er ischer Landkr eist ag Jugendhilfe in Zeiten des demografi schen Wandels
Dokumentation
der 44. Landrätetagung
am 17./18.10.2012 in Schlüsselfeld, Landkreis Bamberg
Bayerischer Landkreistag
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80333 München
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Johannes Reile
Geschäftsführendes Präsidialmitglied 2 Strategische Steuerung der Sozial- und Jugendhilfe
in Zeiten des demografi schen Wandels . . . 4 3 Tagungsbericht. . . 20 4 Bedeutung der sicheren Bindung und der frühkindlichen
Entwicklung für das Aufwachsen von Kindern und Jugendlichen . . . 23 5 Das kritische Jahrzehnt der Kommunalpolitik: Herausforderung
zur Förderung von Kindern und Familien . . . 39 6 Was einer alleine nicht schafft, geht gemeinsam besser, auch im Sozialen?
Die Genossenschaftsidee und ihre Einsatzmöglichkeiten im Sozialbereich . . . 50 7 Arbeitsgruppe 1:
Integrierte Sozialplanung und Sozialraumorientierung . . . 63 8 Arbeitsgruppe 2:
Personalbemessung in den Jugendämtern . . . 82 9 Arbeitsgruppe 3:
Jugendhilfeberichtswesen und Innovationsring/Vergleichsringe . . . 97
Seit Jahren steigen die Sozialausgaben der Kommunen in Deutschland unauf- hörlich. Die fi nanziellen Belastungen liegen zum einen in der Fallzahlsteigerung, zum anderen in neuen Bundesgesetzen, die die Lösung gesamtgesellschaftlicher Problemlagen wie z. B. den Schutz vor Altersarmut auf die Kommunen abwälzen.
Auch wenn in jüngster Zeit Bund und Länder mit der Übernahme der Kosten für die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung oder dem in Aussicht gestellten Bundesleistungsgesetz für Eingliederungshilfe erste Schritte der Abhilfe unternommen bzw. angekündigt haben, sind die von den kommunalen Spitzen- verbänden erarbeiteten Einzelvorschläge aus dem Jahr 2005 auf Bundesebene im Sand verlaufen. Hohe Sozial- und Jugendhilfeausgaben schlagen sich nicht nur in einer nachlassenden Investitionstätigkeit der Kommunen nieder, sondern redu- zieren auch deren Handlungs- und Gestaltungsspielräume bei der Bekämpfung der negativen Folgen des demografi schen Wandels.
Sind die Regionen in Bayern unterschiedlich von Ab- und Zuwanderung der Menschen betroffen, gilt die Verschie- bung der Altersschichtung in der Gesellschaft für alle gleich. Immer weniger Kinder werden geboren, immer mehr Menschen freuen sich über eine höhere Lebenserwartung. Gesamtwirtschaftlich betrachtet wird sich das Verhältnis von Erwerbstätigen zu Transferleistungsempfängern in den nächsten Jahrzehnten dramatisch verschlechtern. In den von Abwanderung betroffenen Regionen sind die Auswirkungen dieser Entwicklung schon heute spürbar. In etwa zehn Jahren werden auch die heutigen Zuzugsregionen betroffen sein.
Die negativen Folgen des demografi schen Wandels betreffen die Gemeinden und die in ihnen lebenden Menschen unmittelbar. Nur eine demografi eorientierte und aktive Familienpolitik kann dem Wandel entgegenwirken. Im kreis- angehörigen Raum sollten diese Maßnahmen sinnvollerweise vom Landkreis geplant und entwickelt werden; gelebt werden müssen sie aber auf Gemeindeebene. Mittelfristiges Ziel muss es sein, junge Menschen in der Region in die Lage zu versetzen, Eltern sein zu können und zu wollen. Dies setzt neben ökonomischen Rahmenbedingungen und Bildung vor allem eine familienunterstützende Infrastruktur und Dienstleistungen voraus. Passgenaue Angebote vor Ort müssen zielgerichtet geplant und fi nanziert werden. Sofern die Kommunen sich zu einer aktiven Familienpolitik verpfl ichten, werden sie nicht nur für eine bessere Finanzausstattung kämpfen, sondern auch eigene Steuerungspo- tenziale heben müssen. Da die fi nanzpolitischen Forderungen seit geraumer Zeit ausformuliert und gegenüber der Bundes- und Landesregierung erhoben sind, hat die diesjährige Klausurtagung der bayerischen Landräte den Fokus auf die strategische Steuerung der Sozial- und Jugendhilfe gerichtet.
Welche Lösungsansätze die bayerischen Landräte in den Arbeitsgruppen 1 (ab Seite 45), 2 (ab Seite 60) und 3 (ab Seite 73) entwickelt haben, aber auch die strategischen Vorüberlegungen (ab Seite 4), der Tagungsbericht (ab Seite 20) und die Hauptbeiträge der Fachreferenten, werden in dieser Broschüre gut lesbar zusammengefasst.
Neubetrachtung nach fünf Jahren
oder
Strategische Steuerung der Sozial- und Jugendhilfe in Zeiten des demografi schen Wandels
Der Bayerische Landkreistag hatte sich im Rahmen des Landräteseminars am 16. und 17. Oktober 2007 in Bad Kis- singen unter der Überschrift „Jungsein und Altwerden im ländlichen Raum“ schwerpunktmäßig mit den Leistungen der Sozial- und Jugendhilfe als Zukunftsaufgaben der bayerischen Landkreise auseinandergesetzt. Auslöser waren sei- nerzeit die sich immer deutlicher abzeichnende Bevölkerungsentwicklung im ländlichen Raum sowie gewandelte Le- bens-, Erwerbs- und Familienbiografi en wie auch veränderte Werthaltungen in der Bevölkerung, die eine Anpassung der Leistungsgewährung in der Sozial- und Jugendhilfe notwendig erscheinen ließen. Die Landräte hatten seinerzeit einen umfangreichen Forderungs- und Eckpunktekatalog erarbeitet, der in die politische Diskussion auf Bundes- und Landesebene eingebracht wurde. Nach fünf Jahren soll das Thema „Jungsein und Altwerden im ländlichen Raum“
erneut einer vertieften Betrachtung unterzogen werden. Dabei gilt es insbesondere neue Entwicklungen zu berück- sichtigen, aber auch das seinerzeit angedachte Konzept für eine strategische Steuerung der Sozial- und Jugendhilfe zu entwickeln.
1. Weitere Verschlimmerung der Ausgangslage
Dass sich die demografi sche Entwicklung in den vergangenen fünf Jahren nicht verbessert hat, wird u. a. daran erkenn- bar, dass die Überalterung der Gesellschaft und die fortschreitende Urbanisierung als Dauerthemen in der Tagespolitik angekommen sind. Das Gutachten des Zukunftsrats Bayern und dessen öffentliche Wahrnehmung, aber auch Demo- grafi eberichte einzelner Landkreise (z. B. Landkreis Regen vom März 2011) und Strategiekonzepte ganzer Regionen (z.
B. „Aufbruch jetzt! Niederbayern“ vom Juli 2011) lassen erkennen, wie dramatisch der Problem- und Handlungsdruck im ländlichen Raum mittlerweile auch von der Politik gesehen wird.
Für städtische Verdichtungsgebiete und ländliche Räume weitgehend einheitlich sind die Entwicklungen der abneh- menden Geburtenrate bei permanent steigender Lebenserwartung sowie des zunehmenden Bedarfs an Integrations- leistungen für Menschen mit Einschränkungen jeglicher Art. Was „die Stadt“ vom „Land“ unterscheidet, ist der per- manent positive Wanderungssaldo, also die Sogwirkung der wirtschaftlichen Leistungszentren bzw. die Entleerung der ländlichen Räume. Einen gegenseitigen Verstärkungseffekt erlangen die genannten Entwicklungen dadurch, dass sich gerade jüngere, besser ausgebildete Menschen als mobil erweisen, mit dramatischen Konsequenzen für die ländlichen Räume, denen in den nächsten Jahrzehnten ganze Generationen von zukünftigen Eltern ausfallen werden.
Bayern steht bei dieser Problembeschreibung keineswegs allein, sondern nähert sich vielmehr einer Entwicklung an, die bereits seit zwei Jahrzehnten symptomatisch für die östlichen Bundesländer ist. Ähnlich wie dort darf jedoch nicht der falsche Schluss gezogen werden, dass diese Entwicklung schicksalsergeben hingenommen werden muss, sondern dass ein Umsteuern durch eine aktive und aktivierende Politik möglich ist. Besonders erkennbar wird dies in der bun- desweiten Perspektive an zwei Beispielen von ehemals agrarindustriell geprägten ländlichen Räumen im Nordwesten, der Euregio-Region sowie dem Oldenburger Münsterland („Silicon Valley der Agrartechnologie“). In beiden zwischen
Quelle: Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung (2011): Regionalisierte Bevölkerungsvorausberechnung für Bayern: Gesammelte Ergeb- nisse für alle kreisfreien Städte und Landkreise bis 2030 sowie Landes- und Bezirksergebnisse, S. 14
Die Trends in der Bevölkerungsentwicklung Bayerns sind spätestens seit dem Gutachten des Zukunftsrats1 weithin bekannt. Alles scheint nach dem Großraum München zu streben (vgl. Abbildung 1). Die Wachstumsprognosen der Landeshauptstadt sowie der umliegenden Landkreise für die kommenden 20 Jahre liegen z. T. im zweistelligen Pro- zentbereich. Selbst die weiteren Oberzentren Augsburg und Nürnberg mit ihren umliegenden Regionen entwickeln sich auf deutlich geringerem Niveau. Einigermaßen stabil bleiben daneben allein noch die Regionen entlang der überregionalen Autobahnen (A 3, A 6, A 8 sowie A 9). Besonders negativ sind die Perspektiven für das nördliche Un- terfranken, das nördliche Oberfranken, den gesamten Bayerischen Wald sowie Teile von Westmittelfranken und des nördlichen Schwabens.
Quelle: Zukunftsrat Bayern, Dezember 2010, S. 52.
Die Schlussfolgerung des Zukunftsrats Bayern aus den von ihm getroffenen Modellannahmen, die raumplanerische Weiterentwicklung Bayerns auf die bestehenden Leistungszentren und deren angrenzende ländliche Räume zu kon- zentrieren und peripher gelegene Regionen (nördliches Oberfranken, südöstliches Niederbayern) auf benachbarte regionale Zusammenhänge (nach Thüringen/Sachsen bzw. Oberösterreich) zu verweisen (vgl. Abbildung 2), wurde in der Öffentlichkeit sowie in der Politik außerordentlich strittig diskutiert. Dabei hat der Zukunftsrat innerhalb des von
Das Problem für den ländlichen Raum besteht darin, dass junge, gut ausgebildete Menschen zum Studium und zur Ausbildung in die Zentren abwandern und in einem unzureichenden Maße später zurück kehren. Junge Menschen aus anderen Regionen oder aus dem Ausland können wegen der nicht vorhandenen regionalen Affi nität und der Stand- ortkonkurrenz gegenüber den Leistungszentren kaum oder nur unter erheblichem Aufwand angelockt werden. Daraus entsteht ein Ungleichgewicht von Angebot und Nachfrage auf dem Fachkräfte- und Ausbildungsmarkt, das zu einem Teufelskreislauf nach unten führt, der eine zusätzliche Abwanderung innovativer Betriebe aus dem ländlichen Raum zur Folge hat. Wissenschaftlich umschrieben wird dieser Teufelskreislauf mit dem Begriff der Peripherisierung von Regionen,2 die vier Entwicklungsstufen umfasst. Die (a) Abwanderung von Menschen, insbesondere von qualifi zierten und jungen, führt zur (b) Abschottung der Region, da mangels Zuwanderung Innovationskraft und Wachstumsimpulse fehlen; die nachlassende Kraft, selbst Anstöße zur Abwendung der Entwicklung geben zu können, führt zur stärkeren (c) Abhängigkeit von Fördermitteln übergeordneter Ebenen, die in Verbindung mit der permanenten Forderung nach Unterstützung schließlich eine (d) Stigmatisierung zur Folge hat. Ist die Stufe der Stigmatisierung erst erreicht, besteht nach den heutigen Förderregularien kaum noch die Möglichkeit, eine Trendumkehr herbeizuführen. Dem derzeit geltenden Förderrecht ist immanent, dass die Förderer ihren Mitteleinsatz mit einem Steuerungsanspruch verbinden, der die Innovationskraft und Eigenverantwortlichkeit vor Ort eher behindert als stärkt.
Raumplanerisch gilt es insbesondere über Forschungs- und Wissenschaftsbetriebe und –einrichtungen den Wis- senstransfer in den ländlichen Raum zu transportieren, um das für die Ansiedlung von Arbeitsplätzen notwendige Innovationspotenzial zu schaffen. Eine Ergänzung um Wirtschaftscluster sowie die Betonung der herausragenden Standortqualität des ländlichen Raums „kurze Wege zwischen Arbeitsplatz, Natur und Familie“ erscheinen wesentlich zukunftsträchtiger als die reine Konzentration auf touristische Angebote sowie die Subventionierung bestehender, u. U. nicht mehr zukunftsfähiger Arbeitsplätze.
2. Sozialpolitische Herausforderungen
Die Bevölkerungsentwicklung und die Wanderungsbewegungen sind mit Herausforderungen in zwei Dimensionen verbunden. In der wirtschaftspolitischen Dimension geht es in erster Linie um die Bereitstellung der notwendigen Infrastruktur, die Schaffung von qualifi zierten Arbeitsplätzen, die Kopplung von Bildung, Ausbildung und dauerhaf- ten Beschäftigungsverhältnissen sowie die Initiierung von Multiplikatoreffekten; in der sozialpolitischen Dimension stehen dagegen der Ausbau eines bedarfsgerechten Systems der Kinderbetreuung und –bildung sowie von familien- unterstützenden Diensten, die Neuausrichtung der Altenpfl ege, die Intensivierung der Integrationspolitik sowie die Sicherung der medizinischen Versorgung im Mittelpunkt (sog. „weiche Standortfaktoren“). Die Herausforderungen haben in beiden Dimensionen unterschiedliche Zielsetzungen. Muss beispielsweise die Infrastruktur in Ballungsräu- men eher quantitativ ausgebaut werden, ist in ländlichen Regionen eher eine qualitative Weiterentwicklung gefordert (z. T. auch ein Rückbau), um die nachlassenden Skaleneffekte auffangen zu können. Nur auf diese Weise können auch soziale Dienstleistungen bei abnehmender Bevölkerungszahl zu vertretbaren Kosten angeboten werden.
Aus der Perspektive der öffentlichen Sozial- und Jugendhilfeträger geht es letztlich um das übergeordnete Thema der Vermeidung von Armut bzw. sozialer Bedürftigkeit in allen Lebenslagen. Zwar ist der Armutsbegriff außerordentlich schillernd und eine einheitliche Defi nition umstritten – entsprechend unterschiedlich sind die Ergebnisse empirischer Datenauswertungen zu den Fragen, wer als arm gilt und welche Konsequenzen damit verbunden sind –, jedoch ist weitgehend anerkannt, dass es eine Gesellschaftsschicht gibt, die von strukturell verfestigter Armut betroffen ist.3
2 Vgl. etwa Beißwenger, Sabine/Weck, Sabine (2011): Zwischen Abkopplung und Erneuerung - Umgang mit Peripherisierung in Mittelstädten, ILS-Trends,
Insofern verwundert es nicht, wenn die Armutsberichterstattung in Deutschland seit geraumer Zeit trotz der positiven gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (z. B. höchste Erwerbstätigenquote seit 20 Jahren4) einen geringen, aber konti- nuierlichen Aufwuchs der Armutsschicht feststellt (vgl. Abbildung 3).5
Armut und prekäre Familiensituationen stellen für die Betroffenen in der Regel selbst Belastungsfaktoren dar oder stehen mit diesen in engem Zusammenhang. Trotz der positiven volkswirtschaftlichen Gesamtlage muss daher von einem schleichenden Aufwuchs von sozialen Gefährdungspotenzialen ausgegangen werden, von dem wenn auch nicht sprunghaft, aber doch zunehmend immer mehr Menschen, auch in Bayern betroffen sind.
Abbildung 3: Trendentwicklung von Armut, Prekarität und Wohlstand
Quelle: Olaf Groh-Samberg (2010): Armut verfestigt sich – ein missachteter Trend, in: Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ, Nr. 51-52/2010), S. 9-15 (14).
Für die steuerfi nanzierte Sozial- und Jugendhilfe entscheidend ist in diesem Zusammenhang die Bedeutung des Teu- felskreises der Vererbung von sozialer Bedürftigkeit. Der Ablauf dieses Teufelskreises lässt sich anhand der Faktoren beschreiben, die einen sozialen Leistungsbezug im statistischen Sinne wahrscheinlicher machen (vgl. Abbildung 4).
Die Abbildung verdeutlicht nicht nur die Abfolge der armutsbegünstigenden Einfl ussfaktoren, sondern auch die kom-
Dieser Teufelskreislauf nimmt in vielen Fällen seinen Ausgangspunkt in einer gestörten Mutter-Kind-Bindung.6 Wie Gehirn-, Bindungs- und Resilienzforschung zeigen, haben frühkindliche Belastungsfaktoren erhebliche negative Aus- wirkungen auf die spätere Entwicklung des Menschen.7 Diese können therapiert und abgemildert werden, können sich aber auch in späteren Entwicklungsphasen noch verstärken, wenn sie unbehandelt bleiben. Letztendlich dürfte im Sinne der statistischen Wahrscheinlichkeit gelten, dass die Chancen auf Abwendung der Belastungsfaktoren umso geringer sind, je später mit einer Therapie begonnen wird. In vielen Fällen werden bestehende und verfestigte prekäre und bildungsferne Familienverhältnisse8 letztlich an die nächste Generation weitergegeben.9
Abbildung 4: Teufelskreislauf der Vererbung sozialer Bedürftigkeit
Quelle: Eigene Darstellung.
6 Als mögliche Ursachen seien folgende Belastungsfaktoren beispielhaft erwähnt: schwierige Scheidungssituation, Alleinerziehungssituation der Mutter, psycho- soziale Probleme eines oder beider Partner, Gewalt, Drogenkonsum, unbewältigte bzw. nicht zu bewältigende Funktionseinschränkungen (Migrationshinter- grund, Behinderung), ökonomische Überforderung (Working-Poor-Status) oder bestehender Sozialleistungsbezug. Vgl. dazu auch die statistischen Daten in:
StMAS 2012: 3. Sozialbericht.
7 Vgl. etwa Karl Heinz Brisch (20122), Bindung und frühe Störungen der Entwicklung, Stuttgart.
8 Dies soll nicht ausschließen, dass es auch in anderen, höheren Gesellschaftsschichten zur Vernachlässigung von Kindern und Jugendlichen (sog. „gehobene
prekäre, bildungsferne Familiensituation gestörtes Bindungsverhalten zwischen Mutter und Kind keiten, Entwicklungsverzögerungen
Grundschule: Bildungsdefi- zite führen zu Überforderung von Kind und Eltern
Hauptschule: wech- selseitige Verstärkung von Bildungsdefiziten und psychosozialen Störungen
schlechter/fehlender Schulabschluss erschwert Übergang Schule-Beruf
Beruf: prekäre, häufig wechselnde Tätigkeiten;
kein Aufstieg, keine soziale Absicherung
hohe Wahrschein- lichkeit der Fort- setzung prekärer, bildungsferner Familienverhältnisse
bei hoher Fertilität!
statistischer Zusammenhang zwischen prekärer Lebens- situation und Gesundheit
präventive Jugendhilfe:
Familien- hebammen, Beratung Jugendsozialar-
beit an Schulen, Jugendarbeit
frühkindliche Bildung und Erziehung durch Jugendhilfe Grundsicherung für Arbeitsuchende;
sozial flankierende Leistungen arbeitsweltorien- tierte Jugendso- zialarbeit;
Schülercoaching
Kranken- häuser;
Gesund- heitsämter Psych.-soz. Beratungs- stellen, Gewalt-/Sucht- prävention, Betreuungen
© Bayerischer Landkreistag - Dr. Klaus Schulenburg 11/19
Kindergarten: Verhaltensauffällig-
enverhältnisse nicht nur als individuelle Erfahrung schwer zu ertragen, sondern auch aus volkswirtschaftlicher Perspek- tive nicht akzeptabel. Verminderte Startchancen der Kinder in solchen Familienverhältnissen machen einen geringeren Bildungsabschluss wahrscheinlich – in Deutschland verließen trotz aller Bemühungen in den vergangenen Jahren auch 2009 im Durchschnitt 6,6 % aller Schüler die Schule ohne Hauptschulabschluss!10 –, was wiederum Brüche in der Erwerbsbiografi e auf niedrigem Niveau begünstigt. Dies führt zu einer höheren Wahrscheinlichkeit der lebenslangen Abhängigkeit von staatlichen Transferleistungen und endet häufi ger in Altersarmut. Begleitet werden diese Sympto- me von einer statistisch nachweisbaren Vermehrung von Gesundheitsproblemen und einer höheren Suizidgefahr.11 Insgesamt führt der Zusammenhang zwischen dem Teufelskreislauf der Vererbung von sozialer Bedürftigkeit und der höheren Fertilität zu einem schleichenden Aufwuchs „abgehängter Gesellschaftsschichten“ (vgl. oben Abbildung 3);
der steuerfi nanzierte Sozialstaat sitzt somit auf einer tickenden Bombe.
Diese Entwicklungen dürften auch einen wesentlichen Erklärungsbeitrag zu einem weit verbreiteten Missverständnis in der Öffentlichkeit liefern. Vielfach wird gerätselt, warum trotz zurückgehender Geburtenrate seit mehreren Jahren wieder ein deutlicher Aufwuchs an Ausgaben der öffentlichen Jugendhilfe zu verzeichnen ist. Richtig ist zwar, dass die Zahl der Kinder zurückgeht und damit weniger Schulklassen und Kindergartenplätze benötigt werden, jedoch ver- schieben sich innerhalb der kleiner werdenden Gruppe der Kinder und Jugendlichen die Problemlagen und es ist eine größere Spreizung zwischen „Normal- und Problemkindern“ festzustellen. Die zunehmende Mobilität der Familien, die Verkomplizierung und Verwissenschaftlichung vieler Lebensbereiche sowie der zunehmende Leistungsdruck schaf- fen völlig andere Rahmenbedingungen für das Aufwachsen von Kindern als noch vor zwanzig oder dreißig Jahren.
Hinzu kommen nachlassende Erziehungsbereitschaft und –fähigkeit vieler Eltern, was die gesellschaftliche Basisinsti- tution des Sozialstaats, die Familie, zunehmend in seiner Leistungsfähigkeit schwächt.
Zwar ist die Erkenntnis des Zusammenhangs zwischen Bildungschancen und sozialer Bedürftigkeit zwischenzeitlich auch in der Politik angekommen, jedoch haben Bund und Länder mit der Verabschiedung des Bildungs- und Teilhabe- pakets für bedürftige Kinder Anfang 2011 (BGBl. I, S. 453) strukturell die falschen Schlüsse gezogen. Statt diejenigen gesellschaftlichen Leistungssysteme, die für Bildungs- und Teilhabechancen vorrangig zuständig sind (insbesondere das Schulsystem), stärker in die Pfl icht zu nehmen, wurde eine sozialstaatliche Lösung gewählt, deren Zielgenauigkeit und Wirksamkeit in Zweifel gezogen werden müssen und die mit einem erheblichen Verwaltungsmehraufwand verbunden ist.
Diese hier nur knapp zu referierenden Erkenntnisse aus der Entwicklung von Armutslagen erhalten eine besondere Brisanz, wenn man sie in der mittleren Zukunftsperspektive zusätzlich unter demografi schen Aspekten betrachtet. In der Abbildung 5 ist die Entwicklung des sog. Versorgungsquotienten12 anhand der Bevölkerungsprognose für Bayern bis 2060 dargestellt. Dieser Indikator veranschaulicht das quantitative Verhältnis zwischen Transferleistungsempfän- gern und denjenigen, die diese Transferleistungen erwirtschaften. Beträgt dieses Verhältnis derzeit noch etwa eins zu zwei, wird es sich in den nächsten zwanzig Jahren dramatisch verschlechtern und in fünfzig Jahren bei knapp eins zu eins liegen, d. h. ein Erwerbstätiger in der hauptproduktiven Lebensphase der zwischen 21- und 65-Jährigen muss dann die Transferleistungen für die unter 21 bzw. über 65 Jahre alten Menschen erwirtschaften. Die Dramatik die-
10 Nach der amtlichen Statistik verließen in Bayern im Jahr 2009 insgesamt 8.187 Schülerinnen und Schüler die Schule ohne Hauptschulabschluss. Das ent- spricht einer Quote von durchschnittlich 5,92%, wobei die Werte für einzelne kreisfreie Städte und Landkreise zwischen 2,39% und 10,35% schwanken. Im Vorjahr 2008 lag die Gesamtzahl noch bei 9.043 Abgängern ohne Schulabschluss (6,34%). Die Daten sind abrufbar unter www.regionalstatistik.de / Bildung und Kultur / Absolventen allgemein bildender Schulen (Statistik Nr. 192-71-4). Die Zahl der Schülerinnen und Schüler ohne Hauptschulabschluss müssen als grober, aber gleichwohl wichtiger Indikator angesehen werden, da einerseits Anschlussqualifi zierungen der jungen Menschen nicht berücksichtigt sind, andererseits aber Abschlüsse auf Förderschulen unberücksichtigt bleiben.
11 Vgl. etwa Informationsdienst der Landeszentrale für Gesundheit in Bayern e.V., LZG Informationen, Sonderheft 1/2008 (abrufbar im Internet unter: www.
zwei Generationen potenzieller Eltern in zu hohem Maße ausfallen.
Abbildung 5: Entwicklung des Versorgungsquotienten in Bayern bis 2060
Quelle: Dr. Ulrich Bürger, Vortrag bei der Landestagung „Kommunale Jugendpolitik 2012“ des Bayerischen Jugendrings mit den kommunalen Spitzenverbänden am 3. Juli 2012 in Beilngries. Vgl. Hinweis in Fußnote 12.
Die Entwicklung könnte allenfalls in eine Wellenbewegung umgestaltet werden, sofern heute Voraussetzungen ge- schaffen werden, damit die heutigen jungen Menschen wieder bereit und befähigt werden, in zehn bis zwanzig Jahren Eltern werden zu wollen. In gleicher Weise müssten noch wesentlich größere Anstrengungen unternommen werden, um eine zusätzliche Verschlechterung des Versorgungsquotienten zu vermeiden. Dies gilt sowohl demografi sch als auch faktisch, indem der oben skizzierte Teufelskreislauf der Vererbung sozialer Bedürftigkeit durchbrochen wird. Je- der junge Mensch, der nicht in die Lage versetzt wird, als vollwertiges Mitglied der Gesellschaft einer Erwerbstätigkeit nachzugehen, und der in der Altersgruppe der 21- bis 65-Jährigen Transferleistungen bezieht, belastet das demogra- fi sch schlechte Verhältnis zwischen Transferleistungsempfängern zu –bereitstellern doppelt. Vor diesem Hintergrund sollte die Debatte um die Frage, ob im Bildungssystem weiter stärker auf eine Elitenförderung gesetzt wird als auf eine stärkere Förderung sozial benachteiligter, bildungsferner Kinder, beendet werden, denn für Kinder dürfte das Gleiche gelten wie in Bezug auf die Förderung von städtischen und ländlichen Regionen (vgl. oben unter 1.): Man sollte nicht diejenigen zusätzlich fördern, die sich selbst aus eigener Kraft helfen können, sondern diejenigen, die auf fremde Hilfe angewiesen sind.
verbände auf Bundes- und Länderebene wiederholt zahlreiche Forderungen erarbeitet, die von der wegweisenden vollständigen Übernahme der Kosten für die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung durch den Bund ab dem Jahr 2014 abgesehen bislang weitgehend unberücksichtigt blieben. Da diese Forderungen allgemein bekannt sind, konzentrieren sich die weiteren Ausführungen auf den dritten Punkt und damit auf die Frage, was die Sozial- und Jugendhilfeträger aus eigener Kraft in der Lage sind zu leisten, um den sozialpolitischen Herausforderungen der Zukunft zu begegnen.
3. Steuerungspotenziale in der Sozial- und Jugendhilfe
Die Sozial- und Jugendhilfe als der mit großem Abstand kostenintensivste Aufgabenbereich in kommunaler Verant- wortung weist verschiedene Potenziale auf, in denen die Aufgabenträger eine aktive Rolle der Planung und Steuerung einnehmen können. Hierzu gehören insbesondere:13
- die integrierte Sozialberichtserstattung/-planung, - die sozialraumorientierte Leistungsbereitstellung,
- die zielgruppenorientierte Anpassung der Struktur des Leistungsangebots, - die Personalbemessung in den Fachämtern,
- die Prozesssteuerung der Fallbearbeitung sowie - die Defi nition und Kontrolle von Qualitätsstandards.
Diese verschiedenen Steuerungspotenziale stehen aus fachlicher Sicht untereinander in engem Zusammenhang bzw.
bauen aufeinander auf.
3.1 Integrierte Sozialberichterstattung/-planung
Die Verwaltung in Deutschland betreibt zahllose allgemeine Planungen (z. B. Raumordnungsplanung) und Fachpla- nungen (z. B. Verkehrswegeplanung, Krankenhausplanung). Auch im Bereich der kommunalen Sozial- und Jugend- hilfe gibt es verschiedene gesetzlich vorgeschriebene Fachplanungen, etwa die Jugendhilfeplanung nach § 80 SGB VIII oder das seniorenpolitische Gesamtkonzept nach Art. 69 AGSG, das die frühere Pfl egebedarfsplanung abgelöst hat. Während Großstädte daneben häufi g auch Sozial- oder Armutsberichte erarbeiten oder bereits eine integrierte Sozialberichterstattung/-planung betreiben, waren vergleichbare Ansätze im ländlichen Raum in Bayern bislang noch selten. Erst mit der sich immer dramatischer abzeichnenden Bevölkerungsentwicklung beginnen nun vermehrt Land- kreise entsprechende Analysen der demografi schen Entwicklung anzustellen.
Für eine strategische Steuerung der Sozial- und Jugendhilfe bildet eine integrierte Sozialberichterstattung bzw. So- zialraumanalyse mit einer demografi schen Ausrichtung die Grundlage. Mit „integriert“ ist dabei gemeint, dass die verschiedenen Ansätze einer Sozialberichterstattung, wie sie für die Jugendhilfeplanung oder das seniorenpolitische Ge- samtkonzept bereits angestellt werden, vereinheitlicht und ergänzt werden um weitere für den Sozialbereich relevante Teilplanungen. Berücksichtigung fi nden sollten etwa Aspekte die Gesundheitsberichterstattung, der Wohnraumversor- gung, des Verkehrswesens sowie der Wirtschaftsförderung. Konkret veranschaulichen lassen sich diese Zusammenhän- ge am Beispiel der Umsetzung des Grundsatzes „ambulant vor stationär“. Die Ausweitung und Dezentralisierung des ambulanten Leistungsangebots etwa in der Altenpfl ege oder in der Behindertenbetreuung setzt entsprechende Wohn-
Als wesentliche Elemente einer solchen Planung auf Landkreisebene können genannt werden:
- Ermittlung und Darstellung der Sozialstruktur in den kreisangehörigen Gemeinden, der vorhandenen sozialen Bedarfe in den einzelnen Lebenslagen (z. B. Kinderbetreuung, Bildung, Armut, Altenpfl ege, Behinderung) und mittelfristige Projektion in die Zukunft anhand der zu erwartenden demografi schen Entwicklung sowie
- Ermittlung und Darstellung der Struktur der vorhandenen Einrichtungen und Dienste sowie der zur Befriedigung der Bedarfe vorgehaltenen Leistungen und Vorhaben.
Der Aufwand für die Ermittlung und Aufarbeitung entsprechenden Datenmaterials ist nicht unerheblich, sofern die Berichterstattung über die Datenlage der amtlichen Sozial- und Jugendhilfestatistik hinausgehen soll. Insofern ver- wundert es nicht, wenn sich zahlreiche kommunale Träger des Sachverstands von externen Beratungsinstituten bedie- nen. Mit einer einmaligen Auftragsvergabe zur Erarbeitung etwa einer Sozialraumanalyse ist es aber in der Regel nicht getan, wenn die Sozialberichterstattung die Grundlage für eine strategische Aufgabensteuerung darstellen soll. Dieser Anspruch kann erst erfüllt werden, wenn strategische Ziele erarbeitet und mit Maßnahmen hinterlegt werden, deren Wirksamkeit zu einem späteren Zeitpunkt überprüft wird. Die Sozialplanung muss als kontinuierlicher politischer Prozess verstanden werden, der in die Gremien der kreisangehörigen Gemeinden hineingetragen wird, was ausrei- chende personelle Planungskapazitäten auf Kreisebene voraussetzt. Mit der Zusammenführung der Ergebnisse auf Landkreisebene können Schnittstellen und Synergien aufgedeckt und nutzbar gemacht werden bzw. drohende Lücken identifi ziert und geschlossen werden.
In die integrierte Sozialberichterstattung/-planung sind auch die Träger der freien Wohlfahrtsverbände und andere Akteure einzubeziehen. Dies entspricht dem Subsidiaritätsgedanken und dem Partizipationsgebot, wie es etwa für die Jugendhilfeplanung gesetzlich vorgeschrieben ist (§ 80 Abs. 3 SGB VIII).
3.2 Sozialraumorientierte Leistungsbereitstellung
Eine integrierte Sozialplanung ermöglicht neben einer gemeindescharfen Entwicklung und Umsetzung von demo- grafi erelevanten Maßnahmen auch eine Identifi zierung und Abgrenzung von Sozialräumen in den Landkreisen. An- hand ausgewählter entscheidungsrelevanter Sozialindikatoren können in vielen Landkreisen mehrere kreisangehöri- ge Gemeinden zu relativ homogenen Sozialräumen zusammengefasst werden, die als quasi Zwischenebene zwischen Landkreis und einzelner Gemeinde eine Bündelung und unterschiedliche Schwerpunktsetzung in der Bereitstellung sozialer Dienstleistungen ermöglichen. Die Dezentralisierung der sozialen Arbeit und gleichzeitige Bündelung über verschiedene Aufgabenzuständigkeiten hinweg vor Ort schafft zusätzliche Möglichkeiten, die Wege für die Menschen kurz zu halten und das Innovationspotenzial in den Gemeinden zu stärken. Voraussetzung dafür ist eine permanente Rückbindung der in der dezentralen Sozialarbeit Tätigen mit dem Landratsamt, um einer Verselbständigung vorzu- beugen. Eine Dezentralisierung der Sozialarbeit in mehreren Sozialräumen schafft auch die Möglichkeit, Maßnahmen innerhalb eines Landkreises den unterschiedlichen Verhältnissen anzupassen, zu erproben, später zu evaluieren und ggf. nachzusteuern (Controlling). Gelingt darüber hinaus im Zusammenwirken mit den kreisangehörigen Gemeinden eine positive Verankerung der Sozialarbeit vor Ort, kann die Wirksamkeit der eingesetzten Mittel erheblich gesteigert werden.
Der Bestand und die Trägerschaft von Einrichtungen und Diensten in der Sozial- und Jugendhilfe haben sich in der Vergangenheit meist historisch entwickelt und waren nicht selten von Zufällen und Ad-hoc-Vorhaben gekennzeichnet.
Auch stellt sich häufi g die Frage, ob sämtliche Leistungsangebote aufgrund ihres natürlichen Beharrungsvermögens ak- tuell nach ihrem Umfang und ihrer Art bedarfsgerecht sind. Um die für die Befriedigung der bestehenden Bedarfslagen notwendigen Leistungen vorhalten zu können, müssen entsprechende planerische Grundlagen erarbeitet werden (vgl.
oben 3.1). Zur Anpassung der inhaltlichen Struktur des Leistungsangebots müssen zunächst die relevanten Zielgrup- pen in den Leistungsbereichen identifi ziert werden (Familien mit Migrationshintergrund/mit Kindern in Heimen/mit Kindern mit Behinderung, Alleinerziehende, verarmte Haushalte, Familien mit Pfl egesituation etc.).
Anschließend geht es um die fachliche Vorbereitung und politische Entscheidung, ob und in welchem Maße das Leis- tungsangebot umgebaut werden soll. Leitgedanken sind dabei die Befriedigung der Bedarfe zu vertretbaren Kosten, die präventive Wirkung von Maßnahmen im niedrigschwelligen Bereich oder außerhalb des eigentlichen Systems der Sozial- und Jugendhilfe (z. B. Schule, Wirtschaftsförderung, Vereinswesen) und die Reichweite des Grundsatzes „am- bulant vor stationär“. Ein exemplarisches Beispiel anhand der Jugendhilfe veranschaulicht Abbildung 6.
Abbildung 6: Zielgruppenorientierte Ausrichtung des Leistungsangebots
Quelle: Gerhard Pfreundschuh, Vortrag beim Landräteseminar 2007 in Bad Kissingen.
Die Träger der Sozial- und Jugendhilfe sind kraft Gesetzes dazu verpfl ichtet, bei der Durchführung ihrer Aufgaben qualifi ziertes Fachpersonal einzusetzen (§ 6 SGB XII bzw. § 79 Abs. 3 SGB VIII). Die Träger der öffentlichen Jugend- hilfe sind darüber hinaus gehalten, für eine dem Bedarf entsprechende Zahl von Fachkräften zu sorgen (§ 79 Abs. 3 2.
Halbsatz VIII). In der Praxis stellt sich allerdings regelmäßig die Frage, wie diese gesetzlichen Vorgaben quantifi ziert werden können. Häufi g kommen dabei die Fachämter zu anderen Einschätzungen als die Querschnittsämter, die für die notwendige Ressourcenbereitstellung zu sorgen haben. In der Vergangenheit wurde dieser – aus organisationsthe- oretischen Überlegungen sinnvolle – Konfl ikt eher auf der Basis von Vermutungen und groben Schätzungen ausge- tragen.
Abbildung 7: Zerlegung einer Fachaufgabe des Jugendamts in Teilprozesse
meinsames Projekt zur Erarbeitung eines Konzeptes zur Personalbemessung bei den örtlichen Trägern der öffentlichen Jugendhilfe durchzuführen. Das Konzept baut auf dem arbeitswissenschaftlichen Ansatz auf, die Durchführung von einzelnen Fachaufgaben in abgrenzbare Teilprozesse zu zerlegen. Anschließend wird der Zeitaufwand für die einzelnen Teilprozesse durch Selbstdokumentation der Mitarbeiter ermittelt, um einen Vergleich über verschiedene Aufgaben und zwischen verschiedenen Ämtern zu ermöglichen. Die Aufteilung der Durchführung einer Fachaufgabe im Jugend- amt in verschiedene Teilprozesse wird in Abbildung 7 veranschaulicht.
Das 2010 in einer ersten Aufl age vorgelegte Handbuch, dessen Werte noch auf Daten von drei beispielhaft ausgewähl- ten Jugendämtern beruhten, wurde zwischenzeitlich in mehr als 20 Landkreisen evaluiert und stellt damit eine belast- bare Grundlage zur Personalbemessung in den Jugendämtern dar, deren wesentliche Erkenntnisse durchaus auf andere Fachämter übertragen werden können. Abbildung 8 verdeutlicht einige wichtige Erkenntnisse aus der Auswertung der Daten der Jugendämter am Beispiel des Sozialdienstes. Allein die Unterschiede bei den System- und Rüstzeiten ma- chen deutlich, dass auch Faktoren für die Personalbedarfsbemessung (Größe und Organisation des Amtes, Schnittstel- len mit anderen Fachämtern) wichtig sind, die außerhalb der Verantwortung der Fachkräfte liegen und Maßnahmen der Organisationsoptimierung zugänglich sind.
Abbildung 8: System- und Rüstzeitunterschiede
Quelle: INSO Essen.
bzw. Einsparpotenzial ist auf der Seite der Leistungsausgaben wesentlich höher, das jedoch nur mit dem notwendigen Fachpersonal gehoben werden kann.
3.5 Prozesssteuerung der Fallbearbeitung
Die Darstellung von Geschäftsprozessen ermöglicht nicht nur eine Personalbedarfsbemessung, sondern auch eine Wei- terentwicklung der Behördenorganisation, die über die Querschnittsperspektive (Verwaltungsmodernisierung, neues Steuerungsmodell) hinaus fachliche Aspekte stärker in den Blick nimmt. Zwar beruht die Prozessoptimierung wie in jedem anderen Fachgebiet so auch in der Sozial- und Jugendhilfe im Wesentlichen auf Erkenntnissen der allgemeinen Organisationslehre,15 jedoch müssen aufgrund der Anforderungen aus den Sozialgesetzbüchern besondere Aspekte Be- rücksichtigung fi nden (z. B. Betroffenenbeteiligung, Subsidiaritätsgedanke, Sozialdatenschutz), die den Gestaltungs- spielraum einengen.
Anhand der fachlichen Analyse von Geschäftsprozessen können Schnittstellen und Überschneidungen zwischen einzel- nen Sachgebieten bei der Fallbearbeitung leichter aufgedeckt und optimiert werden. Nach Struktur und Aufgabenstel- lung kann beispielsweise für einzelne Fachämter abgewogen werden, ob und inwieweit ein einheitliches Falleingangs- management notwendig und sinnvoll ist und nach welchen Kriterien die Arbeitsteilung (z. B. regional, funktional) vorgenommen wird. Auch die Taktung und Dauer von Teambesprechungen (z. B. Hilfeplangespräch in der Jugend- hilfe) kann genauer in den Blick genommen werden. Von besonderer Bedeutung ist dabei die Prozesssteuerung im Verhältnis zu externen Akteuren wie anderen Sachgebieten oder anderen Leistungsanbietern.
3.6 Defi nition und Kontrolle von Qualitätsstandards
Die vorgenannten Instrumentarien zur Hebung der Steuerungspotenziale in der Sozial- und Jugendhilfe bleiben wir- kungslos, wenn für die strategische Ausrichtung des Verwaltungshandelns die politischen Vorgaben fehlen. Für die demografi sch ausgerichtete Sozialplanung bedarf es gemeindlicher bzw. kreispolitischer Leitbilder, die ausgehend von den aktuellen Gegebenheiten und unter Berücksichtigung der zu erwartenden Entwicklung für das tägliche Verwal- tungshandeln konkretisierbare Zukunftsideen vorgeben. Wie unter 3.1 angesprochen, sollten die Ergebnisse einer in- tegrierten Sozialberichterstattung/-planung in den Gremien der kreisangehörigen Gemeinden zur Diskussion gestellt werden. Ähnlich wie bei Kreisentwicklungsprogrammen oder seniorenpolitischen Gesamtkonzepten können bei der Entwicklung von Leitbildern auch die Bürger im Rahmen von themenfeldstrukturierten Arbeitsgruppen unmittelbar in die Diskussion eingebunden werden, um deren Sachverstand zu nutzen und den Partizipationsgedanken zu för- dern.
Angesichts des umgekehrt proportionalen Verhältnisses von Reichweite und Realisierungschancen von Planungszielen sollten Zukunftsvorstellungen grundsätzlich realistisch bleiben. Dies gilt in besonderer Weise für die Kommunalpoli- tik, die bei der Ressourcenausstattung und dem Gestaltungsspielraum stärker von übergeordneten Ebenen abhängig ist.
Aus der planerischen Vorwegnahme zukünftiger Entwicklungen für das Gemeinwesen sind die unter Beachtung der gesetzlichen Grundlagen notwendigen fachlichen Qualitätsstandards für die Sozial- und Jugendhilfe abzuleiten. Hier gilt es in besonderer Weise darauf zu achten, welche zukünftigen Mehrausgaben durch ein höheres Qualitätsniveau in der Gegenwart vermieden werden können. Der ewige Streit um die Frage, ob die „Präventionsrendite“ nur zu
hinsichtlich des Kosten-Nutzen-Verhältnisses auch überprüft werden. Dies setzt ein zentrales und dezentrales Cont- rolling- und Berichtswesen im Landratsamt bzw. in den Fachämtern voraus. Anhand steuerungsrelevanter Kennzahlen können Veränderungen innerhalb des eigenen Referenzrahmens aufgezeigt und Vergleiche zu anderen Aufgabenträ- gern angestellt werden. Die damit geschaffene Transparenz ermöglicht eine wesentlich weitergehende Ursachenanalyse als Voraussetzung zur Organisationsentwicklung und Optimierung des Aufgabenvollzugs.
Zwischenzeitlich hat der Bundesgesetzgeber in § 79 a SGB VIII solche Defi nitionen und Überprüfungen von Qua- litätsstandards für die Kinder- und Jugendhilfe verpfl ichtend eingeführt. Für Bayern kann insoweit darauf verwiesen werden, dass das dafür notwendige Instrumentarium im Wesentlichen bereits vorhanden ist:
- Mit der Jugendhilfeberichterstattung in Bayern (JUBB) wird vom Bayerischen Landesjugendamt ein einheitlicher Rahmen für vergleichbare Daten zur Verfügung gestellt, aus dem – ggf. durch weitere Daten vor Ort ergänzt – steuerungsrelevante Kennzahlen abgeleitet werden können.
- Das PeB-Konzept versetzt die örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe in die Lage, nahezu alle Fachaufgaben im Jugendamt prozesshaft abzubilden, den Personalbedarf zu eruieren, die notwendige Qualitätsdiskussion zu führen und somit die Grundlage für eine laufende Qualitätsüberprüfung zu schaffen.
- Die in einigen Landratsämtern bereits vorhandenen zentralen und dezentralen Controllingeinheiten arbeiten die steuerungsrelevanten Kennzahlen auf und können daraus Empfehlungen für die interne Steuerung und politische Entscheidung ableiten.
4. Sozialplanung als Bestandteil der mittelfristigen Finanzplanung
Wenn bei bayerischen Landkreisen unter Berücksichtigung der Bezirksumlage mehr als zwei Drittel, teilweise sogar drei Viertel aller Ausgaben des Verwaltungshaushalts durch die Kosten für die Sozial- und Jugendhilfe gebunden sind, liegt es auf der Hand, die mittelfristige Finanzplanung der Landkreise um die Ergebnisse einer integrierten Sozialpla- nung zu ergänzen. Auf diese Weise könnten die mittel- und langfristigen Vorausschätzungen verbessert und die Effekte einer verbesserten Steuerung der Sozial- und Jugendhilfe transparent gemacht und einkalkuliert werden. Schließlich könnte auch besser unterschieden werden zwischen dem eigenverantwortlich steuerbaren Potenzial an kommunalpo- litischem Gestaltungsspielraum und den als unveränderbar anzusehenden Rahmenbedingungen. Damit würde die Finanzplanung der Landkreise auch anschlussfähig gegenüber unter- und übergeordneten Planungen der Gemeinden bzw. der Bezirke.
Angesichts der im Bereich der kommunalen Sozial- und Jugendhilfe gebundenen Finanzvolumina und der aufgezeig- ten Steuerungspotenziale erstaunt die Erkenntnis, dass der Dauerkonfl ikt zwischen Querschnittsinteressen und Sozial- politik auch auf kommunaler Ebene stark ausgeprägt ist. Die Notwendigkeit des permanenten Ausgleichs zwischen so- zialpolitischen Forderungen und fi nanzpolitischer Realisierbarkeit führt hier wie auf übergeordneten Ebenen zu einer ausgeprägten Neigung zur Aneinanderreihung von Einzelaktionen und Teilreformen. Dabei wird der Problemdruck in den nächsten Jahren nicht geringer, sondern aufgrund des demografi schen Wandels dramatisch steigen. Umso wichtiger erscheint die Gründung einer Allianz zwischen Sozial-, Finanz- und Controllingfachleuten mit der Aufgabe, die Planbarkeit und strategische Steuerung der weiteren Entwicklung der Sozial- und Jugendhilfe auf Landkreisebene im Zusammenwirken mit den kreisangehörigen Gemeinden in Angriff zu nehmen. Nur so können die mit Blick auf den demografi schen Wandel so dringend benötigten Synergien genutzt werden und die Effi zienz des Einsatzes „des
Die unzureichende Finanzsituation der Kommunen aufgrund der häufi g gesetzlich gebundenen Sozial- und Jugend- hilfeausgaben reduziert ihre Handlungs- und Gestaltungsspielräume bei der Bekämpfung der negativen Folgen des demografi schen Wandels. Sind die Regionen in Bayern unterschiedlich von Ab- und Zuwanderung der Menschen betroffen, gilt die Verschiebung der Altersschichtung in der Gesellschaft für alle in gleicher Weise. Immer weniger Kinder werden geboren, immer mehr Menschen freuen sich über eine höhere Lebenserwartung. Gesamtwirtschaftlich betrachtet wird sich das Verhältnis zwischen Erwerbstätigen und Transferleistungsempfängern in den nächsten Jahr- zehnten dramatisch verschlechtern. In den von Abwanderung betroffenen Regionen sind die Auswirkungen dieser Entwicklung schon heute spürbar. In etwa zehn Jahren werden auch die heutigen Zuzugsregionen betroffen sein. Diese Entwicklung ist unaufhaltsam, selbst bei gesteigerter Zuwanderung.
Die negativen Folgen des demografi schen Wandels betreffen in erster Linie die Gemeinden und die in ihnen leben- den Menschen unmittelbar. Nur mit einer demografi eorientierten, aktiven Familienpolitik können Gegenmaßnah- men entwickelt und erprobt werden. Geplant und entwickelt werden diese Maßnahmen im kreisangehörigen Raum sinnvollerweise vom Landkreis. Durchgeführt und gelebt werden müssen diese Maßnahmen auf Gemeindeebene.
Mittelfristiges Ziel muss es sein, junge Menschen in der Region in die Lage zu versetzen, Eltern sein zu können und zu wollen. Dies setzt neben ökonomischen Rahmenbedingungen und Bildung vor allem familienunterstützende In- frastruktur und Dienstleistungen voraus. Die Entwicklung passgenauer Angebote vor Ort muss zielgerichtet geplant und ausfi nanziert werden. Sofern die Kommunen sich zu einer aktiven Familienpolitik verpfl ichten, werden sie nicht nur für eine bessere Finanzausstattung kämpfen, sondern auch eigene Steuerungspotenziale heben müssen. Da die fi nanzpolitischen Forderungen seit geraumer Zeit ausformuliert und gegenüber der Bundes- und Landesregierung erhoben sind, muss der Fokus auf der strategischen Steuerung der Sozial- und Jugendhilfe liegen. Nur wenn der Nachweis erbracht werden kann, dass „der Steuereuro“ in der Sozial- und Jugendhilfe effi zient eingesetzt wird und die Kommunen die weiteren Fallzahl- und Kostensteigerungen nicht zu verantworten haben, kann der politische Druck zu notwendigen Reformmaßnahmen erhöht werden.
Dr. Klaus Schulenburg Bayerischer Landkreistag
Die Landräte der 71 bayerischen Landkreise haben sich in ihrer 44. Landrätetagung am 17. und 18. Oktober 2012 in Schlüsselfeld, Landkreis Bamberg, mit den Ursachen für die steigenden Ausgaben für Sozial- und Jugendhilfe sowie den Auswirkungen des demografi schen Wandels auseinandergesetzt.
Im einführenden Hauptvortrag erläuterte Privatdozent Dr. Karl Heinz Brisch, Leiter der Abteilung für Pädiatrische Psychosomatik und Psychotherapie am Dr. von Haunerschen Kinderspital, München, die Bedeutung der sicheren Bindung und der frühkindlichen Entwicklung für das Aufwachsen von Kindern und Jugendlichen. Verschiedene For- schungsrichtungen bestätigen wiederholt die herausragende Bedeutung des Verlaufs der Schwangerschaft und einer positiven Mutter-Kind-Bindung für die spätere Entwicklung des Menschen. Selbst- und fremdverschuldete Stressfak- toren im familiären Umfeld vor und nach der Geburt reduzieren die Chancen für ein gelingendes Aufwachsen junger Menschen drastisch. Dem Erkennen und Abmildern möglicher Belastungsfaktoren komme aus der Perspektive der präventiven Jugendhilfe unter den Vorzeichen des demografi schen Wandels große Bedeutung zu. Neben anderen Rah- menbedingungen müssten dazu insbesondere werdende Mütter in die Lage versetzt werden, ihr Kind anzunehmen und mit ihm verantwortungsbewusst umzugehen. Als Beispiele für entsprechende Präventionsmaßnahmen können die am Haunerschen Kinderspital entwickelten Programme SAFE (Sichere Ausbildung für Eltern) zur Stärkung der Erziehungskompetenz von Eltern sowie BASE Babywatching (Baby-Beobachtung im Kindergarten und in der Schule gegen Aggression und Angst zur Förderung von Sensitivität und Empathie) angesehen werden.
Im zweiten Hauptvortrag arbeitete Dr. Ulrich Bürger, Landesjugendamt Baden-Württemberg, seine Thesen zum kriti- schen Jahrzehnt der Kommunalpolitik mit der Herausforderung zur Förderung von Kindern und Familien heraus. Die Überalterung der Gesellschaft ist nicht mehr aufzuhalten. Sind die Auswirkungen der zu niedrigen Geburtenraten und der längeren Lebenserwartung der Menschen in Abwanderungsgebieten heute schon sichtbar, werden davon in wenigen Jahren auch die meisten bisherigen Zuzugsregionen massiv betroffen sein. Das Verhältnis zwischen Erwerbstätigen und Transferleistungsbeziehern wird sich in den kommenden zehn Jahren dramatisch verschlechtern. Sollen junge Menschen aus volkswirtschaftlicher Sicht als Transferleistungsempfänger nicht zur doppelten demografi schen Belastung werden, müsse in der nächsten Dekade alles daran gesetzt werden, sie zur vollwertigen Erwerbsfähigkeit zu führen. Langfristig müssen parallel dazu die Rahmenbedingungen für Familien vor Ort zu verbessert werden, damit die Bereitschaft und die Befähigung junger Menschen, selbst Verantwortung als Eltern übernehmen zu wollen, gestärkt werden. Gefordert sei daher nicht nur eine aktive kommunale Familienpolitik, wie sie in Ansätzen schon be- trieben wird, sondern auch ein aktives Lobbying der Kommu- nen für Familien und Kinder gegenüber den Ländern und dem Bund. Die demografi sche Zukunft liege in den Gemein- den, die sich zur Verstärkung ihrer Maßnahmen Instru- mente der interkommunalen Zusammenarbeit sowie der Unterstützung der Landkreise bedienen müssten.
idee und ihre Einsatzmöglich- keiten im Sozialbereich vor. In Bayern gebe es bereits 50 Ge- nossenschaften, in denen sich Einzelne oder Institutionen zur Verfolgung eines gemein- samen (sozialen) Ziels zusam- mengefunden haben, etwa zur Organisation von Senioren- wohnen, zur Sicherstellung der medizinischen Versorgung bzw. der infrastrukturellen Nahraumversorgung oder zur Kinderbetreuung. Die Vortei- le des Genossenschaftsmodells liegen u. a. in der Möglichkeit
der Verknüpfung öffentlicher und privatwirtschaftlicher Interessen, in der Vernetzung unterschiedlichster Akteure sowie in der Flexibilität der satzungsmäßigen Ausgestaltung. Mit der Erweiterung der Zweckbestimmung im Genos- senschaftsgesetz 2006 um soziale und kulturelle Belange wurden auch für die Kommunen völlig neue Möglichkeiten geschaffen, Genossenschaften selbst einzugehen oder solche in ihrem Zuständigkeitsbereich zu initiieren.
Staatsministerin Christine Haderthauer, Bayerisches Staatsministerium für Arbeit und Sozialordnung, Familie und Frauen, erläuterte in ihrem Vortrag unter der Überschrift „Solidarität braucht Subsidiarität“ die Grundsätze der Sozial- politik der Bayerischen Staatsregierung. Besonderen Wert legte sie auf die Feststellung, dass im Sinne gelebter Subsidi- arität Eltern und Familien wieder in die Lage versetzt werden müssten, ihre zentrale Rolle für die Gesellschaft ausfüllen zu können. In diesem Zusammenhang warnte sie vor einer immer weiter gehenden Substituierung nachlassender El- ternkompetenzen durch professionelle Dienste, die auf lange Sicht volkswirtschaftlich nicht fi nanzierbar sei. Es müsse vielmehr darum gehen, über präventive Maßnahmen möglichst frühzeitig Eltern in ihren Erziehungskompetenzen zu stärken. Der Freistaat beabsichtige daher, neben der Förderung von Familienstützpunkten u. a. Geburtsvorbereitungs- kurse über den rein medizinischen Fokus auf die Niederkunft hinaus um Informationen zum späteren verantwor- tungsbewussten Umgang mit dem Kind zu erweitern. Neben dem gelingenden Start ins Leben müsse angesichts der gesellschaftlichen Entwicklung die Kinderbetreuung qualitativ gesteigert und das Angebot fl exibilisiert werden, indem etwa die Tagespfl ege gestärkt wird. Jede Ebene im Staatsaufbau müsse ihren spezifi schen Beitrag zur Bewältigung der Auswirkungen des demografi schen Wandels leisten. Für die Kommunen gehe es in erster Linie darum, maßge- schneiderte Konzepte für örtliche Projekte zu entwickeln. Um sie dazu in die Lage zu versetzen, müsse die fi nanzielle Entlastung der Kommunen durch den Bund wie im Rahmen der Kostenübernahme bei der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung zwingend fortgesetzt werden, indem für die Eingliederungshilfe ein Bundesleistungsgesetz geschaffen wird.
Prof. Dr. Hans-Günter Henneke, Hauptgeschäftsführer des Deutschen Landkreistags, formulierte schließlich zum Thema „Schuldenbremse und Sozialstaat“ einige Leitgedanken für die anstehende politische Diskussion. Trotz der mit der Föderalismusreform II 2009 ins Grundgesetz eingeführten Schuldenbremse (Art. 109, 115 und 143d GG) haben bereits einige Länder (u. a. Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen) politische Entscheidungen getroffen, die derzeit noch geltenden Ausnahmeregelungen zur Kreditermächtigung ausnutzen zu wollen. Wenn die Regelungen der Schul- denbremse im Grundgesetz ab 2020 vollständig greifen, stellt sich angesichts des demografi schen Wandels die Frage, wie damit das weitere Ausgreifen des Sozialstaats vereinbar sein soll. Letztlich werde sich die Politik mit der Frage
Präsident Dr. Jakob Kreidl (Mitte) und der gastgebende Landrat Dr. Günther Denzler, Bamberg, mit dem Sozialreferenten des Bayerischen Landkreistags Dr. Klaus Schulenburg (links) bei der Pressekonferenz.
Entlastung geschaffen werden; auch die kommunalen Ein- nahmen müssten verbessert werden.
Die Tagung bot den Landräten neben fachlichen Anregun- gen aus den Vorträgen auch die Möglichkeit, sich im Rah- men von Arbeitsgruppen mit bestehenden Instrumenten der strategischen Steuerung der Sozial- und Jugendhilfe zu befassen. Anhand von Praxisbeispielen wurden die integ- rierte Sozialplanung, die sozialräumliche Organisation der Leistungsgewährung, die Personalbemessung in den Ju- gendämtern sowie der fachlich unterlegte Kennzahlenver- gleich als Grundlage für das steuerungsrelevante Control- ling vorgestellt und beraten. Aus den Erfahrungsberichten wurde deutlich, dass zahlreiche Landkreise bereits einzelne Instrumente einsetzen. Alle Instrumente im Sinne eines strategischen Managementkreislaufs gleichzeitig zu realisie- ren, scheitert jedoch nicht allein an den beschränkten Res- sourcen. Vielmehr müssen erst nach und nach Erfahrungen auf einzelnen Gebieten gesammelt werden, um Politik und Verwaltung vor Ort nicht zu überfordern. Angesichts der bereits laufenden und sich in den nächsten Jahren voraus- sichtlich intensivierenden Diskussion über den „effi zienten“
Einsatz des Steuereuros in der Sozial- und Jugendhilfe wer- den die Landkreise jedoch nicht umhin können, ihr Enga- gement in diesem Bereich zu verstärken.
Der Präsident des Bayerischen Landkreistags, Landrat Dr.
Jakob Kreidl, Miesbach, und der gastgebende Landrat, Dr.
Günther Denzler, Bamberg, betonten bei der abschließen- den Pressekonferenz die Notwendigkeit der Unterstützung von Bund und Freistaat Bayern. Eine aktive kommunale Familienpolitik zur Begegnung der Auswirkungen des de- mografi schen Wandels setze fi nanzielle und konzeptionelle Handlungsspielräume voraus, die die übergeordneten staat- lichen Ebenen gewähren müssten.
Sozialministerin Christine Haderthauer wird von Dr. Jakob Kreidl, dem Präsidenten des Bayerischen Landkreistags, als Ehrengast emp- fangen.
Bedeutung der sicheren Bindung und der frühkindlichen Entwicklung für
das Aufwachsen von Kindern und Jugendlichen
Karl Heinz Brisch
Kinderklinik und Poliklinik im Dr. von Haunerschen Kinderspital
Abteilung Pädiatrische Psychosomatik und Psychotherapie Ludwig-Maximilians-Universität
München
Übersicht
• Bindungsentwicklung
• Bindungsqualitäten
• Vorteile einer sicheren Bindung
• Bindungsstörungen
• Vorbeugung von Bindungsproblemen
Überlebenswichtige Bedürfnisse
Beziehung
Bindung
Selbstwirksamkeit
Vermeidung von negativen Reizen Sensorische
Stimulation
Physiologische Bedürfnisse
Exploration 1.
2. 3.
4.
5.
6.
John Bowlby
"Bindung ist das gefühlsgetragene Band, das eine Person zu einer anderen
spezifischen Person anknüpft und das sie über Raum und Zeit miteinander verbindet."
Bindung zum Überleben und zur Entwicklung
• Bindung ist für das Leben so grundlegend wie Luft zum Atmen und Ernährung
• Die emotionale Bindung sichert das
Überleben und die Entwicklung des
Säuglings – und eines jeden Menschen
Bindungstheorie
• Ein Säugling entwickelt im Laufe des ersten Lebensjahres eine spezifische emotionale Bindung an eine Hauptbindungsperson
• Die emotionale Bindung sichert das Überleben des Säuglings
• Die Bindungsperson ist der
„sichere emotionale Hafen“
für den Säugling
Bindungstheorie
• Die Haupt-Bindungsperson muss nicht die leibliche Mutter/Vater sein
• Emotionale Bindung des Kindes an die Bindungsperson entsteht NICHT durch genetische Verwandtschaft
• In der wiss. fundierten Bindungstheorie gibt
es keine Bindung durch "Blutsbande"
Hierarchie der Bindungspersonen (Bindungspyramide)
• Hauptbindungsperson
– wird bei größtem Stress aufgesucht – kann am besten beruhigen
• Nachgeordnete Bindungspersonen
– können bei kleinerem Stress trösten
– werden als Ersatz für Hauptbindungsperson akzeptiert, wenn diese nicht verfügbar ist
Bindung Erkundung
Bindung aktiviert Bindung beruhigt
Erkundung aktiviert
Erkundung gestoppt
„Bindungs - Erkundungs - Wippe“
Feinfühligkeit
• Die Pflegeperson mit der größten
Feinfühligkeit in der Interaktion wird die Hauptbindungsperson für den Säugling
• roße Feinfühligkeit fördert eine sichere Bindungsentwicklung
• Die Bindungsperson muss nicht die leibliche Mutter sein
G
Feinfühligkeit II
• Verhalten
• Sprache
• Rhythmus
• Blickkontakt
• Berührung
Bindungsqualitäten
• Schutzfaktor Bindung
– Sichere Bindung (ca. 55-60%)
• Risikofaktor Bindung
– Unsichere Bindungen
• Vermeidend (ca. 15-20%)
• Ambivalent (ca. 5-10%)
• Beginnende Psychopathologie der Bindung
– Desorganisiert (ca. 5-10%)
• Manifeste frühe Psychopathologie der Bindung
– Bindungsstörung (ca. 3-5%)
Ursachen der desorganisierten Bindung
• Ungelöstes Trauma der Eltern
• Auffälligkeiten der Pflegeperson in der Interaktion mit dem Kind
– Angstmachendes Verhalten – Ängstliches Verhalten
– Hilfloses Verhalten
• In einzelnen Episoden Wiederholung des
Traumas mit eigenem Kind (Gewalt)
Verhalten des Kindes bei desorganisierter Bindung I
• Widersprüchliches, nicht voraussagbares und rasch wechselndes Verhalten zwischen
Nähesuche, Vermeidung, Ignorieren der Bindungsperson
• Stereotype motorische Verhaltensweisen
• "Unterwasser-Bewegungen" (verlangsamte Motorik)
• Wiederholt für einige bis viele Sekunden wie im Halbschlaf oder Tagtraum („Trance“, dissoziativer Zustand)
Bindung und psychische Entwicklung
• Sichere Bindung SCHUTZ
• Un-sichere Bindung RISIKO
Folgen der Bindungsentwicklung (1)
• Sichere Bindung
– Schutzfaktor bei Belastungen – Mehr Bewältigungsmöglichkeiten – Sich Hilfe holen
– Mehr gemeinschaftliches Verhalten – Mehr Beziehungen
– Mehr Kreativität
– Mehr Flexibilität und Ausdauer
– Mehr Gedächtnisleistungen und Lernen – Bessere Sprachentwicklung
– Sehr gute Empathiefähigeit
Bindung
zwischen den Generationen
• Zusammenhang zwischen
Bindung der Eltern und des Kindes
– sichere Eltern mit sicheren Kindern
• Mutter-Kind ca. 75%
• Vater-Kind ca. 65%
– unsichere Eltern mit unsicheren Kindern – traumatisierte Eltern mit desorganisierten
Kindern
Ursachen von Bindungsstörungen
• Viele unverarbeitete Traumatisierungen von Kindern durch Bindungspersonen
– Massive Vernachlässigung – Sexuelle Gewalt
– Körperliche Gewalt – Emotionale Gewalt
– Gewalt durch Worte (Kränkungen, Demütigungen) – Häufig wechselnde Bezugssysteme
– Multiple Verluste von Bezugspersonen – Kind wird Zeuge von Gewalt
Säugling ist Auslöser („Trigger“) für Trauma-Erinnerung
• Bindungspersonen werden durch Verhalten der Kinder an eigenes Trauma erinnert
• Trigger im Verhalten des Säuglings, Kindes, Jugendlichen
– Bindungswünsche, Nähe
– Weinen, Kummer, Schmerz, Bedürftigkeit
– Ablösung, Abgrenzung
Re-Inszenierung des Traumas
• In der Interaktion mit dem Säugling
– Zurückweisung der Nähewünsche -Vermeidung – Gewalt
– Abrupte Handlungsabbrüche
– Überstimulation (sexuell-sensorisch)
• In der affektiven Kommunikation
– Übertragung der Trauma-Affekte
• Panik, Wut, Scham, Erregung
Bindungsstörungen
• ohne Bindung
• Promiskuität
• Übererregung
• Hemmung
• Aggression
• Unfall-Risiko
• Rollenwechsel
• Sucht
• Psychosomatik
S ICHERE A USBILDUNG F ÜR E LTERN
SAFE ®
www.safe-programm.de
Ziele der primären Prävention
• Förderung der psychischen Gesundheit von Eltern und Kindern
• Entwicklung von sicherem Bindungsverhalten
• Sensibilisierung der Eltern für die Signale und emotionalen Bedürfnisse ihrer Kinder
• Einübung von feinfühligem Interaktionsverhalten
• Verarbeitung von elterlichen Traumatisierungen
Zielgruppen
• Werdende Väter und Mütter
– Erstgebärende – Mehrgebärende
– Paare und Alleinerziehende
– Motivation für emotionale Entwicklung ihres Kindes
Module
• Elterngruppen vor und nach der Geburt
• Feinfühligkeitstraining
• Hotline
• Individuelle Beratung bis Traumatherapie
Multiplikatoren
• Weiterbildung zur SAFE-Gruppenleitung für Menschen, die mit Schwangeren, Eltern und Säuglingen arbeiten
– Schwangerschaftsberaterinnen – Hebammen und Stillberaterinnen – Krankenschwestern
– ErzieherInnen – Geburtshelfer – Psychologen – Kinderärzte
– Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeuten – Sprachheilpädagogen und Sprachtherapeuten – Und andere
SAFE - Mentor
-Was ist besonders an SAFE?
• Beginn in der Schwangerschaft
• Nutzung des Gruppeneffektes
• Fortführung bis Ende des 1. Lebensjahres
• Kombination von Gruppe und Einzelberatung
• Hotline bietet Sicherheit im Alltag
• Vorbeugende individuelle Beratung und Hilfe durchbricht „Teufelskreis“
• SAFE wendet sich an ALLE Eltern
SAFE-Spezialkurse (1)
• SAFE nach der Geburt
• Fremdbetreuung/Krippe
• Eltern mit Mehrfachbelastungen
• Pflege- /Adoptiveltern
• Eltern von frühgeborenen Kindern
• Psychisch kranke Eltern
• Drogenabhängige Eltern (Substitution)
SAFE-Spezialkurse (2)
• Kiga
• Schule
• Jugendliche/Jugendhilfe
• Mutter-Kind-Heim
Baby-Beobachtung
im Kindergarten und in der Schule
Vorbeugung von aggressiven und ängstlichen Verhaltensstörungen
www.base-babywatching.de
B.A.S.E.
Babywatching
®
Zusammenfassung
• Eine sichere Bindung ist ein gutes Fundament für die Entwicklung der Persönlichkeit
• Eine sichere Bindung ist die Voraussetzung für gute Bildung
• Förderung einer sicher n Bindung durch Unterstützung der Eltern in SAFE-Gruppen
• Prävention von Verhaltensstörungen durch BASE-Babywatching.
e
„Kommunalpolitik im kritischen Jahrzehnt“
Bayern im demografi schen Wandel und Auswirkungen auf die Kommunale Kinder- Jugend- und Familienpolitik
Dr. Ulrich Bürger/Folien zum Vortrag bei der 44. Landrätetagung des Bayerischen Landkreistags am 18.10. 2012 in Schlüsselfeld
Kontakt zum Referenten: ulrich.buerger@t-online.de
Thematische Aspekte
1. Grundlegende Betrachtungen zu den langfristig erwarteten
Veränderungen im Bevölkerungsaufbau Bayerns aus dem Blickwinkel der Handlungsbedarfe für junge Menschen und Familien
2. Die erwartete Entwicklung der Alterspopulation der 0- bis 18-Jährigen in Bayern bis zum Jahr 2025 und regionale Disparitäten im Vergleich der Landkreise in Bayern
3. Abschließende Thesen zum strategischen Umgang mit dem Thema demografischer Wandel in jugendhilfe- und kommunalpolitischer Perspektive
„Kommunalpolitik im kritischen Jahrzehnt“
Bayern im demografischen Wandel und Auswirkungen auf die Kommunale Kinder- Jugend- und Familienpolitik
Dr. Ulrich Bürger/Folien zum Vortrag bei der 44. Landrätetagung des Bayerischen Landkreistags am 18.10. 2012 in Schlüsselfe ld
Dr. Ulrich Bürger
„Kommunalpolitik im kritischen Jahrzehnt“
Bayern im demografischen Wandel
und Auswirkungen auf die Kommunale
Kinder- Jugend- und Familienpolitik
Grundlegende Betrachtungen zu den langfristig erwarteten
Veränderungen im Bevölkerungsaufbau Bayerns aus dem Blickwinkel der Handlungsbedarfe für junge Menschen und Familien
-> Bayern auf dem Weg in eine alternde Gesellschaft
-
7 %19,4%
61,1%
19,5%
17,4%
60,8%
21,8%
17,2%
56,0%
26,8%
16,6%
53,3%
30,1%
15,6%
53,1%
31,3%
15,7%
51,6%
32,7%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
65- u älter 20- u 65 unter 20
12,52 Mio. 11,62 Mio.
- 25 %
Dr. Ulrich Bürger/Folien zum Vortrag bei der 44. Landrätetagung des Bayerischen Landkreistags am 18.10. 2012 in Schlüsselfe ld
1. Grundlegende Betrachtungen zu den langfristig erwarteten Veränderungen im Bevölkerungsaufbau Bayerns aus dem Blickwinkel der Handlungsbedarfe für junge Menschen und Familien
Datenquelle hier: Eigene Berechnungen auf Basis der 12. koordinierten Bevölkerungsvorausrechnung des Statistische Bundesamts von 2009 n
