Eine einer Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 3 AufenthG beigefügte Wohnsitzauflage, die mit dem Sozial- hilfebezug des Ausländers begründet ist, verstößt nicht gegen die Richtlinie 2004/83/EG (Qualifikations- richtlinie).
(Amtlicher Leitsatz)
8 K 2952/12
Verwaltungsgericht Hamburg Urteil vom 17.06.2013
T e n o r
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens; insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.
T a t b e s t a n d
Der im Jahre 1987 in Syrien geborene Kläger begehrt die Aufhebung einer Wohnsitzauflage, die die Beklagte der ihm erteilten Aufenthaltserlaubnis beigefügt hat.
Der Kläger reiste nach eigener Angabe über Griechenland in die Bundesrepublik Deutschland ein und beantragte hier am ... Dezember 2011 Asyl. Mit Bescheid vom ... Mai 2012 stellte das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge fest, dass ein Abschiebungsverbot nach § 60 Abs. 2 AufenthG bezüglich Syrien vorliege. Im Übrigen lehnte sie den Asylantrag ab. Die Beklagte erteilte daraufhin am ...
August 2012 eine Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 3 AufenthG. Dieser Aufenthaltserlaubnis fügte sie u.a.
eine Auflage mit folgendem Inhalt bei: „Wohnung darf nur in Hamburg genommen werden“.
Gegen die Erteilung der Wohnsitzauflage erhob der Kläger mit Schriftsatz seines Verfahrensbevollmächtig- ten vom ... September 2012 Widerspruch, weil denjenigen, denen – wie ihm - subsidiärer Schutz gewährt worden sei, nach der Qualifikationsrichtlinie (Richtlinie 2004/83/EG) keine Wohnsitzauflage erteilt werden dürfe. Dies ergebe sich aus Art. 32 der Qualifikationsrichtlinie. So sei bereits von einigen Gerichten judiziert worden.
Mit Widerspruchsbescheid vom ... Oktober 2012 wies die Beklagte den Widerspruch als unbegründet zurück.
Rechtsgrundlage dafür sei § 12 Abs. 2 Satz 2 AufenthG. Das in dieser Vorschrift eingeräumte Ermessen habe sie fehlerfrei ausgeübt. Der Kläger beziehe laufend Leistungen zur Sicherung seines Lebensunterhalts nach dem SGB 2. Aufgrund einer entsprechenden Vereinbarung der Bundesländer aus dem Jahre 2005 werde
Aufenthaltserlaubnissen, die nach dem 5. Abschnitt des 2. Kapitels des Aufenthaltsgesetzes erteilt würden, eine wohnsitzbeschränkende Auflage beigefügt soweit und solange der Ausländer Leistungen nach dem SGB 2, dem SGB 12 oder dem AsylbLG beziehe. Damit werde das Ziel verfolgt, eine möglichst gleichmäßige und gerechte Lastenverteilung der Soziallasten auf alle Bundesländer zu erreichen.
Dagegen hat der Kläger mit Schriftsatz seines Verfahrensbevollmächtigten vom ... November 2012 Klage erhoben.
Zur Begründung trägt er vor, für ihn als subsidiär Schutzberechtigten sei die Auflage rechtswidrig, da diese allein mit fiskalischen Erwägungen begründet worden sei. Schon mehrere erstinstanzliche Verwaltungs- gerichte hätten entschieden, dass subsidiär Schutzberechtigte keine Auflage zur Wohnsitznahme, die allein mit fiskalischen Erwägungen begründet sei, hinnehmen müssten. Aus Art. 32 Qualifikationsrichtlinie ergebe sich, dass die subsidiär Schutzberechtigten den gleichen Schutz wie die Personen genießen würden, die als Flüchtlinge nach der Genfer Flüchtlingskonvention anerkannt worden seien. Wegen der Einzelheiten wird auch auf den Schriftsatz vom 25. Januar 2013 verwiesen.
Der Kläger beantragt,
1. die seiner Aufenthaltserlaubnis beigefügte Wohnsitzauflage aufzuheben;
hilfsweise die Beklagte zu verpflichten, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
2. Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen.
Sie verweist zur Begründung auf ihren Widerspruchsbescheid.
E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e
Das Gericht entscheidet im Einverständnis mit den Beteiligten durch die Berichterstatterin anstelle der Kammer und ohne mündliche Verhandlung im schriftlichen Verfahren, §§ 87a, 101 Abs. 2 VwGO.
Verwaltungsgerichtsordnung.
Die Klage hat weder im Haupt- noch im Hilfsantrag Erfolg.
Die Klage ist im Hauptantrag zu 1) als Anfechtungsklage zulässig, da die hier angegriffene Wohnsitzauflage eine selbstständig anfechtbare Nebenbestimmung im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG ist.
Diese Anfechtungsklage ist in der Sache nicht begründet. Die von der Beklagten der Aufenthaltserlaubnis beigefügte Wohnsitzauflage ist rechtmäßig.
Rechtsgrundlage für die angegriffene Nebenbestimmung ist § 12 Abs. 2 S. 2 AufenthG. Nach dieser Vorschrift kann eine Aufenthaltserlaubnis - auch nachträglich - mit Auflagen, insbesondere einer räumlichen Beschränkung verbunden werden. Somit kann im Rahmen pflichtgemäßen Ermessens einer Aufenthalts- erlaubnis insbesondere auch eine Wohnsitzauflage beigefügt werden. Eine solche schränkt die Freizügigkeit im Bundesgebiet nicht generell ein, sondern ordnet eine Residenzpflicht an. Als Ermessensentscheidung ist die Entscheidung der Beklagten gerichtlich gemäß § 114 VwGO nur daraufhin überprüfbar, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten worden sind oder ob in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise vom Ermessen Gebrauch gemacht wurde. So liegt es hier nicht.
a) Ein individuelles Interesse an der Aufhebung der Wohnsitzauflage hat der Kläger gegenüber der Beklagten nicht vorgebracht, so dass wegen individueller Umstände des Klägers kein Ermessensfehler in Betracht kommt. Die Beklagte hat ferner ohne Verstoß gegen das Willkürverbot gemäß den Vorgaben in der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Aufenthaltsgesetz zu § 12 gehandelt. Dort ist unter den Nrn.
12.2.5.2.ff bestimmt, dass wohnsitzbeschränkende Auflagen erteilt und aufrechterhalten werden bei Inhabern von Aufenthaltserlaubnissen nach Kapitel 2 Abschnitt 5 des Aufenthaltsgesetzes, soweit und solange sie Leistungen nach SGB 2 oder 12 oder dem Asylbewerberleistungsgesetz beziehen. Hintergrund dieser ermessenslenkenden Verwaltungsvorschrift ist zum einen, dass die Auflage als geeignetes Mittel angesehen wird, um mittels einer regionalen Bindung die überproportionale fiskalische Belastung einzelner Länder, aber auch einzelner Kommunen, durch ausländische Empfänger sozialer Leistungen zu verhindern. Zum zweiten sollen diese Auflagen auch dazu beitragen, einer Konzentrierung sozialhilfeabhängiger Ausländer in bestimmten Gebieten und der damit einhergehenden Entstehung von sozialen Brennpunkten mit ihren negativen Auswirkungen auf die Integration von Ausländern vorzubeugen. Drittens schließlich wird eine solche Auflage auch deshalb als gerechtfertigt angesehen, um Ausländer mit einem besonderen Integrations- bedarf an einen bestimmten Wohnort zu binden, damit sie dort von den Integrationsangeboten Gebrauch machen können.
b) Ein Ermessensfehler ergibt sich auch nicht als Verstoß gegen Europäisches Recht.
Die Wohnsitzauflage verstößt insbesondere nicht gegen Vorschriften aus der Qualifikationsrichtlinie (Richt- linie 2004/83/EG).
Die Qualifikationsrichtlinie in der Fassung der Richtlinie 2004/83/EG ist weiterhin anzuwenden. Auch wenn die Richtlinie 2011/95/EU - Qualifikationsrichtlinie neuer Fassung - nach ihrem Art. 41 bereits in Kraft getreten ist und als Neufassung denselben Zweck wie die Richtlinie 2004/83/EG verfolgt, ist die Richtlinie
2004/83/EG (noch) nicht aufgehoben. Vielmehr ist sie nach Art. 40 Richtlinie 2011/95/EU derzeit – längstens bis zum 21. Dezember 2013 – noch maßgeblich.
Der Kläger ist auch nach Art. 15 b) und c) der Richtlinie 2004/83/EG subsidiär Schutzberechtigter, weil ihm im Falle einer Rückkehr in sein Heimatland Folter droht und er darüber hinaus infolge des in Syrien (derzeit) herrschenden innerstaatlichen bewaffneten Konflikts bei einer Rückkehr eine ernsthafte individuelle Bedrohung seines Lebens zu befürchten hätte.
Weder Art. 32 (i) noch Art. 28 (ii) der Richtlinie 2004/83/EG begründen für den Kläger unionsrechtliche Rechtspositionen, die der Anordnung der Wohnsitzauflage entgegenstehen. Einen Grundsatz, dass die subsidiär Schutzberechtigten die gleichen Rechte genießen wie die nach der Genfer Flüchtlingskonvention anerkannten Flüchtlinge gibt es nicht (iii).
(i) Nach Art. 32 der Richtlinie 2004/83/EG gestatten die Mitgliedstaaten der Europäischen Union die Bewegungsfreiheit von Personen, denen die Flüchtlingseigenschaft oder der subsidiäre Schutzstatus zuerkannt worden ist, in ihrem Hoheitsgebiet unter den gleichen Bedingungen und Einschränkungen wie für andere Drittstaatsangehörige, die sich rechtmäßig in ihrem Hoheitsgebiet aufhalten. Durch die angeordnete Wohnsitzauflage wird der Kläger jedoch nicht in seiner Bewegungsfreiheit tangiert. Er hat anders als Ausländer, denen gegenüber etwa eine räumliche Beschränkung auf eine Stadt oder einen bestimmten Landkreis verfügt worden ist, das Recht der uneingeschränkten Reisemöglichkeit im gesamten Bundesgebiet.
Die aus der Wohnsitzauflage folgende Residenzpflicht betrifft daher den Regelungsgehalt des Art. 32 der Richtlinie 2004/83/EG nicht (wie hier mit ausführlicher Begründung VG Münster, Urt. v. 18.04.2013 – 8 K 295/13 – juris; VG Hannover Urt. v. 09.04.2013 – 2 A 4072/12 – juris; a.A. VG Regensburg, Urt.
v.13.12.2012 - RO 9 K 12.1670 - juris; VG Meiningen, Urt. v. 20.11.2012 - 2 K 349/12 - juris).
Des Weiteren gestattet Art. 32 der Richtlinie 2004/83/EG die Bewegungsfreiheit auch nicht uneingeschränkt, sondern unter den gleichen Bedingungen und Einschränkungen wie für andere Drittstaatsangehörige, die sich rechtmäßig im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten aufhalten. Die nach pflichtgemäßem Ermessen gegebene Möglichkeit, einem Aufenthaltstitel eine Wohnsitzauflage nach § 12 Abs. 2 Satz 2 AufenthG beizufügen, gilt indes für alle Drittstaatsangehörigen (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.1.2013 – 1 C 7/12 – juris; VG Hannover Urt. v.
09.04.2013 – 2 A 4072/12 –juris).
(ii) Die dem Kläger erteilte Wohnsitzauflage steht auch im Einklang mit Art. 28 Richtlinie 2004/83/EG.
Nach dieser Bestimmung tragen die Mitgliedstaaten dafür Sorge, dass Personen, denen die Flüchtlings- eigenschaft oder der subsidiäre Schutzstatus zuerkannt worden ist, in dem Mitgliedsstaat, der die jeweilige Rechtsstellung gewährt hat, die notwendige Sozialhilfe wie Staatsangehörige dieses Mitgliedsstaates erhalten. Die Bestimmung differenziert nicht zwischen der Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft und der
Gewährung subsidiären Schutzes. Sie garantiert aber beiden Gruppen (nur) die notwendige Sozialhilfe.
Damit bleibt die Rechtsfolge des Art. 28 Richtlinie 2004/83/EG hinter der Gewährleistung zurück, wie sie die Genfer Konvention in ihrem Art. 23 für Flüchtlinge bietet. Danach haben sich die vertragschließenden Staaten verpflichtet, den Flüchtlingen, die sich rechtmäßig in ihrem Staatsgebiet aufhalten, auf dem Gebiet der öffentlichen Fürsorge und sonstigen Hilfeleistungen die gleiche Behandlung wie ihren eigenen Staatsangehörigen zu gewähren. Die „gleiche Behandlung“ ist ein weit gefasster Ausdruck, der nicht nur die gleichen Leistungen nach Art und Höhe einschließt, sondern auch voraussetzt, dass in vergleichbaren Situa - tionen mit Flüchtlingen nicht anders umgegangen wird als mit den eigenen Staatsangehörigen (BVerwG, Urt.
v. 18.05.2000 - 5 C 29.98 -; Urt. v. 15.01.2008 - juris). Demgegenüber gewährleistet Art. 28 Abs. 1 Richtlinie 2004/83/EG nur die „notwendige“ Sozialhilfe. Für subsidiär Schutzberechtigte ist somit ein Sozialleistungs- bezug garantiert, der in Art und Höhe dem entspricht, was der Mitgliedsstaat seinen eigenen Staats- angehörigen gewährt. Wie bei der Freizügigkeit kann auch in diesem Zusammenhang nur von einem bewussten Abweichen von dem Wortlaut der Genfer Konvention ausgegangen werden. Zwar ist die Genfer Konvention durch die Nr. 3 der Erwägung zur Qualifikationsrichtlinie in die Richtlinie quasi inkorporiert , dies gilt nach dem genannten Erwägungsgrund ausdrücklich aber nur für den Rechtsrahmen, der für den Schutz von Flüchtlingen nach der Konvention gilt, also gerade nicht für Personen mit subsidiärem Schutzstatus.
(iii) Die differenzierenden Regelungen der Genfer Konvention einerseits und der Qualifikationsrichtlinie andererseits mit ihrer unterschiedlichen Ausgestaltung der Ansprüche auf Sozialhilfeleistungen sowie auf Freizügigkeit zeigen zur Überzeugung des Gerichts, dass in beiden Bereichen für anerkannte Flüchtlinge und für Personen mit subsidiären Schutzstatus keine einheitlichen Gewährleistungen statuiert sind. Die Gewährleistungen für subsidiär Schutzberechtigte bleiben wie dargelegt in beiden Bereichen hinter denen des Flüchtlingsrechts zurück (wie hier mit ausführlicher Begründung VG Münster, Urt. v. 18.04.2013 – 8 K 295/13 – juris; VG Hannover Urt. v. 09.04.2013 – 2 A 4072/12 – juris; a.A. VG Regensburg, Urt.
v.13.12.2012 - RO 9 K 12.1670 - juris; -; VG Meiningen, Urt. v. 20.11.2012 - 2 K 349/12 - juris ).
Dieses Verständnis wird durch einen Vergleich mit den - noch nicht anwendbaren - Bestimmungen der Neufassung der Richtlinie bestätigt. Dort heißt es in Art. 29 Richtlinie 2011/95/EG:
"Sozialhilfeleistungen
(1) Die Mitgliedstaaten tragen dafür Sorge, dass Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist, in dem Mitgliedstaat, der diesen Schutz gewährt hat, die notwendige Sozialhilfe wie Staatsangehörige dieses Mitgliedstaats erhalten.
(2) Abweichend von der allgemeinen Regel nach Absatz 1 können die Mitgliedstaaten die Sozialhilfe für Personen, denen der subsidiäre Schutzstatus zuerkannt worden ist, auf Kernleistungen beschränken, die sie im gleichen Umfang und unter denselben Voraussetzungen wie für eigene Staatsangehörige gewähren."
Auch dem Hilfsantrag kann nach dem oben Gesagten kein Erfolg beschieden sein.
War die Klage nach alldem abzuweisen, hat der Kläger als Unterlegener die Kosten des Verfahrens gemäß § 154 Abs. 1 VwGO zu tragen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO.
Das Gericht hat die Berufung zugelassen. Der Rechtssache ist grundsätzliche Bedeutung nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 i.V.m. § 124a Abs. 1 VwGO zuzuerkennen. Es handelt sich um eine bisher höchstrichterlich nicht geklärte Rechtsfrage, die in einer Vielzahl gleichgelagerter Fälle entscheidungserheblich ist und über die erstinstanzlich unterschiedliche Entscheidungen vorliegen.
Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren war notwendig, weil die aufgeworfenen Rechts- fragen von einem juristischen Laien nicht beantwortet werden können.
