Rechtliche Rahmenbedingungen der Klärschlammentsorgung

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Rahmenbedingungen

Rechtliche Rahmenbedingungen der Klärschlammentsorgung

Daniel Schiebold

1. Aktuelle Rechtsgrundlagen und Begriffe ...32

1.1. Wasser- und Abfallrecht ...32

1.1.1. Wasserrechtliche Regelungen ...32

1.1.2. Abfallrechtliche Regelungen ...33

1.1.3. Begriffe der Klärschlammentsorgung, -verwertung und -beseitigung ...33

1.1.4. Abgrenzung der Anwendungsbereiche von Wasser- und Abfallrecht ...34

1.1.5. Zuständigkeit für die Klärschlammentsorgung – Pflicht zur Klärschlammüberlassung? ...34

1.1.6. Regelungen der novellierten Klärschlammverordnung ...35

1.1.7. Regelungen der Deponieverordnung ...36

1.2. Düngerecht...36

1.2.1. Düngeverordnung ...36

1.2.2. Düngemittelverordnung ...36

1.2.3. Weitere Änderungen zur Umsetzung der EU-Nitratrichtlinie? ...36

2. Klärschlammentsorgung heute ...37

2.1. Auswirkungen der eingeschränkten landwirtschaftlichen Verwertung auf bestehende Klärschlammentsorgungsverträge ...37

2.2. Abschluss neuer (interimsweiser) Entsorgungsverträge ...38

2.3. Zwischenlagerung des Klärschlamms ...38

2.4. Klärschlammentsorgung im Ausland ...39

3. Klärschlammentsorgung morgen ...39

3.1. Handlungsoptionen bezüglich der Organisation von Klärschlammverwertung und Phosphorrückgewinnung ...39

3.2. Rechtsrahmen für Kooperationslösungen ...39

3.2.1. Organisationsformen ...39

3.2.2. Vertrags- und sonstige Rechtsverhältnisse der Beteiligten ...40

3.2.3. Vergaberecht ...40

3.2.4. Steuerrecht ...41

3.2.5. Energierecht ...41

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Klärschlamm wurde bislang typischerweise entweder mittels bodenbezogener Verwer- tung, also insbesondere landwirtschaftlicher Nutzung, entsorgt oder mittels Verbren- nung in Monoklärschlammverbrennungsanlagen und Mitverbrennung beispielsweise in Braun- oder Steinkohlekraftwerken oder Zementwerken. Jedoch ist der Rechtsrahmen für die Klärschlammentsorgung in Bewegung geraten. Gesetzgeberische Maßnahmen aus jüngerer Zeit zeigen teilweise bereits Wirkung und werden mittelfristig zu einer grundlegenden Änderung der Klärschlammentsorgung führen.

So hat die Novellierung der Düngeverordnung im Jahre 2017 mit ihren zahlreichen Restriktionen bereits dazu geführt, dass die Ausbringung von Klärschlamm auf landwirtschaftlich genutzten Flächen stark zurückgegangen ist. Ab 2019 kommen die Auswirkungen der gleichfalls in 2017 vorgenommenen Änderung der Düngemit- telverordnung hinzu, welche dann insbesondere den Einsatz synthetischer Polymere beim Einsatz von Klärschlamm als Düngemittel beschränkt. Die 2017 novellierte Klärschlammverordnung schließlich wird zukünftig die bodenbezogene Verwertung von Klärschlamm aus größeren Kläranlagen gänzlich untersagen und zugleich die Phos- phorrückgewinnung verbindlich vorschreiben. Dies und die durch die Energiewende bedingte Stilllegung von Kohlekraftwerken werden zu einer Einschränkung der Mitverbrennung von Klärschlamm führen. Kaum ein Abwasserentsorger wird diese Herausforderungen alleine bewältigen können. Vielmehr erscheinen vielschichtige Kooperationen notwendig, nicht nur von Abwasserentsorgern untereinander. Insoweit hält der Rechtsrahmen weitere Herausforderungen bereit, namentlich das aktuelle Vergaberecht mit seinen Regelungen über die Zusammenarbeit von öffentlichen Auf- traggebern oder die Ausgestaltung besonderer Vergabeverfahren sowie steuerrechtliche Regelungen wie die Frage der Umsatzbesteuerung. Nicht zuletzt verdient auch das Energierecht – namentlich die EEG-Eigenversorgungsumlage und die Stromsteuer – wegen seiner erheblichen finanziellen Auswirkungen Beachtung.

Daneben gibt es verschiedene, z.B. immissionsschutzrechtliche Anforderungen an Klärschlammmonoverbrennungsanlagen. Diese sollen jedoch nicht Gegenstand des vorliegenden Beitrags sein.

1. Aktuelle Rechtsgrundlagen und Begriffe 1.1. Wasser- und Abfallrecht

Die Klärschlammentsorgung bewegt sich im Grenzbereich von Wasser- und Abfallrecht.

Wo genau die Grenze zwischen beiden Rechtsbereichen zu ziehen ist, hat beispielsweise mit Blick auf Zuständigkeitsfragen durchaus auch praktische Bedeutung.

1.1.1. Wasserrechtliche Regelungen

§ 54 Abs. 2 des Wasserhaushaltsgesetzes (WHG) des Bundes bestimmt, dass die Ab- wasserbeseitigung auch das Entwässern von Klärschlamm in Zusammenhang mit der Abwasserbeseitigung sowie die Beseitigung des in Kleinkläranlagen anfallenden Schlamms

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umfasst. In den Wassergesetzen der Länder finden sich teilweise ähnliche Regelungen, so z.B. in § 46 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 des Wassergesetzes NRW, wonach sich die Pflicht der Gemeinden zur Abwasserbeseitigung auch auf die Aufbereitung des durch die Abwas- serbehandlung anfallenden Klärschlamms für seine ordnungsgemäße Verwertung oder Beseitigung erstreckt. Zuständig für die Abwasserbeseitigung und damit auch für die Klärschlammentwässerung sind nach den in den jeweiligen Landeswassergesetzen getroffenen Bestimmungen grundsätzlich die Gemeinden, wobei in der Regel eine Übertragung der Abwasserbeseitigungspflicht auf andere Hoheitsträger wie Zweck- verbände oder Anstalten des öffentlichen Rechts möglich ist.

1.1.2. Abfallrechtliche Regelungen

Abfallrechtliche Regelungen finden sich zunächst auf Bundesebene im Kreislaufwirt- schaftsgesetz (KrWG). Dieses gilt gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 2 u. Nr. 3 KrWG u.a. für die Verwertung und Beseitigung von Abfällen. Ausgenommen aus seinem Anwendungs- bereich sind gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 9 KrWG jedoch Stoffe, sobald sie in Gewässer oder Abwasseranlagen eingeleitet oder eingebracht werden. Schlämme aus der Behandlung von kommunalem Abwasser werden dagegen im Abfallverzeichnis der Abfallverzeichnis- Verordnung (AVV) unter dem Abfallschlüssel 19 08 05 ausdrücklich als Abfall genannt.

Nähere Regelungen zur Verwertung von Klärschlamm trifft die auf der Grundlage des Kreislaufwirtschaftsgesetzes erlassene Klärschlammverordnung (AbfKlärV), welche 2017 novelliert wurde. Zudem gibt es wiederum auf Länderebene Abfallgesetze, welche u.a. die Zuständigkeitsregelungen des Kreislaufwirtschaftsgesetzes konkretisieren.

1.1.3. Begriffe der Klärschlammentsorgung, -verwertung und -beseitigung

Der Begriff der Klärschlammentsorgung wird in der Praxis zumeist untechnisch verwendet als Sammelbezeichnung für die verschiedenen Wege, auf denen sich ein Abwasserentsorger des Klärschlamms entledigen kann, unabhängig von ihrer genauen rechtlichen Einordnung. Zu diesen Entsorgungswegen gehören im Wesentlichen die landwirtschliche Nutzung, die sonstige bodenbezogene Nutzung, z.B. im Landschafts- bau, die Verbrennung entweder in Monoklärschlammverbrennungsanlagen oder die Mitverbrennung in anderen Verbrennungsanlagen.

Eine abfallrechtliche Definition der Entsorgung findet sich in § 3 Abs. 2 KrWG. Da- nach sind Abfallentsorgung Verwertungs- und Beseitigungsverfahren, einschließlich der Vorbereitung vor der Verwertung oder Beseitigung. Die Entsorgung bildet also den Oberbegriff für die Begriffe der Verwertung und Beseitigung. Diese werden im Kreis- laufwirtschaftsgesetz gleichfalls definiert (§ 3 Abs. 23 i.V.m. Anlage 2 bzw. § 23 Abs. 26 i.v.m. Anlage 1 KrWG), wobei in den Anlagen jeweils nicht abschließend Verwertungs- bzw. Beseitigungsverfahren aufgezählt werden. Verwertung sind Verfahren, als deren Hauptergebnis die Abfälle innerhalb der Anlage oder in der weiteren Wirtschaft einem sinnvollen Zweck zugeführt werden. Beseitigung sind im Sinne einer Negativabgrenzung Verfahren, die keine Verwertung darstellen.

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Ohne hier auf Details einzugehen, lässt sich aus den Definitionen nebst Anlagen ab- leiten, dass die Verbrennung von Klärschlamm dann eine Verwertung darstellt, wenn dabei eine Hauptverwendung als Brennstoff oder als anderes Mittel der Energieerzeugung (Ziffer R 1 der Anlage 2 zum KrWG) erfolgt oder Phosphor zurückgewonnen wird. Ob die Verbrennung von (entwässertem) Klärschlamm in einer Monoklärschlammverbren- nungsanlage eine Hauptverwendung als Brennstoff oder als anderes Mittel der Energie- erzeugung ist, bedarf insbesondere mit Blick auf den Einsatz anderer Energieerzeugnisse einer Einzelfallbetrachtung. Soweit aus der Asche Phosphor zurückgewonnen wird, ist eine Verwertung anzunehmen. Die landwirtschaftliche Nutzung von Klärschlamm kann generell zur Verwertung gezählt werden (Ziffer R 10 der Anlage 2 zum KrWG).

1.1.4. Abgrenzung der Anwendungsbereiche von Wasser- und Abfallrecht

Wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt, unterfällt die Klärschlammentwäs- serung der Abwasserbehandlung und damit dem Wasserrecht, die Klärschlammverwer- tung und -beseitigung dagegen dem Abfallrecht. Aufgrund der damit einhergehenden unterschiedlichen Pflichten und Zuständigkeiten stellt sich die Frage, wo genau die Grenze zwischen beiden Regimen zu ziehen ist. Nach dem technischen Begriffsver- ständnis meint Klärschlammentwässerung üblicherweise die mechanische Entwässe- rung des Klärschlamms. Diese wird unterschieden von der anschließend erfolgenden thermischen Klärschlammtrocknung. Werden diese Begrifflichkeiten zugrunde gelegt, so unterfiele die mechanische Entwässerung noch dem Wasserrecht, die thermische Trocknung aber bereits dem Abfallrecht. Für ein weiteres Begriffsverständnis, wonach die Entwässerung auch die Trocknung erfasst, dürfte indes sprechen, dass auch die Trocknung ein Verfahren zum Entzug von Wasser aus dem Klärschlamm ist.

1.1.5. Zuständigkeit für die Klärschlammentsorgung – Pflicht zur Klärschlammüberlassung?

Zuständig für die Verwertung und Beseitigung von Abfällen sind nach § 7 Abs. 2 Satz 1 bzw. § 15 Abs. 1 Satz 1 KrWG grundsätzlich die Erzeuger und Besitzer von Abfällen.

Für Klärschlamm konkretisiert § 3 Abs. 1 AbfKlärV die Verwertungspflicht des Klär- schlammerzeugers. Klärschlammerzeuger wiederum ist gemäß § 2 Abs. 11 AbfKlärV der Betreiber einer Abwasserbehandlungsanlage. Dabei ist zu beachten, dass der Be- treiber einer Abwasserbehandlungsanlage nicht notwendig identisch mit dem Abwas- serbeseitigungspflichtigem sein muss. So verbleibt z.B. bei Durchführung der Abwas- serbeseitigung durch eine Stadtwerke-GmbH die Abwasserbeseitigungspflicht bei der Gemeinde, Anlagenbetreiber und damit Verwertungspflichtiger ist dagegen die GmbH.

Statt der Beseitigungspflicht des Abfallerzeugers oder -besitzers normiert § 17 KrWG für bestimmte Fälle eine Überlassungspflicht an den nach Landesrecht zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger. Dies gilt nicht nur für Abfälle aus privaten Haushaltungen, sondern gemäß § 17 Abs. 1 Satz 2 KrWG auch für Abfälle zur Besei- tigung aus anderen Herkunftsbereichen, soweit diese nicht in eigenen Anlagen des Erzeugers oder Besitzer beseitigt werden. Eine solche Beseitigung in eigenen Anlagen

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ist gemäß § 17 Abs. 1 Satz 3 KrWG nicht zulässig, soweit die Überlassung der Abfälle an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund überwiegender öffent- licher Interessen erforderlich ist. Auch bezüglich Klärschlamm kann danach eine Überlassungspflicht des Kläranlagenbetreibers bestehen, wenn es sich um Abfall zur Beseitigung handelt und keine zulässige Beseitigung in einer eigenen Anlage erfolgt.

1.1.6. Regelungen der novellierten Klärschlammverordnung

Im Hinblick auf die seit 2017 in ihrer novellierten Fassung geltende Klärschlammverord- nung, welche die Verwertung von Klärschlamm näher ausgestaltet, ist zu unterscheiden zwischen solchen Regelungen, die bereits jetzt gelten, und solchen, die erst zu einem späteren Zeitpunkt in Kraft treten.

In ihrer jetzigen Fassung konkretisiert § 3 Abs. 1 AbfKlärV die Verwertungspflicht für Klärschlamm dahingehend, dass der Klärschlammerzeuger […] den in seiner Abwasserbe- handlungsanlage anfallenden Klärschlamm möglichst hochwertig zu verwerten [hat], soweit dies technisch möglich und wirtschaftlich zumutbar ist und dass hierbei eine Rückgewinnung von Phosphor und eine Rückführung des gewonnenen Phosphors oder der phosphorhaltigen Klärschlammverbrennungsasche in den Wirtschaftskreislauf anzustreben ist.

Im Hinblick auf die bodenbezogene Verwertung von Klärschlamm trifft die Klär- schlammverordnung zahlreiche Detailregelungen, die bereits jetzt gelten. Dies gilt beispielsweise für die Erstreckung der Verordnung auf den Landschaftsbau, neue bo- den- und klärschlammbezogene Grenzwerte und Untersuchungspflichten, Beschrän- kungen der Auf- und Einbringung von Klärschlamm der Menge nach sowie für Böden mit bestimmten Nutzungen und in Wasserschutzgebieten, die Zulässigkeit der Abgabe nur an so genannte Klärschlammnutzer oder Qualitätszeichennehmer und bestimmte Anzeige- und Lieferscheinverfahren.

Ab 2023 kommen Berichtspflichten und verbindliche Phosphoruntersuchungen hinzu.

Gravierender sind aber die 2029 bzw. 2032 in Kraft tretenden Änderungen. So wird ab 2029 für Kläranlagen mit einer Ausbaugröße von mehr als 100.000 Einwohnerwerten (EW) und ab 2032 auch für Kläranlagen mit einer Ausbaugröße von mehr als 50.000 bis 100.000 EW zum einen für Klärschlamm mit einem Phosphorgehalt von mindestens 20 Gramm je Kilogramm Trockenmasse die Phosphorrückgewinnung grundsätzlich verbindlich vorgeschrieben (§§ 3 bis 3e AbfKlärV) und zum anderen die bodenbezogene Verwertung des Klärschlamms gänzlich verboten (§ 15 Abs. 1a AbfKlärV). Anlagen mit einer Ausbaugröße von bis zu 50.000 EW bleiben dagegen auch nach 2032 von diesen Regelungen ausgenommen. Für diese bleibt unabhängig vom Phosphorgehalt eine bodenbezogene Verwertung zulässig, soweit der Klärschlamm nicht (freiwillig) einer Phosphorrückgewinnung zugeführt wurde. Mit Zustimmung der zuständigen Behörde kann statt der bodenbezogenen Verwertung oder der Phosphorrückgewin- nung in einem der für große Anlagen vorgeschriebenen Verfahren der Klärschlamm aus solchen kleinen Anlagen auch einer anderweitigen Abfallentsorgung im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zugeführt werden (§ 3 Abs. 3 AbfKlärV). Fraglich erscheint hier, ob der Klärschlammerzeuger einen Anspruch auf Zustimmungserteilung hat.

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1.1.7. Regelungen der Deponieverordnung

Regelungen zur Lagerung von Abfallen und damit auch von Klärschlamm trifft die Deponieverordnung (DepV). Auch diese wurde 2017 im Rahmen der Novellierung der Klärschlammverordnung geändert. Neu ist insbesondere deren § 23 Abs. 6, der es ermöglicht, Aschen aus der Klärschlammverbrennung und aus der Klärschlamm- mitverbrennung sowie kohlenstoffhaltige Rückstände aus der Vorbehandlung von Klärschlamm durch vergleichbare thermische Verfahren zum Zwecke einer späteren Rückgewinnung des Phosphors in einem Langzeitlager zu lagern. Dabei kann für ma- ximal fünf Jahre (mit Verlängerungsmöglichkeit) eine Ausnahme von der Nachweis- pflicht, dass die spätere ordnungsgemäße Verwertung gesichert ist, zugelassen werden.

1.2. Düngerecht

Die düngerechtlichen Regelungen sind vor allem für die landwirtschaftliche Verwer- tung von Klärschlamm relevant. Sie finden sich insbesondere in der Düngeverordnung (DüV) und der Düngemittelverordnung (DüMV), welche beide auf Grundlage des Düngegesetzes erlassen wurden. Klärschlamm gehört zu den Düngemitteln im Sinne dieser Verordnungen und unterfällt damit ihrem Regelungsbereich.

1.2.1. Düngeverordnung

Die Düngeverordnung konkretisiert die Anforderungen an die Anwendung von Dünge- mitteln auf landwirtschaftlich genutzten Flächen. Sie gilt seit 2017 in einer novellierten Fassung, welche die Aufbringung von Klärschlamm auf landwirtschaftlich genutzten Flächen stark eingeschränkt hat. So enthält die Verordnung Aufbringungsbeschrän- kungen für nicht aufnahmefähige (also z.B. gefrorene oder schneebedeckte) Böden.

Zudem legt sie Aufbringungsobergrenzen fest, weitet die Sperrzeiten aus und schreibt Abstände zu Gewässern vor.

1.2.2. Düngemittelverordnung

Den Regelungsgegenstand der Düngemittelverordnung bildet das Inverkehrbringen von Düngemitteln. Auch die Düngemitteverordnung wurde 2017 erneut geändert, nachdem es bereits 2015 wesentliche Änderungen gegeben hatte.

1.2.3. Weitere Änderungen zur Umsetzung der EU-Nitratrichtlinie?

Fraglich erscheint, ob es in nächster Zeit zu weiteren auch für die Klärschlamment- sorgung relevanten Änderungen des Düngerechts kommt. Denn der Europäische Gerichtshof hat kürzlich festgestellt, dass die Bundesrepublik Deutschland die EU- Nitratrichtlinie (RL 91/676/EWG), welche Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen schützen soll, bisher nicht ausreichend umgesetzt hat (EuGH, Urteil vom 21.06.2018, Rs. C-543/16).

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2. Klärschlammentsorgung heute

Infolge der Restriktionen durch die Änderung der Düngeverordnung im Jahre 2017 ist die landwirtschaftliche Verwertung von Klärschlamm erheblich eingeschränkt.

Da alternative Entsorgungskapazitäten kurzfristig nur sehr begrenzt zur Verfügung stehen, ist es für viele Kläranlagenbetreiber notwendig, sich Gedanken zum Umgang mit dieser Situation zu machen. Soweit keine Lösungen im Rahmen bestehender Verträge gefunden werden, kommen namentlich der interimsweise Abschluss neuer Entsorgungsverträge, eine vorübergehende Lagerung des Klärschlamms oder auch eine Entsorgung im Ausland in Betracht.

2.1. Auswirkungen der eingeschränkten landwirtschaftlichen Verwertung auf bestehende Klärschlammentsorgungsverträge

Die landwirtschaftliche Verwertung von Klärschlamm erfolgt üblicherweise auf der Grundlage von Verträgen entweder direkt zwischen dem Klärschlammerzeuger und einem Landwirt oder zwischen dem Klärschlammerzeuger und einem Dritten, der die Klärschlammverwertung organisiert und seinerseits mit Landwirten Verträge schließt. Sind aufgrund der oben erläuterten gesetzlichen Änderungen Landwirte bereits jetzt oder zukünftig nur noch eingeschränkt bereit oder in der Lage, Klärschlamm landwirtschaftlich zu verwerten, so stellt sich die Frage, wie sich dies auf bestehende Vertragsverhältnisse auswirkt.

Dies richtet sich primär danach, was im konkreten Vertrag vereinbart wurde. Ist ein Klärschlammentsorgungsvertrag befristet und läuft die Frist ab, so enden die vertrag- lichen Verpflichtungen, ohne dass eine Pflicht zum Abschluss eines neuen Vertrages besteht. Sieht ein (unbefristeter) Klärschlammentsorgungsvertrag ein ordentliches – also nicht an den Eintritt bestimmter Voraussetzungen gebundenes – Kündigungsrecht zugunsten des Vertragspartners des Klärschlammerzeugers vor, so steht es ihm frei, hiervon Gebrauch zu machen. Der Vertrag endet dann zu dem dort vorgesehenen Zeitpunkt, in dem die Kündigung wirksam wird. In Betracht kommen kann auch eine außerordentliche Kündigung aus wichtigem Grund, wenn dem Vertragspartner die Fortsetzung des Vertrages wegen der geänderten Umstände nicht mehr zumutbar ist und auch eine Vertragsanpassung nicht möglich erscheint. Daneben können Klär- schlammentsorgungsverträge Preisanpassungsklauseln enthalten. Ob solche Klauseln zulässig und wirksam sind und unter welchen Voraussetzungen sie greifen, kann nur anhand des jeweiligen Einzelfalls beurteilt werden.

Natürlich kann ein Vertragspartner auch schlicht die Abnahme des Klärschlamms verweigern. Ob er hierzu nach dem Vertrag berechtigt ist und welche rechtlichen Fol- gen dies hat (z.B. Schadensersatzansprüche), bedarf wiederum einer Betrachtung des konkreten Falls. Bei unberechtigter Verweigerung der Abnahme diese rechtlich durch- zusetzen, ist zwar theoretisch denkbar, praktisch jedoch kaum umzusetzen. Müssen alternative Entsorgungsmöglichkeiten beschafft werden, macht es aber durchaus Sinn, im Hinblick auf die damit verbundenen Kosten, mögliche Schadensersatzansprüche gegen den die Abnahme verweigernden Partner des bisherigen Klärschlammentsor- gungsvertrages genauer zu prüfen.

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2.2. Abschluss neuer (interimsweiser) Entsorgungsverträge

Sofern ein Anbieter gefunden wird, der kurzfristig Entsorgungskapazitäten zur Ver- fügung stellen kann, kann die Lösung des Entsorgungsproblems im Abschluss eines neuen Klärschlammentsorgungsvertrages liegen. Dabei stellt sich insbesondere die Frage, inwieweit dies ohne eine vorherige Ausschreibung möglich ist.

Dies richtet sich nach den vergaberechtlichen Regelungen, die vor allem in den

§§ 97 ff. des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) sowie der auf dessen Grundlage erlassenen Vergabeverordnung (VgV) geregelt sind und die bestimmen, dass öffentliche Bau- und Dienstleistungsaufträge eines öffentlichen Auftraggebers, deren Volumen oberhalb bestimmter Schwellenwerte liegt, grundsätzlich auszuschreiben sind.

Schließen Betreiber kommunaler Kläranlagen mit einem Dritten Verträge über die Klärschlammentsorgung, so handelt es sich in der Regel um einen solchen ausschreibungspflichtigen öffentlichen Auftrag. Denn Betreiber kommunaler Kläranlagen sind zumeist öffentliche Auftraggeber, zu denen u.a. Gemeinden als Gebietskörperschaften (§ 99 Nr. 1 GWB) oder z.B. Zweckverbände, Wasserverbände und Stadtwerke-GmbHs als juristische Personen des öffentlichen oder des privaten Rechts, die zu dem besonderen Zweck gegründet wurden, im Allgemeininteresse liegende Aufgaben nichtgewerbli- cher Art zu erfüllen (§ 99 Nr. 2 GWB), zählen. Auch stellt die Klärschlammentsorgung einen Dienstleistungsauftrag im Sinne des Vergaberechts und damit einen öffentlichen Auftrag dar (§ 103 Abs. 1 u. 4 GWB). Der Schwellenwert von derzeit 221.000 EUR netto dürfte zumeist ebenfalls überschritten werden, wobei unterhalb der Schwellenwerte eine Ausschreibung nach dem Haushaltsvergaberecht der Länder notwendig sein kann.

Grundsätzlich erfolgt die Ausschreibung im so genannten offenen Verfahren (§ 14 Abs. 2 VgV), bei dem eine unbeschränkte Anzahl von Unternehmen öffentlich zur Angebotsabgabe aufgefordert wird und jedes interessierte Unternehmen ein An- gebot abgeben kann.

In Betracht kommen kann beim Abschluss von Interimsverträgen über die Klär- schlammentsorgung jedoch eine so genannte Direktvergabe. Hierbei handelt es sich um eine Vergabe in einem Verhandlungsverfahren ohne Teilnahmewettbewerb, bei der von vornherein nur mit einem Unternehmen verhandelt wird und die damit einer Ausnahme von der Ausschreibungspflicht gleichkommt. Zulässig ist eine Direktver- gabe nur in den eng begrenzten Fällen, welche in § 14 Abs. 4 VgV aufgezählt werden.

Denkbar wäre eine interimsweise Direktvergabe wegen besonderer Dringlichkeit (§ 14 Abs. 4 Nr. 3 VgV), wenn Entsorgungskapazitäten unvorhersehbar und kurzfristig wegfallen und nicht ausreichend Zeit zur Verfügung steht, um ein ordnungsgemäßes Vergabeverfahren durchzuführen. Solche Interimsverträge dürfen jedoch nur für den Zeitraum abgeschlossen werden, der benötigt wird, um ein ordnungsgemäßes offenes Vergabeverfahren durchzuführen.

2.3. Zwischenlagerung des Klärschlamms

Möglich ist es grundsätzlich auch, den Klärschlamm vorübergehend zu lagern, um ihn zu einem späteren Zeitpunkt zu entsorgen. Die hierbei geltenden rechtlichen Anfor- derungen richten sich danach, ob die Zwischenlagerung noch im Zusammenhang mit

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der Abwasserbeseitigung erfolgt (grundsätzlich bei Lagerung durch den Kläranlagen- betreiber auf dessen Gelände) und damit dem Wasserrecht unterfällt oder bereits dem abfallrechtlichen Regime zuzuordnen ist, sowie danach für wie lange der Klärschlamm gelagert werden soll. Eine Lagerung nach Wasserrecht ist grundsätzlich möglich, auch über einen Zeitraum von einem Jahr hinaus. Eine dem Abfallrecht unterfallende Lagerung außerhalb des Kläranlagengeländes kann grundsätzlich für bis zu drei Jahre erfolgen, wobei hier in Abhängigkeit von Menge und Lagerzeit immissionsschutzrechtliche Genehmi- gungspflichten bzw. bei Lagerung auf bestehenden Abfalllagern Anzeigepflichten bestehen.

2.4. Klärschlammentsorgung im Ausland

Auch eine Klärschlammentsorgung im EU- oder Nicht-EU-Ausland kommt grundsätz- lich in Frage. Rechtlich sind dabei jedoch – wie generell bei der Verbringung von Abfall ins Ausland – umfangreiche materielle und verfahrensbezogene Vorgaben zu beachten.

3. Klärschlammentsorgung morgen

Aufgrund des weitgehenden Verbots der landwirtschaftlichen Verwertung von Klär- schlamm und der Pflicht zur Phosphorrückgewinnung wird zukünftig die Verbren- nung des Klärschlamms in Monoklärschlammverbrennungsanlagen der wichtigste Entsorgungsweg werden.

3.1. Handlungsoptionen bezüglich der Organisation von Klärschlammver- wertung und Phosphorrückgewinnung

Es gibt verschiedene Modelle, wie Kläranlagenbetreiber die Nutzung solcher Anlagen organisieren können. So kann z.B. ein Kläranlagenbetreiber selbst ein Monoklär- schlammverbrennungsanlage errichten und betreiben. Er kann aber auch, wie dies bisher häufig geschehen ist, einen Verwertungsvertrag mit einem Dritten schließen.

Denkbar ist dabei auch die Bildung einer Auftraggebergemeinschaft oder einer zentralen Beschaffungsstelle durch mehrere Kläranlagenbetreiber. Schließlich gibt es unter dem Oberbegriff der Kooperationslösungen zusammenfassbare Modelle, bei denen sich mehrere Kläranlagenbetreiber, gegebenenfalls auch unter Beteiligung Dritter, organisatorisch zusammenschließen und beispielsweise eine GmbH oder eine Anstalt des öffentlichen Rechts gründen, die dann eine Monoklärschlammverbrennungsanlage errichtet und betreibt oder betreiben lässt. Nachfolgend soll der Rechtsrahmen für solche Koopera- tionslösungen grob betrachtet werden, da diese zunehmend an Bedeutung gewinnen.

3.2. Rechtsrahmen für Kooperationslösungen

3.2.1. Organisationsformen

Für die Kooperation mehrerer Kläranlagenbetreiber bei der Klärschlammentsor- gung und ggf. die Beteiligung Dritter kommen verschiedene Organisationsformen in Betracht. Rechtlich ist dabei zu unterscheiden zwischen öffentlich-rechtlichen

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Organisationsformen (z.B. Anstalt des öffentlichen Rechts, Zweckverband, Wasser- verband) und privatrechtlichen Organisationsformen (z.B. GmbH, Aktiengesellschaft, GmbH & Co. KG). Die öffentlich-rechtlichen Organisationsformen unterliegen jeweils besonderen öffentlichen Regelungen insbesondere dazu, wer Mitglied einer solchen Organisation sein kann und welche Aufgaben sie wahrnehmen darf. Für privatrechtliche Organisationsformen bestehen solche Beschränkungen nicht.

3.2.2. Vertrags- und sonstige Rechtsverhältnisse der Beteiligten

Im Rahmen einer Kooperationslösung bedarf es auf unterschiedlichen Ebenen rechtlicher Vereinbarungen, welche die Rechtsverhältnisse zwischen den Beteiligten regeln.

So benötigt zunächst jede Organisation ein Statut (also z.B. eine Zweckverbandssat- zung oder einen Gesellschaftsvertrag), welches die grundlegenden Regelungen zu den Aufgaben der Organisation und den Rechten ihrer Mitglieder trifft.

Die konkreten Entsorgungsleistungen, welche die Organisation für ihre Mitglieder oder auch Dritte erbringt, sind Gegenstand von Entsorgungsverträgen. Diese treffen z.B. Bestimmungen zur Klärschlammmenge und -qualität, zum Transport, zur Art der Entsorgung und zur Phosphorrückgewinnung sowie zum Entgelt.

Daneben können weitere Verträge der Organisation notwendig sein, z.B. über Pla- nungs- und Bauleistungen Dritter bei der Errichtung einer Monoklärschlammver- brennungsanlage oder über Betriebsführungsleistungen eines Mitglieds oder eines Dritten beim Anlagenbetrieb.

3.2.3. Vergaberecht

Eine Pflicht zur Durchführung eines Vergabeverfahrens kann nicht nur beim Abschluss von Entsorgungs- oder sonstigen Verträgen bestehen, sondern auch bereits bei der Gründung einer Organisation, welche dann Entsorgungsleistungen erbringen oder ihrerseits vergeben soll. Beides kann vergaberechtlich eine gemeinsam zu betrachtende Einheit bilden.

Gründen Kläranlagenbetreiber eine solche Organisation, die dann Entsorgungsleistun- gen an die Mitglieder erbringt, so dürfte es sich in der Regel um eine Zusammenarbeit öffentlicher Auftraggeber in einer gemeinsam kontrollierten und im Wesentlichen für ihre Mitglieder tätigen Organisation handeln, die nach § 108 Abs. 4 GWB nicht dem Vergaberecht unterliegt. Beschafft die Organisation ihrerseits jedoch Leistungen von einem Dritten (z.B. als Betriebsführer der Verbrennungsanlage), handelt es sich grund- sätzlich um einen ausschreibungspflichtigen öffentlichen Auftrag. Anders kann dies sein, wenn ein Mitglied der Organisation für die Organisation z.B. die Betriebsführung der Anlage übernimmt. Dies kann von einer vergabefreien Kooperation öffentlicher Auftraggeber umfasst sein (§ 108 Abs. 6 GWB). Wenn sich an der Organisation Dritte, die selbst keine öffentlichen Auftraggeber sind, beteiligen, dürfte dagegen eine Aus- schreibung der Entsorgungsleistungen notwendig werden, da dann die Voraussetzungen des § 108 Abs. 4 oder Abs. 6 GWB nicht erfüllt sind.

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Im Rahmen von Kooperationslösungen kann als Verfahrensart neben dem offenen Verfahren auch ein Verhandlungsverfahren mit Teilnahmewettbewerb (§ 14 Abs. 3,

§ 17 VgV) in Betracht kommen, welches es ermöglicht, mit einer begrenzten Zahl von Unternehmen über den Auftragsgegenstand zu verhandeln. Zulässig ist ein solches Verhandlungsverfahren insbesondere bei konzeptionelle oder innovative Lösungen umfassenden oder komplexen Aufträgen. Dies kann z.B. der Fall sein, wenn den Auftragsgegenstand eine Kombination aus dem Erwerb einer Beteiligung an der Orga- nisation und der Erbringung von Entsorgungsleistungen für die Organisation bildet.

3.2.4. Steuerrecht

Schließlich sind auch steuerrechtliche Aspekte zur beachten. So unterliegt eine Organisation in privater Rechtsform (also z.B. eine GmbH) bereits kraft dieser Rechtsform der Gewerbesteuer, der Körperschaftsteuer sowie der Umsatzsteuer. Bei einem Leistungsaustausch zwischen der Gesellschaft und den Gesellschaftern kann die Problematik der verdeckten Gewinnausschüttung von Bedeutung sein, wenn die Gesellschafter Leistungen zu Bedingungen erhalten, die Dritten nicht gewährt würden. Erfolgt die Kooperation in öffentlich-rechtlicher Organisationsform, so dürften Gewerbesteuer, Körperschaftsteuer und Umsatzsteuer grundsätzlich ebenso anfallen. Von der Körperschaftsteuer ausgenommen sind nur Hoheitsbetriebe, also Betriebe, die überwiegend der Ausübung öffentlicher Gewalt dienen (§ 4 Abs. 5 Körperschaftsteuergesetz, KStG), was auf die Klärschlammentsorgung nicht zutrifft.

Die Gewerbesteuerpflicht richtet sich grundsätzlich nach denselben Prinzipien wie die Körperschaftsteuer. Eine Ausnahme, also keine Gewerbesteuerpflicht besteht nur dann, wenn keine Gewinnerzielungsabsicht vorliegt und auch tatsächlich keine Gewinne erzielt werden. Der Umsatzsteuer unterliegen nur solche Tätigkeiten von Hoheitsträgern nicht, die ihnen im Rahmen der öffentlichen Gewalt obliegen. Da die Verwertung von Klärschlamm dem Abfallrecht zuzuordnen ist und die Verwer- tungspflicht unabhängig von dessen Rechtsform dem Klärschlammerzeuger obliegt, handelt es sich insoweit nicht um eine Tätigkeit im Rahmen der öffentlichen Gewalt, so dass die Leistungen der Umsatzsteuer unterfallen.

3.2.5. Energierecht

Wie bereits eingangs erwähnt, ist namentlich für die Klärschlammverbrennung auch das Energierecht von Bedeutung. Dessen Regelungen beschränken zwar nicht die rechtliche Zulässigkeit einer bestimmten Art der Klärschlammverwertung, sie können aber entscheidende Auswirkungen auf die Wirtschaftlichkeit haben und sollten daher bei Planungen von vornherein berücksichtigt werden. Für die Klärschlammverbrennung relevant ist dabei zum einen insbesondere die Frage, ob die Voraussetzungen gegeben sind, unter denen im Falle einer Eigenversorgung mit Strom ausnahmsweise keine bzw. eine reduzierte EEG-Umlage nach dem Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) anfällt. Zum anderen kann unter bestimmten Voraussetzungen eine Befreiung von der Stromsteuer nach dem Stromsteuergesetz in Betracht kommen.

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Ansprechpartner

Rechtsanwalt Daniel Schiebold Becker Büttner Held

Fachanwalt für Verwaltungsrecht, Partner Magazinstraße 15-16

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daniel.schiebold@bbh-online.de

Dorfstraße 51 D-16816 Nietwerder-Neuruppin

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Strategie Planung Umweltrecht

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Herausgeber: Karl J. Thomé-Kozmiensky, Stephanie Thiel, Elisabeth Thomé-Kozmiensky und Andrea Versteyl

Planung und Umweltrecht, Band 4 (2010) ISBN: 978-3-935317-47-4 15,00 EUR Planung und Umweltrecht, Band 5 (2011) ISBN: 978-3-935317-62-7 15,00 EUR Planung und Umweltrecht, Band 6 (2012) ISBN: 978-3-935317-79-5 15,00 EUR Planung und Umweltrecht, Band 1 (2008) ISBN: 978-3-935317-33-7 10,00 EUR Planung und Umweltrecht, Band 2 (2008) ISBN: 978-3-935317-35-1 10,00 EUR Planung und Umweltrecht, Band 3 (2009) ISBN: 978-3-935317-38-2 15,00 EUR

Strategie Planung Umweltrecht, Band 10 (2016) ISBN: 978-3-944310-25-1 35,00 EUR Strategie Planung Umweltrecht, Band 11 (2017) ISBN: 978-3-944310-33-6 50,00 EUR Strategie Planung Umweltrecht, Band 8 (2014) ISBN: 978-3-944310-07-7 25,00 EUR Strategie Planung Umweltrecht, Band 9 (2015) ISBN: 978-3-944310-19-0 25,00 EUR Strategie Planung Umweltrecht, Band 7 (2013) ISBN: 978-3-935317-93-1 15,00 EUR

Planung und Umweltrecht, Band 1 bis 6 sowie Strategie Planung Umweltrecht, Band 7 bis 11

Paketpreis

160,00 EUR

statt 230,00 EUR

Planung

Band 11 herausgegeben von

Umweltrecht

Karl J. Thomé-Kozmiensky Stephanie Thiel Elisabeth Thomé-Kozmiensky

Strategie

TK Verlag GmbH

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Dorfstraße 51 D-16816 Nietwerder-Neuruppin

Strategie Planung Umweltrecht

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Herausgeber: Karl J. Thomé-Kozmiensky, Stephanie Thiel, Elisabeth Thomé-Kozmiensky und Andrea Versteyl

Planung und Umweltrecht, Band 4 (2010) ISBN: 978-3-935317-47-4 15,00 EUR Planung und Umweltrecht, Band 5 (2011) ISBN: 978-3-935317-62-7 15,00 EUR Planung und Umweltrecht, Band 6 (2012) ISBN: 978-3-935317-79-5 15,00 EUR Planung und Umweltrecht, Band 1 (2008) ISBN: 978-3-935317-33-7 10,00 EUR Planung und Umweltrecht, Band 2 (2008) ISBN: 978-3-935317-35-1 10,00 EUR Planung und Umweltrecht, Band 3 (2009) ISBN: 978-3-935317-38-2 15,00 EUR

Strategie Planung Umweltrecht, Band 10 (2016) ISBN: 978-3-944310-25-1 35,00 EUR Strategie Planung Umweltrecht, Band 11 (2017) ISBN: 978-3-944310-33-6 50,00 EUR Strategie Planung Umweltrecht, Band 8 (2014) ISBN: 978-3-944310-07-7 25,00 EUR Strategie Planung Umweltrecht, Band 9 (2015) ISBN: 978-3-944310-19-0 25,00 EUR Strategie Planung Umweltrecht, Band 7 (2013) ISBN: 978-3-935317-93-1 15,00 EUR

Planung und Umweltrecht, Band 1 bis 6 sowie Strategie Planung Umweltrecht, Band 7 bis 11

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Michael Beckmann K. J. Thomé-Kozmiensky

DEZENTRALE ENERGIEVERSORGUNG DEZENTRALE ENERGIEVERSORGUNG

Erneuerbare Energien und

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Erneuerbare Energien, Band 1 bis 6 Dezentrale Energieversorgung

Paketpreis 90,00 EUR

statt 140,00 EUR Erneuerbare Energien, Band 1 (2009) ISBN: 978-3-935317-44-3 20,00 EUR

Erneuerbare Energien, Band 4 (2010) ISBN: 978-3-935317-55-9 20,00 EUR Erneuerbare Energien, Band 5 (2011) ISBN: 978-3-935317-64-1 20,00 EUR Erneuerbare Energien, Band 6 (2011) ISBN: 978-3-935317-65-8 20,00 EUR Erneuerbare Energien, Band 2 (2009) ISBN: 978-3-935317-43-6 20,00 EUR Erneuerbare Energien, Band 3 (2010) ISBN: 978-3-935317-54-2 20,00 EUR

Dezentrale Energieversorgung (2013) ISBN: 978-3-935317-95-5 20,00 EUR Herausgeber: Karl J. Thomé-Kozmiensky und Michael Beckmann • Verlag: TK Verlag Karl Thomé-Kozmiensky

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Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.dnb.de abrufbar

Olaf Holm, Elisabeth Thomé-Kozmiensky, Peter Quicker, Stefan Kopp-Assenmacher (Hrsg.):

Verwertung von Klärschlamm

ISBN 978-3-944310-43-5 Thomé-Kozmiensky Verlag GmbH

Verlag: Thomé-Kozmiensky Verlag GmbH • Neuruppin 2018 Redaktion und Lektorat: Dr.-Ing. Olaf Holm, Elisabeth Thomé-Kozmiensky, M.Sc.

Erfassung und Layout: Janin Burbott-Seidel, Ginette Teske, Roland Richter, Sarah Pietsch, Cordula Müller, Gabi Spiegel

Druck: Beltz Grafische Betriebe GmbH, Bad Langensalza

Dieses Werk ist urheberrechtlich geschützt. Die dadurch begründeten Rechte, insbesondere die der Übersetzung, des Nachdrucks, des Vortrags, der Entnahme von Abbildungen und Tabellen, der Funksendung, der Mikroverfilmung oder der Vervielfältigung auf anderen Wegen und der Speicherung in Datenverarbeitungsanlagen, bleiben, auch bei nur auszugsweiser Verwertung, vorbehalten. Eine Vervielfältigung dieses Werkes oder von Teilen dieses Werkes ist auch im Einzelfall nur in den Grenzen der gesetzlichen Bestimmungen des Urheberrechtsgesetzes der Bundesrepublik Deutschland vom 9. September 1965 in der jeweils geltenden Fassung zulässig.

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