Südosteuropa - Studien ∙ Band 49
(eBook - Digi20-Retro)
Verlag Otto Sagner München ∙ Berlin ∙ Washington D.C.
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Georg Brunner (Hrsg.)
Politischer Pluralismus und Verfassungsstaat
in Deutschland und Ungarn
SÜDOSTEUROPA-STUDIEN
herausgegeben im Auftrag der Südosteuropa-Gesellschaft
von Walter A ltham m er
Band 49
Politischer Pluralismus und Verfassungsstaat in Deutschland und Ungarn
Herausgegeben von Georg Brunner
Südosteuropa-Gesellschaft
Georg Brunner - 978-3-95479-687-8/ ׳׳ N
׳ Bayerische Staatsbibliothek
München
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P o litis c h e r P lu ra lis m u s u n d V erfa ssu n g ssta tt in D e u ts c h la n d u n d U n g a rn / S ü d o s te u ro p a -G e s e lls c h a ft. H rs g . von G e o rg B ru n n e r. - M ü n c h e n : S ü d o s te u ro p a -G e s ., 1992
(S ü d o s te u ro p a -S tu d ie n ; 49) IS B N 3-925450-30-0
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Mit d e r großen Verfassungsreform vom O k to b e r 1989, den demokratischen Paria- mentswahlen vom März/April 1990 und den dem okratischen Kommunalwahlen vom S e p te m b e r/O k to b e r 1990 ist U ngarn nach E u ro p a zurückgekehrt. Nach vielen A n- strengungen und großen O p fern hat dieses mitteleuropäische Land die autoritäre E in p arteid ik tatu r überw u n d en und den Wandel zum dem okratischen Rechtsstaat vollzogen. Bei allen Traditionen, an die es anknüpfen kann, handelt es sich freilich um eine junge D e m o k ra tie und einen jungen Rechtsstaat. Die praktischen Erfahrun- gen mit dem System des politischen Pluralismus und d e r Verfassungsstaatlichkeit, das d e r von einer weltoffenen Rechtswissenschaft tatkräftig unterstützte ungarische G esetzgeber zur Verfügung gestellt hat, werden gerade gesam m elt, und es wäre nicht verwunderlich, wenn auf G ru n d der gem achten E rfahrungen das vorhandene System hier und dort noch g eändert und verbessert w erden würde.
In dieser Zeit eines Neubeginns schien es angezeigt, daß ungarische und deutsche Juristen Zusammentreffen, um ihre E rfahrungen auszutauschen und Lösungsmög- lichkeiten für an steh en d e Probleme zu erö rtern . Dies geschah auf einem wissen- schaftlichen Symposion, das am 9./10. Juli 1990 in der Winterscheider Mühle von d e r Südosteuropa-G esellschaft in Z u sam m en arb eit mit dem Internationalen Kulturinsti- tut U ngarns veranstaltet w urde. Die Veranstalter wählten fünf T hem enbereiche aus, die für den dem okratischen Verfassungsstaat von grundlegender B e d eu tu n g sind, und ließen diese jeweils von einem deutschen und einem ungarischen Wissenschaftler behandeln. A uf diese Weise sollte ein systematischer Vergleich der E rfahrungen mit einem einundvierzig Jahre alten G rundgesetz und einer ein J a h r jungen Verfassung
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v o rgenom m en und zu w eiterführenden Überlegungen fruchtbar gemacht werden.
Da eine freiheitliche Verfassung vom Einzelmenschen ihren Ausgang zu nehm en und einen wirksamen Schutz für dessen G rundrechte zur Verfügung zu stellen h a t, bildet der G rundrechtsschutz durch die Verfassungsgerichtsbarkeit den ersten T h em en - kreis. D e r zweite T h em en k reis ist dem Staatsorganisationsrecht gew idm et, dessen politische In frastru k tu r hauptsächlich die politischen Parteien und das Wahlrecht bil- den. Aus den Wahlen gehen unm ittelbar das Parlament und mittelbar die Regierung hervor, deren Zusam m enspiel in der Verfassungspraxis durch das parlam entarische Prinzip bestimmt wird. Deshalb sollte dies d e r dritte Them enbereich sein. Betreffen diese T h em e n die h o h e E b e n e der großen Politik, so ist der Bürger im Rechtsalltag m eh r mit d e r Verwaltung konfrontiert, deren rechtsstaatliches Wirken eine Bindung an G esetz und Recht voraussetzt. Damit ist die vierte Frage nach dem System der Rechtsquellen und d e r Gesetzmäßigkeit der Verwaltung aufgeworfen. A m nächsten ist d e m B ürger die K om m unalverw altung, in d e r Rechtsstaatlichkeit und D e m o k ra - tie insofern beso n d ers eng m iteinander verbunden sind, als das Prinzip der kommu- nalen Selbstverwaltung vertikale Gewaltenteilung bewirkt und dem B ürger die un- m ittelbare Teilhabe an der Verwaltung ermöglicht. Diesem Them enbereich sind die letzten beiden Beiträge gewidmet. Es ist zu hoffen, daß das deutsch-ungarische Rechtsgespräch auch künftig fortgesetzt wird und von dem gegenseitigen Erfah- rungsaustausch letztlich der demokratische Verfassungsstaat in E u ropa profitiert.
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Prof. Dr. G eo rg B ru n n e r Köln, im F eb ru ar 1991
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Politischer Pluralismus und Verfassungsstaat in Deutschland und Ungarn
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D er Schutz der G rundrechte durch die Verfassungsgerichtsbarkeit in der Bun-
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D e r Schutz der G rundrechte durch die Verfassungsgerichtsbarkeit in Ungarn 23 G e o r g Br u n n e r
D ie R echtsstellung der politischen Parteien und das Wahlrecht in der B undes-
republik D e u t s c h l a n d ... 33 Pé t e r Sc h m i d t
D ie R echtsstellung der politischen Parteien und das Wahlrecht in Ungarn . . 6 5 / G e r h a r d Ho f f m a n n
D a s parlam entarische Prinzip in Verfassungsrecht und Verfassungspraxis der
B undesrepublik D e u t s c h l a n d ... 69 Im r eTa k á c s
D as Prinzip des Parlamentarismus in der T h eorie und Verfassungswirklichkeit ^ U ngarns ... 89 Ha r t m u t Kr ü g e r
D a s System der R echtsquellen und die G esetzm äßigkeit der Verwaltung in
der B undesrepublik D eutschland ... 97 Al b e r t Ta k á c s
D a s System der R echtsquellen und die G esetzm äßigkeit der Verwaltung in
U n g a r n ... 111 Pe t e r We i d e s t
D a s K om m unalrecht der Bundesrepublik D eutschland unter beson d erer
Berücksichtigung d es nordrhein-westfalischen G e m e i n d e r e c h t s ... 149 Lá s z l ó Kiss
D ie Selbstverwaltung im System der G ew altenteilung in U n g a r n ... 175 A u torenverzeichn is ... 181 7
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Der Schutz der G rundrechte durch die Verfassungsgerichtsbarkeit in der Bundesrepublik Deutschland
I.
Wenn wir uns hier zu einem deutsch-ungarischen Symposion d e r Siidosteuropa-Ge- sellschaft ü b e r ״ Politischen Pluralismus und Verfassungsstaat“ zusam m enfinden, so wird damit die R eihe d e r K onferenzen deutsch-ungarischer Juristen, die in den letz- ten Jahren so erfreulich zu g en o m m e n haben, fortgesetzt. Ich möchte n u r an das ungarisch-deutsche Juristenkolloquium in Budapest vor etwas m eh r als einem Jahr erinnern, in dessen M ittelpunkt die Verfassung s ta n d .1 Sehr gern bin ich d a h e r der Einladung m eines Kollegen B ru n n e r und d e r Südosteuropa-Gesellschaft gefolgt. Ich freue mich ganz b esonders, zahlreiche ungarische G äste wiederzusehen, die ich be- reits bei m einem Besuch in B udapest 1984 kennenlernen konnte. Lassen Sie mich auch daran e rin n ern , d aß wir D eutsche Ungarn sehr viel zu verdanken h ab e n , beson- ders, d aß von diesem L an d erste Tore auf dem Weg zur deutschen Einheit geöffnet wurden. Wir hab en nicht vergessen, welch denkwürdige und mutige Entscheidung d e r ungarische A u ß e n m in ister Gyula H o rn am 10.9.1989 traf, als er dieVerpflichtun- gen aus den M enschenrechten h ö h er stellte als die aus den bilateralen Auslieferungs- vertragen mit d e r D D R u nd die deutschen Flüchtlinge ausreisen ließ. D arin lag eine E ntscheidung für die Freiheit und die Einheit eines freien Europas. Zu Recht ist ihm d e r Internationale Karlspreis d e r Stadt Aachen 1990 verliehen worden. Viele Sätze seiner Rede sind mir noch im Ohr, vor allem dieser: ״ Ich möchte je n e , die wegen der Vereinigung D eutschlands B edenken hegen, darauf hinweisen, daß sie diese Sorgen vor einem J a h r freudig ü b e rn o m m e n hätten. U nd als ungarischer A m tsträg er be- kenne ich, d aß ich diese Sorgen gerne auf mich nähm e, hätte ich die Aussicht, aile U ngarn zu v e re in e n .“
Sie haben mir die A ufgabe zugedacht, über den Schutz d e r G ru n d rech te durch die Verfassungsgerichtsbarkeit zu referieren, ein T h e m a , umfassend genug, um tagesfül- lend zu sein. D e r ein g eräu m te Z eithorizont nötigt indessen zur Begrenzung.
Seit den V eränderungen in U ngarn in den letzten Jahren und vor allen Dingen seit dem Inkrafttreten des G esetzes Nr. XXXII/1989 über das Verfassungsgericht und des- sen Tätigkeitsbeginn am 1. J a n u a r 1990 haben sich die G rundlagen derVerfassungsge- richtsbarkeit in U ngarn wesentlich geändert gegenüber der Zeit meines Besuches, als nur ein Verfassungsrechtlicher Rat die Sicherung der Verfassung besorgen durfte, dessen Z uständigkeiten mit den en des ungarischen Verfassungsgerichts von heute nicht vergleichbar sind. D iesem R at, 1983 errichtet und vorwiegend mit Parlaments- ab g eo rd n eten zusam m engesetzt, stand eine Entscheidungsbefugnis in Fragen der Verfassungskontrolle n u r höchst begrenzt zu. Bei d e r Feststellung der Verfassungswidrigkeit ein er R echtsnorm konnte er nur das Parlam ent auffordern.
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Kl a u s St e r n
1 BayVBI 199«. 11.
diese zu ü b e rp rü fe n , und selbst dieses Recht stand ihm bei Parlam entsgesetzen und R echtsverordnungen des Präsidialrats nicht zu. E ntsch eid en d war vor allen D ingen, d aß B ürger sich nicht an denV erfassungsrechtlichen R at w enden konnten. D em ge- g e n ü b e r entsprechen die K om petenzen des jetzigen Verfassungsgerichts im wesentli- chen denen d e r Verfassungsgerichte w esteuropäischer S ta aten , vor allen D ingen den Zuständigkeiten des Bundesverfassungsgerichts d e r B undesrepublik D eutschland.
A uch die O rganisation des Gerichts mit 15 richterlichen M itgliedern, die Vorausset- zungen ihrer Wahl, dasW ahlverfahren sowie nam entlich die Inkom patibilitäten unter- scheiden sich nicht von d en Voraussetzungen w esteuropäischer Vertassungsgerichte.
F ür die N o rm en k o n tro lle g egenüber in Kraft gesetzten G esetzen wird m an sogar fest- stellen k ö n n en , d aß die Antragsbefugnis w eitergeht als bei A rt. 93 Abs. 1 Nr. 2 G G , da nach den §§ 37 ff. des ungarischen G esetzes ü b e r d en Verfassungsgerichtshof je- d e rm a n n antragsbefugt ist, was für die abstrakte N o rm en k o n tro lle zum Bundesver-
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fassungsgericht bekanntlich nicht d e r Fall ist. Ü b e rein stim m u n g b esteh t bei d e r Ver- fassungsbeschwerde, die nach § 48 des ungarischen G esetzes gegen A k te , die ein Ge- setz in verfassungswidriger Weise an w en d e n , von je d e rm a n n eingelegt w erden kann, sofern in der Verfassung gewährleistete R echte verletzt sind und andere Rechts- S c h u t z m ö g l i c h k e i t e n a u s g e s c h ö p f t s in d bzw. n i c h t z u l ä s s i g s i n d . A u c h i m ü b r i g e n be- stehen im wesentlichen übereinstim m ende verfassungsgerichtliche Kontrollkom pe- tenzen in beiden L ä n d e rn ; eine A usnahm e bildet die in Ungarn zugelassene vorbeu*
gende N orm enkontrolle. Die b ek an n te von den Kollegen Starek und Weber edierte Sam mlung zur ״Verfassungsgerichtsbarkeit in W e steu ro p a“ aus d em Jah re 1986, die bislang 9 Staaten verzeichnet, bedarf also ein er E rgänzung. Sehe ich es richtig, so sind wir auf dem W'eg zu ein er in den F u n d am en ten ü b erein stim m en d en gemeineuro- päischen Verfassungsstaatlichkeit, in der Verfassung und Verfassungsgerichtsbarkeit eine zentrale Rolle spielen.
A uch für die ungarische Verfassung in d e r Fassung, die sie seit dem O k to b e r 1989 und vor allem a u f G r u n d d e r um fangreichen Ä n d e r u n g e n vom Juni 1990 ge- funden hat, k ö n n e n wir in den G ru n d la g e n und hinsichtlich d e r M enschen- und _ • « _ G ru n d re c h te w eitgehend Ü b erein stim m u n g feststellen. Die Ungarische Republik e rk e n n t die unverletzlichen und u n v eräu ß erlich en G r u n d r e c h te d e r M enschen an
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und verlangt, d aß sie resp ek tiert und geschützt w e rd en müssen. In Ubereinstim - m u n g mit den b eid en In tern atio n alen P ak ten ü b e r bürgerliche und politische R echte sowie ü b e r wirtschaftliche, soziale und kulturelle R e c h te , die in Ungarn 1976 in Kraft g e tre te n sind, können G ru n d re c h te n u r solchen B egrenzungen unter- w orfen w erd en , die zur Sicherheit des S taates, d e r inneren O r d n u n g , der öffentli- chen Sicherheit, d e r öffentlichen G e su n d h e it, d e r öffentlichen Moral o d e r im Interesse des Schutzes d e r G ru n d re c h te u nd Freiheiten a n d e r e r notw endig sind.
D a r ü b e r hinaus n en n t die Verfassung einige G r u n d r e c h te , die selbst in außeror- dentlichen Situationen nicht begrenzt w erden k ö n n e n . D azu g e h ö rt inbesondere das Recht a u f L e b e n , die M en sch en w ü rd e, das V erbot d e r Folter und demütigen- d e r B ehandlung, die Freiheit d e r Person, die U n sch u ld sv e rm u tu n g , das Recht auf Verteidigung und d e r G ru n d s a tz nullum crim en sine lege sowie G e d a n k e n -, Gewis- sens- und Religionsfreiheit und die G leichberechtigung von M ann und Frau. Insge- sam t können wir feststellen, d aß die G ru n d re c h tsk a ta lo g e b e id e r Verfassungen sehr g ro ß e G em ein sam k eit aufweisen.
10 Klaus Stern
Wir stehen also sowohl hinsichtlich d e r Verfassung als auch hinsichtlich derVerfas- sungsgerichtsbarkeit vor erfreulichen Parallelen, so d aß es h eu te möglich ist, nicht d asT re n n en d e in den V ordergrund zu stellen, sondern die Ü bereinstim m ungen.
Im folgenden geht es m ir vor allen Dingen d a ru m , einige allgemeine G rundfragen d e r Verfassungsgerichtsbarkeit anzusprechen und über den Schutz d e r G ru n d rech te durch das deutsche Bundesverfassungsgericht zu referieren, dam it unsere ungari- sehen Freunde das Wirken unserer Verfassungsgerichtsbarkeit k en n e n lern en . Im Vor- dergrund steht dabei die Bundesverfassungsgerichtsbarkeit; die föderative Kompo- nente unserer Verfassungsgerichtsbarkeit, die Landesverfassungsgerichtsbarkeit, kann bei d e r hier a n steh en d e n vergleichenden U ntersuchung a u ß e r B etracht blei- ben, obschon sie einige interessante Fragen aufwürfe. In dieser Hinsicht kann ich je- doch auf die Passauer Tagung d e r Vereinigung d e r D eutschen Staatsrechtslehrer vom O k to b e r 1987 verw eisen.2 Von Wichtigkeit erscheint mir, daß ich auch einiges über das System und die Funktion unserer G ru n d rech te für die R ech tso rd n u n g insgesamt sage, weil a u f diesem Feld das Bundesverfassungsgericht b ah n b rech en d gewirkt hat.
G rundrechtsschutz durch die Verfassungsgerichtsbarkeit/BRD 11
II.
Die Verfassungsgerichtsbarkeit hat in Deutschland eine alte Tradition, weil schon im Alten D eutschen Reich ein b eso n d eres Vertrauen in die G erichtsbarkeit herrschte, in d e r man allein die verfassungsmäßigen Rechte wohl aufgehoben sah. D e r D eutsche hielt es nicht für ein U nding, mit der öffentlichen Gewalt - und wäre es die höchste - um sein Recht Prozeß zu fü h ren , meinte schon Heinrich Triepel.3 So kennen wir Pro- zesse des Staatslebens bereits im frühen Mittelalter, z.B. gegen Heinrich den Löwen vor dem Königlichen Hofgericht. Im 14. Ja h rh u n d ert wurde d an n eine Austrägalge- richtsbarkeit errichtet, die namentlich zwischen den Kurfürsten als Schiedsgerichts- barkeit wirkte. Die E rrich tu n g von Reichskammergericht und Reichshofrat im
15. J a h rh u n d e rt mögen als weitere historische Beispiele d ien e n .4 G ew iß läßt sich lange d a rü b e r streiten, o b es sich hier wirklich um Vorläufer von Verfassungsgerich- ten gehandelt hat. A b e r wenn sich ״ U n te rta n e n “ damals im Falle der Verletzung w ohlerw orbener R echte durch ihre ״ O brigkeit“ an diese G erichte w enden k o n n ten , dann liegt es doch n ah e, hierin Vorläufer einer späteren Verfassungsbeschwerde zu er- kennen.
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Ü berspringen wir die Periode d e r Ja h rh u n d e rte bis zum E n d e des A lten Reiches, so werden wir weniger in den gerichtlichen Streitschlichtungsinstitutionen d es Deut- sehen Bundes fündig als in Verfassungen der Länder, die verfassungsgerichtlichen Zuständigkeiten für M inisteranklage, Streitigkeiten zwischen R egierung u n d Paria- m ent und teilweise auch für Beschwerdemöglichkeiten seitens d e r B ürger schufen.
B edeutsam wurde dann in d e r Reichsverfassung vom 27.3.1849 die E rric h tu n g eines
2 V gl. V V D S tR I. H eft 46 (1988). S. 7 ff.; s. auch die zahlreichen Begleitaufsätzc zum Thema in den Fach- Zeitschriften.
3 / / . Triepel, V V D S tR L H e ft 5. (1929), S. 10.
4 Naher G. Robbers, JuS 1990, 257 ff.
Reichsgerichts mit umfassender Zuständigkeit, dessen A ufgabe es gew orden wäre, ein H o r t des Rechts zu w erden, wenn die Verfassung sich h ätte durchsetzen können.
§ 126 d ieser Verfassung erlaubte nämlich Klagen d eu tsch er S taatsb ü rg er wegen Ver- letzung d e r ihnen durch die Reichsverfassung gew ährten R echte. A u ß e rd e m konnten E inzelstaaten mit der Reichsgewalt wegen Verletzung d e r Reichsverfassung vor die*
sem G e ric h t streiten. F erner waren Streitverfahren zwischen den obersten Reichsor- ganen ü b e r die Auslegung d e r Reichsverfassung und Streitigkeiten zwischen den ein- zelnen S taaten möglich. Auch über die Auslegung einer Landesverfassung hätte das
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Reichsgericht entscheiden sollen. Nicht zugewiesen w ar ihm jedoch eine U b erp rü - fung d e r Gesetze auf ihre Verfassungsmäßigkeit. Die F o rd eru n g en nach richterlicher N o rm en k o n tro lle wurden erst sp äter aktuell, vor allem auf den D eu tsch e n Juristen- tagen d e r Jahre 1862 und 1863 sowie durch die U n tersu ch u n g e n von R o b e rt v. Mohl, d e r sich besonders an der nordam erikanischen Entw icklung orientierte.
Diese Tradition einer Gerichtsbarkeit auch in höchsten Staatsangelegenheiten un- terscheidet sich deutlich von der französisch-englischen, im Parlam ent zentrierten Souveränität. Gewiß wäre es verfehlt, von den alten Reichsgerichten zum heutigen Bundesverfassungsgericht und zu den heutigen Landesverfassungsgerichten eine un- g eb rochene Entwicklungslinie zeichnen zu wollen; d en n zu viele E x em tio n en gab es dam als und auch noch in der Staatsgerichtsbarkeit d e r W eim arer R epublik gerade in dem Bereich, d e r den politischen Teil d e r heutigen Verfassungsgerichtsbarkeit aus- macht. Was ich mit diesem historischen Rückblick verdeutlichen m öchte, ist der G ru n d z u g des deutschen Rechtskreises, der in ein e r G erichtsbarkeit zur Wahrung höchster Rechte eine nicht u n b ed e u ten d e Wurzel für die heutige Staatlichkeit sah. In diesem Sinne besteht eine Verwandtschaft mit d e r am erikanischen Tradition, wie sie uns aus den Federalist Papers, namentlich in den A usführungen von A lex a n d er Ha- milton, begegnet. Neben dem Schutz der Rechtspositionen des Einzelnen o d e r von Staatsorganen war auch die Bundesstaatlichkeit ein wichtiger A n sto ß für die Einset- zung d e r m o d ern e n Verfassungsgerichtsbarkeit. H ier ist auch auf österreichische Vor- bilder hinzuweisen.
D och vergessen wir nicht: G e ra d e die Verfassungsgerichtsbarkeit hatte als politi- sehe o d e r vermeintlich politische G erichtsbarkeit auch stets starke Gegner. Gerich- ten sei es - so sagte man - wesensfremd über die Rechtsgültigkeit von G esetzen und Regierungsakten zu urteilen; denn darin läge eine Juridifizierung d e r Politik und eine Politisierung der Justiz, bei den en beide nichts zu gewinnen h ätten , wohl aber alles zu verlieren h ä tte n .5
Nach 1945 blieben w eder die traditionellen Wurzeln noch die Verbindungslinien zu denV ereinigten Staaten von A m erika in Vergessenheit; sie gaben einen kräftigen Im- puls zur Errichtung d e r Verfassungsgerichtsbarkeit. D a n e b e n spielt eine entschei- d e n d e Rolle, daß nach den E rfahrungen mit d e r nationalsozialistischen Gewalt- und U nrechtsherrschaft dem Recht, auch und gerade dem Verfassungsrecht, das die Poli- tik zu lenken h a tte, eine besondere Dom inanz zugewiesen w erden sollte, ln diesem Sinne m öchte ich wiederholen, was ich vor 10 Ja h ren anläßlich d e r 30jährigen Exi- stenz der Verfassungsgerichtsbarkeit vor d e r Rheinisch-Westfälischen A k ad em ie aus-
12 Klaus Stern
5 So Carl Schmitt m it Bezug auf G uizot, dem französischen M in iste r und H isto rike r vgl. Verfassungslehre.
1928, S. 119 und Verfassungsrechtliche Aufsätze, 1958. S. 98.
G rim drechtsschutz durch die Verfassungsgerichtsbarkeit ! B R D 13 geführt h ab e :6 Die Existenz einer Verfassungsgerichtsbarkeit d eterm in iert nicht nur den C h a ra k te r einer Verfassung, sondern sie ist m eh r noch A usdruck eines ganz be- stim m ten Staatsverständnisses und Verhältnisses der staatlichen Institutionen zuein- a n d e r und zum Bürger. Das T h e m a Verfassungsgerichtsbarkeit ist d a h e r sowohl eine zentrale Frage des positiven Staatsrechts, zugleich a b e r auch ein fundam entaler Bestandteil einer neu zu konzipierenden Theorie des m o d ern en Verfassungsstaates freiheitlich-demokratischer Prägung und seiner Wirkungsweise; d e n n durch ein Ver- fassungsgericht mit um fassender Zuständigkeit, also einer Einrichtung d e r rechtspre- chenden G ew alt, wird G erichtsbarkeit in einer Weise in den staatlichen Willensbil- dungsprozeß einbezogen wie nie zuvor im Verfassungsleben. In diesem Sinne haben in d e r Bundesrepublik D eutschland viele Urteile des Bundesverfassungsgerichts heute eine ü b e r den Kreis d e r Betroffenen hinausgehende erhebliche politische Re- sonanz gefunden. Verfassungsgerichtsbarkeit ist neben Rechtsetzung, Regierung und Verwaltung zu einem o rdnungsprägenden Faktor des staatlichen L ebens geworden.
Sie ist nicht n u r H ü te r d e r Verfassung gew orden, sondern sie ist zugleich die Institu- tion, die d an k ihrer ״ M ultifunktionalität“ (W. Kälin) am stärksten die Verfassung weiter in terp retiert, fortschreibt, entwickelt. Nicht überraschend hab en d a h e r meh- rere europäische Verfassungen das deutsche M uster aufgegriffen: d ieT ü rk ei, Spanien und Portugal. Auch in den ostmitteleuropäischen Staaten Polen und U ngarn hat das deutsche Bild d e r Verfassungsgerichtsbarkeit Niederschlag gefunden. A ller Voraus- sicht nach wird sich auch die Tschechoslowakei auf dieses Vorbild stützen. Keine Zweifel hab en auch Regierung und Parlament d e r D D R gelassen, d a ß es in den wie- d ere rsteh e n d en L än d ern eine Landesverfassungsgerichtsbarkeit geben wird. Nach dem zu erw arten d en Beitritt d e r D D R nach A rt. 23 Satz 2 G G wird es auf d e r ge- samtstaatlichen E b e n e die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts geben.
Verfassungsgerichtsbarkeit ist - so können wir definieren - letztverbindlich ent- scheidende G erichtsbarkeit ü b er Verfassungsrechtsfragen. Durch sie wird die Verfas- sung als höchstrangige R echtsnorm in einem Staat unter umfassenden gerichtlichen Schutz gestellt. Da die Verfassung für jedw edes staatliche H an d eln maßgeblich und verbindlich ist, wird damit alle Staatsgewalt d e r Kontrolle d e r Verfassungsgerichts- barkeit unterw orfen. In diesem Sinne hat man sie als K rönung d e r Rechtsstaatlich- keit bezeichnet, wenn man die Entwicklungsgeschichte im justiziellen Bereich mit den Perioden kennzeichnet: gerichtliche Kontrolle der Strafgewalt, des fiskalischen H andelns und des administrativen Handelns des Staates. In d e r Verfassungsgerichts- barkeit w erden n u n m e h r auch d e r G esetzgeber und die Regierung auf die Verfas- sungsmäßigkeit ihres H an d eln s überwacht. Verfassungsgerichtsbarkeit ist sonach die
K onsequenz des Vorrangs d e r Verfassung vor allen anderen S taatsakten und deren unein g esch rän k ter Rechtsverbindlichkeit. Wir wissen, daß gerade dieser A nspruch der Verfassungsgerichtsbarkeit auf umfassende Kontrolle in der marxistisch-leninisti-
6 V gl. K. Stern, Verfassungsgerichtsbarkeil zwischen Recht und P olitik, Vorträge G 243, 1980, m it weit.
Nachw. der Literatur. Zusätzliches Schrifttum bei K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutsch- land, Bd. I L 1980, § 44; Chr. Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht. 2. A u fl. 1982; K. Schlaich, Das Bun- desverfassungsgericht. 1985; W. Kälin, Verfassungsgerichtsbarkeit in der D em okratie, 1987; R. Z u c k, Das Recht der Verfassungsbeschwerde. 2. A u fl. 1988; D. Dörr; Die Verfassungsbeschwerde in der Pro- zeßpraxis, 1990.
sehen D o k trin zur A blehnung der Verfassungsgerichtsbarkeit geführt h at, weil sie die A llmacht d e r regierenden Partei und ihrer staatlichen Ausführungsorgane beschnei- det. Insofern traf sich diese D oktrin durchaus auch mit M einungen, wie sie im 19.
u nd auch noch im 20. Ja h rh u n d e rt v ertreten wurden. B ekannt ist insbesondere der Ausspruch O t t o von Bismarcks vor d em Preußischen Landtag: ״Wenn . . . ein G e- rieht berufen würde . . . , die Frage zu entscheiden: Ist die Verfassung verletzt o d e r ist sie es nicht?, so wäre damit dem R ich ter zugleich die Befugnis des G esetzgebers zugewiesen; e r wäre berufen, die Verfassung authentisch zu interpretieren o d e r mate- riell zu vervollständigen . . .“ .7 G e g n e r d e r Verfassungsgerichtsbarkeit haben sich al- lemal d a ra u f berufen und verlangten einen politischen H ü te r der Verfassung. Es war die Warnung vor dem governm ent of judges o d e r d e r richterlichen Zensur, die aus diesen Auffassungen hervortrat.
Ich halte diese Gegnerschaft zur Verfassungsgerichtsbarkeit für falsch. Ich habe dies an a n d e re r Stelle mehrfach dargestellt und m öchte nicht d arau f zu rückkom m en, weil diese Auffassung letztlich aufgrund d e r 45jährigen Entwicklungsgeschichte d e r Nachkriegsverfassungsgerichtsbarkeit in D eutschland widerlegt wurde. Unsere Ver- fassungsgerichte haben ihre Funktionsgrenzen gewahrt. So sind d en n heute auch n u r noch vereinzelt prinzipielle G egner d e r Verfassungsgerichtsbarkeit auszumachen. Es ist erfreulich zu registrieren, daß sich die posititve Einstellung zur Verfassungsge- richtsbarkeit auch in den D e m o k ra tien des östlichen Mitteleuropas durchsetzt, zu- mal in U ngarn.
III
G e h ö rt es h eu te zur G ru n d a u ssta ttu n g des m o d e rn e n demokratisch rechtsstaatlichen Verfassungsstaates, daß e r einen G ru n d rech tsk atalo g enthält, so folgt aus dieser Q ualität der G ru n d rech te als positiviertes objektives Recht mit subjektiv-rechtlicher A nspruchsgrundlage die Idee d e r D urchsetzbarkeit der Grundrechte. Die G rund- rechte sind in positives Verfassungsrecht gegossen w orden, damit sie gegen die Staats- gewalt auch durchgesetzt werden kö n n en . Erst in d e r Durchsetzbarkeit vollendet sich gewissermaßen die Positivität d e r G ru n d re c h te . Institutionen zur Durchsetzung des Rechts in Zweifelsfällen sind im R echtsstaat allgemein die G erichte. Die ge- sam te rechtsprechende Gewalt hat d a h e r die G ru n d rech te zu beachten und zu wah- ren. A rt. 1 Abs. 3 G G bestimmt in diesem Sinne: ״ Die rechtsprechende Gewalt ist an die G ru n d rech te g e b u n d e n .“ A u ß e rd em hat A rt. 19 Abs. 4 G G ausdrücklich nor- m iert, daß im Falle d e r Verletzung von subjektiven Rechten durch die öffentliche Ge- wait - und dazu gehören eben auch die G ru n d re c h te - Gerichtsschutz in Anspruch genom m en w erden kann. A rt. 19 Abs. 4 gehört selbst wieder zu den G ru n d rech ten , so d a ß die Einklagbarkeit d e r G ru n d re c h te ihrerseits durch ein G undrecht geschützt ist. Art. 19 Abs. 4 wird d em gem äß als sogenanntes formelles o d e r prozessuales H au p tgrundrecht bezeichnet. E r ist dam it eines der wichtigsten Bindeglieder zwi- sehen der prozessualen Rechtssphäre und dem staatlich institutionellen Bereich.
14 Klaus Stern
7 D ie politischen Reden des Fürsten Bismarck 1892, 170.
Art. 19 Abs. 4 sagt indessen nur, d aß gerichtlicher Schutz zu gewähren ist. Welches Gericht zuständig ist, bestim m en die P rozeßordnungen. Subsidiär verweist A rt. 19 Abs. 4 Satz 2 auf die ordentlichen G erich te. In diesem Sinne möchte ich A rt. 19 Abs. 4 als ein in subjektiv-rechtliche Form gekleideten Ausfluß des Rechtsstaatsprin-
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zips bezeichnen. U b e r Art. 19 A b. 4 hinausgehend, entnim m t das Bundesverfas- sungsgericht den Anspruch auf effektiven Rechtsschutz zum Teil auch den materiel- len G ru n d rec h ten selbst. O b diese R echtsprechung notwendig gewesen war, m ag dahingestellt sein. Durch Art. 19 Abs. 4 ist n u r Rechtsschutz als solcher gewährt.
Die A nru fu n g d e r Verfassungsgerichtsbarkeit ist darin nicht eingeschlossen. Diese Möglichkeit ist erst durch eine b eso n d ere Vorschrift eröffnet. D er Rechtsbehelf, der die G ru n d rech te auch beim Bundesverfassungsgericht einklagbar m acht, ist nach Vorläufern, vor allem in der bayerischen Verfassung von 1919, die Verfassungsbe- schwerde. Ihre Einführung in das G ru n d g e se tz w ar im Parlamentarischen R at lebhaft
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diskutiert worden, aber schließlich nicht beschlossen worden. U b e r sie sollte erst der G esetzgeber befinden. Das Bundesverfassungsgerichtsgesetz von 1951 hat sie d an n auf d e r G rundlage des A rt. 93 Abs. 2 G G durch die §§ 90 ff. BVerfGG eingeführt.
Auch bei der Beratung des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes im ersten D eu t- sehen B undestag gab es erhebliche M einungsverschiedenheiten ü b er ihre Einfüh-
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rung. M an hielt sie für eine Ü b e rtre ib u n g des G e d a n k e n s d e r Rechtsstaatlichkeit an- gesichts einer voll ausgebauten Vewaltungsgerichtsbarkeit. Es obsiegten jedoch die Ü berlegungen, die zugunsten ein er Verfassungsbeschwerde sprachen. Entscheidend dürfte vor allen Dingen gewesen sein, d a ß die G ru n d re c h te als Kernstück einer frei- heitlichen Verfassung und, angesichts ihrer G ew ährleistung als verfassungsmäßige R echte, auch bei der besonders zum Schutze d e r Verfassung eingesetzten Verfas- sungsgerichtsbarkeit durchgesetzt w erden sollten. A ußerdem sei zu b ed e n k en , d a ß die G ru n d rec h te bei den Fachgerichten unterschiedlich hätten ausgelegt werden kön- nen, und es deshalb notwendig sei, die E ntscheidung, o b ein G rundrecht verletzt sei, bei einem Gericht zu konzentrieren, das in b eso n d e re r Weise Verfassungsrechtsfra- gen gewidmet ist. Schließlich führte man auch einen spezifisch dem okratischen Ge- danken ins Feld: Die D em okratie gewinne nur d a n n an L eben, wenn mit d e r aktiven Teilnahme des Bürgers an ihrer Verwirklichung gerechnet werden könne. Dieses In- teresse werde auch durch die Verfassungsbeschwerde gefördert.
Die Verfassungsbeschwerde hat d an n sehr rasch eine B edeutung erlangt, die die
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Verfassungsgeber 1969 durch das 19. G esetz zur Ä n d e ru n g des G rundgesetzes vom 29.1.1969 veranlaßte, sie in Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a G G für den Bürger und Nr. 4 b für die G em ein d en und G e m e in d e v e rb ä n d e verfassungsrechtlich zu verankern. D a m it ist die Verfassungsbeschwerde verfassungsrechtlich abgesichert und kann durch den einfachen G esetzgeber nicht m eh r abgeschafft werden. D e r Ewigkeitsgarantie des A rt. 79 Abs. 3 dürfte sie wohl nicht unterliegen.
Mit d e r Einführung der Verfassungsbeschwerde sind mithin die G ru n d rec h te ent- sprechend ihrem Rang als verfassungsmäßige R echte auch bei dem G ericht durchzu- setzen, das speziell für die Verwirklichung des Verfassungsrechts eingesetzt ist. Die- ses außerordentliche Rechtsschutzmittel d e r Verfassungsbeschwerde erlau b t, d a ß neben den Verfassungsorganen auch M enschen und Bürger an das Verfassungsgericht appellieren können. Quantitativ handelt es sich bei d e r Verfassungsbeschwerde um die das Gericht am stärksten beschäftigende Verfahrensart. Bis E n d e 1988 waren
Grundrechtsschutz durch die Verfassungsgerichtsbarkeit/BRD 15
74 838 Verfahren beim Bundesverfassungsgericht anhängig, von d en e n 71 447 Verfas- sungsbeschwerden ausm achten. Das sind 9 5 % , wobei sich von 1987 bis 1989 wie- derum eine steigendeT endenz erk en n en läßt, die auch nicht dadurch gem indert wird, daß nur 1,39% aller Verfassungsbeschwerden erfolgreich sind.8
Die Verfassungsbeschwerde ist im L au f d e r Z eit zu dem m aßgeblichen Rechtsbe- helf gew orden, mit dem die G ru ndrechtsberechtigten die G ru n d re c h te und ihre grundrechtsgleichen Rechte gegen die öffentliche Gew alt im Falle d e r Verletzung beim Bundesverfassungsgericht durchsetzen k ö n n en . In diesem Sinne ist das Bun- desverfassungsgericht als H ü te r d e r Verfassung vor allem auch ein H üter der G rund- rechte gew o rd en , weil über A rt. 19 Abs. 4 hinausgehend nach A rt. 93 Abs. 1 Nr. 4 a G G die gesam te öffentliche Gewalt, also auch u nd vor allen Dingen die gesetzge- bende G e w alt, in die G rundrechtsverletzungsrüge eingebaut ist. Das Bundesverfas- sungsgericht ist die Institution gew orden, die die K ontrolle aller staatlichen Gewalt auf grundrechtskonform es Verhalten w ahrnim m t. D a d u rch , d aß j e d e r m a n n , d.h.
jede natürliche Person, sofern sie grundrechtsberechtigt ist, und ü b e r A rt. 19 Abs. 3 G G auch juristische Personen, zuvörderst alle juristischen Personen des Privatrechts, das Bundesverfassungsgericht anrufen k ö n n en , ist das G ericht nicht m e h r allein auf die A nru fu n g durch Staatsorgane angewiesen. Die Verfassungsbeschwerde verleiht dem Verfassungsrecht eine allumfassende und allgegenwärtige D urchsetzungskraft, worin ein kaum zu unterschätzender ״ genereller E d u k a tio n s e ffe k t“ (K. Zweigert) liegt. D ieser Edukationseffekt wirkt nach zwei R ichtungen hin: E rsten s im individu- ellen Rechtschutz im Falle d e r Verletzung individueller grundrechtlicher Rechtsposi- tionen, zweitens in der Wahrung des objektiven Verfassungsrechts einschließlich sei- ner Fortentwicklung. Beide Funktionen haben dazu geführt, daß die grundrechtliche R echtsprechung des Bundesverfassungsgerichts von ausschlaggebender B edeutung für die Verfassungsentwicklung, ja für die gesam te Rechts- und Sozialentwicklung in der B undesrepublik D eutschland geworden ist. Weit m e h r als d e r ״ S taatsp ro zeß “ , in dem die verfassungsrechtlichen Positionen d e r o b e rste n Staatsorgane auf dem Spiele stehen, ist die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in G rundrechtssachen zu einem M o to r für die Dynamik der Bundesrepublik D eutschland gew orden. Die freiheitliche G esa m to rd n u n g und die soziale M arktwirtschaft wären o h n e diese R echtsprechung sicher nicht so ausgefallen, wie sie in den zurückliegenden fast vier- zig Ja h re n sich präsentiert haben.
Es d a rf allerdings nicht übersehen w e rd en , d aß die vom Verfassungstext her wenig eingeschränkte Anrufungsmöglichkeit des Bundesverfassungsgerichts sehr bald dazu gezwungen h at, die Verfassungsbeschwerde nicht als alltäglichen R echtsbehelf ver- schleißen zu lassen. Bundesverfassungsgericht und G e se tz g eb e r waren mehrfach dazu gezwungen, die Konturen dieser V erfahrensart besonders scharf zu zeichnen.
Von G esetzes wegen äußert sich dies vor allem:
- in der Einführung eines sogenannten Vorverfahrens, dessen Voraussetzungen und A nrufungshürden mehrfach erh ö h t w urden (§ 93 a ff. BVerfGG);
- d e r möglichen Ersetzung d e r Senatsentscheidung in Verfassungsbeschwerdesa- chen durch sog. K am m erentscheidungen von bloß drei R ichtern (§§ 93 b 15 a BVerfGG);
16 Klaus Stern
8 Zahlen bei Dörr. a.a.O . Randnr. 7.
- der E inführung einer M ißbrauchsgebühr (§ 34 Abs. 4 BVerfGG).
Das G ericht selbst hat d a r ü b e r hinaus in seiner Rechtssprechung Einschrän- kungen dadurch v o rg e n o m m e n , d aß es die Verfassungsbeschwerde n u r als einen
״ außerordentlichen R echtsbehelf“ bezeichnet, d e r kein übliches Rechtsmittel, insbe- sondere keine ״ Superrevision“ ist. Dies wirkt sich vor allen Dingen bei Verfassungs- beschwerden gegen gerichtliche Urteile aus, die vom Bundesverfassungsgericht nur auf die Verletzung ״ spezifischen Verfassungsrechts“ überprüft werden dürfen, jedoch nicht auf Verstöße gegen einfaches G esetzesrecht. Bei Verfassungsbeschwerden ge- gen G esetze verlangt das G e ric h t, daß die G rundrechtsverletzung durch das Gesetz den Verfassungsbeschwerdeführer selbst, gegenwärtig und unm ittelbar treffen muß.
Insgesamt bezeichnet das G ericht die Verfassungsbeschwerde als ״ letzten und subsi- diären R echtsbehelf“ , d e r n u r zulässig ist, wenn auf andere Weise eine Grundrechts- Verletzung nicht verhindert o d e r ausgeräum t w erden kann.
Im folgenden kann es nicht d aru m g e h e n , die Zulässigkeitsvoraussetzungen für die Verfassungsbeschwerde im einzelnen darzulegen. Sie sind hinreichend in d e r Litera- tur dargestellt. Ich m öchte vielmehr mein A u g e n m e rk vor allen Dingen d arau f rieh- ten, Ihnen darzulegen, welche K onsequenzen sich für die Grundrechtsgewährlei- stung durch die D urchsetzbarkeit dieser R echte beim Verfassungsgericht ergeben haben. Wie mir scheint, haben die G ru n d re c h te - wie kaum in einem anderen Staat - , dank d e r R echtsprechung d e r Verfassungsgerichte, eine ungeahnte Entfaltung erfah- ren, die von höchster Tragweite für den Verfassungsstaat ist.
G rim drechtsschutz durch die Verfassungsgerichtsbarkeit/BRD 17
IV
Will man die G ru n d rec h te nicht bloß als subjektive Rechte im Verfassungsrang anse- hen, sondern versuchen, sie in ein juristisches System einzuordnen, so lassen sich in meinen A ugen system tragende und system bildende E lem ente unterscheiden. Als sy- stem tragende E le m e n te m öchte ich ansehen: W ürde und Persönlichkeit des Men- sehen und - daraus herv o rg eh en d - seine Freiheit, die Gleichheit vor dem G esetz, die politische Mitwirkung und Teilhabe am Staat sowie die vorstaatliche A bkunft die- ser R echtspositionen, die in d e r Verfassung norm ativ verankert sind. All das kann man kennzeichnen als individuell-personale, bürgerrechtlich-politische, ideenge- schichtlich präpositive und norm ativ konstitutionelle G rundlagen des Grundrechtssy- stems.
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U b e r diese Pfeiler des G rundrechtssystem s besteht heute weltweit Einigkeit. Die Allgemeine E rk läru n g d e r M enschenrechte von 1948 und die beiden Internationalen Politischen Pakte sowie die Europäische M enschenrechtskonvention, die amerikani- sehe M enschenrechtskonvention und die afrikanische C harta der Rechte d e r Men- sehen und Völker haben die G ru n d rec h te mittlerweile in eine universale Dim ension g e h o b e n .9 Kein Staat leistet es sich mehr, auf G rundrechtsverbürgungen in seiner Verfassung zu verzichten. D e m g e g e n ü b e r sind noch nicht allseits anerkannte system- bildende E le m e n te d e r G ru n d re c h te vor allen D ingen, daß sie nicht m ehr Programm - sätze sind, sondern aktuell geltendes Verfassungsrecht, das unm ittelbar b indend für
9 Vgl. K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland. Bd. I I I / l . 1988, bes. § 62.
alle Staatsgewalt wirkt. Aus dieser Festlegung in verfassungsrechtlichen Rechtssät- zen mit u n m ittelb are r Geltungskraft ergeben sich zwei Dimensionen: Die historisch ältere Schicht subjektiver Rechte zugunsten des Individiums und die erst n eu e re ob- jektiv-rechtliche Schicht, die freilich im deutschen Recht eine alte Tradition hat.
Mit diesem D o p p e lc h a ra k te r kommt in m o d ern er Form die H auptzielsetzung d e r G ru n d rec h te zum Ausdruck: Die personal-individuelle Sphäre des M enschen, vor- nehmlich seine Freiheit zu sichern, und zugleich basis and foundation des Staates zu sein. D as Bundesverfassungsgericht hat dies plakativ umschrieben: ״ Die G rund- rechte bilden einen untrennbaren Teil der Verfassung; sie sind d e r eigentliche Kern d e r freiheitlich dem okratischen O rd n u n g des staatlichen Lebens im G ru n d g e se tz .“ 10 In d e r R echtsprechung des Bundesverfassungsgerichts war das Verhältnis d e r beiden G rundrechtsschichten zueinander ursprünglich nicht ganz klar. H eu te d arf als gefe- stigt an g en o m m en w erden, daß die G ru n d rec h te in erster Linie individuelle Rechte sind; ihre Q ualität ״ als objektive Prinzipien‘‘ soll nur ״ in der prinzipiellen Verstár- kung ihrer G eltungskraft“ als subjektive Rechte liegen.
E rk e n n t man an , daß G ru n d rech te in G ru n d rec h tsn o rm en verankert sind, so hängt es maßgeblich von der Ausgestaltung der einzelnen G rundrechtsnorm ab, wel- e h e r A spekt prim är bzw. welcher se k u n d är ist. In der Formulierung der meisten G ru ndrechtsbestim m ungen des Grundgesetzes überwiegt ganz deutlich der sujektiv- rechtliche Charakter. Das schließt indessen nicht aus, daß bei einzelnen G rund- rechtsnorm en die objektiv-rechtliche Schicht stärker hervortritt. Beide Schichten zie- len auf unterschiedliche ״ Situationen des (G rund-)rechtsschutzes“ . Die objektiv- rechtlichen G rundrechtsgehalte hab en indessen in d e r Rechtsprechung und in der Lehre außerordentlich weitreichende Rechtsfolgen gezeitigt. Historisch hab en sie sich aus dem früheren G rundsatzcharakter der G rundrechtsbestim m ungen entwik- kelt. Für diese B estim m ung der nicht subjektiv-rechtlichen G ehalte hatte das Bun- desverfassungsgericht, von den Einrichtungsgarantien abgesehen, ohne Zweifel eine Vorreiterrolle inne. Aus dieser objektiv-rechtlichen Schicht hat es Rechtsfolgen abge- leitet, die als Rechtsgrundsätze, Leitprinzipien, Direktiven, Organisations- und V erfahrensmaxim en, w ertentscheidende G rundsätze und Schutzpflichten für das Ver- halten der Staatsgewalten richtungsweisend geworden sind. Dabei ist das Gericht weitgehend ü b e r die klassische Interpretation hinaus zu einer Rechtskonkretisierung fortgeschritten. Ausgangspunkt der Entwicklung waren vor allem die beiden ersten g roßen G rundrechtsentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts vom 17. Ja n u ar 1957 und vom 15. J a n u a r 1958.״ Sie haben die Vorgaben für die Intervention der G ru n d rec h te in die gesamte R echtsordnung gegeben. H eute m uß das einfache Recht im Geisie dieser G rundrechtsgehalte ausgelcgt werden. An dieser Charakterisierung hat das Gericht in ständiger Rechtssprechung festgehalten, wenngleich die Formulie- ru n g en nicht durchweg einheitlich blieben. In einer neueren Entscheidung vom Fe- b ru a r 1990 ist das G ericht, wie mir scheint, sogar einen deutlichen, e h e r bedenkli- chen Schritt weitergegangen und hat die G ru n d rech te nicht nur für die Auslegung d e r Gesetze, so n d ern wohl sogar schon für die Verhaltensweisen der Privatpersonen
18 Klaus Stern
10 BVerfG E 31. 58 (73); 43. 154 (167); vgl. auch 37. 271 (280); 59, 231 (267); 61. 1 (11); 62. 230 (244. 247);
69.315 344 f.).
11 V g l. BVerfGE 6, 55 und BVerfG E 7, 198.
auf der G rundlage der Gesetze für maßgeblich era c h te t.12 Man k ö n n te m einen, die unmittelbare Drittwirkung d e r G ru n d rech te, also die Lehre von H an s Carl Nipper- dey und der ersten Entscheidungen des Bundesarbeitsgerichts, ist w iedergekehrt.
Will man die Rechtsfolgen aus den objektiv-rechtlichen G ehalten systematisieren, so scheint mir folgende Deutungspalette wesentlich:
1. Ausstrahlungswirkung auf die gesamte Rechtsordnung;
2. Schutzgehalte für grundrechtlich gesicherte Rechtsgüter;
3. Organisations- und Verfahrensgehalte;
4. Subjektiv-rechtliche B edeutung objektiv-rechtlicher G ehalte.
zu 1.: Die Ausstrahlungswirkung wird vor allen Dingen bei der Einw irkung d e r G rundrechte auf das Privatrecht zur G eltung gebracht.13 Für das öffentliche R echt war sie schon in der Vergangenheit nichts B esonderes und hat zu der b erü h m te n For- mel geführt, daß Verwaltungsrecht konkretisiertes Verfassungsrecht ist (F. W erner).
Diese Ausstrahlungswirkung ist vor allen D ingen in neueren E ntscheidungen zur friedlichen Nutzung der A to m k ra ft,14 zu D e m o n s tra tio n e n ,15 zum Ausländer- und Asylrecht16 sowie beim informationellen Selbstbestimmungsrecht17 betont worden.
Im Privatrecht hat sie u n ter anderem zur Entwicklung eines allgemeinen Persönlich- keitsrechts und seines Schutzes geführt. Von besonderer B edeutung war sie indessen für die gerade erwähnte Horizontalwirkung o d e r Drittwirkung d e r G ru n d rech te.
Zu 2.: D er Schutzpflichtengedanke scheint mir ideengeschichtlich auf die alte Rechtfertigungslehre des Staates aus Staatszwecken insbesondere auf den von Tho- mas H obbes entwickelten G rundsatz der Sicherheit zurückzugehen. Die A ktivierung solcher grundrechtlicher Schutzpflichten des Staates ist namentlich im Schwanger- schaftsunterbrechungsurteil betont w o rd e n ,18 wobei ich allerdings m eine, d aß diese schon in früheren Urteilen angedeutet w aren .19 Neben A rt. 2 Abs. 2 G G w urde der Schutzpflichtengedanke auch für E he und Familie,20 für Schulen21 und für die Wissen- schaftsfreiheit22 sowie für den diplomatischen Schutzanspruch aller D eutschen akti- viert.23 Trotz einer Festigung des Schutzpflichtengedankens in d e r R echtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, dem im wesentlichen auch das Schrifttum zustim m t, m uß allerdings für die Begründung und die Rechtsfolgen der Schutzpflichten aus G rundrechtsbestim m ungen noch ein deutliches Defizit registriert w erd en .24
Zu 3.: Während anfänglich Organisation und Verfahren außerhalb grundrechtli-
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eher Überlegungen standen, ist heute an e rk a n n t, daß nahezu alle G ru n d rech te m e h r Grundrechtsschutz durch die Verfassungsgerichtsbarkeit/BRD 19
12 D V B I. 199(). 474 m it A n m . von J. Schwabe; JZ 1990, 691 m it A nm . von H. Wiedemann. 13 Dazu K. Stern, a.a.O. Bd. I I I / l , § 76.
» Vgl. BV erfG E 49. 89 (142); 53, 30 (65).
* Vgl. BVerfG E 69, 315 (350); 73, 206 (249 ff.).
»י Vgl. BVerfG E 65, 76; 76, 1 (49 f.); BVerfG , E u G R Z 1989, 444 ff.
17 Vgl. BVerfG E 65, 1 (41 ff.); 78, 77 (84).
18 BVerfG E 39, 1 ff. m it Sondervotum der Richterin Wiltraut Rupp-v. Briinneck und des Richters Helmut Simon.
» Vgl. BV erfG E 1. 97 (K U ); 35, 75 (114).
20 BV erfG E 29. 166 (175); 31, 58 (67); 76, 1 (42 f., 49).
2» BVerfG E 75, 40 (62).
22 BV erfG E 55, 37 (68); 57, 295 (321 f., 325); 73, 118 (153, 157); 74 , 297 (324 f.).
23 BV erfG E 55, 37 (68); 57, 295 (321 f.. 325); 73, 118 (153, 157); 74, 297 (324 f.).
24 Vgl. hierzu K. Stern, a.a.O ., Bd. I l l / l , § 69 IV 5 b; M. Sachs. in: K. Stern, a.a.O ., Bd. I I I / l , § 67 V 2.
o d er m in d er intensive Bezüge zu O rganisation und Verfahren aufweisen. Oganisa- tion und Verfahren gelten in irgendeiner Form weithin als E lem en t d e r Wirksamkeit vieler G ru n d re c h te . D e r Konnex der G ru n d re c h te mit Organisation und Verfahren außerhalb d e r Prozeßgrundrechte ist relativ spät erkannt worden. Im G r u n d e war es ein S o n d e rv o tu m .25 Vorgebeugt w erden soll vor allen Dingen einer ״ G e fa h r einer E n tw ertu n g d e r materiellen G ru n d rech tsp o sitio n “ .26 Allerdings leidet die Diskussion um G rundrechtsverw irklichung und G rundrechtssicherung durch O rganisation und Verfahren auch h eu te noch an m ancher fehlenden begrifflichen Präzisierung und Dif- ferenzierung. Folgende Konstellationen lassen sich herausarbeiten:
- G ru n d re c h te sind von einer bestim m ten Organisation o d e r einem bestimmten Verfahren abhängig;
- G ru n d re c h te wirken auf das Verfahrensrecht ein;
- Organisation u nd Verfahren sind In stru m en te für die u n m ittelbare Verwirkli- chung d e r G ru n d rec h te;
- Organisation- und Verfahrensregeln sind Mittel, kollidierende Verfassungsrcchts- Positionen zum Ausgleich zu bringen;
- aus den G rundrechtsbestim m ungen ergeben sich besondere A n fo rd eru n g en für die Verfahrensgestaltung o d e r Teilhabe.
Zu 4.: Am stärksten um stritten ist im Bereich d e r objektiv-rechtlichen Grund- rechtsgehalte, o b und inwieweit aus ihnen subjektive Berechtigungen abgeleitet werden kö n n en . Eine Rechtsverm utung in dieser Richtung kann nicht angenom m en werden. Im Schrifttum stehen bejahende Positionen neben verm ittelnden und ableh- nenden. Die R echtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hat es bisher unterlas- sen, sich eindeutig festzulegen und jeweils n u r fallbezogen argum entiert. Meist hat es den Begriff subjektives Recht verm ieden und lediglich von d e r B eachtung der ob- jektiv-rechtlichen G ehalte gesprochen.27 Dezidiert verneint w urde, von besonderen Ausnahm efällen abgesehen, ein subjektives Recht auf ein bestim m tes H andeln des G esetzgebers.28
Ich habe diesen objektiv-rechtlichen G rundrechtsgehalten deshalb besondere Be- deutung ein g eräu m t, weil sie mir als d e r eigentliche prätorische G ehalt der Recht- sprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den G ru n d rech ten erscheinen, mit dem man auch weit ü b e r die frühere B ed eu tu n g der G ru n d rech te hinausgegangen und auch auf die Interpretation d e r G ru n d rec h te durch die Verfassungsgerichte anderer L änder eingewirkt hat. Mit ihr ist eine allseitige G eltung der G ru n d re c h te geschaffen worden. Freilich sind durch diese G eltungserw eiterungen komplizierte Rechtsfragen aufgeworfen w orden. E. W. Böckenförde hat jüngst darauf aufm erksam gemacht, daß diese A n w en d u n g mit Notwendigkeit die H eranziehung des Verhältnismäßig- keitsprinzips als Abwägungsgrundlage impliziert.29 A ußerdem ist das Verhältnis von parlam entarischer und verfassungsgerichtlicher Rechtsbildung aufgeworfen. Sind
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wir, so ließe sich fragen, in einem Ü b erg an g vom parlamentarischen Gesetzgebungs-
25 In: BVerfG E 53. 69 (71 ff.).
» BVerfG E 63. 131 (141).
מ V gl. etwa B V erfG E 6, 55 (72); 10, 303 (322); 30, 173 (188); 39. 1 (46 f.); 43. 242 (267); 48. 127 (161); 69, 1 (22).
28 V gl. BVerfG E 39, 1 (46 f.); 46, 160 (164 f.); E u G R Z 1987. 353.
מ E. W. Böckenförde, D er Staat 1990, S. 19.
20 Klaus Stern
Staat zum verfassungsgerichtlichen Jurisdiktionsstaat? Dies alles führt w ieder einmal auf die G rundfrage d e r B edeutung d e r Verfassung und d e r Verfassungsgerichtsbar- keit im m o d ern en Staat. Diese Problem atik ist für die ״ alten “ Verfassungsstaaten W esteuropas ebenso aufgeworfen w orden wie für die ״ju n g en “ Verfassungsstaaten O stm itteleuropas und Osteuropas. Wir sollten sie, so oft es geht, in gem einsam em G ed an k en au stau sch verarbeiten. In diesem Sinne eines rechtsvergleichenden Ge- dankenaustauschs wollte ich meinen Vortrag p rim är verstanden wissen.
Grundrechtsschutz durch die VerfassungsgerichtsbarkeitIBRD 21
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