), 22. Januar 2014
Gesundheits- und Fürsorgedirektion
34 2013.1413 Interpellation 287-2013 Aebersold (Bern, SP)
Fremdfinanzierung von Spitalinvestitionen: Wer bezahlt am Schluss die Zeche?
Parlamentarischer Vorstoss. Antwort des Regierungsrates
Vorstoss-Nr.: 287-2013 Vorstossart: Interpellation Richtlinienmotion: ☐
Geschäftsnummer: 2013.1413 Eingereicht am: 29.10.2013 Fraktionsvorstoss: Nein Kommissionsvorstoss: Nein
Eingereicht von: Aebersold (Bern, SP) (Sprecher/in) Schär (Lyss, SP)
Weitere Unterschriften: 0 Dringlichkeit verlangt: Nein
Dringlichkeit gewährt:
RRB-Nr.: 1756/2013 vom 20. Januar 2014 Direktion: Gesundheits- und Fürsorgedirektion Klassifizierung: Nicht klassifiziert
Fremdfinanzierung von Spitalinvestitionen: Wer bezahlt am Schluss die Zeche?
Seit dem 1. Januar 2012 werden in der Grundversicherung stationäre Spitalleistungen nach Swiss-DRG1-Fallpauschalen abgerechnet. Das Tarifsystem gilt in der ganzen Schweiz. Es han- delt sich um ein internationales System, mit dem Leistungen an Patienten anhand von Haupt- und Nebendiagnosen sowie den durchgeführten Behandlungen in Gruppen eingeteilt werden.
Die Spitäler rechnen ihre Leistungen im stationären Bereich über die obligatorische Krankenpfle- geversicherung gemäss den festgelegten Fallpauschalen ab. Zentral ist, dass die Tarife auch den Beitrag für die Investitionen im stationären Bereich beinhalten und der Staat neu für Investi- tionen keine finanziellen Beiträge mehr leistet.
So viel zur Theorie. Im August ist nun bekannt geworden, dass das Spital Emmental den geplan- ten Neu- und Ausbau des Standorts Burgdorf für 145 Millionen Franken zu einem Teil über einen Bankenkredit finanzieren will. Weitere Spitalgruppen planen gemäss Medien ähnliche Schritte.
Da laut Medien auch finanzielle Beiträge des Kantons in Form von Darlehen und/oder Bürgschaf- ten zur Diskussion stehen, stellen wir dem Regierungsrat folgende Fragen:
1. Wer ist zuständig für die Gewährung von Darlehen und Bürgschaften an öffentliche Spitäler, welches sind die Rechtsgrundlagen und wie sind die Kompetenzen bei einer Vergabe bezüg- lich der Beitragshöhe geregelt (Direktion, Regierung, Grosser Rat, Volk)?
2. Welche Verantwortung übernimmt der Kanton Bern, und welche Risiken trägt er, wenn er sich via Darlehen oder Bürgschaften an der Investitionspolitik im Gesundheitswesen beteiligt?
3. Widerspricht eine (Teil-)Finanzierung von Investitionen durch den Staat nicht dem Grundge-
1 Die Abkürzung DRG kommt aus dem Englischen und steht für "Diagnosis Related Groups", wörtlich übersetzt "diagnosebezogene Fallgruppen".
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danke und dem Prinzip von DRG?
4. Ist dem Regierungsrat bekannt, welche weiteren öffentlichen Spitäler ganz oder teilweise fremdfinanzierte Investitionen (Bank- oder andere Kredite) planen? Falls Ja: Welche Spitäler sind es, und wie gross sind die geplanten Investitionen?
5. Stimmt die im Bund vom 21. September 2013 zu lesende Aussage von RSE-Verwaltungsratspräsidentin Eva Jaisli, wonach eine Bürgschaft des Kantons Bern in der Höhe von 14,4 Millionen Franken bereits vorliegt, und gibt es weitere solche Zusagen? Falls es weitere solche Zusagen gibt: für welche Spitäler und in welcher Höhe?
6. Wie beurteilt der Regierungsrat das Risiko, dass öffentliche Spitäler anfallende Zinsen und Amortisationen nicht via DRG-Fallpauschale bezahlen können und der Kanton letztlich die fi- nanzielle Verantwortung trägt?
Antwort des Regierungsrats Allgemein
Die nachfolgenden Antworten beziehen sich auf das am 1. Januar 2014 in Kraft getretene, revi- dierte Spitalversorgungsgesetz (SpVG) und betreffen einerseits alle Listenspitäler und Listenge- burtshäuser («öffentliche» und private Leistungserbringer), andererseits bezüglich der Kapital- ausstattung nur die Regionalen Spitalzentren und die Hôpital du Jura bernois SA (RSZ+) im Ei- gentum des Kantons Bern.
Zu Frage 1
Nach Artikel 73 SpVG kann die Gesundheits- und Fürsorgedirektion im Rahmen der dafür bewil- ligten Ausgaben den Listenspitälern und -geburtshäusern zur Sicherstellung der Liquidität bei Investitionen Bürgschaften nach Artikel 492 bis 512 Obligationenrecht (OR) sowie verzinsliche Darlehen gewähren. Nach Artikel 42 des Gesetzes über die Steuerung von Finanzen und Leis- tungen (FLG) gelten die Gewährung von Bürgschaften und die Entrichtung von Darlehen bei überwiegenden öffentlichen Interessen an der unterstützten Aufgabenerfüllung als Ausgaben.
Die Befugnis zur Bewilligung der Ausgabe richtet sich gemäss Artikel 139 Absatz 4 SpVG nach der Kantonsverfassung und der Gesetzgebung über die Steuerung von Finanzen und Leistun- gen. Die Verordnung (FLV) regelt die Ausgabenbefugnis in Artikel 152 bzw. in Anhang 3. Je nach Höhe bewilligt demzufolge die Direktion, der Regierungsrat, der Grosse Rat oder das Volk die Ausgabe.
Betrag in Franken zuständiges Organ Bemerkungen Neue einmalige Ausgaben
bis 500 000 Direktionen, Staatskanzlei
mit Ausnahme mehrjähriger Verpflichtungskredite über 100 000
über 500 000 bis 1
Million Regierungsrat -
über 1 Million bis 2
Millionen Grosser Rat
unter Vorbehalt ausseror- dentlicher Volksabstimmun- gen
über 2 Millionen Grosser Rat unter Vorbehalt fakultativer Volksabstimmungen
Bei der Begründung der RSZ+ als privatrechtliche Aktiengesellschaften haben der Grosse Rat und der Regierungsrat Beschlüsse zur Kapitalausstattung gefasst. Der Regierungsrat kann den RSZ + gestützt auf den Grossratsbeschluss (GRB) Nummer 3356 vom 23. Januar 2006, Ziffer 2, verzinsliche, rückzahlbare Darlehen von insgesamt 107 Mio. Franken gewähren oder Bürgschaf- ten zur Absicherung von Krediten im Umfang von insgesamt 128.4 Mio. Franken eingehen. Der Regierungsratsbeschluss (RRB) Nummer 1973 vom 8. November 2006 regelt die maximalen
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Bürgschaften bzw. Darlehen je RSZ+. Weiter kann der Regierungsrat bei Liquiditätsengpässen gemäss GRB Nummer 3356, Ziffer 3, befristete, verzinsliche und rückzahlbare Darlehen von maximal 11 Mio. Franken gewähren bzw. Bürgschaften in der Höhe von maximal 13 Mio. Fran- ken zu Gunsten von Drittkreditgebern eingehen. Mit der Einführung des revidierten SpVG per 1. Januar 2014 ist die Rechtsgrundlage weiterhin vorhanden, die unter altem Recht gefassten Beschlüsse wurden deshalb nicht aufgehoben.
Zu Frage 2
Der Kanton hat gemäss Artikel 41 Absatz 1 der Kantonsverfassung für eine ausreichende und wirtschaftlich tragbare medizinische und pflegerische Versorgung der Bevölkerung zu sorgen und die dafür notwendigen Einrichtungen bereitzustellen.
Die GEF kann gemäss Artikel 74 SpVG nur Bürgschaften und Darlehen gewähren, wenn die Investition der kantonalen Versorgungsplanung entspricht und mit dem Geschäftsplan des Leis- tungserbringers übereinstimmt, ein Konzept für die Investition vorliegt und das Anlagevolumen mit den voraussichtlichen Erträgen finanziert werden kann.
Unter Einhaltung dieser Voraussetzungen beschränkt sich das Risiko auf die Höhe der Ausgabe.
Zu Frage 3
Darlehen oder Bürgschaften stellen die Liquidität der Listenspitäler und Listengeburtshäuser bei Investitionen sicher und können nach detaillierter Abklärung insbesondere dort gewährt werden, wo die Versorgungssicherheit gefährdet ist und die Banken nicht oder nicht ausreichend mitfi- nanzieren. Die Finanzierung von Investitionen muss im Fall von Bürgschaften oder Darlehen, wie bei einer Bankfinanzierung, durch die Einnahmen der Leistungserbringer gesichert werden. Dar- lehen oder Bürgschaften sind nicht systemwidrig, da mit der vom Regierungsrat verabschiedeten Spitalversorgungsverordnung (SpVV) mit Artikel 21 ff beabsichtigt wurde, möglichst dem Markt entsprechende Konditionen festzusetzen. Mit der Darlehensgewährung sollten somit grundsätz- lich keine versteckten Subventionen oder Teilfinanzierungen von Investitionen einhergehen.
Zu Frage 4
Der Regierungsrat wird im Rahmen der Rechte und Pflichten des Aktionärs gemäss Artikel 22 Absatz 1 SpVG mit dem Geschäftsbericht (Jahresbericht und Jahresrechnung) und an der Gene- ralversammlung informiert. Der Regierungsrat wird zudem im jährlichen Beteiligungsreporting (VKU-Reporting) mit den Risiken aus den kantonalen Beteiligungen befasst. Darin werden risiko- behaftete Investitionsprojekte erwähnt, sofern sie einen wesentlichen Einfluss auf die Unterneh- mensfortführung haben können. Er hat aufgrund des Systemwechsels in der Spitalfinanzierung und dem damit verbundenen Wegfall der Infrastrukturfinanzierung über den Spitalinvestitions- fonds keinen Überblick über die geplanten, grösseren Investitionen der öffentlichen Spitäler. Eine kantonale Bewilligung von Spitalinfrastrukturprojekten der Listenspitäler wurde in der Debatte zum revidierten Spitalversorgungsgesetz verworfen.
Zu Frage 5
Auf der Basis der gemäss GRB Nummer 3356, Ziffer 2, zur Gewährleistung einer eigenverant- wortlichen Betriebsführung zur Verfügung stehenden Mittel wurden bisher Bürgschaften in der Höhe von gut 71 Mio. Franken gegenüber Drittkreditgebern eingegangen. Bei der Regionalspital Emmental AG sind nach RRB Nummer 1973 vom 8. November 2006 kantonale Bürgschaften von maximal 14,4 Mio. Franken möglich. Dieses Maximum wird derzeit noch nicht erreicht. Ne- ben der Regionalspital Emmental AG haben die SRO AG, die Spital Netz Bern AG und die Spi- talzentrum Biel AG das Bürgschaftsinstrument in Anspruch genommen.
Zu Frage 6
Artikel 49 Absatz 5 des KVG stipuliert, dass mit den Vergütungen der Pauschalen alle Ansprüche des Spitals für die erbrachten Leistungen abgegolten sind. Die Pauschalen müssen langfristig die Kosten inklusive die notwendigen Investitionen decken. Schliesslich wird die Höhe der Pauscha- len letztinstanzlich vom Bundesverwaltungsgericht festgelegt, das bisher in seiner Beurteilung den Empfehlungen des Preisüberwachers zu folgen pflegte.
Sind Leistungserbringer für den Kanton versorgungsrelevant und können oder wollen sie ihre Infrastruktur nicht anpassen, besteht ein Versorgungsrisiko. Der Kanton trägt demzufolge das damit verbundene finanzielle Risiko. Um dieses so gering als möglich zu halten, enthält das revi-
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dierte SpVG Instrumente, mit denen er frühzeitig erkennen soll, ob ein versorgungsrelevanter Leistungserbringer in Schieflage gerät. Entsprechende Arbeiten unter anderem für den Aufbau eines Lebenszyklusmanagements, welches Auskunft über den Zustand und über die Refinanzie- rung der Infrastrukturen gibt, sind in Arbeit.
Im Rahmen seiner Möglichkeiten setzt sich der Kanton einerseits dafür ein, dass sich die Leis- tungserbringer auf die wettbewerblichen Bedingungen ausrichten und andererseits für entspre- chend kostendeckende Tarife.
Präsident. Der Interpellant ist von der Antwort nicht befriedigt. Er gibt eine Erklärung ab.
Michael Aebersold, Bern (SP). Einleitend zwei Feststellungen: Herr Fuchs, nehmen Sie es mir nicht übel, wenn ich auch hier gewisse Äusserungen politisch meine – das war ja der Vorwurf bei der Wohnungspolitik, wir hätten uns politisch geäussert. Und damit niemand sonst es sagen muss:
Im März werden die Wahlen stattfinden. Dies zuhanden der Tribüne und der Journalisten.
Zur Interpellation. Es ist ein ernsthaftes Anliegen; es geht um die Investitionspolitik im Spitalwesen mit den verschiedenen Playern: Staat, Spitäler, Banken und Geldgeber. Das ist so ungefähr der Rahmen. Da lässt es schon aufhorchen, wenn die Banken nicht bereit sind, vollumfänglich Darlehen zu geben. Das war der eigentliche Auslöser für unsere Fragen.
Ich bin mit den Antworten nicht zufrieden, und zwar so sehr nicht, dass ich gar nicht im Detail darauf eingehen will. Viele Fragen wurden ganz einfach nicht oder nur unvollständig beantwortet. So bei- spielsweise die Frage 2, Verantwortlichkeit. Kann der Kanton überhaupt prüfen, ob sich die Investi- tionen lohnen und ob man sie amortisieren kann? Das ist eine gewichtige Frage. Eine weitere Frage ist, ob man mit den Investitionen nicht gewisse Präjudize schafft, indem man sich neu orientiert und in den Spitälern plötzlich Leistungen hat, die man später auch finanzieren muss. Ich lese Ihnen noch aus der Antwort auf Frage 4 vor, die zu denken gibt: «Der Regierungsrat hat aufgrund des Systemwechsels in der Spitalfinanzierung und dem damit verbundenen Wegfall der Infrastrukturfi- nanzierung über den Spitalinvestitionsfonds keinen Überblick über die geplanten grösseren Investi- tionen der öffentlichen Spitäler.» Man verlässt sich auf das Spitalgesetz, es werden ältere Erlasse zitiert. Ich denke, die neue Gesundheitskommission wird da einiges zu tun haben.
Noch etwas zu den Ursachen dieser Situation: Es wurden heute der Esel und der Sack herbeigezo- gen. Ich ziehe das Bild vom Huhn und vom Ei heran. Warum ist die Situation so unbefriedigend? Da spielen diejenigen Leute in diesem Saal eine zentrale Rolle, die dem Spitalgesetz wesentliche Zäh- ne gezogen haben. Das eine ist der Sonderfonds, mit dem man Investitionen finanzieren wollte, der aber von Ihnen abgelehnt wurde. Jetzt kommen aus diesen Kreisen Initiativen, mit denen Struktur- erhaltung betrieben wird. (Der Präsident bittet den Redner, zum Schluss zu kommen.) Das andere sind die Investitionen, die ebenfalls gestrichen wurden. Und so muss der Regierungsrat schreiben, er wisse von nichts.
