B e r i c h t e
Strukturdiskussionen in der Sparkassenorganisation von Dr. Rolf Gerlach
Präsident des Westfälisch-Lippischen Sparkassen- und Giroverbandes
Vortrag im Bank- und Börsenseminar der Universität zu Köln vom 19. Mai 1999
1. Einleitung
2. Sparkassen als Wirtschaftsunternehmen mit öffentlichem Auftrag — Zielsystem und Prinzipien
3. Strukturreformen in den Bundesländern Sachsen, Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg
3.1 Ziele der diskutierten Reformen
3.2 Sachsen: Übertragung der Sparkassen und Landesbank auf den Sachsen-Finanzverband
3.3 Rheinland-Pfalz: Umwandlung der Rücklagen von Sparkassen in Stammkapital
3.4 Baden-Württemberg: Fusion zwischen Landesbank und Sparkasse
4. Westfalen-Lippe als bewährte Alternative 5. Zusammenfassung
1. Einleitung
Sehr geehrter Herr Professor Büschgen, sehr geehrte Damen und Herren,
herzlich bedanke ich mich bei Ihnen, sehr geehrter Herr Professor Büschgen, für Ihre Einladung. Gerne nehme ich die Gelegenheit wahr, ein aktuelles, von
„Vor-Urteilen“ nicht freies, durchaus unübersichtliches Thema, nämlich Struk- turfragen in der Sparkassenorganisation, zu diskutieren. Das wird nicht ganz einfach. Man schießt nämlich auf ein sehr schnell sich bewegendes Ziel. Fast täglich gibt es Neuigkeiten.
Der Sachstand ist nach meinem Wissen zur Zeit etwa folgender:
In den Bundesländern Sachsen, Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg sind Schritte unternommen worden, die Strukturen in der Sparkassenorganisation zu ändern. Diese realisierten oder geplanten Änderungen stehen – wegen ihres möglichen Modellcharakters – im Mittelpunkt meines Vortrages. Die Diskussion, Sparkassen privatisieren zu wollen, vernachlässige ich, weil es sich dabei we- niger um bankwirtschaftliche, sondern mehr um ordnungspolitische Fragen handelt und weil letztere zur Zeit etwas in den Hintergrund getreten sind. (Was ich, bezogen auf politische Entwicklungen allgemein, für einen eher bedauerli- chen Trend des Zeitgeistes halte.)
Auslöser, die Strukturen innerhalb der Sparkassenorganisation auf den Prüf- stand zu stellen, ist – neben geänderten Nutzenanforderungen der Gewährträ- ger und neu betonten Zielen regionaler „Finanzplatzpolitik“ – der zunehmende Wettbewerb in der Kreditwirtschaft. Internationalisierung, neue Möglichkeiten der Informations- und Kommunikationstechniken sowie ein geändertes Kunden- und Anlageverhalten führen zu einem erhöhten Preis- und Margendruck. Das zwingt die Kreditinstitute, ihre Erträge zu steigern oder ihre Kosten zu reduzie- ren, und das „oder“ ist in einem nicht ausschließenden Sinne zu verstehen.
Zu überlegen ist jedoch, welche Schlussfolgerungen aus dieser Erkenntnis mit Blick auf die Strukturen der Sparkassenorganisation zu ziehen sind.
Um bestehende oder neue Strukturen zu beurteilen, muss die Frage gestellt werden: Was sollen Strukturen leisten?
Organisationsstrukturen sollen dazu beitragen, die Ziele einer Organisation zu erreichen. Das heißt: Maßstab zur Beurteilung der Effizienz von Organisations- strukturen sind die Ziele vor dem Hintergrund sich ändernder Markt- und Wett- bewerbsverhältnisse. Ein Kreditinstitut kann dabei seine Ziele nur dann errei- chen, wenn Eigenkapital zumindest im bankaufsichtsrechtlich notwendigen Umfang zuzüglich eines hinreichenden Risiko- und Wachstumspuffers vorhan- den ist.
Im Folgenden werde ich Ihnen im ersten Schritt die Ziele der Sparkassen vor- stellen, die sich durchaus von denen anderer Kreditinstitute unterscheiden.
Hierbei ist vor allem auf die herausragende Bedeutung des Eigenkapitals ein- zugehen. Eigenkapital ist der entscheidende Produktions- und Engpassfaktor
der Kreditinstitute. Mit dem Faktor Eigenkapital werden gleichzeitig jene Eigen- tums- und Verfügungsrechte festgelegt, die die Anreize für das Handeln der Entscheidungsberechtigten setzen und auf diese Weise die Zielerreichung be- einflussen. Ergänzend werde ich Grundprinzipien der Sparkassenorganisation nennen, die wesentliche Rahmenbedingungen für die Sparkassenarbeit bilden.
Dabei werde ich darlegen, warum sie zur Erreichung der Ziele der Sparkassen notwendig sind.
In einem zweiten Schritt werde ich die strukturellen Kernelemente der vorgese- henen Sparkassenreformen in den Bundesländern Sachsen, Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg erläutern. Beurteilungsmaßstab ist dabei die Frage, inwieweit die Ziele der Sparkassen gefördert werden und welchen Einfluss die Maßnahmen auf das Eigenkapital haben.
Der dritte Schritt ist eine Art Schlussfolgerung. Darin werde ich Antworten der westfälisch-lippischen Sparkassen auf die kommenden Wettbewerbsherausfor- derungen darstellen. Dass unsere Antworten von den Reformvorschlägen in den drei Bundesländern abweichen, wird Sie wahrscheinlich nicht wundern.
2. Sparkassen als Wirtschaftsunternehmen mit öffentlichem Auftrag – Zielsystem und Prinzipien
Sehr geehrte Damen und Herren,
zunächst zu den Zielen der Sparkassen, die als Bezugspunkt für die weiteren Überlegungen dienen. Die Sparkassen verfolgen drei Ziele, beispielhaft nach- zulesen im Sparkassengesetz Nordrhein-Westfalen.
Das erste Ziel, das historisch gesehen zur Gründung von öffentlich-rechtlichen Sparkassen geführt hat, ist die Erfüllung des öffentlichen Auftrags. Das bedeu- tet heute u. a.:
• Sparkassen führen für jeden ein Girokonto, auch wenn es im Einzelfall nicht kostendeckend ist und keine Anschlussgeschäfte zu erwarten sind. Durch diesen Kontrahierungszwang wird auch sozial schwächeren Gruppen der für die gesellschaftliche Integration wichtige Zugang zum Zahlungsverkehr ge- sichert.
• Ebenso eröffnen Sparkassen für jeden ein Sparkassenbuch, auch wenn nur eine D-Mark eingezahlt und allein das dem Kunden ausgehändigte Spar- kassenbuch ein Vielfaches kostet.
• Sparkassen sorgen durch ihr dichtes Filialnetz für eine flächendeckende Versorgung mit Finanzdienstleistungen. Ihre Geschäftsstellen sind ein wich- tiger Bestandteil der allgemeinen Daseinsvorsorge und örtlichen Infrastruk- tur.
• Sparkassen stehen umfassend zur Kreditvergabe bereit.
Das zweite Ziel der Sparkassen ist das Gewinnstreben – allerdings nicht die Gewinnmaximierung. Die angemessene Rendite - und nicht etwa nur eine De- ckung der Kosten - ist aus folgenden Gründen wichtig:
Die Selbstfinanzierung - also die Kernkapitalbildung durch Gewinnthesaurierung - ermöglicht das störungsfreie Wachstum der Sparkasse ohne Inanspruchnah- me der öffentlichen Hand,
der Wettbewerb in der Kreditwirtschaft wird gestärkt, und für die Sparkasse besteht ein Anreiz zu Effizienz.
Als drittes Ziel soll die Sparkasse Gemeinwohlaufgaben erfüllen, die über die geld- und kreditwirtschaftliche Versorgung hinausgehen. Gemeint sind damit beispielsweise direkte Spenden für gemeinnützige, soziale oder kulturelle Zwe- cke sowie Gewinnausschüttungen an die kommunalen Gewährträger. Von den Steuerzahlungen der Sparkassen profitiert die Allgemeinheit in besonderer Weise; allein die Sparkassen in Westfalen-Lippe haben im vergangenen Jahr ca. 1 Mrd. DM Steuern an die Finanzämter überwiesen.
Die Gewinnerzielung ist mit ihrer Eigenkapitalbeschaffungsfunktion ein wesent- licher Dreh- und Angelpunkt im Zielsystem der Sparkassen. Da die Sparkassen – um die öffentliche Hand nicht in Anspruch zu nehmen – auf die Innenfinanzie- rung beschränkt sind, bleiben Gewinne die einzige Möglichkeit, das notwendige Kernkapital zu beschaffen. Grundsatz I über die Eigenkapitalausstattung von Kreditinstituten begrenzt das Volumen der risikogewichteten Aktiva auf das 12,5-fache des haftenden Eigenkapitals. Über diese bankaufsichtsrechtliche Grundsatz I-Quote von mindestens 8 % hinaus ist als Risikopuffer und zur Fi- nanzierung künftigen Kreditwachstums jedoch eine spürbar höhere Eigenkapi- talquote erforderlich. Ein angemessenes Eigenkapital ist also die Vorausset- zung, um geld- und kreditwirtschaftliche Versorgung zu garantieren und ge- meinnützigen Zwecken dienen zu können. Das Ziel, gemeinnützige Zwecke durch Spenden und Gewinnausschüttungen zu unterstützen, verringert jedoch ceteris paribus das Eigenkapital. Zu berücksichtigen ist ferner, dass ein niedri- ges Eigenkapital ceteris paribus durch geringere Zinserträge die künftigen Ge- winne mindert.
Die Zusammenhänge zwischen den drei Zielen und dem Eigenkapital als Pro- duktionsfaktor lassen sich folgendermaßen darstellen.*
(1) Zöffentl.Auftrag f(RAt;...)
t =
(2) Z g(BEnSt;...) g(RAt;KKt;...)
Gewinn t
t = =
(3) ZGemeinwohlt =h(GAt;Spt;...) mit
* Zur Vereinfachung werden Sparkassen mit ausschließlichem Anlagebuch- geschäft unterstellt, also nur das haftende Eigenkapital und keine Dritt- rangmittel betrachtet.
GT ErgK
KK t
t n
n
t = ∑ ≥
=1
x RA hEK
hEK
ErgK
KK GT
GA JÜ
BE Sp
hEK t t
t
t
t t
t tnSt
nSt t
t + t − − +∆ ≥ = + •
∆
=
− min (0,08 )
) (
1
4 4 4 4 4 4
4 3
4 4 4 4 4 4
4 2
1
4 4 4 3 4
4 4 2 1
43 42 1
KK ErgK
hEKt= t+ t
mit: BEnSt = Betriebsergebnis nach Steuern; ErgK = Ergänzungskapital; GA = Gewinnausschüttung; GT = Gewinnthesaurierung; hEK = haftendes Eigenkapi- tal; JÜnSt = Jahresüberschuss nach Steuern; KK = Kernkapital; RA = Risikoakti- va; Sp = Spenden.
An dieser Darstellung der Ziele mit ihren Nebenbedingungen bzw. mit ihrem unterschiedlichen Einfluss auf die Höhe des Eigenkapitals erkennt man, dass die drei Ziele nicht völlig harmonisierend sind. Es lassen sich also nicht alle drei Ziele gleichzeitig maximieren. Bei welchem Ziel der Schwerpunkt gesetzt wird, ist letztlich eine politische Entscheidung.
Bis heute unverändert sieht der Gesetzgeber im öffentlichen Auftrag das vor- rangige Ziel der Sparkassen. Gewinnstreben ist damit anders als bei privaten Kreditinstituten nicht das Hauptziel, sondern nur unter Berücksichtigung des ersten Ziels, nämlich der geld- und kreditwirtschaftlichen Versorgung, zu verfol- gen. Diesen beiden Zielen nachgeordnet ist die Erfüllung von Gemeinwohlauf- gaben. Spenden und Gewinnausschüttungen können also nur dann erfolgen, wenn ein angemessenes Eigenkapital zur Erfüllung der geld- und kreditwirt- schaftlichen Aufgaben und zur Erzielung ausreichender Gewinne vorhanden ist.
Diese Zieltrias wird durch vier unterscheidbare Grundprinzipien in der Sparkas- senorganisation unterstützt. Diese sind nicht Selbstzweck – das betone ich ausdrücklich –, sondern bilden eine Grundvoraussetzung, die Ziele in effizienter Weise zu erreichen.
Das erste Prinzip ist die kommunale Trägerschaft. Das heißt, die Sparkassen sind Wirtschaftsunternehmen der Gemeinden oder Gemeindeverbände und nicht etwa einer höheren Verwaltungsebene wie des Landes. Das Eigeninteres- se jeder einzelnen Kommune, das sich vom Interesse des Landes aus vielen Gründen unterscheiden kann, garantiert eine flächendeckende und gleichzeitig bedarfsgerechte Versorgung mit Finanzdienstleistungen. Letztlich trägt dieses Interesse zu einer ausgewogenen landesweiten Entwicklung bei.
Das zweite Prinzip ist das Regionalprinzip. Es richtet räumlich den Geschäfts- bereich der Sparkassen schwerpunktmäßig auf das Gebiet ihrer Gewährträger aus. Praktisch heißt das z. B., die Sparkassen können nur innerhalb dieses Ge- bietes Zweigstellen eröffnen, und Kreditvergaben sind – mit gewissen Ausnah- men - nur an Personen mit Sitz innerhalb dieses Gebietes möglich. Diese Ge- schäftseinschränkung hat drei Vorteile:
Sie begrenzt die Haftungsrisiken für die kommunalen Träger.
Das Regionalprinzip sichert die geld- und kreditwirtschaftliche Versorgung.
Denn die Sparkassen können sich nicht auf überregional besonders attraktive Geschäftsgebiete ausrichten. Damit wird umgekehrt verhindert, dass bestimmte Regionen vernachlässigt werden.
Das Regionalprinzip sorgt dafür, dass die Sparkassen nicht durch Konkurrenz untereinander ihre Leistungsfähigkeit gefährden.
Ich komme zum dritten Prinzip: die Dezentralität. Die einzelne Sparkasse steht beispielhaft für unternehmerisches Handeln, das heißt, die Sparkasse trifft alle geschäftspolitischen Entscheidungen autonom und eigenverantwortlich. Die Meinungs- und Willensbildungsprozesse innerhalb der Sparkassenorganisation laufen dementsprechend von den Sparkassen zu den Sparkassenverbänden und von dort gebündelt zu den Verbundpartnern und nicht etwa in umgekehrter Richtung. Damit werden die Wissensvorteile genutzt, die sich aus der Marktnä- he der Sparkassen ergeben, und außerdem wird über die Eigenverantwortlich- keit der Anreiz erhöht, im Interesse der einzelnen Sparkasse zu handeln.
Geht es bei dem Prinzip der Dezentralität also um die Nutzung der Vorteile
„kleiner Einheiten“, so soll das vierte Prinzip, die Subsidiarität, dafür sorgen, dass unter Wahrung der dezentralen Grundstruktur auch Größenvorteile reali- siert werden. Bestimmte Leistungen können Sparkassen selbst nur zu unver- tretbar hohen Kosten erbringen, so dass in diesen Fällen Teilaufgaben effi- zienter von Verbundunternehmen erbracht werden. Das Subsidiaritätsprinzip lässt sich auch mit dem Motto umschreiben: „So dezentral wie möglich, und so zentral wie nötig.“
Lassen Sie mich das dargestellte Grundgerüst der Sparkassen bis zu dieser Stelle zusammenfassen:
Sparkassen verfolgen drei Ziele, die nicht alle gleichzeitig in möglichst hohem Umfang erreicht werden können. Der Gesetzgeber entscheidet über die Rang- folge.
Vorrangiges Ziel der Sparkassen ist die geld- und kreditwirtschaftliche Versor- gung.
Das Gewinnstreben ist eine notwendige Nebenbedingung: Nur so lässt sich das für die geld- und kreditwirtschaftliche Versorgung angemessene Eigenkapital erreichen.
Spenden und Gewinnausschüttungen setzen ein ausreichendes Eigenkapital voraus.
Vier Grundprinzipien stecken den Rahmen für die Geschäftstätigkeit der Spar- kassen ab. Diese Prinzipien stehen in einem sachlogischen Zusammenhang zu den Zielen.
Vor diesem Referenzrahmen will ich nun die Entwicklungen in den Bundeslän- dern Sachsen, Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg betrachten.
3. Strukturreformen in den Bundesländern Sachsen, Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg
3.1 Ziele der diskutierten Reformen Sehr geehrte Damen und Herren,
in den Bundesländern Sachsen, Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg wer- den Gesetze geplant oder sind verabschiedet worden, die die Strukturen der Sparkassenorganisation ändern könnten. Die Reformenvorhaben in den drei Bundesländern weisen eine bemerkenswerte Übereinstimmung in dem auf, was sie wollen und was sie nicht wollen.
Die erste Frage ist: Was beabsichtigen die Landesgesetzgeber? In den Be- gründungen ist zu lesen, dass die Wettbewerbsfähigkeit und die Effizienz der Sparkassenorganisation gestärkt werden sollen. In Sachsen und Rheinland- Pfalz ist ferner angestrebt, die kommunalen Gewährträger an den erzielten Ge- winnen stärker zu beteiligen, sprich: die Ausschüttungen an die Gewährträger zu erhöhen. Auch besteht Übereinstimmung in der zweiten Frage, nämlich in der, was die Landesgesetzgeber mit den Strukturänderungen nicht wollen. Un- verändert fortbestehen sollen die Ziele der öffentlich-rechtlichen Sparkassen.
Vorrangiges Ziel der Sparkassen bleibt damit die geld- und kreditwirtschaftliche Versorgung der gesamten Bevölkerung. Dem nachgeordnet sind das Ge- winnstreben und die Unterstützung sozialer, kultureller und wissenschaftlicher Zwecke. Das heißt also: Das Zielsystem der Sparkassen, so wie ich es oben skizziert habe, wird weiterhin befürwortet.
Zusammenfassend bedeutet das, erhöht werden sollen die Ertragskraft und in zwei der drei Bundesländer auch die Gewinnausschüttungen.
SachsenRheinland-PfalzBaden-WürttembergWestfalen-Lippe Ziele1.Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit und Effizienz der Sparkassenorganisation
2.höhere, angemesseneGewinnbeteiligung derGewährträger 2.höhere, angemesseneGewinnbeteiligung derGewährträger 2.angemessene Gemein-wohlförderung Kern-elemente ·Einbringung der Sparkas-sen zusammen mit derLandesbank in einen Ver-band mit Management-und Holdingfunktion
·deutliche Erhöhung derAusschüttung; Zielkern-kapitalquote von 5,5 % ·Umwandlung der Rückla-gen der Sparkassen inverzinsliches Stammka-pital
·Ausschüttung von bis zu2/3 des Jahresüber-schusses ·Fusion zwischen Landes-bank und Sparkassen ·Kooperationen in markt-fernen Bereichen zwi-schen Sparkassen
·interne Ablaufverbesse-rungen
·Förderung des Verbund-geschäfts
·angemessene Ausschüt-tungen und Spenden
Vorteile·Realisierung von Größen-vorteilen ·stärkere Identifikation derGewährträger mit ihrerSparkasse ·Realisierung von Größen-vorteilen ·Realisierung von Größen-vorteilen ohne Verlust derMarktnähe Nachteile·Verlust dezentraler Un-ternehmensverantwortung
·Quersubventionierungertragsschwächerer In-stitute
·Substanzverlust ·Substanzverlust·vertikale Fusion, Verlustder Dezentralität
Lösungsansätze in der Sparkassenorganisation
3.2 Sachsen: Übertragung der Sparkassen und Landesbank auf den Sachsen-Finanzverband
Sehr geehrte Damen und Herren,
der Sächsische Landtag hat vor gut zwei Monaten ein Gesetz zur Neuordnung der öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute im Freistaat Sachsen verabschiedet.
Kernpunkt des Gesetzes ist die Bildung eines Sächsischen Finanzverbandes, in den das Land seine 50 %igen Anteile an der Landesbank Sachsen Girozentrale und seine Anteile an der Sächsische(n) Aufbaubank GmbH einbringen wird.
Gleichzeitig wird den sächsischen kommunalen Gewährträgern die Möglichkeit eröffnet, ihre Sparkassen auch auf den Sachsen-Finanzverband zu übertragen.
Der Finanzverband soll für die eingebrachten Kreditinstitute strategische Mana- gement- bzw. Holding-Funktionen übernehmen.
Die Übertragung der Sparkassen und der SachsenLB auf den Finanzverband hat zwei wesentliche Implikationen:
Die geänderten Eigentumsverhältnisse wirken sich auf die Kompetenzverteilung aus. Der Finanzverband gibt den geschäftspolitischen Rahmen und personal- politische Leitsätze vor.
Über das Eigenkapital und die Gewinnverwendung der Sparkassen und der SachsenLB – die Sächsische Aufbaubank werde ich aus Gründen der Vereinfa- chung vernachlässigen – bestimmt künftig der Finanzverband.
Als erstes zu den Kompetenzen des Finanzverbandes: Der Finanzverband gibt laut Gesetz den geschäftspolitischen Rahmen und personalpolitische Leitsätze vor, bestellt letztlich die Vorstandsmitglieder der einzelnen Institute und wirkt bei
Sachsen-Finanzverband: Einbringung der Kreditinstitute und künftige Gewinnverteilung im Verband
Freistaat Sachsen
Sächsische Kommunen
• Einbringung der jeweiligen Kreditinstitute mind. zum Buchwert gegen Stammkapital
• Darlehn in Höhe der Differenz (Ertragswert - eingebrachter Buchwert)
• Darlehnsverzinsung
• Gewinnausschüttung entsprechend Stammkapital
Sachsen-Finanzverband
• Abführung des Jahresüberschusses
• Ganze oder teilweise Einstellung des Jahresüberschusses in die Rücklagen einzelner oder aller Kreditinstitute auf Beschluss des Verbands (3/4-Mehrheit und Mehrheit der kommunalen Anteilseigner)
SachsenLB Sächsische Aufbaubank
Bis zu 23
Sächsische Sparkassen
5
der Besetzung der zweiten Führungsebene mit. Die regionale Markt- und Kun- denverantwortung und damit das operative Geschäft soll weiterhin den Spar- kassen obliegen. Was folgt daraus im Einzelnen? Das ist schwierig zu beant- worten, denn aus dem Gesetzestext lässt sich keine eindeutige, operationale Kompetenzabgrenzung zwischen Finanzverband und Sparkasse ableiten. Die Kompetenzen des Finanzverbandes sollen insbesondere das Nichtkundenge- schäft bzw. den Back-Office-Bereich betreffen. Allerdings nennt der sächsische Finanzminister auch als Hauptzielsetzung des Finanzverbandes, Ertragssteige- rungen im Provisionsgeschäft der Sparkassen zu realisieren. Mit anderen Wor- ten: Nicht nur der Gesetzestext, sondern auch Äußerungen der Landesregie- rung lassen es möglich erscheinen, dass die dezentralen Kompetenzen der Sparkassen erheblich eingeengt werden. Künftig werden die Entscheidungs- und Willensbildungsprozesse nicht von den Sparkassen zum Finanzverband – von unten nach oben -, sondern von oben nach unten laufen. Das bedeutet, dass der Gewährträger und die Sparkassen von unternehmerischer Selbstän- digkeit und Flexibilität weitgehend Abstand nehmen müssen. Die dezentrale Struktur wird im Grunde aufgegeben.
Welche Auswirkungen sind damit verbunden, dass der Finanzverband über das Eigenkapital und die Gewinne der eingebrachten Institute verfügen darf?
Hierzu erläutere ich zunächst, wie die Sparkassen und die Landesbank auf den Finanzverband übertragen werden und wie die Gewinnverwendung vorgesehen ist. Die Sächsischen Kommunen und der Freistaat Sachsen sollen die Sparkas- sen und die Landesbank zum jeweiligen Buchwert in Höhe des bilanziellen Ei- genkapitals auf den Finanzverband übertragen. Im Gegenzug erhalten die Kommunen und das Land entsprechende Stammkapitalanteile am Finanzver- band. Ein über das Eigenkapital hinausgehender Ertragswert der Institute wird durch ein zu verzinsendes Gesellschafterdarlehn des Finanzverbandes ausge- glichen. Die Kommunen und das Land haben also in entsprechender Höhe eine Forderung gegenüber dem Finanzverband.
Nun zu den vorgesehenen Modalitäten der Gewinnverwendung und damit auch zur Allokation des Eigenkapitals. Die dem Finanzverband angeschlossenen Kreditinstitute sind verpflichtet, ihren Jahresüberschuss vollständig an den Fi- nanzverband abzuführen. Über die Verwendung aller Jahresüberschüsse be- schließt ausschließlich der Finanzverband. Die Anteilseigner des Finanzver- bandes können mit ¾-Mehrheit und gleichzeitig kommunaler Mehrheit be- schließen, den ganzen oder bestimmte Teile des Jahresüberschusses zur Ei- genkapitalstärkung aller oder auch nur einzelner Kreditinstitute zu verwenden.
Darüber hinaus werden die Jahresüberschüsse vorweg zur Bedienung der ver- zinslichen Gesellschafterdarlehen verwendet. Der Rest wird dann an die säch- sischen Kommunen und das Land Sachsen entsprechend der Stammkapital- quoten ausgeschüttet.
Die Jahresüberschüsse gehen also in einen „großen Topf“ und werden nicht nach dem tatsächlichen Gewinnbeitrag des einzelnen Instituts an die Gewähr- träger ausgeschüttet. Einer einzelnen Kommune kann es also insoweit gleich- gültig sein, ob ihre Sparkasse einen hohen oder einen niedrigen Jahresüber- schuss erzielt. Die Höhe ihrer Ausschüttung wird damit nicht unmittelbar höher
oder niedriger. Gewinne wie auch Verluste werden faktisch „sozialisiert“. Die Gewährträger der Sparkassen und der Landesbank haben somit einen Anreiz zum „Trittbrettfahren“ bzw. zu Moral-hazard-Verhalten. Wenngleich die Vergü- tung der Vorstände der Sparkassen und der Landesbank gewinnorientiert erfol- gen soll, besteht somit zumindest für die kommunalen Verwaltungsräte kein Anreiz, ihre Einflussmöglichkeiten zur Ertragsstärkung der jeweiligen Sparkasse auszuüben.
Der Finanzverband hat die Absicht, die gesetzlich geschaffenen Möglichkeiten zu nutzen, Gewinne der Sparkassen in nicht unerheblichem Maße auszuschüt- ten. In einem Kooperationsabkommen soll außerdem geregelt werden, die Kernkapitalquote der angeschlossenen Sparkassen von derzeit ca. 9,7 % schrittweise auf eine Zielgröße von 5,5 % zu senken. Nach Modellrechnungen der Sächsischen Landesregierung existiert ein Ausschüttungspotential für die sächsischen Sparkassen von ca. DM 300 Mio. p. a., was ca. 6 Mio. DM pro 100.000 Einwohner Sachsens entspricht. Begründet wird die für Sparkassen niedrige Zielgröße von 5,5 % beim Kernkapital (1) mit einer größeren Diversifi- kation der Kreditrisiken hinsichtlich Branchen und Regionen, (2) mit der breite- ren Haftungsbasis und (3) mit dem Hinweis auf Landesbanken und Großban- ken, die eine ähnlich niedrige Kernkapitalquote aufwiesen. Die ersten beiden Argumente sind scheinbar einleuchtend. Sie beinhalten allerdings, dass Ver- luste einer Sparkasse von anderen Sparkassen aufgefangen werden. Diese Quersubventionierung kann für eine Sparkasse negative Anreize bei der Kredit- vergabe auslösen. Die Sparkassen in Bezug auf die Kernkapitalquoten mit Lan- desbanken und Großbanken zu vergleichen, ist nicht sachgerecht. Lässt sich das Kernkapital wie bei Landesbanken und Großbanken auch durch externe Kapitalmaßnahmen erhöhen, reicht eine niedrigere Kernkapitalquote aus als bei Sparkassen, die diese Möglichkeit nicht haben.
In einer Modellrechnung haben wir die in Sachsen vorgesehenen Ausschüt- tungsregelungen auf die westfälisch-lippischen Sparkassen übertragen. Es zeigt sich, dass selbst in Westfalen-Lippe mit den durchschnittlich ertrags- stärksten Sparkassen in Deutschland die Ausschüttungen früher oder später nur durch Substanzabbau finanziert werden können.
Zusammenfassend führt das Vorhaben des Sächsischen Finanzverbandes 1. zu deutlich geringerer dezentraler Unternehmensverantwortung auf der E-
bene der Sparkassen,
2. zu einer Quersubventionierung ertragsschwächerer Kreditinstitute mit ent- sprechend negativen Leistungsanreizen für die übrigen Kreditinstitute,
3. bei der Höhe der vorgesehenen Gewinnausschüttung zu einem Substanz- abbau bei den Sparkassen.
3.3 Rheinland-Pfalz: Umwandlung der Rücklagen von Sparkassen in verzinsliches Stammkapital
Gestatten Sie mir zu Rheinland-Pfalz eine Vorbemerkung: Der Gesetzentwurf der Landesregierung, der Grundlage meiner weiteren Ausführungen ist, befin- det sich nach einer am 29. April durchgeführten Anhörung in einer möglicher- weise weitreichenden Überarbeitung. Deswegen reden wir heute über eine Momentaufnahme. Diese Momentaufnahme zeigt Folgendes:
Auch in Rheinland-Pfalz soll die Effizienz der Sparkassenorganisation erhöht werden. Im Gesetzentwurf der Landesregierung heißt es: „Der sich verschär- fende Wettbewerb, ..., macht es erforderlich, den Sparkassen und ihren Ge- währträgern noch mehr Eigenständigkeit und Selbstverantwortung zu übertra- gen, damit sie als kommunale Wirtschaftsunternehmen flexibel und innovativ auf die Anforderungen des Marktes reagieren können.“
Kernstück der Überlegungen ist die Option, Rücklagen der Sparkassen in ver- zinsliches Stammkapital umzuwandeln.
Zur Verzinsung des Stammkapitals ist vorgesehen, dass bis zu zwei Drittel des ausgewiesenen Jahresüberschusses ausgeschüttet werden können.
Wie ist dieser Vorschlag zu bewerten? Schwer nachvollziehbar ist, wie die Er- höhung von Gewinnausschüttungen ein wirksames Mittel zur Effizienzstärkung eines Unternehmens sein kann. Die Arbeit der Sparkasse auf zu leistende Ge- winnausschüttungen auszurichten, mag zwar eine disziplinierende Wirkung entfalten. Ausschüttungen in einer Höhe von zwei Dritteln des Jahresüber- schusses würden allerdings wie im Modell Sachsen zu einem Substanzverlust bei den Sparkassen führen.
Es scheint in Mainz – und die politische Diskussion dort lässt das erkennen – weniger um Effizienzstärkung der Sparkassen als vielmehr um einen Beitrag für leere öffentliche Kassen zu gehen.
Der weitere Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens bleibt abzuwarten.
3.4 Baden-Württemberg: Fusion zwischen Landesbank und Sparkasse Vertikale Fusion, das ist das Schlagwort für die geänderte Sparkassenkassen- struktur in Baden-Württemberg. Zum 1. Januar 1999 wurden die Südwestdeut- sche Landesbank, die Landeskreditbank Baden-Württemberg (ohne Förderbe- reich) und die Landesgirokasse Stuttgart zur neuen Landesbank Baden- Württemberg verschmolzen. Mit der Einbeziehung der Landesgirokasse, die bislang schwerpunktmäßig als Sparkasse der Stadt Stuttgart fungierte, handelt es sich um einen vertikalen Zusammenschluss.
Aus Landessicht soll durch die Verschmelzung vor allem ein Teil der Beteili- gungen des Landes im Bankenbereich zu einer wettbewerbsfähigeren und ren- ditestärkeren Landesbank zusammengeführt werden.
Das neue Institut verfügt über die volle Geschäfts- und Niederlassungsfreiheit, sowohl in Baden-Württemberg als auch darüber hinaus. Es kann alle Arten von Bank- und Finanzdienstleistungsgeschäften betreiben. Die Landesgirokasse war schon in der Vergangenheit in Teilen Württembergs im Retailgeschäft tätig, das Regionalprinzip galt insoweit nur eingeschränkt. Mit der Fusion wird nun- mehr die Arbeitsteilung im zweistufigen Verbund Sparkassen – Landesbank – das Subsidiaritätsprinzip – partiell aufgegeben. Die neue Landesbank Baden- Württemberg ist Wettbewerber der Sparkassen und gleichzeitig Sparkassen- zentralbank in Baden-Württemberg, also Dienstleister für die Sparkassen.
Die Strukturreform in Baden-Württemberg führt möglicherweise zu Effizienzver- besserungen auf der Ebene der verschmolzenen Institute. Diesem Vorteil steht aber ein Interessenkonflikt der Landesbank als Retailbank und Sparkassenzent- ralbank gegenüber, der z. Z. nicht abschließend zu beurteilende Wirkungen auf die Sparkassenorganisation mit ihrer dezentralen Struktur haben kann.
Westfalen-Lippe als bewährte Alternative
Die Reformvorhaben in den drei genannten Bundesländern haben zum Ziel, Wettbewerbsfähigkeit und Effizienz der Sparkassenorganisation zu erhöhen und – in Sachsen und Rheinland-Pfalz – eine stärkere Gewinnbeteiligung der Gewährträger zu erreichen.
Was sagen die Sparkassen in Westfalen-Lippe zu dieser Zielsetzung? Wie kommt man zu noch besseren Ergebnissen ohne höhere Risiken?
Immer mal wieder wird gefordert, größere Sparkassen zu schaffen. Begründet wird das damit, dass die cost-income-ratio, also das Verhältnis zwischen Kos- ten und Erlösen, mit steigender Bilanzsumme abnimmt. Beschränkt man aller- dings die Betrachtung auf das Kundengeschäft, d. h. lässt man Ergebnisbeiträ- ge aus Fristentransformation und Eigenkapitalanlage unberücksichtigt, so wei- sen kleinere Betriebsgrößen Vorteile auf. Die Rentabilität im Kundengeschäft sinkt nämlich tendenziell mit zunehmender Größe des Instituts. Dahinter ver- bergen sich zwei gegenläufige Effekte. Erwartungsgemäß sinkt der Aufwand je DM-Kundengeschäft mit der Größe des Instituts. Der Rückgang der dem Kun- dengeschäft zurechenbaren Erträge kompensiert aber den Kostenvorteil.
Um die Marktnähe und damit die Ertragsstärke kleinerer Sparkassen zu sichern und trotzdem die Kostenposition zu verbessern, könnten sogenannte kunden- ferne Bereiche zu größeren Einheiten zusammengelegt werden. Tatsächlich lassen sich im Marktfolgebereich dadurch aber – das haben entsprechende A- nalysen gezeigt – nur knapp 10 Prozent der Kosten sparen. Durch Verbesse- rung der hausinternen Ablauforganisation gelingt dies vermutlich besser und einfacher. In den Stabsbereichen sind hingegen immerhin gut 15 Prozent Kos- tenreduktion durch gezielte Kooperationen erreichbar. Pläne, um dieses Poten- tial zu sichern, entstehen derzeit in der Sparkassenorganisation.
Möglichkeiten, Economies of scale zu realisieren, liegen aber nicht nur bei klei- neren Sparkassen, sondern bei allen Instituten im Wertpapiergeschäft und in
der Datenverarbeitung. Auch für diese Sachverhalte werden z. Z. Konzepte entwickelt.
Fusionen oder die Zusammenfassung von Sparkassen nach dem Sächsischen Modell in einem Finanzverband sind für die genannten Verbesserungsmöglich- keiten nicht notwendig. Sie würden im Gegenteil die Marktnähe und damit die Ertragsstärke kleinerer Institute im Kundengeschäft gefährden.
Die Diskussion um Betriebsgrößen darf im Übrigen nicht den Blick auf zusätzli- che Ertragspotentiale versperren, die sich durch nicht ausgeschöpfte Markt- möglichkeiten und dabei insbesondere durch den Ausbau des Dienstleistungs- geschäfts ergeben. Noch immer schließen Sparkassenkunden z. B. Lebensver- sicherungen und Bausparverträge überwiegend bei Wettbewerbern ab. Solche Ertragssteigerungspotentiale sind deutlich höher als die diskutierten Kostenein- sparungen. Sie sind leichter zu realisieren und stärken die Wettbewerbsposition der Sparkassen. Also: Die Sparkassen in Westfalen-Lippe haben ein strategi- sches Hauptziel, und das heißt Ausbau des Kundengeschäftes durch Vertrieb, Vertrieb und noch einmal Vertrieb!
Zur stärkeren Beteiligung der kommunalen Gewährträger an den Gewinnen der Sparkassen: Ausschüttungen stellen eine Form der Gemeinwohlförderung durch die Sparkassen dar. In Westfalen-Lippe waren es im vergangenen Jahr 7 Mio. DM. Die Spenden als weitere Form der Gemeinwohlförderung waren mit 67 Mio. DM deutlich höher. Daneben sind insbesondere die Steuerzahlungen der Sparkasse eine relevante Größe.
Über die Höhe der Ausschüttungen entscheiden die Sparkassen bzw. deren kommunale Gewährträger im Rahmen gesetzlich vorgegebener Möglichkeiten eigenverantwortlich unter Berücksichtigung einer angemessenen Eigenkapital- stärkung.
Dass diese Regelung in Westfalen-Lippe tatsächlich sowohl im Interesse der Sparkassen als auch ihrer Gewährträger ist, lässt sich belegen:
• Die Eigenkapitalausstattung unserer Sparkassen ist gut,
• die Gewährträger in Westfalen-Lippe beschließen in der Regel geringere Ausschüttungen als gesetzlich möglich, und
• die Ausschüttungsregelungen des nordrhein-westfälischen Sparkassenge- setzes hat der Sächsische Gesetzgeber 1:1 für die nicht zum Finanzverband gehörenden Sparkassen übernommen und teilt damit offensichtlich die Auf- fassung, dass diese Regeln zu einer angemessenen Berücksichtigung von Gewährträgerinteressen führen.
Zusammenfassung
Sehr geehrte Damen und Herren,
lassen Sie mich zum Schluss meiner Ausführungen die Ergebnisse zusam- menfassen:
1. Effizienz neuer oder alter Sparkassenstrukturen ist – wie wir anfangs festge- stellt haben – an den Zielen dieser Organisation zu beurteilen. Mit den vor- gestellen Reformen soll die Ertragskraft der Sparkassen gestärkt werden. In Sachsen und Rheinland-Pfalz ist man zudem bestrebt, die Ausschüttungen an die Gewährträger zu erhöhen. Die geld- und kreditwirtschaftliche Versor- gung der gesamten Bevölkerung bleibt unverändert vorrangiges Ziel der Sparkassen.
2. Nach meiner Auffassung führen die Reformen in den Bundesländern eher zu einer Schwächung der Sparkassen. Sie sind auch nicht notwendig, um die angestrebten Ziele zu erreichen. Die bestehenden Sparkassen können durch Kooperationen und vor allem durch Intensivierung des Vertriebs ihre Ertragskraft nachhaltig steigern. Ein angemessener Ausgleich zwischen den Interessen der Sparkassen und ihrer Gewährträger auch hinsichtlich mone- tärer Nutzenanforderungen ist mit den Regelungen in Nordrhein-Westfalen zur Zeit und bis auf weiteres erreicht.
Ich danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit und freue mich auf eine spannende Diskussion.
