Universität Konstanz
Fakultät für Politik- und Verwaltungswissenschaften Diplomarbeit
Verbindungen zwischen Parlament und Wirtschaft in der Bundesrepublik Deutschland
vorgelegt von Markus Gaugler am 05.04. 2004
1. Gutachter: Professor Dr. Volker Schneider 2. Gutachter: Professor Dr. Wolfgang Seibel
Markus Gaugler
Siechberg 44 E-Mail: markusgaugler@gmx.de
88416 Ochsenhausen Tel.: 07352/ 1269
Matrikelnummer 01/ 437646
Abstract
This master thesis analyzes one specific kind of ties between the business and state sectors, interlocking directorate ties between members of the German Federal Parliament, the Bundestag, and corporations in Germany.
The motives for these connections were investigated using different models that are able to explain common business interlocks as well as the parliament business interlocks.
The connections were investigated over the last five election periods, using data from public parliamentary sources, covering a time span from 1987 until today. Over this time period, about one fourth of all parliament members constantly held interlocks with corporations. However, the data showed remarkable differences and
developments for the five Bundestag factions. Those were presented and explained.
Following that detailed overview over the extent of parliament business interlocks in Germany, the relative contribution of the different models to the empirically found connections was analyzed in detail.
It was found that the parliament business ties are primarily held for interpersonal reasons and not for interorganizational ones. In this respect, the special importance and exploratory power of the “prestige” model explaining interlocking directorates was shown empirically.
In the final part of the thesis, a short normative assessment of parliament business ties in general was given.
Abstract
Diese Diplomarbeit untersucht eine spezielle Art von Verbindungen zwischen Wirtschaft und Staat, die „Interlocking Directorate”-Verbindungen zwischen Mitgliedern des Deutschen Bundestages und Unternehmen in Deutschland.
Die Motive, die diesen Verbindungen zu Grunde liegen, wurden mit Hilfe von sechs verschiedenen Modellen untersucht, die sowohl Verbindungen zwischen
Unternehmen als auch Verbindungen zwischen Parlament und Unternehmen erklären können.
Diese Verbindungen wurden über die letzten fünf Wahlperioden hinweg, von 1987 bis heute, untersucht. Dies geschah mit Hilfe von Daten, die vom Deutschen Bundestag herausgegeben und veröffentlicht werden.
In diesen Zeitraum unterhielten durchgängig immer etwa ein Viertel aller Parlamentsmitglieder Interlocks mit Unternehmen.
Die Daten zeigten jedoch auch bemerkenswerte Unterschiede und Entwicklungen zwischen den fünf Bundestagsfraktionen. Diese Unterschiede wurden dargestellt, erläutert und erklärt.
Nach diesem detaillierten Überblick über das Ausmaß der Verbindungen von
Parlament und Wirtschaft in Deutschland wurde der Erklärungsbeitrag der einzelnen Erklärungsmodelle für die existierenden Verbindungen untersucht.
Hierbei wurde festgestellt, dass sich die Verbindungen von Parlament und Wirtschaft vor allem auf interpersonelle Motive, und nicht auf interorganisationale Motive
zurückführen lassen.
In diesem Zusammenhang wurde die besondere Bedeutung und Erklärungskraft des
„Prestige-Modells“ zur Erklärung von Interlocking Directorates empirisch aufgezeigt.
Im letzten Teil der Arbeit wurde eine kurze normative Bewertung der Verbindungen von Parlament und Wirtschaft insgesamt vorgenommen.
Inhaltsverzeichnis
1. Thema, Ziel und Aufbau der Arbeit ... 1
2. Theorieteil ... 4
2.1 Grundlagen für das Verständnis des Theorieteils ... 4
2.1.1 Definitionen ... 5
2.1.2 Basisannahmen zu Interlocking Directorates ... 8
2.1.2.1 Die Bedeutung und Aussagekraft von Interlocking Directorates ... 8
2.1.2.2 Das Zustandekommen von Interlocking Directorates ... 8
2.1.2.3 Ambivalenz von Interlocking Directorates ... 9
2.1.2.4 Minimale Auswirkung eines Interlocking Directorates ... 10
2.2 Gründe für das Auftreten von personellen Verbindungen zwischen dem politischen und dem wirtschaftlichen Sektor ... 10
2.2.1 Information ... 10
2.2.2 Kooptation ... 13
2.2.3 Einflussnahme und Bestechung ... 16
2.2.4 Kontrolle ... 21
2.2.5. Prestige ... 26
2.2.6 Upper Class Cohesion ... 32
2.3 Gegenargumente ... 34
2.3.1 Rechtliche Schranken ... 34
2.3.2 Moralische Schranken ... 37
2.3.3 Zeitliche Einschränkungen ... 39
2.3.4 Funktionelle Äquivalenz von Interlocking Directorates ... 40
2.4 Anwendung der Interlock-Theorien in der Praxis ... 40
3. Datenquelle und Datenauswahl ... 42
3.1 Vorteile dieser Daten ... 43
3.1.1 Zuverlässigkeit und Vollständigkeit ... 43
3.1.2 Längsschnittanalysen ... 44
3.1.3 Vermeidung selektiver Auswahl ... 44
3.2 Datenauswahl ... 45
4. Ergebnisse: Häufigkeit und Muster der Interlock-Verbindungen
der Abgeordneten des Deutschen Bundestages ... 48
4.1 Anteil der Interlocker ... 48
4.2 Anzahl der Verbindungen ... 51
4.3 Unterschiede zwischen den Parteien ... 53
4.3.1 CDU / CSU und SPD: Kontinuität und Stabilität ... 53
4.3.2 FDP: Schwankungen auf hohem Niveau ... 55
4.3.3 Bündnis 90 / Die Grünen: Zunahme und Angleichung ... 57
4.3.4 PDS: Ablehnung und Abwesenheit von Verbindungen ... 62
4.4 Gesamtbetrachtung der Parteien ... 64
5. Erklärungsbeitrag der einzelnen Interlocking-Modelle: Die Untersuchung des Prestige-Modells... 67
5.1 Prestigeanalyse: Konzeption ... 67
5.2 Operationalisierung der „parlamentarische Eliten“ ... 69
5.3 Interlockeranteil der „parlamentarischen Eliten“ ... 70
5.4 „Big linker“–Analyse ... 72
5.5 Aulandsinterlocks ... 76
5.6 Die „großen 500“ ... 78
6. Unterscheidung zwischen interorganosationalen und inter- personellen Verbindungen: die Untersuchung der „broken ties“ ... 83
7. Bewertung der Verbindungen von Wirtschaft und Staat ... 89
8. Fazit und Ausblick ... 96
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Anteil Interlocker 1987 – 2002, nach Fraktionen geordnet
Quelle: Eigene Darstellung ... 48 Abbildung 2: Interlockkonzentration (Verbindungen pro Interlocker)
Quelle: Eigene Darstellung ... 57 Abbildung 3: Rechts–Links Einstufung der bundesdeutschen Parteien durch die Bevölkerung zwischen 1980 und 2000
Quelle: Sozialwissenschaftliches Forschungsinstitut der Konrad Adenauer
Stiftung, publiziert in: Klein/ Falter [2003: 69] ... 64 Abbildung 4: Übersicht über die „big linkers“ im 11. Deutschen Bundestag
Quelle: Eigene Darstellung ... 73 Abbildung 5: Übersicht über die „big linkers“ im 12. Deutschen Bundestag
Quelle: Eigene Darstellung ... 73 Abbildung 6: Übersicht über die „big linkers“ im 13. Deutschen Bundestag
Quelle: Eigene Darstellung ... 74 Abbildung 7: Übersicht über die „big linkers“ im 14. Deutschen Bundestag
Quelle: Eigene Darstellung ... 74
Abbildung 8: Übersicht über die „big linkers“ im 15. Deutschen Bundestag
Quelle: Eigene Darstellung ... 74 Abbildung 9: Anteil von Unternehmen mit Interlockverbindungen zu Abgeordneten des Deutschen Bundestages in Abhängigkeit von der Unternehmensgröße für die
„großen 500“ Unternehmen in der Bundesrepublik Deutschland 2001
Quelle: Eigene Darstellung ... 81
Tabellenverzeichnis
Tabelle 1: Übersicht über bestehende Bundesbeteiligungen 2003
Quelle: Bundesfianzministerium [2003b: 4 – 8] ... 22 Tabelle 2: 16 Berufe mit höchstem Berufsprestige
Quelle: Siegel [1971: 69 – 80] ... 30 Tabelle 3: Interlockeranteil nach Fraktionen geordnet
Quelle: Eigene Darstellung ... 49 Tabelle 4: Entwicklung des Interlockeranteils (Gesamt)
Quelle: Eigene Darstellung ... 49 Tabelle 5: Gesamtanzahl der Interlockverbindungen 1987 - 2002
Quelle: Eigene Darstellung ... 51 Tabelle 6: Verteilung der Interlocker nach der Anzahl der Interlockverbindungen Quelle: Eigene Darstellung ... 51 Tabelle 7: Entwicklung des Interlockeranteils bei CDU/ CSU und SPD
Quelle: Eigene Darstellung ... 54 Tabelle 8: Entwicklung des Interlockeranteils bei der FDP
Quelle: Eigene Darstellung ... 55
Tabelle 9: Interlockeranteil, Interlockanzahl und Interlockkonzentration bei Bündnis 90/ die Grünen 1987 - 2002
Quelle: Eigene Darstellung ... 58 Tabelle 10: Anzahl und Konzentration der Interlocks bei der PDS 1987 – 2002 Quelle: Eigene Darstellung ... 62
Tabelle 11: Rangfolge derParteien nach Anteil von Interlockern
Quelle: Eigene Darstellung ... 65 Tabelle 12: Anteil ehemaliger Kabinettsmitglieder mit Interlockverbindungen
Quelle: Eigene Darstellung ... 71 Tabelle 13: Anteil ehemaliger Kabinettsmitglieder an den „big linkers“
Quelle: Eigene Darstellung ... 76 Tabelle 14: Auslandsinterlocks nach Wahlperioden geordnet
Quelle: Eigene Darstellung ... 77 Tabelle 15: Auslandsinterlocks (Gesamt) 1987 – 2002
Quelle: Eigene Darstellung ... 78
Abkürzungsverzeichnis
AbgG Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Deutschen Bundestages (Abgeordnetengesetz)1
Abs. Absatz
a.D. außer Dienst
AG Aktiengesellschaft
AktG Aktiengesetz1
Anl. Anlage
AO Abgabenordnung1
Art. Artikel
AWO Arbeiter-Wohlfahrt BGBl. Bundesgesetzblatt
BMinG Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder der Bundesregierung (Bundesministergesetz) 1
BRD Bundesrepublik Deutschland
BT (Deutscher) Bundestag
BT 11 Deutscher Bundestag, 11. Wahlperiode (11. Deutscher Bundestag)2
bzw. beziehungsweise
CDU Christlich Demokratische Union Deutschlands3 CSU Christlich-Soziale Union in Bayern e.V. 3 DDR Deutsche Demokratische Republik DIE Deutsches Institut für Entwicklungspolitik DED Deutscher Entwicklungsdienst
etc. et cetera
FAZ Frankfurter Allgemeine Zeitung FDP Freie Demokratische Partei (F.D.P) 3
GG Grundgesetz1
gGmbH gemeinnützige Gesellschaft mit beschränkter Haftung GmbH Gesellschaft mit beschränkter Haftung
GO BT Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages1 Grüne BÜNDNIS 90/ DIE GRÜNEN3
I Interlocks
KonTraG Gesetz zur Kontrolle und Transparenz im Unternehmensbereich1
l links (Verbindungen)
KStG Körperschaftssteuergesetz1 KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau
MdB Mitglied des Deutschen Bundestages Nr. Nummer (bei Gesetzen)
PDS Partei des Demokratischen Sozialismus3 SPD Sozialdemokratische Partei Deutschlands3
s.o. siehe oben
S. Satz (bei Gesetzen)
WP Wahlperiode
u. und
V Verbindungen
VBInt. Verbindungen pro Interlocker U.S. United States (of America) USA United States of America
z.B. zum Beispiel
1 Siehe auch Anhang 4 „Verzeichnis der in der Arbeit verwendeten Rechtsquellen“
2 Andere Wahlperioden: entsprechend
3
Verzeichnis der offiziellen Partei- und Fraktionsbezeichnungen
Offizielle Bezeichnung der Parteien:
CDU = Christlich Demokratische Union Deutschlands CSU = Christlich-Soziale Union in Bayern e.V.
FDP = Freie Demokratische Partei (F.D.P) Grüne = BÜNDNIS 90/ DIE GRÜNEN1
PDS = Partei des Demokratischen Sozialismus SPD = Sozialdemokratische Partei Deutschlands
Offizielle Bezeichnung der dazugehörigen Fraktionen:
CDU/CSU = Fraktion der CDU/ CSU FDP = Fraktion der F.D.P2
Grüne = Fraktion BÜNDNIS 90/ DIE GRÜNEN3 PDS = Fraktion der PDS4
SPD = Fraktion der SPD
Quellen:
Amtliches Handbuch des Deutschen Bundestages – 11. Wahlperiode Amtliches Handbuch des Deutschen Bundestages – 12. Wahlperiode Amtliches Handbuch des Deutschen Bundestages – 13. Wahlperiode Amtliches Handbuch des Deutschen Bundestages – 14. Wahlperiode Amtliches Handbuch des Deutschen Bundestages – 15. Wahlperiode
1 Ab der 13. Wahlperiode, vorher nur „DIE GRÜNEN“
2 Davon abweichende Schreibweise: „FDP“
3 Davon abweichend:
In der 11. Wahlperiode: Die Grünen bzw. Die Grünen/ Bündnis 90.
In der 12. Wahlperiode: Gruppe Bündnis 90/ Die Grünen (kein Fraktionsstatus)
4 Davon abweichend:
In der 11. Wahlperiode: Gruppe der PDS (kein Fraktionsstatus)
In der 12. Wahlperiode: Gruppe der PDS/ LL (PDS/ Linke Liste); (kein Fraktionsstatus) In der 13. Wahlperiode: Gruppe der PDS (kein Fraktionsstatus)
In der 15. Wahlperiode nur noch zwei Vertreter mit Direktmandaten (fraktionslos)
1. Thema, Ziel und Aufbau der Arbeit
In Deutschland gibt es, wie in vielen westlichen Staaten, ein relativ dichtes Netzwerk von Unternehmen, die durch den Austausch von Vorstands- und Aufsichtsratsmitgliedern, die sogenannten „Interlocking Directorates“,1 miteinander verflochten sind. Diese Netzwerke wurden bereits in einer Reihe von empirischen Arbeiten eingehend untersucht [siehe zum Beispiel bei Ziegler/
Bender/ Biehler 1985, Scott 1985, Scott 1991 oder Beyer 1998].
Bei diesen Studien blieb aber der folgende Aspekt fast immer unbeachtet:
„Corporate network studies have been restricted mainly to the private or business sectors. Network analyses involving both corporations and state or government agencies have been extremely rare“ [Mokken/ Stokman 1978: 333, eigene Hervorhebung].
Die vorliegende Arbeit greift diese Kritik und Anregung von Robert J. Mokken und Frans Stokman auf und erweitert die auf Unternehmen eingeengte Perspektive.
Dabei wird von folgender Frage ausgegangen:
1. Es gibt ein relativ dichtes Netz von „Interlocking Directorates“ zwischen Unternehmen. Gibt es solche personellen Verbindungen nicht nur innerhalb eines Sektors (hier also: innerhalb der Wirtschaft) sondern auch zwischen verschiedenen Sektoren, und zwar konkret zwischen dem politischen System und dem wirtschaftlichen Sektor in der Bundesrepublik Deutschland?
Direkt aus dieser Leitfrage der Arbeit ergibt sich eine Reihe verwandter Aspekte und Folgefragen:
2. Welche Gründe sprechen aus theoretischer Sicht und aus Gründen der Praxis für die Existenz solcher Verbindungen; welche Gründe sprechen dagegen?
3. Wenn solche Verbindungen zwischen den beiden Sektoren Wirtschaft und Staat auftreten, wie stark sind diese Verbindungen ausgeprägt, welche Muster zeigen sich und ändern diese sich über Zeit oder bleiben sie eher stabil?
4. Wie lassen sich die somit vorgefundenen Ergebnisse durch die verwendeten Erklärungsansätze interpretieren und erklären?
5. Wie kann man solche Verbindungen, sollten sie sich empirisch nachweisen lassen, bewerten?
Diese Fragen sind aus mehreren Gründen relevant für eine Forschungsarbeit im Bereich Politik- und Verwaltungswissenschaften.
Zunächst spricht hierfür ein methodischer, mit der gerade angeführten Kritik von Mokken und Stokman eng verwandter Aspekt.
Es gibt eine lange Reihe von Arbeiten zu Verbindungen zwischen verschiedenen gesellschaftlichen Bereichen insgesamt, ihren Spitzen, einzelnen Teilen oder Organisationen. Dies gilt auch und gerade für den Bereich der Wirtschaft und den politischen Bereich. Ebenso gibt es vielfältige Untersuchungen zur Existenz von personellen Verflechtungen, Verbindungen und „Netzwerken“
zwischen Wirtschaftsunternehmen. Die Kombination beider Ansätze erfolgt aber nur selten.
Für die Bundesrepublik Deutschland liegen daher keine systematischen Untersuchungen von personellen Verflechtungen zwischen den Bereichen Wirtschaft und Politik, in der Form wie sie hier vorgenommen werden, vor.
Neben dem methodischen Aspekt ist die hier behandelte Frage aus politikwissenschaftlicher Sicht relevant, weil personelle Verflechtungen zwischen Politik und Wirtschaft potenziell Einflussmöglichkeiten eröffnen, die nicht unproblematisch sind. Die Schnittstellen zwischen Wirtschaft und Politik beziehungsweise zwischen Wirtschaft und Staat sind gerade für die Verwaltungswissenschaften von essenziellem Interesse.
Zuletzt begründet sich das Thema der vorliegenden Arbeit durch seine Aktualität:
Ein wichtiger Teil der Regelungen, die das Verhältnis zwischen dem Vertretern aus dem politischen Sektor und der Wirtschaft regeln, die Verhaltensregeln für Mitglieder des Deutschen Bundestages, wurden seit dem 17.09.2002 noch weiter verschärft.2
Dies zeigt die Bedeutung dieses Themas nicht nur für Theorie und Wissenschaft, sondern auch für die Praxis.
Die anfangs aufgeführten Fragen werden dabei folgendermaßen aufgearbeitet:
Die Verbindungen zwischen Wirtschaft und Staat können hier unmöglich global und umfassend untersucht werden. Untersuchungsgegenstand sind hier nur
2 Details dazu siehe in Abschnitt 2.3.1 und dabei insbesondere Fußnote 23.
konkret die Verbindungen, welche die Abgeordneten des Deutschen Bundestages mit Wirtschaftsunternehmen besitzen.
Hier könnten wiederum mehrere Arten von Verbindungen untersucht werden:
Personelle Verflechtungen von Bundestagsabgeordneten mit Unternehmen können unter anderem durch Besitz von Unternehmen, durch Kapitalbeteiligungen, durch Mitarbeit in einem Unternehmen, durch Beratungstätigkeit, persönliche Beziehungen mit Firmenmitgliedern (beispielsweise Freundschaften, Ehen) oder durch Verbindung mit einem Unternehmen durch Tätigkeit in dessen Gremien, wie beispielsweise Vorstand, Aufsichtsrat oder Beiräten entstehen.
Hier wird nur der letzte Aspekt, nämlich der Dienst von Abgeordneten im Vorstand, im Aufsichtsrat oder in ähnlichen leitenden, kontrollierenden und beratenden Gremien eines Unternehmens betrachtet.3
Dies geschieht auf einer breiten Datenbasis und nicht durch spektakuläre, möglicherweise aber irreführende, Einzelfallstudien.
Bevor Daten zu diesen Verbindungen gewonnen und analysiert werden können, muss durch geeignete Theorien erklärt werden, ob, und wenn ja, warum, es personelle Verflechtungen zwischen Politik und Wirtschaft geben könnte, und natürlich ebenfalls, was gegen die Existenz solcher personeller Verflechtungen spricht.
Den geeigneten Theorieapparat zur Beantwortung dieser Fragen bietet die
„Interlocking Directorate“-Forschung. Die Hauptargumente für die Existenz von personellen Verflechtungen zwischen Unternehmen werden dargestellt und daraufhin untersucht, ob sie auch auf die Existenz von persönlichen Verbindungen von Politikern mit Wirtschaftsunternehmen angewendet werden können.
Der dazu nötige Theorietransfer ist ein wesentliches Element der Arbeit und wird unmittelbar im Anschluss an diese Einleitung in Abschnitt 2 erfolgen.
Darauf aufbauend werden in Abschnitt 3 der Arbeit geeignete Daten daraufhin untersucht, ob sich die betreffenden Verbindungen empirisch nachweisen lassen.
Ist dies der Fall, spricht dies für die Zulässigkeit des in Abschnitt 2
vorgenommenen Theorietransfers. Sollten die Ergebnisse der Untersuchung der Daten den Voraussagen aus Abschnitt 2 dagegen widersprechen, wäre dies ein Indiz dafür, dass die personellen Verflechtungen innerhalb der Wirtschaft einer anderen Logik folgen als die Verflechtungen zwischen Wirtschaft und Staat.
Die Ergebnisse hierzu werden ausführlich dargestellt und interpretiert.
Erst wenn dieser empirische Nachweis gelingt, werden aufbauend, auf die in Abschnitt 2 vorgestellten Erklärungsmodelle, Hypothesen entwickelt, um die vorgefundenen Muster und Strukturen in den Daten zu erklären.
Die vorliegende Arbeit verfolgt ein hypothesengenerierendes Design.
Hypothesentests finden im Anschluss daran nur statt, soweit dies auf Basis der hier bereits vorhandenen Daten möglich ist.
Ein weiteres Augenmerk liegt stattdessen auf der weiteren Untersuchung des genauen Erklärungsbeitrags der verschiedenen Modelle in diesem Zusammenhang. Diese ist ebenso wichtig wie schwierig und erfolgt bisher zu selten [Mizruchi/ Galaskiewicz 1993: 52, Mizruchi 1996].
Im letzten Abschnitt der Arbeit werden dann die theoretischen und praktischen Implikationen der vorgefundenen Ergebnisse kurz diskutiert.
2. Theorieteil
Bevor hier die gängigen Theorien zu Interlocking Directorates besprochen und auf ihre Anwendbarkeit zur Erklärung von Verbindungen zwischen Parlament und Wirtschaft geprüft werden können, müssen einige Begriffe und grundlegende Annahmen bezüglich der Interlocking Directorates geklärt werden.
2.1 Grundlagen für das Verständnis des Theorieteils
Zunächst müssen vier für die Arbeit zentrale Begriffe definiert werden. Dies sind die Begriffe „Interlocking Directorate(s)“, „Interlocker“, „board of directors“ und
„Unternehmen“.
2.1.1 Definitionen
Im Folgenden wird von „Interlocking Directorates“ oder einfach von „Interlocks“
die Rede sein, wobei diese beiden Begriffe äquivalent verstanden werden.4 Eine Standarddefinition für beide Begriffe ist die folgende:
„When a person sits simultaneously on the boards of directors of two or more corporations, these corporations are said to interlock, or to have Interlocking Directorates” [Mariolis/ Jones 1982: 571].
Ähnliche Interlock-Definitionen finden sich bei Burt [1978: 415], Scott [1987:
209, 1991: 182], Pennings [1980: 37], Pettigrew [1992: 165] und anderen. Die Definition von Interlocking Directorates ist somit unstrittig. Allerdings muss sie für die hier vorliegende Arbeit über den Bezug auf die „[...] social relation that is created between two enterprises when one person is a member of the board of directors in each enterprise” [Scott 1985: 1; eigene Hervorhebung] hinaus erweitert werden, denn hier werden nicht Beziehungen zwischen Firmen untereinander, sondern zwischen Unternehmen und dem Parlament und seinen Abgeordneten untersucht.
Auch dies ist aber möglich ohne die Bedeutung des Konzepts Interlocking Directorates und der Theorien, die sich darauf beziehen, radikal zu verändern.
Dies zeigt die folgende Definition von Interlocks als personelle Beziehung zwischen Organisationen jeder Art: „An interlocking directorate occurs when a person affiliated with one organization sits on the board of directors of another organization” [Mizruchi 1996: 271, eigene Hervorhebung].
Selbst eine Anwendung des Terminus „Interlock“ auf Verbindungen zwischen politischen Institutionen (in dem Fall das Kabinett der USA) und der Wirtschaft wurde bereits vorgenommen [Freitag 1975: 140].5 Freitags Definition wäre aber bereits wieder unnötig restriktiv und für die Zwecke der vorliegenden Arbeit zu eng. Hier wird daher die oben zitierte allgemeine Interlock–Definition von Mizruchi [1996] verwendet.
Die Personen, durch die solche Verbindungen entstehen werden „multiple director”, „linker“ oder einfach „Interlocker” genannt [vgl. Scott 1985:1].
4 Manchmal werden diese Verbindungen auch allgemeiner als „links“, oder „(corporate) ties“ bezeichnet.
5 Freitags Definition ist aber in diesem Zusammenhang nicht geeignet, weil er nur Verbindungen durch
Ein Problem bleibt allerdings bei der Definition von Mizruchi [1996] bestehen. Da sie für den Kontext der USA und des dort vorherrschenden Unternehmenssystems entwickelt wurde, bezieht sie sich nur auf das US-amerikanische „board of directors“. Andere Institutionen eines Unternehmens, die ebenfalls als Verbindungspunkt zu anderen Organisationen dienen können werden nicht mit einbezogen.
Es wäre aber inadäquat, dem amerikanischen „board of directors“ nur den deutschen „Vorstand“ eines Unternehmens gleichzusetzen.
Im deutschen Unternehmensrecht gibt es für die meisten Unternehmensrechtsformen bei den leitenden Organen die Trennung zwischen dem Aufsichtsrat und dem Vorstand des Unternehmens. Diese Trennung hat mit der Aufgabenverteilung zwischen beiden Gremien zu tun. „In all corporations, there exists a duality in the supervising function, associated with external control, and the executive function, associated with internal control. In the two-board corporations, this duality has been „solved” by the creation of a supervisory board [Aufsichtsrat] and an executive board [Vorstand]. This two-board system is dominant in continental Europe. [...] The one-board system is found in Anglo- Saxon countries. The duality of supervisory and executive functions is here reflected in the distinction between outside and inside directors“ [Fennema 1982:
101].
In allen deutschen oder länderübergreifenden Studien zu Interlocking Directorates werden daher Vorstand und Aufsichtsrat für die Analyse einander gleichgestellt [So beispielsweise bei Ziegler 1981: 706, Fennema 1982: 88, Scott 1985: 17, Ziegler/ Bender/ Biehler 1985: 95 - 97]. Außerdem können nach derselben Logik auch Beiräte (advisory boards) in die Analyse mit einbezogen werden [vgl. Fennema 1982: 88].
Die Interlocking Directorate-Theorien sind also auf all diese Firmengremien problemlos anwendbar. Für die Ziele der hier vorliegenden Arbeit ist eine weitere Differenzierung zwischen den verschiedenen Gremien und ihren unterschiedlichen Bezeichnungen und Befugnissen nicht notwendig. Dies entspricht auch der Meinung des Gesetzgebers, der in der Vorschrift zur Anzeigepflicht für Mitglieder des Deutschen Bundestages, auf deren Basis die hier untersuchten Daten gesammelt und veröffentlicht werden, von „Vorstand, Aufsichtsrat, Verwaltungsrat,
Beirat oder ein[em] sonstige[m] Gremium einer Gesellschaft oder eines in einer anderen Rechtsform betriebenen Unternehmens“ spricht.6
Dementsprechend werden die für das amerikanische „board of directors“
formulierten Theorien auch auf alle in dieser Regelung erwähnten Gremien bezogen. Sie alle werden als Entsprechungen des „board of directors“ angesehen.
In der hier zitierten Formulierung wird bereits klar, dass es schwierig ist, einzugrenzen, was genau mit den „Unternehmen“ gemeint ist, auf deren Gremien sich der Gesetzgeber und die vorliegende Arbeit beziehen.
Im deutschen Arbeitsrecht sind Unternehmen definiert als „[...] die organisatorische Einheit, mit welcher der Unternehmer seine wirtschaftlichen oder ideellen Zwecke verfolgt“ [Junker 2001: 75]. Auf die Rechtsform des Unternehmens kommt es [dabei] [...] nicht an [...]“ [von Hoyningen–Huene 1998:
28].
Diese Definition ist sehr offen und weit gefasst. Das Problem hierbei ist, dass Unternehmen nicht allein gewinnorientiert sein müssen, sondern auch ideelle Zwecke verfolgen können. Wo genau aber verläuft die Grenze zwischen Organisationen, die man gemeinhin noch als „Unternehmen“ ansehen würde und zwischen Einheiten, die zwar auch noch wirtschaftlich tätig werden, primär aber andere, nicht-ökonomische Zwecke verfolgen?
Die vorliegende Arbeit behandelt Unternehmen im Sinne des Betriebsverfassungsrechts wie oben definiert mit der Einschränkung, dass es sich um Unternehmen mit überwiegend wirtschaftlichen, und nicht ideellen, Zielsetzungen handeln muss.7
Als „wirtschaftlicher Zweck“ gilt die Erzeugung und Bereitstellung von Gütern und Dienstleistungen, die für den Bedarf Dritter erfolgt [vgl. Schierenbeck 1999: 23].
6 Diese Formulierung ist § 1 II Nr. 2 Anl. 1 GO BT entnommen. Näheres zu dieser Regelung siehe in 2.3.1
„Rechtliche Schranken“.
7 Diese Einschränkung entspricht auch der, die der Gesetzgeber bei den Regelungen zur Beschränkung von Aufsichtsrats- und Vorstandsposten und der Mitgliedschaft in ähnlichen Gremien trifft. [siehe dazu ausführlich Abschnitt 2.3.1]. In Artikel 66 GG und § 5 I BMinG ist jeweils übereinstimmend von „auf
2.1.2 Basisannahmen zu Interlocking Directorates
Nach der Klärung dieser Begriffe müssen noch einige grundlegende Annahmen bezüglich der Interlocking Directorates den eigentlichen Interlock-Theorien vorangestellt werden.
2.1.2.1 Die Bedeutung und Aussagekraft von Interlocking Directorates
Die Erste dieser Annahmen ist absolut grundlegend, wird aber bei Interlockig Directorate -Untersuchungen meist nur implizit gemacht oder vergessen.
Sie lautet: „[...] although they are not the answer to all questions about interorganizational relations, interlocks remain a powerful indicator of network ties between firms” [Mizruchi 1996: 272].
Wenn man nicht annimmt, dass Interlocking Directorates zumindest etwas über die Beziehung zwischen zwei Organisationen aussagen können, also nicht völlig trivial oder bedeutungslos sind, macht eine Untersuchung von Interlocking Directorates auch keinen Sinn. Dies wird zwar vereinzelt in Frage gestellt, [Caswell 1984: 622, Fligstein/ Brantley 1992: 304, Pettigrew 1992: 167] aber insgesamt ist diese Annahme unproblematisch, wenn man die Menge und Qualität erfolgreicher Interlocking Directorate-Forschung in Betracht zieht.
2.1.2.2 Das Zustandekommen von Interlocking Directorates
Die zweite grundlegende Annahme bezieht sich auf die Existenz von Interlocking Directorates. Zwar weist Mizruchi [1996] darauf hin, dass Interlocking Directorates nicht immer explizit geplant entstehen, sondern auch zufällig entstehen können [vgl. Mizruchi 1996: 273], aber dies dürfte eher die Ausnahme als die Regel sein.
Somit gilt: „Although some interactions in organizations may be idle, and formed by mandates or the happenstance of people meeting and liking one another, many others likely arise because parties interact to achieve, plan, coordinate, or decide on their individual and collective activities. [...] Two general reasons [that interactions may not exist] are that advantages for interacting are absent for one or another party or that some institutional constraints inhibit interactions” [Salancik 1995: 346, eigene Hervorhebung].
Dies bedeutet, dass Interlocking Directorates nicht zustande kommen, wenn der (wahrgenommene) Nutzen, der durch ein Interlocking Directorate für den Interlocker oder für seine Organisation entsteht, kleiner ist, als die daraus entstehenden Kosten. Diese aber können im Einzelfall beträchtlich sein: „[...]
[O]utside directorships are maintained despite the considerable internal costs such service places on a corporation. Senior managers [and parliament members as well] experience extremely heavy demands on their time, and any absence from the day-to-day operations [...] obviously requires compelling justification. [...] This level of „released time” must obviously have some recognized compensations for the individual’s company” [Useem 1987: 146 – 147].
Für die Existenz von personellen Verbindungen durch Interlocks gehen wir also davon aus, dass die Akteure rational handeln und eine solche Verbindung nur dann zustande kommt, wenn sie zumindest einer der beiden beteiligten Seiten einen Vorteil verschafft.8
2.1.2.3 Ambivalenz von Interlocking Directorates
Die dritte Annahme bezieht sich auf den ambivalenten Charakter, den Interlocking Directorates annehmen: „Interlocks occur between organizations, but they are created by individuals. [...] [T]he outside director’s decision to join may be the decision either of the firm or of the individual, or a combination of both” [Mizruchi 1996: 277].
Interlocks sind somit nicht klar als individuelles oder organisationales Phänomen einzuordnen; sie tragen in der Regel auf beiden Ebenen, da sie einerseits von Individuen geknüpft werden, diese Individuen aber gleichzeitig immer auch Teil und Vertreter ihrer Organisation sind. Dies liegt, per Definition, in der Natur dieser speziellen Verbindungen.
Dies schließt natürlich nicht aus, dass die Individuen auch in ihrer Eigenschaft als Organisationsvertreter zusätzlich oder ausschließlich individuelle Interessen verfolgen oder dass die Zugehörigkeit zu einer Organisation auf die Bewertung einer Person Einfluss nimmt.
8 Dies gilt zumindest immer dann, wenn keine wesentliche Einschränkung der Entscheidungsfreiheit der Akteure durch Abhängigkeiten und Machtunterschiede vorliegt.
2.1.2.4 Minimale Auswirkung eines Interlocking Directorates
Egal zu welchen Zwecken ein Interlocking Directorate konkret genutzt wird, es knüpft immer zumindest eine Beziehung, egal welcher Art, an und eröffnet somit das Potenzial für Kommunikation, Informationsaustausch und Beeinflussung.
Diese Beziehung wiederum kann Teil eines sehr viel größeren, „complex web of social relations” [Scott 1991: 182] sein.
Die Möglichkeit, dass solche sozialen Beziehungen Ursache oder Folge einer Interlock Verbindung sein können, heißt aber nicht umgekehrt, dass bei Vorliegen einer solchen Verbindung auch tatsächlich Kommunikation, Beeinflussung und anderes erfolgt [vgl. Knoke 1993: 25].
2.2 Gründe für das Auftreten von personellen Verbindungen zwischen dem politischen und dem wirtschaftlichen Sektor
Im Folgenden wird im ersten Schritt immer einer der in der Literatur als ursächlich für die Existenz von personellen Verflechtungen durch Interlocking Directorates genannten Gründe zusammen mit dem dazugehörigen Erklärungsansatz dargestellt. Daran anschließend wird die Übertragbarkeit des jeweiligen Erklärungsmodells auf die Verbindungen von Parlament und Wirtschaft untersucht.
2.2.1 Information
Die Beschaffung und Weiterleitung von Informationen duch Interlocking Directorates ist der in der Praxis vielleicht häufigste Grund für das Anknüpfen von Interlocking Directorates. „[...] [T]he interlock does provide a conduit for information on each firm’s environment and so has the potential to give establishments an „inside” connection to those establishments reachable via the interlock” [Burt 1980: 565].
Persönliche Kontakte werden dabei als das wichtigste Mittel für die Beschaffung wichtiger Informationen angesehen: „Perhaps the most important means by which senior managers keep themselves informed, however, are personal contacts and experience” [Useem 1987: 145]. Ein Vorteil solcher persönlicher Beziehungen ist,
dass auf diesem Wege in der Regel „[...] effiziente, verlässliche Information [...]
von jemand mitgeteilt wird, mit dem wir in der Vergangenheit zu tun gehabt und den wir als verlässlich befunden haben” [Powell 1996: 225; ähnlich auch Hall et al.
1977: 465 – 466 und Granovetter 1985: 490]. Die Zuverlässigkeit und Glaubwürdigkeit von Informationen ist im Allgemeinen einfach größer, wenn man den Informanten persönlich kennt und ihm vertraut.
Von diesen persönlichen Kontakten wiederum sind gerade Interlocking Directorates von besonderer Bedeutung: „Few experiences, according to corporate executives, are more useful for current intelligence on the business environment than service on the board of directors of another major corporation”
[Useem 1987: 146].
Diese Funktion von Interlocking Directorates als Instrument der Informationsbeschaffung wird von vielen namhaften Autoren betont [wie bei Davis/
Mizruchi 1999: 219, 225] und durch Aussagen aus Einzelinterviews mit Firmenvertretern bestätigt [Mace 1971].
Wenn aber das „board of directors” als Mittel zur Informationsbeschaffung gesehen wird, und sich dieses Gremium daher idealerweise aus fähigen Leuten mit unterschiedlichsten Erfahrungen, Wissen und Kontakten zusammensetzen sollte, dann ist klar, dass auch Angehörige des politischen Sektors interessante Kandidaten für den Dienst in boards of directors und anderen Firmengremien darstellen.
Auch in der Literatur wird diese Meinung vertreten: „The logic of the Interlocking Directorate is not reducible to particularistic ties; it is an expression of what can be termed a company’s „external scan”. The scale of large companies makes their effective management dependent on a continuous monitoring of new developments in government [!], labor relations, markets, technology, and business practices” [Useem 1987: 145]. Es ist für ein Unternehmen also offensichtlich nicht nur wichtig, gute Kontakte mit anderen Unternehmen innerhalb der Wirtschaft zu pflegen und Informationen über Konkurrenten, Märkte, Finanzen und ähnliches zu erhalten. Auch die Informationen aus dem politischen Bereich sind für ein Unternehmen per se von großem Wert. Fast wortgleich wird diese Ansicht auch von John Scott [1985: 10] vertreten. Ein weiterer Vorteil für Firmen, die Abgeordnete für ihre Gremien rekrutieren, ist die Möglichkeit, etwas über die
interne Funktions- und Arbeitsweise des politischen Sektors zu lernen: „[...]
politicians provide understanding of administrative problems, enforcement procedure, publicity strategies, and the dynamics of popular approval and dissent;
[...]“ [Anker/ Seybold/ Schwartz 1987: 108].
Die Abgeordneten sind aber nicht nur als Mitglieder des politischen Systems für Unternehmen von Bedeutung. Dies hängt damit zusammen, dass der Staat nicht nur politischer Akteur, sondern auch wirtschaftlicher Akteur ist. „The state system is a large productive unit if we look at the goods and services the modern states produce entirely on a public basis or with heavy state participation in the private sector. It also forms a huge market in its role as contractor to the production of goods and services by private industry for its own development or operating as a large unit of (social) consumption. As the largest employer, the state system dominates a significant part of the labor market. By means of redistributive powers in its role of welfare state and by the deployment of revenue from taxation and levies, it can and does profoundly effect the conditions in many markets. Finally, the state through legislation and economic policy, can, to a certain degree, operate as a regulator of economic conditions” [Mokken/ Stokman 1978: 335;
Hervorhebungen im Original]. Der Staat kann quasi selbst als ein
„Großunternehmen“ gesehen werden und ist damit sowohl als wirtschaftlicher Akteur, Anbieter, Arbeitgeber, Handelspartner und Kunde, als auch als regulatives System in der Lage, massiv auf bestimmte Unternehmen und ihre Umwelt einzuwirken.
Diese sollten, zumindest in dem Maße, wie sie vom Handeln und von den Eingriffen des Staates abhängig sind, ein Interesse daran haben, über das Geschehen in der politischen Arena, im Staat, und vor allem im Legislativorgan, dem Parlament, auf dem Laufenden zu bleiben.
Im folgenden Abschnitt werden Reaktionen auf den Einfluss des Staates auf die Wirtschaft beschrieben, die darüber noch hinausgehen.
2.2.2 Kooptation
„Interlocks as co-optation mechanisms have received the most attention. Under this interpretation, interlocks are attempts by corporations to control uncertain environments” [Mariolis/ Jones 1982: 572].
Die Idee der Kooptation geht auf den Organisationstheoretiker Philip Selznick zurück. Er definiert Kooptation wie folgt: „[...] [C]ooptation is the process of absorbing new elements into the leadership or policy-determining structure of an organization as a means of averting threats to its stability or existence” [Selznick 1966: 13].
Interlocks werden hier also als ein Mittel gesehen, Vertreter eines bestimmten potenziell störenden Teils der Organisationsumwelt in die eigene Organisation einzubinden. Dadurch kann der kooptierte Bereich leichter kontrolliert werden, macht sich eher die Sichtweise der betreffenden Organisation zu Eigen und kann auch für das Geschehen in der Organisation mit zur Verantwortung gezogen werden.
Dass es hier aber nicht um echte Mitbestimmung und die Teilung von Macht geht, sondern mehr um die „Ruhigstellung“ unliebsamer und mächtiger Gegner, wird schon in der ursprünglichen Version der Theorie formuliert: „Formal cooptation ostensibly shares authority, but in doing so is involved in a dilemma. The real point is the sharing of the public symbols or administrative burdens of authority, and consequently public responsibility, without the transfer of substantive power; it therefore becomes necessary to insure that the coopted elements do not get out of hand, [...]” [Selznick 1966: 261].
Diese Sichtweise von Interlocking Directorates als Kontrollmittel gegenüber unsicheren Umwelten ist in der Literatur breit akzeptiert. [vgl. Allen 1974, Pfeffer/
Salancik 1978, Burt 1978: 415 und Burt 1982: 219, Aldrich 1982, Richardson 1987: 369, Palmer 1987: 66, Mizruchi 1996, Mizruchi/ Stearns 1988: 194].
Auch empirisch ist dieser Ansatz recht gut bestätigt: „And, indeed, interlocks do seem to be correlated with the level of business transactions between sectors (Pfeffer and Salancik 1978) and with the constraints on profits that one sector imposes on another (Burt 1979)” [Mariolis/ Jones 1982: 572]. Dies ist auch das
Ergebnis anderer empirischer Studien, wie beispielsweise bei Pfeffer [1972: 222], Burt [1980 und 1982: 220] und Mariolis/ Jones [1982: 572].9
Dieses Vorgehen ist für die Organisation, die andere Organisationen mittels Kooptation „bändigen“ will aber auch mit Nachteilen verbunden. Zwar kann man externe Störquellen und störende Umwelteinflüsse so ein Stück weit kontrollieren;
dies gelingt aber niemals vollständig. Schwerwiegender noch ist der Verlust an Autonomie und Entscheidungsfreiheit, der mit der Präsenz von externen Vertretern in der eigenen Organisation entsteht: „This reduced uncertainty comes at a cost, however, for the organization’s actions must now reflect the co-opted group’s influence (Selznick 1949, Pfeffer and Salancik 1978, Aldrich 1979)”
[Richardson 1987: 369].
Als Ziele der Kooptationsbemühungen einer Firma werden meist Banken als Kapitalgeber und Schuldner, Vertreter der wichtigsten Lieferanten und großer Kunden genannt [vgl. Mariolis/ Jones 1982: 572]. Sie alle sind wichtige Teile der Unternehmensumwelt.
Nun kann man aber fragen, ob eine Firma nicht nur von einer ausreichenden Kapitalversorgung, von kontinuierlichen Inputs durch Lieferanten und von stabilen Absatzmärkten abhängig ist, sondern ebenso von stabilen politischen Rahmenbedingungen und vom Bestand bestimmter gesetzlicher Regelungen etwa im Arbeits-, Steuer-, und Unternehmensrecht.
Wenn das Kooptationsargument zur Erklärung von Interlocks zwischen Wirtschafts und Staat dienen soll, dann muss der Staat, bzw. der Gesetzgeber mit seinem Handeln einen wichtigen Bestandteil der Umwelt des Unternehmens, und vor allem eine mögliche „Störquelle“ darstellen, die das Unternehmen ernsthaft gefährden kann und deshalb aus Sicht des Unternehmens am besten in die Entscheidungsstrukturen des Unternehmens eingebunden werden muss.
Der Staat stellt in der Tat, darauf wurde im vorangegangenen Abschnitt bereits hingewiesen, einen wichtigen Teil im Wettbewerbsumfeld von Unternehmen dar:
9 Es wird hier darauf hingewiesen, dass es auch einige Studien gibt, die keine empirische Bestätigung für die Richtigkeit des Kooptationsansatzes erbracht haben [siehe zum Beispiel Pennings 1980: 198].
„[...] [so] muss der Staat – und zwar auf allen Ebenen – [...] als Faktor angesehen werden, der sowohl direkt als auch indirekt viele, wenn nicht alle Aspekte der Branchenstruktur potenziell beeinflusst. [...] Keine [...] [A]nalyse ist deshalb vollständig, wenn sie nicht diagnostiziert, wie die gegenwärtigen und zukünftigen staatlichen Maßnahmen – auf allen Ebenen – sich auf die strukturellen Bedingungen niederschlagen werden [...]“ [Porter 1997: 56].
Darüber hinaus ist, wie ebenfalls schon gezeigt wurde, „[i]n vielen Branchen [...]
der Staat [selbst] Abnehmer oder Lieferant und kann den Wettbewerb durch die Maßnahmen, die er ergreift, mitbestimmen“ [Porter 1997: 56].
Der Staat ist also durch seine Gesetzgebungs- und Regelungstätigkeit immer ein wichtiger Teil der Unternehmensumwelt. Für einige Firmen dürfte zudem der Staat als Geldgeber, Auftraggeber oder Hauptabnehmer eine noch zentralere Rolle spielen.
Somit ist die Argumentation der „Kooptationstheorie“ auch im Zusammenhang der Verbindung von Unternehmen mit dem Staat plausibel und relevant. Tatsächlich finden sich dafür auch empirische Anhaltspunkte. „Studies of political interest groups […] could be viewed [...] as examples of how organizations seek to co-opt political actors [...]” [Mizruchi/ Galaskievicz 1993: 49].
Natürlich kann ein Unternehmen nicht durch die Einbindung eines einzelnen Parlamentariers politische Entwicklungen kontrollieren oder gar bestimmen. Ein einzelner Abgeordneter kann nicht in dem Maße als ein Vertreter einer kompakten Einheit, einer einzelnen Entscheidungshierarchie, gesehen werden, wie dies bei Führungskräften einer Firma der Fall ist.
Das geht schon alleine aufgrund der komplexen Struktur des politischen Systems und der hier vorhandenen horizontalen und vertikalen Kontrollen und (Mit-) Entscheidungsbefugnisse nicht. Trotzdem gilt: „[...] regulatory bodies cannot be directly absorbed, nor can they be directly coopted by the organization.
Nevertheless, it is important to obtain a favorable regulatory climate, and the organization’s success in doing so will affect its operation” [Pfeffer 1972: 222]. Die Einbindung eines Parlamentariers ins Entscheidungssystem des Unternehmens macht demnach Sinn, weil man zumindest versuchen kann, die Vorgänge im politischen (parlamentarischen) System in seinem Sinne zu beeinflussen10 und –
bei einzelnen Vertretern des politischen Systems (und, über diese, bei weiteren Mitgliedern des politischen Systems) Verständnis für Sichtweise und Anliegen der Unternehmen zu gewinnen. Gelingt auch dies nicht, so kann ein als Kooptationsverbindung gedachtes Interlocking Directorate immer noch als Informationsverbindung genutzt werden.
Ein Kooptationsversuch in umgekehrter Richtung wäre gegeben, wenn das Parlament (die Parlamentsfraktionen) versuchen würden, massiv Vertreter einzelner Firmen (als Repräsentanten des Sektors „Wirtschaft“ insgesamt oder alleine ihrer einzelnen Unternehmen) ins Parlament zu befördern, mit dem Ziel, störende Einflüsse der Wirtschaft, etwa bei der Implementation mancher gesetzlichen Regelungen, zu verhindern.
Eine solche Argumentation scheitert alleine schon daran, dass es wesentlich schwieriger ist, gezielt Firmenvertreter via demokratische Wahlen ins Parlament zu holen, als Parlamentarier in ein Firmengremium zu „locken“.
Auch Daten zur Zusammensetzung des amtierenden Bundestages nach Berufsgruppen widersprechen diesem Bild [vgl. Holzapfel 2003: 290 - 291].
2.2.3 Einflussnahme und Bestechung
Noch weiter als die Interpretation von Interlock-Verbindungen zu Informations- zwecken oder als Kooptationsinstrument geht die Vermutung, dass Interlocking Directorates dazu benutzt werden, auf andere Unternehmen Einfluss zu nehmen.
Diese Vermutung besteht schon lange und war praktisch die Initialzündung für systematische Nachforschungen über Interlocking Directorates. [Siehe Fennema/
Schijf 1978]. Inzwischen steht dieser Aspekt zumindest in der Forschung aber nicht mehr im Vordergrund. „[S]ome interlocks may have been established with the aim of restricting competition. There is little evidence that such interlocks are effective in this venture, however, or, more importantly, whether interlocks are necessary to reduce competition. Perhaps for this reason, research on the anticompetitive effects of interlocks has virtually disappeared” [Mizruchi 1996:
273]. Dafür hat der Versuch der Einflussnahme gegenüber dem Staat mittlerweile umso mehr Beachtung gefunden.11
11 Im Gegensatz zu den anderen Erklärungsmodellen für das Auftreten von Interlocking Directorates
Beiden Arten der Einflussnahme liegt dieselbe Logik zugrunde. Durch Interlocking Directorates mit Unternehmen soll, so wird vermutet, Einfluss auf Konkurrenten, Abnehmer und Lieferanten ausgeübt werden, um gewünschte Ergebnisse herbeizuführen. Interlocking Directorates mit Abgeordneten sollen dazu dienen, Einfluss auf bestimmte public policies zu nehmen.
Natürlich liegt es nahe, dass aus wirtschaftlicher Macht auch politische Macht erwachsen kann. Diese Vermutung ist jedoch nicht neu. „The director of a giant corporation undoubtedly has more influence with other companies, with potential investors, and with the government than the common man“ [Dooley 1969:
316, vgl. auch Dye/ DeClerq/ Pickering 1973: 20, Salamon/ Siegfried 1977: 1033, Useem 1980: 62, Jacobs 1988: 877].
Der Einfluss von Unternehmen wird durch das spezielle Bündel an Ressourcen erklärt, über die sie verfügen: „Large-scale corporate enterprises have important political advantages by virtue of their control over sizeable quantities of several crucial political resources: money, expertise, and access to government officials”
[Salamon/ Siegfried 1977: 1029].
Gerade der hier erwähnte Zugang zu Regierungsvertretern aber kann durch Interlocking Directorates erheblich erleichtert werden. Interlocking Directorates schaffen Beziehungen und persönliche Bekanntschaften, aus denen gegenseitiges Vertrauen, aber eben auch ein gewisses Maß an Abhängigkeit [vgl.
dazu Powell 1996] erwachsen können. So entsteht durch personelle Verflechtungen die „possibility of translating disproportionate economic power into disproportionate political influence [...]” [Salamon/ Siegfried 1977: 1028].
Diese Art der Beeinflussung durch Unternehmen scheint in jüngerer Zeit sogar noch zugenommen zu haben, weil „[...] die Steuerungsmöglichkeiten der Konzernlenker und damit auch ihre politische Bedeutung gewachsen seien“ [Die Zeit 2003: 5].
Tatsächlich gibt es einige beeindruckende Beispiele erfolgreicher Einflussnahme der Wirtschaft auf bestimmte politische Prozesse. „Auto company coalitions, for example, have proven to be formidable political adversaries, both in their short term delay of pollution control and their successful long term opposition
zwischen Wirtschaft und Parlamentariern wird hier nicht zwischen den beiden denkbaren
Wirkungsrichtungen (vom Unternehmen zum Parlamentarier oder vom Parlamentarier zum Unternehmen)
to public rail transportation [...]" [Mintz/ Schwartz 1981: 855].
Jenseits von Einzelfallbeispielen finden sich aber weder eindeutige Belege noch klare Widerlegungen für den tatsächlichen Einfluss von Unternehmen auf die Politik.
Dies liegt sicherlich mit an der selektiven Wahrnehmung des Phänomens, weil natürlich, wenn überhaupt, nur die spektakulären, erfolgreichen Fälle an die Öffentlichkeit gelangen – die Fälle nicht geglückter Einflussnahme bleiben dagegen verborgen [Salamon/ Siegfried 1977: 1035]. Die Folge davon ist ein verzerrtes, wissenschaftlich nicht fundiertes Bild dieser Materie [Jacobs 1988:
854]. Andererseits kommen aber auch quantitative Untersuchungen nicht zu übereinstimmenden Ergebnissen [vgl. Jacobs 1988: 856].
Der direkte Nachweis, dass Interlocks als unmittelbare Mittel der Machtausübung und der Einflussnahme benutzt werden, ist fast unmöglich zu führen [vgl. Scott 1985:6].
Egal in welchem Ausmaß solche Einflussversuche tatsächlich stattfinden, es ist auf jeden Fall fraglich, wie erfolgreich die Beeinflussung, oder sogar Bestechung, einzelner Abgeordneter im ausdifferenzierten und vielschichtigen politischen System überhaupt sein kann. Erfolgreiche Einflussnahme auf nationale Politiken funktioniert sicherlich nicht über den Zugang zu einzelnen Mitgliedern eines einzigen Machtzentrums, in diesem Falle dem Bundestag. Solch eine Auffassung entspräche einer veralteten Staatskonzeption, die von einem zentral lenkbaren, und zentral gelenkten, monolithischen, einheitlichen Staatsgebilde ausgeht. Heute aber „[...] ist auch die Frage der Steuerung von modernen [Staaten] [...] längst über den kleinen, überschaubaren Zusammenhang [...] hinausgewachsen und eine Frage komplexer institutioneller und technischer Systeme geworden [...]. [...]
in denen breitgefächerte Organisationsstrukturen wirksam [werden] [...] und unzählige formelle und informelle Regelsysteme und Routinen [...] an der Steuerung [...] beteiligt sind“ [Schneider/ Kenis 1998: 11].
Aber gerade diese Ausdifferenzierung und Komplexität der politischen Steuerung und des politischen Systems in demokratisch geprägten westlichen Industriestaaten erleichtert andererseits auch den Versuch der Einflussnahme:
Das politische System zerfällt in viele spezialisierte Teilbereiche und autonome Subsysteme. „The key to policy-making power, therefore, is access not to the
political system generally but to these well-insulated and highly structured subsystems” [Salamon/ Siegfried 1977: 1030].
Für den Erfolg von versuchter Einflussnahme auf das politische System von Seiten der Wirtschaft oder einzelner Unternehmen spricht auch das gegenseitige Abhängigkeitsverhältnis, in dem sich beide Bereiche in modernen Gesellschaften befinden. Am besten zusammengefasst ist dies in folgendem Zitat: „[...] those who manage the governments of capitalist democracies are dependent on reasonable levels of economic activity but [...] this activity is subject to the independent decisions of private investors. In the absence of sustained private investment, general support for elected regimes will decline sharply and elected regimes will often be replaced. [...] A major consequence of this logic is that political authorities should be quite responsive to the preferences of important private investors.
Regardless of their party, ideology, or class backgrounds, elected officials who wish to stay in office must please these vital elites” [Jacobs 1988: 859].
Wenn dies der Fall ist, dann ist es für Abgeordnete als gewählte Volksvertreter sogar von großem Interesse, mit einzelnen Unternehmen sehr gute Kontakte zu haben. Interlocking Directorates sind dazu ein hervorragendes Mittel, weil sie, durch Vertreter anderer Firmen oder Organisationen, die ebenfalls im Vorstand oder Aufsichtsrat eines Unternehmens sitzen, dem Abgeordneten nicht nur Zugang zu einem einzelnen Unternehmen, sondern potenziell sogar zu einem ganzen Wirtschaftsnetzwerk, in das das betreffende Unternehmen eingebunden ist, eröffnen.
Das wichtigste Mittel der Beeinflussung wäre sicherlich die Bezahlung der Abgeordneten für erwartete Gegenleistungen. Im Fall von Interlock-Verbindungen könnte dies am einfachsten über die für die betreffenden Tätigkeiten gewährten Entschädigungen und Gehälter geschehen. Ob, und wenn ja, wie weit, dies Instrumente sind, um sich bestimmte Personen und Dinge zu erkaufen, hängt von zwei Faktoren ab: Ihrer tatsächlichen Höhe, und dem daraus folgenden empfundenen Wert.
Die Bezahlung von Aufsichtsrats- und Vorstandsmitgliedern ist nicht zwingend vorgeschrieben, aber doch weitgehend üblich. So gilt beispielsweise für Aktiengesellschaften: „Den Aufsichtsratsmitgliedern kann für ihre Tätigkeit eine
Vergütung gewährt werden” [§ 113 Abs. 1 S. 1 AktG]. Für die Entlohnung des Vorstands heißt es nur, die „Gesamtbezüge des einzelnen Vorstandsmitglieds”
sollten „in einem angemessenen Verhältnis zu den Aufgaben des Vorstandsmitglieds und zur Lage der Gesellschaft stehen” [ § 87 Abs. 1 S.1 AktG].
Die tatsächlichen Bezüge von Vorständen und Aufsichtsräten werden also von den Unternehmen selbst festgelegt und weisen daher eine große Spannbreite auf.12
Gerade die Entschädigung für die Tätigkeit der Aufsichtsräte wird meist als eher gering angesehen [vgl. Mace 1971, Henn 2002: 975], aber selbst ein bescheidener monetärer Anreiz wäre ein solcher. Einflussnahme durch Bezahlung ist also nie auszuschließen, und zwar egal, wie hoch diese tatsächlich ausfällt.
Aus der Motivationspsychologie ist zudem allgemein anerkannt, dass sich der Wert einer Be-, bzw. Entlohnung, nicht am absoluten materiellen Wert, sondern am individuell wahrgenommenen Wert ausdrückt. [vgl. dazu Adams 1965;
Nerdinger 2001: 365 – 367].
Für diese Wahrnehmung spielt unter anderem die individuelle wirtschaftliche Situation des Abgeordneten und die Höhe seiner anderen Einkünfte eine entscheidende Rolle.
Nun könnte man entgegenhalten, dass die Abgeordneten des Deutschen Bundestages bereits eine angemessene Entschädigung für ihre Tätigkeit erhalten und damit eher zu den Besserverdienenden zu zählen sind. Weitere finanzielle Einkünfte wären dann, besonders wenn diese auch noch eher bescheiden ausfallen, ein eher schwacher Anreiz, im Sinne einzelner Unternehmen tätig zu werden. Es macht wenig Sinn, sich hier in eine unwissenschaftliche Diskussion über Höhe und Angemessenheit der Abgeordnetendiäten zu verstricken.13 Interessant in diesem Zusammenhang ist aber die Meinung des langjährigen CDU Abgeordneten Wolfgang Börnsen. Unter der Überschrift: „Für Besserverdienende nicht reizvoll“ schreibt er über die Tätigkeit der Abgeordneten und deren Entlohnung: „[...] der Vorstandsvorsitzende eines Großunternehmens hat an einem Tag auf dem Konto, wofür ein Parlamentarier einen Monat braucht“
[Börnsen 2001: 32]. Daher liegt die Vermutung nahe, dass ein Parlamentarier aus
12 Einige Statistiken und Angaben zur Höhe der Bezüge in einzelnen Firmen in „Süddeutsche Zeitung“
[1999b: 27], Henn [2002: 696 – 675 und 969 – 975] und „The Economist“ [2003: 73] verdeutlichen die großen Unterschiede die es in diesem Bereich gibt. Während gerade Vorstandsgehälter oft sehr hoch ausfallen ist die Entschädigung der Aufsichtsratsmitglieder meist sehr gering.
13 Vergleiche zur Entlohnung der Abgeordneten „Deutscher Bundestag“ [2003: 8 – 11].
finanzieller Sicht ausreichend Anreize findet, einen solchen Vorstandsposten zu erreichen.
Insgesamt ist der Themenkomplex „Einfluss und Bestechung” im Zusammenhang mit der Existenz von Interlocking Directorates der komplexeste und der mehrdeutigste der hier aufgeführten. Als Fazit zu diesem Thema kann daher folgende Meinung gelten: „While few students of the subject would deny that corporations have unusual resources for political action, there is considerable disagreement over the extent of their success in bringing these resources to bear in the policy process. Depending on which example one chooses, in fact, it is possible to conclude that [...] corporations are either politically impotent or politically omnipotent, with infinite variations in between” [Salamon/ Siegfried 1977:
1026].
2.2.4 Kontrolle
Kommen wir von der besorgniserregendsten Wirkung von Interlocking Directorates zu einer sehr positiv bewerteten. Aus Sicht einer Organisation sind Interlocking Directorates ein bevorzugtes Instrument, um eine andere Firma zu kontrollieren und zu überwachen. Diese Auffassung von Interlocking als „[...] an attempt to monitor [...]“ [Mizruchi 1996: 275] teilen wiederum mehrere Autoren wie Meindert Fennema [1982: 86], Julie Caswell [1984: 623] oder Donald Palmer [1987: 65].
Diese Art von Kontrolle und Einflussausübung ist vor allem für Investoren und Kapitalgeber einer Firma interessant. Doch nicht nur „[l]arge stockholders, bankers, and customers frequently expect to achieve board representation [Mizruchi 1996: 275]. Auch der Staat kann in einigen Fällen ein Interesse an
„board representation“, also einem Aufsichtsrats- oder gar Vorstandssitz haben, beispielsweise, wenn er selbst Anteilseigner oder Geschäftspartner eines Unternehmens ist.14
Als direkter Anteilseigner tritt der Staat in Deutschland aber eher selten auf. „As compared with other countries, especially Austria and Italy, the role of the state was rather modest. [Few corporations] were majority-owned [...] [or] generally
14 Zur Rolle des Staates als Geschäftspartner und „Unternehmen“ siehe die Ausführungen in Abschnitt 2.2.1
considered state-controlled as there has been sizeable public minority-ownership [...]” [Ziegler/ Bender/ Biehler 1985: 100].
Die direkten Beteiligungen des Bundes an Unternehmen sind in den letzten Jahren noch weiter zurückgegangen. So hat sich die Zahl der Unternehmen, an denen der Bund und seine Sondervermögen unmittelbar beteiligt sind von 214 im Jahr 1990 auf 120 im Jahr 2002 und dann nochmals um 4 auf 116 im Jahr 2003 verringert. Davon entfielen 136 im Jahr 1990 und nur noch 36 im Jahr 2003 auf größere Beteiligungen von mindestens 25 % und Nennkapital von wenigstens 50.000€15 [vgl. Bundesfinanzministerium 2003b: 1-3]. Trotz dieser staatlichen Privatisierungspolitik verbleiben aber immer noch eine Anzahl von Beteiligungen an Unternehmen des öffentlichen und privaten Rechts.
Dies sind laut Beteiligungsbericht des Bundesministeriums der Finanzen für 2003 beispielsweise die Folgenden:16
Tabelle 1: Übersicht über bestehende Bundesbeteiligungen 2003
Monat/ Jahr Unternehmen Verbleibende Bundes-
beteiligung (nominell, in Mio. DM)*
Verbleibende Bundes-
beteiligung (in %)*
11/ 2000 Deutsche Post AG 1070,1 50,1
03/ 2001 Juris GmbH Juristisches Informationssystem für die Bundesrepublik Deutschland
2,6 50,01
06/ 2001 Deutsche Telekom AG 6496,9 30,9
06/2001 Fraport AG 323,8 18,4
Stand: Oktober 2003, (*Angaben gerundet)
Quelle: Bundesfianzministerium (2003b): 4 – 8.
Es fällt auf, dass es sich hier vor allem um heute (teil)privatisierte, ehemals staatseigene Unternehmen und Einrichtungen handelt.
Darüber hinaus vergibt der Bund jährlich vergünstigte Kredite und staatliche Bürgschaften in beträchtlichem Umfang. Im Jahre 1999 etwa wurden insgesamt Bundesbürgschaften in Höhe von rund drei Milliarden DM [Süddeutsche Zeitung
15 Dabei ist zu beachten, dass „[...] nur ein Teil der Beteiligungen im gewerblichen Bereich tätig“ ist [vgl.
Bundesfinanzministerium 2003b: 1]. Die angegebenen Zahlen sind also im Bezug auf gewinnorientierte, gewerbliche Unternehmen möglicherweise nach oben verzerrt.
16 Siehe auch den Bericht über Privatisierung von Bundesunternehmen (Bundesfinanzministerium 2003a).
1999a: 21] neu vergeben, etwa an den Flugzeugbauer Fairchild Dornier in Höhe von 216 Millionen US-Dollar als Absicherung für nötige Investitionen [Süddeutsche Zeitung 1999d: L6] und an den Baukonzern Philipp Holzmann in Höhe von 100 Millionen DM zusätzlich zu einem Darlehen in Höhe von 150 Millionen DM [Süddeutsche Zeitung 1999e: 27]. Der Bund hat hier ein natürliches Interesse und die Pflicht, dafür zu sorgen, dass die hierfür aufgewendeten (Steuer)gelder sinnvoll verwendet werden und nicht verloren gehen. Daher muss der Bund die Geschäftsführung der entsprechenden Unternehmen im Auge behalten und, wenn nötig, auch korrigierenden Einfluss nehmen.
Die Kontrolle und Überwachung von Unternehmen für den Bund müssen in diesem Fall Vertreter des Staates auf Bundesebene ausüben. Daher ist es denkbar, hierfür auch Abgeordnete des Deutschen Bundestages aufgrund eben dieser Funktion oder anderen Positionen, die der oder die Abgeordnete beispielsweise in einem Ausschuss für Wirtschaftsfragen innehat, heranzuziehen.
Um dies einwandfrei nachzuprüfen, müsste man Informationen über die entsprechenden Abläufe innerhalb des Parlaments und innerhalb der Regierung haben, was an dieser Stelle unmöglich zu leisten ist.
Allerdings werden in der Bundesrepublik Deutschland solche direkten Eingriffe in die Wirtschaft nicht unmittelbar von der Bundesregierung, beziehungsweise von den dafür zuständigen Ministerien, geregelt, sondern von bundeseigenen, öffentlich–rechtlichen Förderbanken wie der KfW oder der Deutschen Ausgleichsbank ausgeführt. Es ist daher eher wahrscheinlich, dass die KfW eigene Fachbeamte in die Kontrollgremien der betroffenen Unternehmen entsenden würde, als Parlamentarier, denen unter Umständen die nötige Expertise fehlt.
Eine weitere Einschränkung muss hier noch gemacht werden: Wenn man davon ausgeht, dass Interlock-Verbindungen Außenstehenden als Kontrollinstrument dienen, weil sie Vertretern externer Gruppen, die ein solches Kontrollinteresse haben, durch einen Sitz im Aufsichtsrat, im Vorstand oder allen anderen denkbaren Firmengremien, gegenüber dem Unternehmen Überwachungs- und Kontrollmöglichkeiten geben, dann muss man annehmen, dass die betreffenden Gremien de facto auch in der Lage sind, diese Kontrollfunktion auszuüben.
Von Seiten des Gesetzes scheint die Lage zunächst eindeutig. So heißt es etwa für die Aufsichtsräte in Aktiengesellschaften in § 111 Abs. 1 AktG: „Der Aufsichtsrat hat die Geschäftsführung zu überwachen.“ Er hat zu diesem Zweck verschiedene Rechte auf Prüfung, Auskunft und Einsichtname (vgl. § 111 Abs. 2, Abs. 3 AktG).
Die formellen Zuständigkeiten des Aufsichtsrates als Kontrollorgan und seine – potenziellen – Möglichkeiten werden in der Literatur ausführlich beschrieben [siehe Zald 1969, Mizruchi 1983, Caswell 1984: 620, Walsh/ Seward 1990: 424 Fligstein/ Brantley 1992: 284]
Gerade die Mitgliedschaft von externen, von der betreffenden Firma unabhängigen Personen in Kontrollgremien wird als wichtig angesehen und als Mittel zur Sicherstellung effektiver Kontrolle immer wieder zitiert [Mace 1971: 119 – 120, Schwartz 1981: 227, Cochran/ Wood/ Jones 1985: 665, Johnson/ Daily/
Ellstrand 1996: 418]. Der Tenor dabei lautet: „For the board not to be a pro forma adjunct of the management, the outside directors should be influential in basic decision-making“ [Herman 1973: 16].
Ob externe Mitglieder wirklich eine effektive Arbeit von Kontrollgremien ermöglichen können wird jedoch angezweifelt. Diese Zweifel werden von den Ergebnissen empirischer Studien [Cochran/ Wood/ Jones 1985: 667 – 670, Walsh/
Seward 1990: 434] genährt und auch theoretisch damit begründet, dass Außenstehende gegenüber „Insidern” immer Informationsnachteile haben [Johnson/ Daily/ Ellstrand 1996: 410].
Darüber hinaus gibt es einige strukturelle Probleme, die Zweifel an den tatsächlichen Kontrollmöglichkeiten - unabhängig von dessen Zusammensetzung - aufkommen lassen.
Dazu zählen Zeitmangel und Überlastung durch zu viele parallel ausgeführte Aufsichtsratstätigkeiten [vgl. FAZ 1986: 13, Walsh/ Seward 1990: 430, FAZ 1994:
12, Friedrich-Ebert-Stiftung 1997: 48 - 49], „infrequent meetings” [Herman 1973:
15], fehlendes Fachwissen, Expertise und Vertrautheit mit den internen Vorgängen in der Firma [Herman 1973: 16, Mizruchi 1983: 432, FAZ 1994: 12],
„[t]he problem [...] of asymetry of information“ [Walsh/ Seward 1990: 425, Fligstein/
Brantley 1992: 283 – 284, und Süddeutsche Zeitung 1999b: 27] und fehlende Anreize, den Kontrollaufgaben mit echtem Engagement nachzukommen. Letzteres hat ebenfalls fatale Folgen: „Although the import and complexity of their task may demand such a commitment […] directors are usually forced to scale back their involvement. […] As a consequence, the board will monitor and control the behavior of top management only to the point where the marginal cost of this activity equals the perceived marginal return on the organizational efficiency to be gained by it. […] These monitoring costs further compromise the efficiency of internal control mechanisms” [Walsh/ Seward 1990: 430].
Hinzu kommt eine strukturell äußerst starke Position der Manager eines Unternehmens [Beyer 1998: 186 – 187] und die Abhängigkeit der Mitglieder aller Gremien vom Management, weil sie durch das Management der Firma ausgesucht und ernannt werden [Pfeffer 1972: 220, Fennema/ Schijf 1978: 303, Pennings 1980: 48]. Durch diese Abhängigkeit wird echte Kritik und Kontrolle von vorneherein unterbunden. „Thus, implicitly or explicitly, management is said to dominate the board” [Mizruchi 1983: 431].
Außerdem greift eine stille Übereinkunft zwischen Management und Aufsichtsgremien nicht „feindselig“ miteinander umzugehen. Diese Umgangs- regeln sind fast schon ungeschriebenes Gesetz: „The „you scratch my back, I’ll scratch yours” atmosphere of company boardrooms has been recognized for decades. [...]” [The Economist 2003: 76]. Die Folge davon ist, dass die Kontrollgremien des Unternehmens nur noch eine formelle Funktion zugewiesen bekommen, einzig und allein dazu bestimmt, „[...] to meet legal requirements, but wholly devoid of any other function of power” [Herman 1973: 15]. .
Die Unzufriedenheit mit der Kontrolltätgkeit der Aufsichtsräte schlägt sich auch in immer neuen Forderungen nach Professionalisierung der Aufsichtsräte und Reformen der gesetzlichen Aufgaben und Möglichkeiten des Aufsichtsrates nieder [Newman 1981: 238 – 239, FAZ 1986: 13, Süddeutsche Zeitung 1999b: 27, The Economist 2003: 73]. Spätestens nach spektakulären Unternehmenskrisen in Folge fehlerhaften Managements werden solche Forderungen laut, wenn bekannt wird, dass „[...] dem Unternehmen schadende oder sogar kriminelle Handlungen einzelner Manager durch dezentes Wegschauen begünstigt [wurden]“ [Friedrich- Ebert-Stiftung 1997: 44-45]. Kritisiert werden hier vor allem die fehlenden
