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Viel Gestaltungsspielraum bei Organisation und Führung
Die verfassungsmässig garantierte Gemeindeautonomie und die föderalistischen Strukturen sowohl zwischen Bund und Kantonen als auch innerhalb der Kantone fördern die Vielfalt der Gemeindeführungsmodelle. Grenzen bei der Festlegung von Organisations- und Führungs- strukturen werden den Gemeinden in erster Linie durch die kantonalen Verfassungs- und Gesetzesbestimmungen gesetzt. Diese Vorgaben sind jedoch sehr unterschiedlich und oft so formuliert, dass ein grosser Gestaltungsspielraum besteht.
Ein internationaler Vergleich zeigt, dass die Flexibilität von Schweizer Gemeinden, die ei- genen Strukturen und Abläufe situativ ihren Rahmenbedin- gungen und Bedürfnissen an- zupassen, sehrgross ist. Zu die- ser Schlussfolgerung kommt auch die Studie «Gemeinde- führung im Alpenraum», die in der «Schweizer Gemeinde»
Nr. 1/13 vorgestellt wurde.
Dort wurde ebenfalls ein Rah- menkonzept für die Gemein- deführung präsentiert, das im Folgenden näher betrachtet wird.
Das Gemeindeführungsmo- dell enthält vier Bausteine:
• die Rahmenbedingungen
• die Strukturen
• die Prozesse
• die Stellgrössen
Personelle Ressourcen
Finanzielle Ressourcen
Zeitliche Ressourcen
Bildung
Finanzen
Wirtschaft
Aufgaben
Forst
Soziales
etc.
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Rahmenbedingungen:
verschiedene Einflussfaktoren Abbildung Die Rahmenbedingungen ei-
ner Gemeinde werden von
mehreren Einflussfaktoren bestimmt.
Wählt man diejenigen Faktoren aus, welche die Gemeindeführungsstruktu- ren und -prozesse massgeblich und un- mittelbar beeinflussen, erkennt man drei Hauptelemente. An erster Stelle kommen die personellen Ressourcen einer Gemeinde. Die Gemeindepolitik lebt vom Engagement der Bevölkerung.
Fehlendes Engagement oder ungüns- tige Bevölkerungsstrukturen führen vor allem in Kleinstgemeinden oft zu Pro- blemsituationen. Motivierte und fähige Personen, die sich für die Übernahme eines politischen Amts entscheiden, sind nur schwer zu finden. Dazu kommt als zweiter Faktor die Ausstattung der Gemeinde mit finanziellen Ressourcen.
Sind diese limitiert, können die Autono- mie und Handlungsfreiheit einer Ge- meinde stark eingeschränkt werden.
Ausserdem nimmt dadurch dieAttrakti-
Legislative
Kommissionen, Betriebe, Vereine, Stiftunge
\______-__-__________-
Exekutive
Kommissionen, Betriebe, Vereine, Stiftungen etc.
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Verwaltung
erfüllung finden. Als un- terste Ebene setzt schliess- lich die Verwaltung die Ent- scheide der oberen beiden Ebenen um. Dabei können je nach Gemeinde weitere Ele- mente zwecks Erledigung der anfallenden Aufgaben hinzukommen (Kommissio- nen, gemeindeeigene oder fremde Betriebe, Vereine, Stiftungen). Die als Auf- sichts- und Kontrollorgan zu- ständige Geschäftsprüfungs- kommission ist bspw. direkt unter der Legislative einzu- ordnen. Weitere Kommissio- nen können durch die politi- sche Exekutive bestellt und überwacht werden.
1: Rahmenbedingungen und Strukturen.
Grafiken: Zentrum für Verwaltungsmanagement HTW Chur
vität bezüglich der Besetzung von politi- schen Ämtern,ab. Und nicht zuletzt sind auch die zeitlichen Ressourcen in Ab- stimmung mit den vorhandenen Perso- nen und deren Möglichkeiten, Beruf und Politik in einer guten Balance zu halten, nicht zu unterschätzen.
Strukturen: organisatorische Sichtweise auf mehreren Ebenen Die organisatorische Sichtweise be- trachtet das System Gemeinde auf meh- reren Ebenen. Auf der obersten Ebene bildet die Legislative das Hauptelement mit den Einwohnern bzw. dem Gemein- deparlament als (in der Regel) strategi- scher Entscheidungsträger. Die politi- sche Exekutive in der mittleren Ebene liegt in der Schnittstelle zwischen der Bevölkerung und der Verwaltung und muss die richtige Balance zwischen strategischer und operativer Aufgaben-
Prozesse: Führungsprozesse und Leistungsprozesse Die prozessorientierte Sicht- weise verknüpft die Ele- mente der Organisation und bewirkt, dass sich ein Sys- tem auch steuern lässt. Es werden zwei Prozesskategorien unter- schieden: Führungsprozesse und Leis- tungsprozesse. Der Fuhrungsprozess bildet die Basis. Er überwacht und steu- ert die Leistungsprozesse einer Ge- meinde und wird auch als Steuerungs- bzw. Controllingkreislauf bezeichnet (siehe Abbildung 2).
Die Leistungsprozesse sind die zu lö- senden Probleme und Aufgaben, wel- che von der Öffentlichkeit an die Ge- meindebehörden getragen werden.
Diese können nach Ressorts oder Sach- bereichen gegliedert werden, wie bspw.
Aufgaben in der Landwirtschaft, im So- zialbereich, in der Schule usw. Dazu kommen Teilprozesse der Führung wie z.B. Planungsprozesse, Personalfüh- rungsprozesse und Prozesse des Fi- nanz- und Rechnungswesens (z.B. Er- stellen der Jahresrechnung und des Jahresberichts).
36 Q } Schweizer G e m e i n d e 5/13
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Stellgrössen: massgebende Funktionen bei der Steuerung Die Stellgrössen sind Elemente der zuvor beschriebenen organi- satorischen und prozessualen Systeme, welche massgebende Funktionen bei der Steuerung ü b e r n e h m e n . Entsprechend wer- den organisatorische und pro- zessorientierte Stellgrössen un- terschieden.
Als organisatorische Stellgrösse auf der Legislativebene kann eine G e m e i n d e ein G e m e i n d e - p a r l a m e n t einsetzen. In der Re- gel w i r d dann auf die G e m e i n d e - v e r s a m m l u n g als Organ verzich- tet. Der Einsatz v o n W a h l e n und A b s t i m m u n g e n an der Urne ist meistens v o r g e s e h e n . A u f der Ebene der politischen Exekutive muss eine G e m e i n d e zuerst die Anzahl und anschliessend den Beschäftigungsgrad der E x e k u t i v m i t g l i e d e r f e s t l e g e n . Dies erfolgt e n t w e d e r durch eine E n t l ö h - n u n g in Prozenten v o n kantonalen Lohnrichtlinien bzw. durch eine spe- zielle L o h n r e g e l u n g oder durch eine Festlegung der Entschädigung in Form v o n Sitzungsgeldern und Spesen. Die Schaffung v o n Departementen (Res- sorts) ist in den meisten G e m e i n d e n üblich. Doch ist es hier m ö g l i c h , dass eine G e m e i n d e auf eine Departements- b i l d u n g verzichtet.
A u f Stufe der Verwaltung w i r d die oberste Leitung, die zugleich adminis- trative Leitung der Exekutive ist, als Ers- tes festgelegt. Der Gemeindepräsident n i m m t hier eine zentrale Stellung ein.
Soll er im Vollamt zu 100 Prozent arbei- ten oder ist die Führung d e r V e r w a l t u n g auch mit einem Teilamt möglich? Je nach Entscheid w i r d der Gemeindeprä- sident die administrative Leitung der Exekutive als Geschäftsführer (CEO) ü b e r n e h m e n . Ansonsten w i r d diese d e m Gemeindeschreiber oder einem speziell dafür vorgesehenen Verwal- tungsvorgesetzten, der nicht v o n den Einwohnern gewählt ist, zugewiesen.
Zu überlegen ist dabei, ob m a n eine Ge- schäftsleitung mit dem Gemeindepräsi- denten als Vorsitzenden und b e s t i m m - ten Abteilungsleitern aus der Verwal- t u n g bilden w i l l . Z u m Schluss w i r d noch die Rolle des Gemeindeschreibers in A b h ä n g i g k e i t der oben beschriebenen Punkte festgelegt. Dieser kann je nach Ausgestaltung der übergeordneten Strukturen als Leiter der a d m i n i s t r a t i - ven Exekutive (CEO), als Stabsstelle des Gemeindepräsidenten oder als A b t e i - lungsleiter - falls vorgesehen in einer Geschäftsleitung - agieren. Die Stell- grössen aus prozessorientierter Sicht
Überwachung
D
Entscheid
D
Antrag
Bearbeitung
, 0
Kontrolle
0
Abbildung 2: Der Fuhrungsprozess.
zielen auf die zu erledigenden A u f g a b e n einer Gemeinde. Hier geht es d a r u m , zu definieren, welche A u f g a b e n eine Ge- meinde in w e l c h e m Detaillierungsgrad selber bearbeiten w i l l .
Zusammenführung der Elemente
Nach der Definition der vier eben be- schriebenen Elemente erfolgt in einem letzten Schritt die Z u s a m m e n f ü h r u n g und Verknüpfung derselben. Der Steue- rungsprozess kann s o w o h l über alle drei Ebenen h i n w e g als auch auf jede Ebene separat bezogen betrachtet wer- den. Über alle Ebenen h i n w e g gesehen erscheint es s i n n v o l l , dass v o r allem die oberen (strategischen) Teilprozesse der Überwachung und A n t r a g s s t e l l u n g so- w i e das Recht auf I n f o r m a t i o n in der obersten Ebene bei der Bevölkerung an- gesiedelt sind. Eine Ebene weiter unten ist die politische Exekutive für Ent- scheid- und Kontrolltätigkeiten vorgese- hen, als Schnittstelle zwischen d e m po- litischen und dem a d m i n i s t r a t i v e n Füh- rungskreislauf. Das a d m i n i s t r a t i v e Aus- f ü h r u n g s s y s t e m bzw. die Verwaltung muss schliess-
lich die konkre- ten A u f g a b e n - stellungen be- arbeiten.
Diese Zuteilung der Elemente aus dem Steue- rungskreislauf ist in vielen Fäl- len nicht m ö g - lich. Vor allem in kleineren Ge- meinden über- n i m m t die Le- gislative bzw.
Gemeindever- s a m m l u n g oft
Entscheid- und Kontrol- laufgaben. Umgekehrt ist es in vielen Gemeinden sinnvoll, dass Antrags- und Entscheidungskom- petenzen bei überlasteten Strukturen weiter nach unten delegiert w e r d e n , teilweise sogar auf die un- terste Ebene des adminis- trativen A u s f ü h r u n g s s y s - t e m s . Damit w i r d es schwierig, die strategi- schen und operativen Aufgaben strikte den pas- senden Hierarchieebenen zuzuweisen.
Eine mögliche Lösung be- steht in der Delegation von A u f g a b e n an K o m - missionen (siehe A b b i l d u n g 3). Die Ent- scheidungskompetenz bei Baugesu- chen bspw. w i r d in vielen G e m e i n d e n an eine B a u k o m m i s s i o n delegiert. In G e m e i n d e n , w o die Baugesuche von der Exekutive behandelt w e r d e n , verla- gern sich die A u f g a b e n und K o m p e t e n - zen entsprechend nach oben - eine grössere Belastung der politischen Exe- kutive ist offensichtlich. Interessant w i r d es, w e n n die Entscheidungskom- petenzen nach unten in eine soge- nannte Geschäftsleitung übertragen w e r d e n . Solche Konstellationen k o m - m e n i m m e r häufiger v o r und sind oft u m s t r i t t e n , weil eine Machtkonzentra- t i o n beim G e m e i n d e p r ä s i d e n t e n und in der Verwaltung befürchtet w i r d . Diese kann man entschärfen, i n d e m m a n die Überwachungs- und Kontrolltätigkeiten innerhalb des Systems s o r g f ä l t i g plant und transparent gestaltet.
Dominik Just, Projektleiter Zentrum für Verwaltungsmanagement Hochschule fürTechnik und Wirtschaft Chur
Gemeindeversammlung (Legislative)
K
Verwaltung
Abbildung 3: Behandlung eines Baugesuchs (Beispiel).
Q } Schweizer Gemeinde 5/13 37
