Abstract Eine höhere Entschädigung in der Politik sollte zu engagierteren Mandatsträgern führen und besser qualifizierte Kandidaten anziehen. Diese politökonomischen Überlegungen werden anhand einer Studie zur grundlegenden Entschädi- gungsreform im EU-Parlament aus dem Jahr 2009 konkretisiert. Die empirische Analyse zeigt: Ein Anstieg der Entschädi- gung führt zu mehr parlamentarischem Engagement. Gleichzeitig nehmen jedoch die Absenzen zu. Mit Blick auf die Selektion der Politiker wird beobachtet, dass eine höhere Entschädigung die Wiederwahlwahrscheinlichkeit der Amtsinhaber erhöht, jedoch keine besser qualifizierten Politiker anzieht. Im letzten Teil des Artikels werden Überlegungen zur Situation in der Schweiz angestellt.
hoch ist. Eine höhere Entschädigung sollte so das Verhalten der Politiker im Amt durch einen ge- steigerten Wiederwahlanreiz disziplinieren und besser qualifizierte Kandidaten anziehen.1
Zu berücksichtigen ist, dass sich diese theo- retischen Überlegungen nicht eins zu eins auf die Politik übertragen lassen. Erstens ist der «Ar- beitsvertrag» zwischen Wählern und Politikern unvollständig. Zweitens spielen Faktoren wie das Kandidatennominierungsmonopol der Parteien, die Politikfinanzierung, die Informationsbedin- gungen in der Politik und die zugrunde liegen- den Wählerpräferenzen eine gewichtige Rolle.
Zudem hängt die Attraktivität eines politischen Mandats neben der finanziellen Entschädigung auch vom vorhandenen Gestaltungsspielraum
G
emäss Überlegungen der Politischen Ökono- mie (siehe Kasten 1) ist die finanzielle Ent- schädigung eines politischen Mandats eine wich- tige institutionelle Rahmenbedingung. In der Literatur wird zum einen argumentiert, dass eine höhere Entschädigung die Arbeitsmoral steigert und den Wert eines Mandats erhöht. Wird ein einfaches Kosten-Nutzen-Kalkül unterstellt, geht der Verlust des Mandats durch Abwahl bei einer höheren Entschädigung mit mehr Kosten einher.Zum anderen lässt sich die Hypothese ableiten, dass besser qualifizierte Bürger mit attraktiven alternativen Verdienstmöglichkeiten (sogenann- ten hohen Opportunitätskosten) im privaten Sektor eher zu einer Kandidatur motiviert wer- den können, wenn die finanzielle Entschädigung
Wie beeinflusst die Entschädigung die Disziplin und die Selektion
von Politikern?
Ob eine höhere Entschädigung das Engagement von Parlamentariern steigert, wird kont- rovers diskutiert. Eine Studie zur EU-Entschädigungsreform zeigt: Eine bessere Bezahlung führt zu mehr Engagement und erhöht die Wiederwahlwahrscheinlichkeit. Allerdings wer- den keine besser qualifizierten Kandidaten angezogen. Thomas Brändle
Kasten 1: Politische Ökonomie
Die politischen Prozesse und die politi- schen Entscheide sollten in demokra- tischen Gemeinwesen möglichst den Präferenzen der Bürger entsprechen.
Ausgehend von diesem Ideal, drehen sich die zentralen Überlegungen in der Politischen Ökonomie um die Strukturierung der Beziehung zwischen Wählern und Politikern und die Rolle des politischen Wettbewerbs. Für die Analyse wird dabei das ökonomische Verhaltensmodell auf den politischen
Sektor übertragen. Den politischen Entscheidungsträgern wird das rati- onale Verfolgen von Eigeninteressen, wie beispielsweise ihre Wiederwahl, unterstellt. Verhaltensänderungen von Politikern werden primär durch veränderte Restriktionen erklärt. Die institutionellen Rahmenbedingungen in der Politik sollen entsprechend so ausgestaltet werden, dass eine möglichst grosse Verantwortlichkeit im politischen Handeln der Entschei-
dungsträger erzeugt wird.
Der Wettbewerb um die Gunst der Wähler und insbesondere der Anreiz zur (Wieder)wahl sollen die Politiker einerseits bei der Ausgestaltung der Wahl- oder Parteiprogramme und andererseits beim Verhalten im Amt disziplinieren. Angesichts nicht binden- der Wahlversprechen und unvollstän- diger Möglichkeiten zur Kontrolle der gewählten Mandatsträger ist aus Sicht der Politischen Ökonomie zudem die
sorgfältige Auswahl der Politiker im Hinblick auf Kompetenz und Glaubwür- digkeit von Bedeutung.a
a Vgl. Buchanan (1989), Mueller (2003), Persson und Tabellini (2005) für eine Diskussion der grundlegenden Ansätze in der Politischen Ökonomie. Vgl. Besley (2005) für die komplementäre Erwei- terung um den Aspekt der politischen Selektion.
1 Der Beitrag basiert auf Forschungsarbeiten des Autors an der University Pompeu Fabra, Depart- ment of Economics, Barcelona (2012/2013).
Siehe Braendle (2015a):
Does Remuneration Af- fect the Discipline and the Selection of Politici- ans? Evidence from the European Parliament.
In: Public Choice, 162 (1-2), S. 1–24.
und dem Ausmass an Befriedigung aus dem Dienst an der Gemeinschaft ab. Diese Aspekte sind jedoch weniger exakt greifbar.
Nur wenige Studien untersuchen den Zu- sammenhang zwischen der Entschädigung und der Disziplin (respektive dem Engagement im Amt und der Qualifikation) der gewählten Poli- tiker auf individueller Ebene. Bis anhin sind nur wenig verwertbare Daten über Politiker, ihre Herkunft und ihre politischen Aktivitäten sys- tematisch verfügbar gewesen. Ausserdem ist die Identifikation kausaler Zusammenhänge in die- sem Bereich anspruchsvoll. Entsprechend dreht sich die wissenschaftliche Diskussion um die Frage, wie das individuelle Engagement und die Qualifikation von Politikern adäquat gemessen werden kann.2 Bisherige Studien konzentrierten sich primär auf die lokale Ebene (siehe Kasten 2).
Von grossem Interesse ist aber auch, ob die Höhe der Entschädigung Auswirkungen auf das
Engagement und die Selektion der Politiker auf höheren staatlichen Ebenen hat.
Die Entschädigungsreform im EU-Parlament im Jahr 2009
Die Harmonisierung der Grundentschädigung der Mitglieder des EU-Parlaments im Jahr 2009 stellt eine aussergewöhnliche empirische Gelegenheit dar, die Anreiz- und Selektionseffekte der Ent- schädigung von Politikern zu analysieren. Die Par- lamentarier aus 27 verschiedenen Staaten muss- ten sich gleichzeitig an diese grundlegende und finanziell bedeutende Reform anpassen. Ausser- dem war die Entschädigungsreform von keinen anderen institutionellen Veränderungen begleitet.
Bis einschliesslich der sechsten Wahlperiode (2004–2009) wurde die Grundentschädigung, die den grössten Teil des Entschädigungspakets eines EU-Abgeordneten darstellt, aus dem Bud-
Kasten 2: Angrenzende Literatur
Ferraz und Finan (2009) analysieren diskon- tinuierliche Gehaltssprünge von Politikern auf lokaler Ebene in Brasilien, die in Abhän- gigkeit der Einwohnerzahl der Gemeinden gewährt werden. Die Autoren kommen zu dem Ergebnis, dass eine höhere Entschä- digung den Effort der Politiker im Amt, angenähert durch die Anzahl eingereichter Gesetzesentwürfe und die Bereitstellung von öffentlicher Infrastruktur, erhöht. Die
Untersuchung zeigt auch, dass eine höhere Entschädigung mit einem besseren formalen Qualifikationsniveau (Ausbildung und Beruf) der Politiker einhergeht. Gagliarducci und Nannicini (2013) finden in einem sehr ähnli- chen Studiendesign, jedoch für italienische Bürgermeister, vergleichbare empirische Evidenz. Ihre Resultate legen nahe, dass Gemeinden mit besser bezahlten Bürger- meistern sparsamere öffentliche Haushalte
und ein geringeres Ausmass an Bürokratie aufweisen. Mit Blick auf die Selektion in die Politik zeigt sich, dass eine höhere Entschä- digung zu besser qualifizierten Politikern, angenähert durch Anzahl Ausbildungsjahre und den beruflichen Hintergrund, führt.a a Vgl. Braendle (2015b) für einen Überblick zur
entstehenden Literatur zu den Auswirkungen der Entschädigung und weiterer institutionel- ler Rahmenbedingungen auf den Effort und die Selektion von Politikern.
Die Entschädigungsreform im Europäischen Parlament im Jahr 2009
2 Vgl. Padovano (2013) für eine Diskussion.
3 Die Mitglieder des EU-Parlaments erhalten ausserdem Tagespau- schalen (etwas über 300 Euro pro Sitzungs- tag) und eine Entschä- digung für im Wahlkreis anfallende Kosten (4299 Euro monatlich), beispielsweise für Büro und Material. Effektive Reisekosten und Kosten für Mitarbeiter der Parlamentarier werden bis zu einem gewissen Betrag übernommen.
Dieser Teil der Entschä- digung wurde vor und nach der Reform der Grundentschädigung aus EU-Mitteln finan- ziert und ist durch die Reform nicht tangiert.
Jährliche Grundentschädi- gung der Abgeordneten nach der Reform (2009)
Jährliche Grundentschädi- gung der Abgeordneten vor der Reform (2004) 91 983 €
Ungarn Bulgarien
Lettland Slowakei
Litauen Malta
Tschechien Rumänien
Estland Polen
Spanien Portugal
Slowenien Zypern
Finnland Schweden
Luxembu rg
Dänemark Belgien
Griechenland Frankreich
Grossbritannien Irland
Deutschland Niederlande
Österreich Italien 140
120 100 80 60 40 20 0
10 080 € 10 226 € 10 226 € 14 085 € 14 197 € 15 534 € 19 774 € 21 746 € 21 864 € 28 860 € 38 396 € 48 286 € 48 815 € 52 041 € 59 640 € 62 069 € 63 791 € 69 816 € 72 018 € 73 850 € 81 273 € 83 312 € 83 712 € 84 108 € 86 126 € 106 583 € 144 084 € CORBETT ET AL. (2005) UND EU-PARLAMENT, INFORMATIONSBÜRO DEUTSCHLAND. DARSTELLUNG BRÄNDLE / DIE VOLKSWIRTSCHAFT
In Tausend Euro
get des jeweiligen Heimatlandes bezahlt und entsprach der Grundentschädigung eines nati- onalen Abgeordneten.3 Beispielsweise erhielt zu Beginn der sechsten Wahlperiode ein EU-Parla- mentarier aus Ungarn eine jährliche Grundent- schädigung von 10 080 Euro, während ein Abge- ordneter aus Italien 144 084 Euro erhielt. Im Jahr 2005 beschlossen EU-Rat und EU-Parlament eine neue, harmonisierte Entschädigungsordnung, die ab Beginn der siebten Wahlperiode in Kraft treten sollte. Gemäss dieser Entschädigungsre- gelung erhalten alle Parlamentarier, unabhän- gig von ihrem Herkunftsland, eine einheitliche Grundentschädigung, die sich an den Löhnen von EU-Beamten orientiert und aus EU-Mitteln finanziert wird. Bei Einführung im Jahr 2009 entsprach die harmonisierte Grundentschädi- gung 91 983 Euro. Während Abgeordnete aus ost- europäischen Ländern sowie Spanien, Portugal, Finnland und Schweden finanziell deutlich von der Harmonisierung profitierten, mussten die italienischen und österreichischen Abgeordne- ten Senkungen hinnehmen (siehe Abbildung).
Beeinflusst die Entschädigung das Engagement der Politiker?
Für die empirische Analyse wurde ein neuer Da- tensatz mit umfangreichen Informationen zu den EU-Abgeordneten vor und nach der Entschä- digungsreform erhoben. Mithilfe eines multiplen Regressionsmodells wurde versucht, den Ein- fluss der Veränderung der Entschädigung auf das Engagement der Politiker im Amt und die Selekti- on in das EU-Parlament zu ermitteln.4
Als empirische Annäherung der Auswirkun- gen der Entschädigungsreform auf das Engage- ment der Politiker wurden vier unterschiedliche individuell zurechenbare Masse betrachtet. Zu- erst wurden die Absenzen als Mass für das En- gagement analysiert. In einem zweiten Schritt stand der direkte parlamentarische Einsatz der Abgeordneten im Fokus, wobei die Anzahl par- lamentarischer Reden, schriftlicher Erklärungen und ausgearbeiteter Legislativberichte herange- zogen wurde.
Die empirische Analyse konzentrierte sich auf den Vergleich des Engagements der Amtsinhaber in den ersten zwei Jahren der Legislaturperiode vor und nach der Entschädigungsreform. Die Resul- Debatte im EU-Parlament in Strassburg. Die Entschä-
digungsreform im Jahr 2009 brachte für die meisten Abgeordneten mehr Geld.
4 Zur Absicherung gegen unbeobachtete zeit- und länderspezifische Einflüsse wurden in der empirischen Analyse feste Zeit- und Länd- ereffekte eingesetzt.
Zudem wurde für eine Vielzahl von individuel- len (Alter, Geschlecht, Parteizugehörigkeit, Dienstalter, Position im Parlament) und Dele- gationscharakteristika (nationale Delegations- grösse, Parteigrösse, BIP pro Kopf und wahrgenommene Kor- ruption im Heimatland) kontrolliert, die das Engagement und die Selektion beeinflussen können.
^KEYSTONE
tate zeigen: Die Erhöhung der Entschädigung hat einen positiven Anreizeffekt auf das direkte par- lamentarische Engagement der Politiker. Gleich- zeitig wird jedoch auch ein Anstieg der Absenzen infolge einer höheren Entschädigung beobachtet.
Was sind plausible Erklärungen für dieses überraschende Resultat bei den Absenzen? Es kann argumentiert werden: Mit der gestiegenen Grundentschädigung hat die Anwesenheit und die damit verbundene Tagespauschale als Einkom- mensquelle relativ an Bedeutung verloren. Auch kann ein verstärkter Wiederwahlanreiz infolge der gestiegenen Entschädigung dazu führen, dass das Engagement im Wahlkreis oder das Sichern von (finanzieller) Wahlkampfunterstützung bei Interessenverbänden im Vergleich zur parlamen- tarischen Anwesenheit wichtiger geworden sind.
Beeinflusst die Entschädigung die Qualifikation neu gewählter Politiker?
Als Mass für die Qualifikation der Politiker wurde ein möglichst breiter Ansatz gewählt. Es wurden die Dimensionen formaler Bildungs- abschluss (wie etwa Hochschulabschluss oder Doktorat), vorherige politische Erfahrung in gewählten Ämtern (lokal, regional oder nati- onal) und vorheriger beruflicher Hintergrund (insbesondere hoch qualifizierte Berufe) näher betrachtet. Das überraschende Resultat ist: Der erhebliche Entschädigungsanstieg infolge der Reform hat die Zusammensetzung des Pools an neu gewählten Abgeordneten in den drei Dimensionen formale Bildung, vorherige poli- tische und berufliche Erfahrung nicht verbes- sert. Es zeigt sich sogar ein negativer Zusam- menhang zwischen der Entschädigung und der Wahrscheinlichkeit, dass ein Politiker bei der Wahl in das EU-Parlament über politische Er- fahrung in einer gewählten Position auf höchs- ter nationaler Ebene verfügt. Im Gegensatz zu den bisherigen Studien auf lokaler Ebene findet diese Arbeit keinen positiven Zusammenhang zwischen der Entschädigung und den Massen der Qualifikation von Politikern.
Eine wichtige Komponente zur Erklärung die- ses Resultats ist sicher im proportionalen Wahl- recht zu sehen, welches bei den EU-Parlaments- wahlen angewendet wird. Dieses verleiht den
nationalen Parteien eine bedeutende Rolle bei der Nominierung von Kandidaten. Falls die Par- teien den Zugang zu politischen Ämtern mass- geblich bestimmen und die Sitze an entweder unerfahrene, junge Politiker mit Ambitionen für die nationale Politik als Trainingsarena vergeben oder für verdiente Politiker reservieren, die kurz vor dem Rückzug aus der Politik stehen, sind Entschädigungsveränderungen vermutlich von nachrangiger Bedeutung.
Angesichts der wenigen direkten Entschei- dungskompetenzen und der geringen Reputati- on könnte zudem – trotz gestiegener Entschädi- gung – die Arbeit im EU-Parlament als weniger attraktiv angesehen werden als ein Mandat auf nationaler Ebene. Des Weiteren kann die zugrun- de liegende Studie einfach zu früh angesetzt ha- ben, und der Pool an Kandidaten und gewählten Abgeordneten verändert sich erst mit deutlicher Verzögerung.
Beeinflusst die Entschädigung die Wiederwahl von Politikern?
Die Veränderung der Wiederwahlwahrschein- lichkeit ist das Ergebnis von mindestens zwei Kräften. Einerseits erhöht eine grosszügigere Entschädigung die Attraktivität eines Mandats.
Dies führt zu einem stärker umkämpften Wettbe- werb um die Mandate, was wiederum die Wahr- scheinlichkeit der Wiederwahl von Amtsinha- bern senken sollte. Andererseits verstärkt eine höhere Entschädigung den Wiederwahlanreiz der Amtsinhaber, da der Wert der (zukünftigen) Mandatsträgerschaft gestiegen ist. Dies sollte die Anstrengungen der Amtsinhaber steigern und zu einer höheren Wiederwahlwahrscheinlich- keit beitragen. Aus der empirischen Analyse geht hervor: Beispielsweise führt eine Verdoppelung der Grundentschädigung zu einem Anstieg der Wiederwahlwahrscheinlichkeit um etwas mehr als 17 Prozentpunkte.
Welche Parallelen lassen sich zur Situation in der Schweiz ziehen?
Entschädigungsreformen für politische Ämter stehen regelmässig und insbesondere in Wahl- jahren zur Diskussion. So stellt sich beispielswei- se bei näherer Betrachtung auch die Frage, ob die
5 Die Parlamentarier erhalten auch eine Mahlzeiten- und Über- nachtungsentschädi- gung, eine Distanz- und Familienzulage. Vgl.
Parlamentsressourcen- gesetz (PRG) für Details.
Thomas Brändle
Dr. rer. pol., Ökonomische Analyse und Beratung, Eidgenössische Finanzverwaltung EFV, Bern und Re- search Fellow, Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät, Universität Basel.
Literatur
Besley, Timothy (2005). Political Selection.
Journal of Economic Perspectives 19(3):
43–60.
Braendle, Thomas (2015a). Does Remu- neration Affect the Discipline and the Selection of Politicians? Evidence from Pay Harmonization in the European Parlia- ment, Public Choice, 162(1–2), 1–24.
Braendle, Thomas (2015b). Do Institutions Affect Citizens’ Selection into Politics?
Erscheint in Journal of Economic Surveys.
Buchanan, James M. (1989). The Public- Choice Perspective. In: James M. Buchanan (Hrsg.). Essays on the Political Economy.
Honolulu: University of Hawaii Press.
Corbett, Robert, Francis Jacobs und Mi- chael Shackleton (2005). The European Parliament. 6th edition. London: John Harper Publishing.
Ferraz, Claudio und Federico Finan (2009).
Motivating Politicians: The Impacts of Monetary Incentives on Quality and Performance. NBER Working Paper No.
14906, Cambridge, MA.
Gagliarducci, Stefano und Tommaso Nan- nicini (2013). Do Better Paid Politicians Perform Better? Disentangling Incentives from Selection. Journal of the European Economic Association, 11(2), 369–398.
Mueller, Dennis C. (2003). Public Choice III.
Cambridge: Cambridge University Press.
Padovano, Fabio (2013). Are We Witnessing a Paradigm Shift in the Analysis of Political Competition, Public Choice, 156 (3–4), 631–651.
Persson, Torsten und Guido Tabellini (2005). The Economic Effects of Constitu- tions. Cambridge: MIT Press.
Z’graggen, Heidi und Wolf Linder (2004).
Professionalisierung der Parlamente im in- ternationalen Vergleich. Studie im Auftrag der Parlamentsdienste der Schweizeri- schen Bundesversammlung. Institut für Politikwissenschaft. Universität Bern.
finanzielle Attraktivität eines Parlamentsman- dats auf Bundesebene in der Schweiz hoch oder niedrig ist, als relativ komplex heraus. Erstens sind die Grundentschädigung und die Tagespau- schalen nur eine Facette der finanziellen Attrak- tivität eines Mandats. Zwischen den Ländern ist ein diesbezüglicher aussagekräftiger Vergleich jedoch nur beschränkt möglich. Die finanziel- le Entschädigung im Schweizer Parlament, mit 26 000 Franken jährlichem Grundeinkommen, einer Jahresentschädigung von 33 000 Franken für Personal- und Sachausgaben und einem Tag- geld von 440 Franken pro Sitzungstag erscheint jedoch vergleichsweise nicht überhöht5. Dies zeigt sich auch in der Studie von Z’graggen und Linder (2004), welche die Bundesversammlung mit wei- teren Parlamenten in ausgewählten OECD-Län- dern vergleicht. Zweitens muss gefragt werden, in welchem Ausmass Nebenbeschäftigungen möglich sind und welche Nebenbeschäftigun- gen sich erst durch das Mandat ergeben. Letztere Frage stellt sich auch im Hinblick auf Positionen nach Beendigung der Parlamentstätigkeit, wie beispielsweise Verwaltungsratsmandate oder Verbandspositionen, die nur durch neu geschlos- sene Kontakte in der Politik möglich wurden. Für die Attraktivität eines Mandats spielt es auch eine Rolle, welche materiellen und personellen Ressourcen den Politikern unterstützend zur Mandatsausübung zur Verfügung stehen.
In direktem Zusammenhang mit der Entschä- digung der Politiker steht die Frage der Organi- sation der Parlamentsarbeit. Die Schweiz zeich- net sich durch ein Milizparlament aus. Durch die Berufstätigkeit neben dem Mandat sollen beruf- liche Erfahrungshintergründe und Herausfor- derungen der Berufswelt einfacher Gehör finden und direkter in die parlamentarischen Prozesse einfliessen als in anderen Ländern.
Von einer Erhöhung der Entschädigung liesse
sich tendenziell eine stärkere Professionalisie- rung des Parlaments erwarten. Erstens wären die Parlamentarier finanziell weniger von einer zu- sätzlichen Tätigkeit abhängig. Zweitens legen die präsentierten Studien nahe, dass eine gestiegene Entschädigung mit einer höheren Wiederwahl- wahrscheinlichkeit und somit längeren durch- schnittlichen parlamentarischen Verweildauern einhergeht. Angesichts der zunehmenden Kom- plexität der Gesetzgebung scheint eine gewisse Tendenz zur Professionalisierung jedoch auch sachbedingt absehbar. Ob – wie oft im politischen Diskurs argumentiert – eine höhere Entschädi- gung besser qualifizierte Kandidaten anzieht, kann vor dem Hintergrund der diskutierten Stu- dien nicht ohne Weiteres bejaht werden.
Neben der Entschädigung sind jedoch weitere institutionelle Besonderheiten der Schweizer Po- litik von Bedeutung. Dazu gehören die Regeln be- züglich der Unvereinbarkeit eines Amts im öffent- lichen Sektor mit einem politischen Mandat, die Offenlegung von Interessenbindungen, der aus- geprägt föderale Staatsaufbau sowie die direkt- demokratischen Elemente und deren potenzielle Auswirkungen auf den politischen Wettbewerb, das Engagement und die Selektion der Politiker.
