Vortrag
der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion an den Regierungsrat zuhanden des Grossen Rates
betreffend
Pärke von nationaler Bedeutung;
Rahmenkredit Periode 2011 - 2015
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1. Zusammenfassung
Mit der am 1. Dezember 2007 in Kraft getretenen Teilrevision des eidgenössischen Natur- und Heimatschutzgesetzes hat der Bund in den Artikeln 23e ff. die gesetzliche Grundlage für die Anerkennung und finanzielle Unterstützung von Pärken von nationaler Bedeutung (Nationalpärke, Regionale Naturpärke und Naturerlebnispärke) geschaffen. Im Herbst 2008 hat das Bundesamt für Umwelt (BAFU) den ganz oder mehrheitlich im Kanton Bern gelegenen regionalen Naturpärken Chasseral (BE/NE), Diemtigtal (BE), Gantrisch (BE/FR) und Thunersee-Hohgant (BE) grünes Licht für die vierjährige Errichtungsphase erteilt. Im Herbst 2009 hat es zudem die Errichtung des Parc naturel régional du Doubs (JU/NE/BE) bewilligt. An diesem Park ist der Kanton Bern mit der Gemeinde La Ferrière beteiligt.
Die Förderung von regionalen Naturpärken ist ein wichtiges Instrument der kantonalen Strategie zur nachhaltigen Entwicklung ländlicher Regionen. Die regionalen Naturpärke im Kanton Bern liegen allesamt in Gebieten mit wirtschaftlichen Strukturschwächen. Die Anerkennung dieser Gebiete als „Naturpärke von nationaler Bedeutung“ und die finanzielle Unterstützung durch den Bund beinhaltet grosse Chancen sowohl für die Land- und Forstwirtschaft, den Tourismus und das Gewerbe als auch im Hinblick auf die langfristige Erhaltung und Aufwertung dieser noch weitgehend intakten Landschaften mit ihrem einzigartigen natürlichen, kulturellen und baulichen Erbe.
Die Höhe des Rahmenkredits 2011 - 2015 von total 7,5 Mio. Franken ergibt sich aus den Erfahrungen der letzten Jahre und den rechtlichen Vorgaben. Unterstützt werden grundsätzlich jene regionalen Naturpärke, deren Errichtung und Betrieb vom BAFU bewilligt wurde. Wird bei einem der regionalen Naturpärke die Errichtung abgebrochen oder verweigert der Bund einem der Pärke das Label für den Betrieb, wird auf die Beanspruchung des Rahmenkredits anteilsmässig verzichtet. Beiträge an die Projektierung von weiteren Pärken von nationaler Bedeutung sind möglich, wenn deren Machbarkeit ausgewiesen ist und die vorhandenen Mittel dies zulassen. Mit der 5-jährigen Laufzeit des Rahmenkredits kann erreicht werden, dass die Laufzeit künftiger Rahmenkredite ab 2016 auf die jeweils 4- jährigen Programmvereinbarungen zwischen Bund und Kanton abgestimmt ist.
Beim Rahmenkredit handelt es sich um neue wiederkehrende Ausgaben im Sinn von Art. 47 und 48 des Gesetzes über die Steuerung von Finanzen und Leistungen. Nach Art. 76 Bst. e der Verfassung des Kantons Bern ist der Grosse Rat für die Bewilligung des Rahmenkredits zuständig. Nach Art. 62 Absatz 1 Bst. c der Kantonsverfassung unterliegt der Beschluss dem Finanzreferendum und ist in den Amtsblättern zu veröffentlichen.
Der beantragte Kredit ist im Entwurf des Voranschlags 2011 und des Aufgaben- und Finanzplans 2012 - 2014 eingestellt. Das Amt für Gemeinden und Raumordnung (AGR) in der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion (JGK) wird zur Verwendung des Rahmenkredits ermächtigt.
2. Rechtliche Grundlagen
- Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG, SR 451), Art.
23e ff.
- Verordnung des Bundesrates vom 7. November 2007 über die Pärke von nationaler Bedeutung (Pärkeverordnung [PäV], SR 451.36)
- Verfassung des Kantons Bern vom 6. Juni 1993 (KV, BSG 101.1), Art. 31, 32, 33, 50, 51, Art. 62 Abs. 1 Bst. c und Art. 76 Bst. e
- Staatsbeitragsgesetz vom 16. September 1992 (StBG, BSG 641.1)
- Gesetz vom 26. März 2002 über die Steuerung von Finanzen und Leistungen (FLG, BSG 620.0), Art. 43, Art. 47, Art. 48 Abs. 2 Bst. a, Art. 50 Abs. 4 und Art. 53
- Verordnung vom 3. Dezember 2003 über die Steuerung von Finanzen und Leistungen (FLV, BSG 621.1), Art. 149
- Einführungsverordnung vom 23. Januar 2008 zur Änderung vom 6. Oktober 2006 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz betreffend Pärke von nationaler Bedeutung (EV Pärke, BSG 426.511)
- Richtplan Kanton Bern vom 27. Februar 2002, Massnahme E_06, Stand 14. Nov. 2007
3. Ausgangslage 3.1 Vorgaben des Bundes
Mit der am 1. Dezember 2007 in Kraft getretenen Teilrevision des eidgenössischen Natur- und Heimatschutzgesetzes hat der Bund in den Artikeln 23e ff. die gesetzliche Grundlage für die Anerkennung und finanzielle Unterstützung von Pärken von nationaler Bedeutung geschaffen und in der Pärkeverordnung näher ausgeführt. Die Rechtsgrundlagen unterscheiden drei Kategorien von Pärken von nationaler Bedeutung: (1) Nationalpärke, (2) regionale Naturpärke und (3) Naturerlebnispärke.
Aufgrund der Vorgaben des Bundes ist aus heutiger Sicht im Kanton Bern bloss der Betrieb von regionalen Naturpärken realistisch. Ein solcher ist definiert als ein „grösseres, teilweise besiedeltes Gebiet, das sich durch seine natur- und kulturlandschaftlichen Eigenschaften besonders auszeichnet und dessen Bauten und Anlagen sich in das Landschafts- und Ortsbild einfügen. In einem Regionalen Naturpark wird die Qualität von Natur und Landschaft erhalten und aufgewertet sowie die nachhaltig betriebene Wirtschaft gestärkt und die Vermarktung ihrer Waren und Dienstleistungen gefördert“ (Art. 23g NHG).
In Art. 23 i Abs. 1 NHG ist festgelegt, dass „die Kantone regionale Bestrebungen zur Errichtung und Erhaltung von Pärken von nationaler Bedeutung unterstützen“ und Art. 2 Abs.
2 der PäV regelt, dass der Bund bzw. das zuständige Bundesamt für Umwelt (BAFU)
„Finanzhilfen nur gewährt, wenn der Kanton und die Gemeinden, deren Gebiet in den Park einbezogen ist, sowie allfällige Dritte sich finanziell angemessen an der Errichtung, dem Betrieb und der Qualitätssicherung des Parks beteiligen.“ Die Globalbeiträge des Bundes richten sich nach dem Umfang und der Qualität der Leistungen, die der Park erbringt (Art. 4 Abs. 1 PäV) und sie werden im Rahmen von jeweils vierjährigen Programmvereinbarungen zwischen BAFU und dem für den Park federführenden Kanton geregelt (Art. 5 PäV).
Die Globalbeiträge des Bundes werden zweimal jährlich ausbezahlt. Sie gehen nicht direkt an die Parkträgerschaften, sondern an den jeweils federführenden Kanton, der sie den Parkträgerschaften weiterleitet. Im Kanton Bern werden die Globalbeiträge des Bundes jeweils der Kostenart 470000 Durchlaufende Betriebsbeiträge vom Bund gutgeschrieben und die Auszahlungen an die Parkträgerschaften werden der Kostenart 372000 Durchlaufende Betriebsbeiträge an Gemeinden belastet.
3.2 Eckwerte der kantonalen Parkstrategie 3.2.1 Meilensteine 2002 - 2007
Im Vergleich zu anderen Kantonen hat der Kanton Bern frühzeitig wichtige Weichenstellungen für seine Pärke vorgenommen. So hat der Regierungsrat bereits am 27.
Februar 2002 das Massnahmenblatt F_04 (Regionalpärke und weitere nachhaltige regionale Entwicklungsmodelle fördern) im kantonalen Richtplan beschlossen. Dieses Massnahmenblatt wurde seither mehrmals aktualisiert – zuletzt am 14. November 2007 (neu E_06).
Am 12. April 2006 hat der Regierungsrat in seinem Beschluss Nr. 0796 weitere Eckwerte für die kantonale Parkförderung definiert. Unter anderem wurde festgelegt, dass die Weiterverfolgung der Naturparkprojekte Chasseral, Diemtigtal, Gantrisch und Thunersee- Hohgant unterstützt wird und dass auch Bernische Gemeinden, die sich an grenzüberschreitenden Parkprojekten beteiligen, unterstützt werden können.
Basierend auf diesem RRB hat der Grosse Rat mit Beschluss Nr. 1284 vom 4. September 2006 einen ersten Rahmenkredit von 6,4 Mio. Franken für den Aufbau von regionalen Naturpärken während der Periode 2007 - 2010 bewilligt. In diesem Beschluss ist vermerkt, dass die Pärke auch nach 2010 auf Staatsbeiträge angewiesen sein werden und deshalb zu einem späteren Zeitpunkt ein weiterer Rahmenkredit zu sprechen sein wird.
3.2.2 EV Pärke vom 23. Januar 2008
Im erwähnten RRB 0796 wurde die JGK zudem beauftragt, eine Einführungsverordnung zu erarbeiten, welche den Vollzug der kantonalen Parkpolitik regelt (Zuständigkeiten und Aufgaben des Kantons, Verfahren zur Gewährung von Staatsbeiträgen, Mitwirkung der Bevölkerung). Diese „Einführungsverordnung zur Änderung vom 6. Oktober 2006 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz betreffend Pärke von nationaler Bedeutung“ (EV Pärke, BSG 426.511) wurde vom Regierungsrat am 23. Januar 2008 per 1.
April 2008 in Kraft gesetzt. Sie ist befristet und muss spätestens per 1. Januar 2013 in ordentliches Recht überführt werden. Die entsprechenden Arbeiten sind verwaltungsintern angelaufen.
3.2.3 Vollzug
Den Kantonen kommt bei der Errichtung und beim Betrieb der Pärke von nationaler Bedeutung eine wichtige Rolle zu. Gemäss Vorgaben des Bundes sind folgende Aufgaben vom Kanton zwingend zu übernehmen:
- Erarbeiten und Einreichen der Gesuche für das Parklabel bzw. für den Abschluss der Programmvereinbarungen für globale Finanzhilfe mit dem Bund (inkl. Prüfung der Gesuchsunterlagen der Parkträgerschaften).
- Verhandlung, Abschluss und Umsetzung der Programmvereinbarungen mit dem Bund (inkl. Berichterstattung an den Bund über die Verwendung der globalen Finanzhilfen (jährlich und nach Ablauf der vierjährigen Programmvereinbarungen).
- Für kantonsübergreifende Pärke: Abstimmung der Gesuche und der Parkförderung mit den Nachbarkantonen.
- Gewährleistung der räumlichen Sicherung der Pärke (zusammen mit den für die Raumplanung zuständigen Regionen und den Gemeinden).
Dazu kommen diverse weitere Aufgaben, die der Kanton bzw. das AGR in den letzten Jahren in eigenem Interesse übernommen hat. So insbesondere:
- Erarbeitung von zweckmässigen rechtlichen Grundlagen und Richtlinien für die kantonale Parkpolitik (im Moment ist dies die oben erwähnte EV Pärke, die per 1.
Januar 2013 durch dauerhaftes Recht abgelöst werden muss).
- Koordination der Parkförderung mit anderen zielverwandten kantonalen Strategien insbesondere in den Bereichen Land- und Forstwirtschaft, Tourismus und Regionalpolitik, Natur-, Landschafts- und Umweltpolitik sowie Verkehr und Energie.
- Verhandlung und Abschluss von mehrjährigen Leistungsverträgen mit den einzelnen Pärken, Umsetzung dieser Leistungsverträge mittels jährlicher Verfügungen, Controlling des Vollzugs der Leistungsverträge bzw. der jährlichen Verfügungen.
- Koordination der Projekte und Massnahmen der verschiedenen Berner Naturpärke, um Synergien bestmöglich zu nutzen und Doppelspurigkeiten zu vermeiden.
- Beratung der Parkträgerschaften in rechtlichen und (raum-)planerischen Fragen.
3.3 Stand der Pärke von nationaler Bedeutung im Kanton Bern 3.3.1 Regionale Naturpärke in Errichtung
Das AGR hat Anfang 2008 die Gesuche zur Errichtung der regionalen Naturpärke Chasseral (BE/NE), Diemtigtal (BE), Gantrisch (BE/FR) und Thunersee-Hohgant (BE) beim BAFU eingereicht. Im Herbst 2008 hat das BAFU diesen vier Naturpärken grünes Licht für die maximal vierjährige Errichtungsphase erteilt und mit der JGK eine Programmvereinbarung betreffend der Errichtung dieser Naturpärke während der Periode 2008 - 2011 abgeschlossen. Im Herbst 2009 wurde zudem das Gesuch zur Errichtung des Parc naturel régional du Doubs positiv beantwortet. An diesem Park ist der Kanton Bern mit der Gemeinde La Ferrière beteiligt, federführend gegenüber dem BAFU ist der Kanton Jura.
Nach Art. 9 Abs. 2 EV Pärke sind die Stimmberechtigten bzw. die Parlamente der an den Naturpärken beteiligten Gemeinden aufgefordert, sich während der Errichtungsphase zum Park zu äussern. In den drei Pärken Chasseral, Diemtigtal und Gantrisch haben bis Ende 2009 sämtliche 59 Parkgemeinden den jeweiligen Parkverträgen zugestimmt und sich damit unter anderem verpflichtet, ihren Naturpark bis Ende 2021 finanziell zu unterstützen und ihre raumwirksamen Tätigkeiten auf die Ziele des Parks auszurichten.
Im regionalen Naturpark Thunersee-Hohgant haben die zwei flächenmässig wichtigen Gemeinden Sigriswil und Habkern den Parkvertrag am 26. April bzw. am 17. Mai 2010 abgelehnt. Dies, nachdem die Gemeindeversammlungen der übrigen 16 Parkgemeinden bis Ende 2009 dem Parkvertrag zugestimmt hatten. Die Ablehnung des Parkvertrags Thunersee-Hohgant durch Sigriswil und Habkern hat folgende direkte Konsequenzen:
1. Der Parkvertrag zwischen den verbleibenden 16 Gemeinden und dem Trägerverein Thunersee-Hohgant kann nicht in Kraft treten.
2. Die Gemeinde Oberried am Brienzersee wird gemäss Vorgaben des Bundes vom Park ausgeschlossen, weil sie nicht mehr mit dem übrigen Parkgebiet verbunden ist.
3. Die bisherige thematische Positionierung des Naturparks, die stark auf den Natur- und Landschaftswerten und den touristischen Anziehungspunkten von Sigriswil und Habkern beruhte, wird in Frage gestellt.
Aus heutiger Sicht (Stand Ende Mai 2010) ist unklar, ob, mit welchen Gemeinden und damit auch unter welchem Namen die Errichtung des Naturparks Thunersee-Hohgant weitergeht.
Zu erwarten ist, dass der Park seine Errichtung nicht wie geplant bis Ende 2011 abschliessen kann. Dies würde wiederum bedeuten, dass die Programmvereinbarung vom 2.12.2008 zwischen Bund (BAFU) und Kanton Bern (JGK) betreffend Errichtung des regionalen Naturparks Thunersee-Hohgant nicht eingehalten werden kann. Die Frage, ob in dieser Situation die Möglichkeit besteht, ein neues Gesuch zur Errichtung eines „neuen“
Parks mit verändertem Perimeter beim BAFU einzureichen, ist heute (Ende Mai 2010) nicht beantwortet.
Bis Ende August 2010 sind die regionalen Naturpärke Chasseral, Diemtigtal und Gantrisch aufgefordert, ihren Managementplan für den Betrieb 2012 - 2021 und ihre nächste 4- Jahresplanung für die Periode 2012 - 2015 beim AGR einzugeben1. Diese Unterlagen werden durch die betroffenen kantonalen Fachstellen geprüft und wenn nötig überarbeitet.
Anschliessend wird die JGK sie Anfang 2011 als Teil des Gesuchs für das definitive Parklabel für eine erste 10-jährige Betriebsphase beim BAFU einreichen. Wenn das BAFU die Gesuche im positiven Sinn beantwortet, werden anschliessend neue Programmvereinbarungen für die Periode 2012 - 2015 zwischen dem BAFU und der JGK ausgehandelt und voraussichtlich Anfang 2012 unterzeichnet.
Parallel zur Eingabe des Labelgesuchs wird der Kanton die Perimeter der Naturpärke im kantonalen Richtplan und sobald möglich auch in den regionalen Gesamtverkehrs- und Siedlungskonzepten (RGSK) festsetzen.
3.3.2 Weitere Pärke von nationaler Bedeutung im Kanton Bern
Neben den fünf regionalen Naturpärken Chasseral, Diemtigtal, Gantrisch, Thunersee- Hohgant und Doubs ist momentan im Kanton Bern kein weiteres Projekt für einen Park von nationaler Bedeutung in Aussicht. Die früheren Ideen für einen weiteren regionalen Naturpark im Napfgebiet werden seit 2008 nicht mehr weiterverfolgt. Die Errichtung eines Nationalparks ist aufgrund der sehr strengen Vorgaben des Bundes für diese Parkkategorie bis auf weiteres unrealistisch und auch die Errichtung eines Naturerlebnisparks wäre angesichts der geltenden Kriterien des Bundes im Kanton Bern schwierig.
Regionale Naturpärke im Kanton Bern* (Stand Mai 2010)
Chasseral (BE/NE)
Diemtigtal (BE)
Gantrisch (BE/FR)
Thunersee- Hohgant (BE)***
Fläche 388 km2 135 km2 395 km2 Ca. 200 km2
- davon Kt. Bern 311 km2 135 km2 330 km2 ca. 200 km2
Gemeinden 29 2 28 15
- davon vollständig im Park 29 1** 27** 14**
- davon im Kt. Bern 22 2 26 15
Budget Errichtung (08 -11) 3,7 Mio. CHF 2,7 Mio. CHF 5 Mio. CHF 3,6 Mio. CHF - davon Bundesbeiträge 1 Mio. CHF 0,5 Mio. CHF 1,2 Mio. CHF 1 Mio. CHF
* Perimeter und Budget des Parc naturel régional du Doubs sind zurzeit nicht endgültig festgelegt, deshalb fehlt dieser in der Aufstellung.
** Bei den Pfortengemeinden Belp (regionaler Naturpark Gantrisch) und Zweisimmen (regionaler Naturpark Diemtigtal) liegt jeweils nur ein Teil des Gemeindegebiets im Parkperimeter. Diese Gemeinden haben den betreffenden Parkvertrag jedoch auch unterzeichnet und sind somit rechtlich gesehen auch Parkgemeinden. Das Gleiche würde für die Gemeinde Unterseen im Naturpark Thunersee-Hohgant gelten, falls dieser zustande kommt.
*** Provisorische Angaben ohne die Gemeinden Sigriswil, Habkern und Oberried
1 Beim Parc naturel régional du Doubs sind diese Termine um ein Jahr verschoben und beim regionalen Naturpark Thunersee-Hohgant ist der weitere Fahrplan wie oben dargelegt momentan unklar.
3.4 Bisherige finanzielle Unterstützung
3.4.1 Grundsätze zur Gewährung von Staatsbeiträgen aus dem laufenden Parkkredit
Aus der EV Pärke und den Programmvereinbarungen, welche die JGK mit dem BAFU für die Errichtungsphase 2008 - 2011 abgeschlossen hat, wurden folgende Grundsätze zur Gewährung von Staatsbeiträgen aus dem kantonalen Parkkredit abgeleitet:
1. Die Projekte bzw. die Budgets des Naturparks sind ausgewogen auf die durch das NHG und die Pärkeverordnung des Bundes vorgegebenen Ziele verteilt.
2. Der Kanton gewährt Projektbeiträge unter der Voraussetzung, dass der Park mindestens 20 Prozent der ausgewiesenen Kosten selber übernimmt (Gemeinde- und Mitgliederbeiträge, Sponsoring, Erträge aus Dienstleistungen etc.) und vom Bund angemessen finanziell unterstützt wird.
3. Der Staatsbeitrag beläuft sich pro Projekt des Parks auf maximal einen Drittel der anrechenbaren Kosten. Höhere Beiträge bis maximal 50 Prozent sind ausnahmsweise möglich, wenn es sich um Projekte handelt, die für den Kanton und die beteiligten Pärke eine besondere strategische Bedeutung haben (z.B. parkübergreifende Projekte).
4. Bei Projekten, die Staatsbeiträge aus einer anderen kantonalen Finanzierungsquelle erhalten, wird der Beitrag aus dem Parkkredit entsprechend gekürzt.
5. Bei Pärken, die sich über mehrere Kantone erstrecken, wird der Beitrag des Kantons Bern entsprechend des Anteils des Kantons am gesamten Park festgelegt. Unterstützt werden nur Projekte, von denen auch der Berner Teil des Parks profitiert.
6. Der Kanton gewährt seine Beiträge jährlich und pro Projekt des Parks. Massgebend ist dafür das jährliche Budget, das jeweils bis Ende März eingereicht werden muss.
Diese Grundsätze sind in Leistungsverträgen festgehalten, die das AGR für die Periode bis Ende 2011 mit den Pärken abgeschlossen hat. Sie haben sich bewährt und es gibt aus heutiger Sicht keinen Grund, sie im Hinblick auf die Programmperiode 2012 - 2015 zu ändern.
3.4.2 Ausschöpfung des Parkkredits 2007 - 2010
Der Rahmenkredit Pärke 2007 - 2010 in der Höhe von insgesamt 6,4 Mio. Franken wird nicht ausgeschöpft. Obwohl sich die Berner Pärke mehrheitlich positiv entwickelt haben, ist zum heutigen Zeitpunkt (Mai 2010) davon auszugehen, dass Ende 2010 gegen 2 Mio. Franken aus dem Rahmenkredit nicht beansprucht werden. Dafür gibt es mehrere Gründe:
- In seinem Entscheid 1284 vom 4. September 2006 hat der Grosse Rat entgegen dem Vorschlag des Regierungsrats beschlossen, dass dem UNESCO Welterbe Jungfrau- Aletsch-Bietschhorn (heute UNESCO Welterbe Schweizer Alpen Jungfrau-Aletsch) keine Beiträge aus dem Parkkredit gewährt werden sollen. Er hat aber darauf verzichtet, den Rahmenkredit anteilsmässig zu kürzen2.
- Die Errichtung der Pärke hat sich verzögert, weil der Bund seine rechtlichen Grundlagen rund ein Jahr später als geplant in Kraft gesetzt hat.
- Die Bundesbeiträge für die Jahre 2008 - 2011 sind aus verschiedenen Gründen kleiner ausgefallen als ursprünglich erwartet. Zusammen mit der Regelung nach Art. 8 EV Pärke, wonach der Kanton maximal einen Drittel der anrechenbaren Kosten eines Parks übernimmt, führte dies dazu, dass die Budgets der Pärke generell tiefer
2 Auch aus dem neuen Rahmenkredit 2011 - 2015 werden keine Mittel an das UNESCO Welterbe Schweizer Alpen Jungfrau-Aletsch gewährt. Diese Beiträge werden aus einem separaten Kredit bewilligt.
ausfielen als im Sommer 2006 aufgrund von Erfahrungen im In- und Ausland angenommen wurde.
4. Beschluss des Grossen Rates 4.1 Höhe des Rahmenkredits
Mit dem neuen Rahmenkredit kann der Kanton Bern seine Pärke von nationaler Bedeutung während der Periode 2011 - 2015 mit total maximal 7,5 Mio. Franken bzw. jährlich 1,5 Mio.
unterstützen. Die Höhe des Rahmenkredits lässt sich wie folgt begründen:
- Die Budgets der Pärke haben sich seit 2009 bei insgesamt 5 - 6 Mio. Franken pro Jahr eingependelt und vor allem aus zwei Gründen ist nicht davon auszugehen, dass sie in den nächsten Jahren sprunghaft ansteigen werden: Zum Einen sind die Bundesbeiträge für das Jahr 2011 fixiert und in der Programmperiode 2012 - 2015 werden dem Bund voraussichtlich ungefähr gleich viele Mittel zur Verfügung stehen.
Zum Anderen haben die Gemeinden ihrerseits in den kürzlich beschlossenen Parkverträgen ihre Mindestbeiträge für die nächsten 10 Jahre fixiert und die Gemeinden sind wahrscheinlich nicht bereit, ihre Beiträge in den nächsten Jahren zu erhöhen.
- Je besser die Pärke organisiert sind und je professioneller ihre Geschäftsstellen arbeiten, umso mehr sind sie in der Lage, zur Realisierung ihrer Projekte alternative Finanzquellen zu erschliessen (Sponsoring, andere kantonale Quellen).
- Es kann davon ausgegangen werden, dass die kantonsübergreifenden Pärke auch in Zukunft durch die betroffenen Nachbarkantone unterstützt werden.
- Gemäss dem Grundsatz „wer profitiert soll zahlen“ muss sich der Mittelrückfluss ab Betriebsphase bei ökonomisch ausgerichteten Projekten der Pärke z.B. in den Bereichen Tourismusförderung, Vermarktung regionaler Spezialitäten und freiwillige Umweltbildung in den nächsten Jahren erhöhen: Unternehmen in diesen Bereichen sollen sich künftig vermehrt auch finanziell an den entsprechenden Projekten der Pärke beteiligen.
- Auf der anderen Seite wäre es gefährlich, den Rahmenkredit tiefer anzusetzen:
Erstens würde dadurch die Umsetzung der Managementpläne für die Betriebsphase 2012-2021 und damit der langfristige Erfolg der Pärke in Frage gestellt. Zweitens würde eine Kürzung der Kantonsbeiträge von den Gemeinden, die sich ihrerseits für 10 Jahre verpflichtet haben, ihren Park finanziell zu unterstützen, nicht akzeptiert. Drittens schliessich kämen die Berner Pärke gegenüber den Naturpärken in anderen Kantonen ins Hintertreffen.
Wird bei einem der regionalen Naturpärke die Errichtung abgebrochen oder verweigert der Bund einem der Pärke das Label für den Betrieb, wird auf die Beanspruchung des Rahmenkredits anteilsmässig verzichtet.
4.2 Laufzeit 2011 - 2015
Die Laufzeit des Rahmenkredits beträgt 5 Jahre. Damit soll gewährleistet werden, dass der Rhythmus der künftigen kantonalen Rahmenkredite und der Rhythmus der jeweils vierjährigen Programmvereinbarungen zwischen Bund und Kanton ab 2016 synchron sind.
Gleichzeitig geht es darum, für die Pärke eine mittelfristige Planungssicherheit zu gewährleisten, damit sie für die Programmperiode 2012 - 2015 eine seriöse 4-Jahresplanung erstellen können. Schliesslich erwartet der Bund, dass der Kanton im Rahmen seiner Labelgesuche aufzeigt, in welchem Umfang und anhand welcher Grundsätze er sich bis Ende 2015 an der Finanzierung der Pärke beteiligen wird.
Aus heutiger Sicht ist davon auszugehen, dass die regionalen Naturpärke im Kanton Bern auch nach 2015 auf finanzielle Beiträge des Kantons angewiesen sein werden. Die Höhe dieser Staatsbeiträge und die Bedingungen zu ihrer Gewährung müssen zu einem späteren
Zeitpunkt ausgehend von den dannzumal vorhandenen Erfahrungen und Rahmenbedingungen festgelegt werden.
4.3 Verwendung
Aus dem neuen Rahmenkredit „Pärke von nationaler Bedeutung“ können wie bis anhin Staatsbeiträge an die Projektierung, die Errichtung und den Betrieb von Pärken von nationaler Bedeutung gewährt werden. Unterstützt werden grundsätzlich jene regionalen Naturpärke, deren Errichtung und Betrieb vom BAFU bewilligt wurde. Beiträge an die Projektierung von weiteren Pärken von nationaler Bedeutung sind möglich, wenn deren Machbarkeit ausgewiesen ist und die vorhandenen Mittel dies zulassen.
Das Amt für Gemeinden und Raumordnung (AGR) in der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion (JGK) wird zur Verwendung des Rahmenkredits ermächtigt.
4.4 Zuständigkeit zur Bewilligung und Art des Kredits
Es handelt sich beim Rahmenkredit um neue wiederkehrende Ausgaben nach Art. 47 und 48 FLG. Nach Art. 76 Bst. e KV ist der Grosse Rat für die Bewilligung eines Rahmenkredits in dieser Höhe zuständig. Nach Art. 62 Absatz 1 Bst. c KV unterliegt er dem Finanzreferendum.
Der Kredit ist im Entwurf des Voranschlags 2011 und des Aufgaben- und Finanzplans 2012 - 2014 eingestellt. Er wird durch jährliche Ausführungsbeschlüsse von je 1,5 Mio. Franken abgelöst (Kostenart 362000 Betriebsbeiträge an Gemeinden; Produktgruppe 05.06.9102 Raumordnung).
5. Auswirkungen
5.1 Finanzielle Auswirkungen auf den Kanton
Die direkten finanziellen Auswirkungen auf die Rechnung des Kantons in der Periode 2001 - 2015 ergeben sich aus der Höhe des Rahmenkredits (maximal 7,5 Mio. Franken). Die indirekten finanziellen Auswirkungen in Form der Beiträge, welche der Kanton den Pärken z.B. über die Regional- oder die Tourismusförderung gewährt, lassen sich nicht beziffern, sie liegen aber erfahrungsgemäss deutlich tiefer.
Auf der anderen Seite fliessen dank der Pärke zusätzliche Mittel von aussen in den Kanton.
Darunter fallen die Beiträge des BAFU an die Pärke in der Höhe von voraussichtlich jährlich 1 - 1,5 Mio. Franken, weitere Bundesbeiträge an Projekte der Pärke (finanziert z.B. über die Regional- oder die Landwirtschaftspolitik) sowie Beiträge von national tätigen Organisationen wie etwa des Fonds Landschaft Schweiz oder der Schweizer Berghilfe.
5.2 Personelle Auswirkungen auf den Kanton
Der vorliegende Beschluss hat keine unmittelbaren personellen Auswirkungen auf den Kanton. Zum Vollzug der kantonalen Parkstrategie gemäss Abschnitt 3.2.3 wurde auf Ende 2006 im AGR eine zusätzliche Stelle im Umfang von 80 Prozent geschaffen. Da die Vollzugsaufgaben noch nicht abgeschlossen sind, soll diese bis Ende 2010 befristete Stelle verlängert werden. Sie wird jedoch nicht über den neuen Rahmenkredit Pärke finanziert.
5.3 Auswirkungen auf die Wirtschaft
Die Förderung von regionalen Naturpärken ist ein wichtiges Element der kantonalen Strategie zur nachhaltigen Entwicklung seiner ländlichen Regionen. Die regionalen Naturpärke, die im Kanton Bern errichtet werden, liegen allesamt in Gebieten mit wirtschaftlichen Strukturschwächen. Die Anerkennung dieser Gebiete als „Naturpärke von nationaler Bedeutung“ und die damit verbundene finanzielle Unterstützung durch Bund und
Kanton beinhaltet grosse Chancen sowohl für die Land- und Forstwirtschaft als auch für den Tourismus und das Gewerbe. Die regionale Wertschöpfung in einem Park kann direkt und indirekt über folgende Mechanismen erhöht werden:
- Innerregionale und regionsübergreifende Netzwerke (vorwettbewerblicher Bereich);
Der Park kann Netzwerke von Unternehmen und anderen Akteuren aufbauen und animieren. Aus diesen Netzwerken können marktfähige Innovationen verschiedener Art hervorgehen (neue Produkte und Dienstleistungen, Produktionsprozesse, Absatzkanäle und Vermarktungsstrategien etc.).
- Neue Produkte und Dienstleistungen (wettbewerblicher Bereich);
Der Übergang zwischen dem vorwettbewerblichen und dem wettbewerblichen Bereich ist fliessend. Auch aufgrund der Vorgaben des Bundes sind die Pärke angehalten, auch selber neue Produkte und Dienstleistungen zu entwickeln und auf den Markt zu bringen (z.B. Angebote im Tourismus und in der Umweltbildung). Damit werden die Pärke unter Umständen in Konkurrenz zu privaten Unternehmen treten, sie können aber auch die Produktpalette einer Region zweckmässig ergänzen.
- Beschaffung zusätzlicher Ressourcen;
Eine weitere wirtschaftliche Funktion eines Naturparks besteht darin, den Unternehmen in seiner Region zusätzliche Ressourcen zu beschaffen. Zum Beispiel indem er der Landwirtschaft hilft, zusätzliche (ökologische) Direktzahlungen zu organisieren oder indem er Ressourcen zur Verstärkung des touristischen Marketings zur Verfügung stellt.
- Imageförderung / Verbesserung von weichen Standortfaktoren;
Schliesslich wird sich die Auszeichnung mit dem Label „Park von nationaler Bedeutung“ positiv auf das Image einer Region auswirken und die Dienstleistungen der Pärke wie z.B. deren Freizeit- und Bildungsangebote und deren Projekte zur Pflege und Weiterentwicklung des kulturellen Lebens verbessern die Standortqualität einer Region sowohl für die (Wohn-)Bevölkerung als auch für Unternehmen.
Es ist vorderhand noch nicht möglich, diese Effekte zu quantifizieren, da sich die Pärke im Kanton Bern noch in der Errichtung befinden und ihre Wirkungen z.B. im Tourismusbereich durch übergeordnete Trends wie die Wirtschaftskrise ab Ende 2008 überlagert werden. Eine Studie, welche das beco 2006 erstellen liess, gibt jedoch verschiedene Hinweise3: Die durch die Pärke ab ca. 2015 erzielbare zusätzliche Wertschöpfung wurde in dieser Studie auf 10 – 38 Mio. Franken geschätzt. Davon werden rund zwei Drittel in den Pärken selber anfallen und ein Drittel über Vorleistungen aus dem übrigen Kantonsgebiet bezogen.
Dass die Pärke bereits heute positive Wirkungen erzielen, zeigt sich im Übrigen auch in den Gemeindeabstimmungen, die in den letzten zwei Jahren durchgeführt wurden: In den meisten Gemeinden war die Zustimmung zum Park unbestritten, obwohl sich die Gemeinden für mehr als 10 Jahre finanziell verpflichten mussten.
5.4 Auswirkungen auf die Gemeinden
Gemäss Art. 2 PäV und Art. 8 EV Pärke müssen sich die Parkgemeinden und Dritte mit finanzielle Beiträgen und materiellen Leistungen im Umfang von mindestens 20 Prozent an den Kosten des Parks beteiligen. Bis anhin haben die Gemeinden einen wesentlichen Teil dieser Eigenleistungen übernommen. Die Grundlage für die Gemeindebeiträge bilden die erwähnten Parkverträge, in denen sich die Gemeinden zu einem Mindestbeitrag an den Park verpflichten. Die Mindestbeiträge der Parkgemeinden betragen z.B. im Naturpark Gantrisch 3 Franken und im Parc régional Chasseral 4 Franken pro Kopf der Bevölkerung. Der jährliche Beitrag der Gemeinde Diemtigen an den Naturpark Diemtigtal beläuft sich auf 60'000 Franken (d.h. knapp 30 Franken pro Kopf).
3 HSR/ZHW 2006: Ökonomische Analyse von regionalen Naturpark-Projekten im Kanton Bern.
Ein regionaler Naturpark hat für eine Gemeinde und deren Bevölkerung natürlich nicht nur Kosten, sondern auch Nutzen zur Folge. Diese positiven Effekte ergeben sich erstens in Bezug auf die Standortqualität, die regionale Wirtschaft und somit indirekt auch für die Steuereinnahmen der Gemeinden (s. Abschnitt 5.3). Positive Auswirkungen sind zweitens auch bezüglich der Erhaltung und Aufwertung der Natur und der schönen Landschaften zu erwarten und drittens dienen die Pärke dazu, die Zusammenarbeit der Gemeinden zu intensivieren und generell den Zusammenhalt im Kanton zu fördern.
6. Antrag
Aus den dargelegten Gründen beantragt die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion, dem beigelegten Beschluss zuzustimmen.
Bern, 7. Juni 2010
Der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektor:
Christoph Neuhaus Regierungsrat
Beilage
Beschlussentwurf
Auskunft erteilt: Peter Rytz, Vorsteher Abteilung Kantonsplanung, JGK/AGR (Tel 031 633 77 52)
