W i s s e n s c h a f t s z e n t r u m B e r l i n
ü-
IIVG dp 78-10
E n tw ic k lu n g d e s W o h l f a h r t s s t a a t e s : P o l i t i s c h e M o b i l i s i e r u n g und d i e R o l l e d e s S t a a t s a p p a r a t e s - e i n e k o n z e p t i o n e l l e und e m p i r i s c h e Ü b e r p r ü f u n g k o n t r o v e r s e r T h e o rie p ro g ra m m e
F r i e d e r N a s c h o ld B e r l i n , S e p te m b e r 1978
D i s k u s s i o n s p a p i e r
G l i e d e r u n g
I . U m ris s e k o n t r o v e r s e r T h e o rie p ro g ra m m e : 2
" M o d e r n i s i e r t e W e lt" - " k a p i t a l i s t i s c h e W e lt" - h i s t o r i s c h e E i n m a l i g k e i t s p e z i f i s c h e r E n tw ic k lu n g s w e g e .
I I . " U m v e r t e i l u n g s k r i s e " und d i e E n tw ic k - 11 lu n g d e s W o h l f a h r t s s t a a t e s - e m p i r i s c h
b e z o g e n e P r o b le m a n a ly s e o d e r " i d e o l o g i s c h e A n a ly s e " a u f d e r B a s i s " i d e e l l e r V o r s t e l l u n g e n " .
I I I . P o l i t i s c h e M o b i l i s i e r u n g und d i e R o l - 37 l e d e s S t a a t e s b e i d e r p o l i t i s c h e n
E n tw ic k lu n g d e r GKV a l s I n s t r u m e n t z u r L ö su n g d e r U m v e r t e i l u n g s k r i s e - e i n e Ü b e r p r ü f u n g v o n K o n z e p te n und e m p i r i s c h e r E v id e n z a l t e r n a t i v e r T h e o r i e p r o gram m e.
IV . S c h l u ß f o l g e r u n g e n 51
Weithin besteht eine große Übereinstimmung darüber, daß es in der menschlichen Geschichte einige wenige große Wasser
scheiden gibt. Einer der anerkannten geschichtlichen Wende
punkte wird in dem Komplex langjähriger und interdependen- ter Entwicklungsprozesse - wirtschaftlich-industriellen Wachstums, Ausdifferenzierung der Sozialstruktur, Werte
wandel, Mobilisierung von gesellschaftlichen Ressourcen und Erwartungen, Ausweitung der individuellen und kollekti
ven Teilnahme (Partizipation), Institutionalisierung von Konflikten über den Aufbau eines umfassenden Staatsapparates - gesehen, die zur "Schaffung der modernen Welt" geführt haben. Diese Vorstellung einer weltweiten gesellschaftli
chen 'Modernisierung” bildete schon im 19. Jahrhundert das Weltbild des aufsteigenden europäischen Bürgertums. Es erlebte eine verstärkte Renaissance nach dem 2. Weltkrieg mit der Ausbreitung der ökonomischen, politischen und
ideologischen Hegemonie der USA, parallellaufenden Bestre
bungen zur Entkolonialisierung der dritten Welt und gegen
läufigen Tendenzen des von der Sowjetunion beherrschten Machtkomplexes. Angesichts dieser Interessen- und Macht
konstellation bestehen jedoch folgerichtig erhebliche Un
terschiede in der Einschätzung dieses "Modernisierungspro
zesses". Denn je nach konservativen, liberalen oder sozialistischen Werten und Interessen führt dieses Welt
bild zu unterschiedlichen strategischen Einschätzungen und
2
K o n se q u e n z e n h i n s i c h t l i c h d e r i n t e r n e n und i n t e r n a t i o n a l e n E n t w i c k l u n g s s t r a t e g i e n . V o r h e r r s c h e n d e r s c h e i n t je d o c h i n d e n l i b e r a l - p r i v a t w i r t s c h a f t l i c h i n d u s t r i a l i s i e r t e n L än
d e r n d i e I n t e r p r e t a t i o n , d a ß d i e w e s t l i c h e n N a t i o n a l s t a a t e n und i n s b e s o n d e r e d i e USA d i e R e p r ä s e n t a n t e n d e r M o d e r n i t ä t d a r s t e l l e n und v o r a ll e m d i e L ä n d e r d e r d r i t t e n W e lt a u f e in e m l a n g w i e r i g e n und zu s t a b i l i s i e r e n d e n E n tw ic k lu n g s p r o z e ß d a s S ta d iu m d e r M o d e r n i t ä t a n z u s t r e b e n h a b e n . D e r a r t i g e W e l t b i l d e r s i n d je d o c h n u r v a g e I m a g e s " und
" i d e e l l e K o n z e p te " , d i e m e i s t a u f i n d i r e k t ü b e r t r a g e n e n 2 A l l t a g s e r f a h r u n g e n b e r u h e n . D ie w i s s e n s c h a f t l i c h - s y s t e m a t i s c h e und t h e o r e t i s c h e E r f a s s u n g d e r g e s e l l s c h a f t l i c h e n M o d e r n i s i e r u n g s p r o z e s s e s t e h t a u f g r u n d d e r e n g r o ß e r t h e o r e t i s c h e n und s t r a t e g i s c h e n B e d e u tu n g "im Z en tru m d e r ü b e r - w ie g e n d e n , g e g e n w ä r ti g e n s o z i a l w i s s e n s c h a f t l i c h e n T h e o r i e " .3
I . U m ris s e k o n t r o v e r s e r T h e o rie p ro g ra m m e : " M o d e r n i s i e r t e W e lt" - " k a p i t a l i s t i s c h e W e lt" - h i s t o r i s c h e E in m a lig k e i t s p e z i f i s c h e r E n tw ic k lu n g s w e g e
M it d e r W ie d e r b e le b u n g d e r E v o l u t i o n s l e h r e n d e s 19.
J a h r h u n d e r t s und d e r f u n k t i o n a l e n S y s t e m t h e o r i e i n s b e s o n d e r e d u r c h T. P a r s o n s e n t w i c k e l t e n s i c h s c h w e r p u n k t
m äß ig i n d e n USA e r s t e U m risse e i n e r " M o d e r n is i e r u n g s t h e o r i e " , d e r e n K o n z e p te , K a t e g o r i e n und Annahmen s i c h zunehm end a u ch a u f W e s te u ro p a a u s d e h n t e n . S e i t d e n 5 0 e r und 6 0 e r J a h r e n e n t s t a n d e n t i e f g e h e n d e w i s s e n s c h a f t l i c h e A u s e i n a n d e r s e tz u n g e n um d i e e i n z e l n e n i n h a l t l i c h e n Kom
p o n e n te n und m e th o d is c h e n E le m e n te d e r M o d e r n i s i e r u n g s t h e o r i e : A b g r e n z u n g s d e f i n i t i o n e n von " t r a d i t i o n e l l e n und "m o d ern en " G e s e l l s c h a f t e n , S t a d i e n , T re n d s und Ty
p o l o g i e n d e r E n t w i c k l u n g s p r o z e s s e , u n t e r s c h i e d l i c h e Be
stim m u n g en d e r e n t s c h e i d e n d e n z e i t l i c h e n W endepunkte und d e r t r a g e n d e n g e s e l l s c h a f t l i c h e n K r ä f t e und E r e i g n i s 1
D ie s e D e b a tte n f ü h r t e n a u f g r u n d d e r b e t r ä c h t l i c h e n s e .
substantiellen Heterogenität und der unterschiedlichen methodischen Ansätze zwar nicht zu einer einzig umfassen
den Theorie der Modernisierung. Mit bedingt durch die
zahlreichen Arbeiten von K.W. Deutsch^ bildete sich jedoch ein Satz von Kategorien, Definitionen und Theoremen und insgesamt eine "Erklärungsskizze" (Hernpel) heraus, die bei aller Unterschiedlichkeit der einzelnen Ausprägungen als Theorieprogramm, als Paradigma einer Theorie der Mo
dernisierung verstanden werden kann und den Ansprüchen g
einer "autonomen Wissenschaft" gerecht zu werden ver
sucht.
Gemäß diesem Theorieprogramm befaßt sich die Theorie der Modernisierung "mit einer epochalen, langfristigen, nicht selten gewaltsamen Transformation, die in Westeuropa be
gonnen hat, dann aber die ganze Welt in ihre Dynamik ein
bezogen hat". Diese Transformation bildet "einen systema
tischen Prozeß,- in dem sich generelle Probleme stellen"
und "einen historischen Prozeß, der ganz, unterschiedliche Lösungen.produziert."7
Enger und. gleichzeitig abstrakter gefaßt bedeutet Moder
nisierung, die "increasing capacity to control the pro- blems facing particular societies (or individuals)."8
Gemäß dem Theorieprogramm besteht die gesellschaftliche Modernisierung wesentlich aus drei interdependenten
(quasi-kausalen bzw. rückgekoppelten) Teilprozessen;
dem Prozeß der ökonomischen Entwicklung, repräsentiert u.a durch die Arbeiten von Rostow, dem Prozeß der "sozialen Mobilisierung", besonders vertreten von K.W. Deutsch und dem Prozeß der "politischen Entwicklung", deren hervorra
gende Vertreter neben Deutsch insbesondere in den Mitar
beitern des "Committee on Comparative Politics" (CCP) zu sehen sind. Diese ökonomischen, sozialen und politi
schen Modernisierungsprozesse konstituieren jeweils
systematische Entwicklungsprobleme - Identitäts-, Integra
tions-, Beteiligungs- und Umverteilungskrisen - und füh
ren zu je spezifischen Lösungsmustern und Lösungsniveaus
4
im n a t i o n a l e n M o d e r n i s i e r u n g s p r o z e ß . 9
D ie e i n z e l n e n K o n z e p te und d i e V i e l z a h l b e m e r k e n s w e r te r e m p i r i s c h e r H y p o th e s e n d e r i n s e i n e r K e r n s t r u k t u r s k i z z i e r t e n p o l i t i s c h e n M o d e r n i s i e r u n g s t h e o r i e k a n n h i e r a l s b e k a n n t v o r a u s g e s e t z t w e rd e n . W i c h t i g e r e r s c h e i n t i n d i e
sem Zusamm enhang v o r a lle m d i e E n tw ic k lu n g d e r k r i t i s c h w e i t e r f ü h r e n d e n A u s e i n a n d e r s e tz u n g m i t d iesem u m fa s s e n d e n T h e o r i e p r o g r a r m . A ls d i e zw ei w i c h t i g s t e n D i s k u s s i o n s
s t r ä n g e l a s s e n s i c h d i e V e r t r e t e r d e r ''R e v i s i o n i s t e n " , und d i e " r a d i k a l e n R e v i s i o n i s t e n " ' u n t e r s c h e i d e n . W ährend d i e R e v i s i o n i s t e n a u f e i n e i n n e r p a r a d i g m a t i s c h e W e i t e r e n tw ic k lu n g d e r p o l i t i s c h e n M o d e r n i s i e r u n g s t h e o r i e a b z i e l e n , s t r e b e n d i e " r a d i k a l e n R e v i s i o n i s t e n " e i n e F o r s c h u n g s s t r a t e g i e d e s " M o d e r n iz a ti o n : r e q u i e s c a t i n p a ce m "^ 0
u n d d i e E n tw ic k lu n g e i n e s a l t e r n a t i v e n T h e o rie p ro g rä m m s a n .
D ie K r i t i k d e r " R e v i s i o n i s t e n " h e b t a u f e i n e Ü b e r p r ü f u n g u n d M o d i f i k a t i o n d e r A u s s a g e n zu e i n z e l n e n K e r n k o n z e p te n d e r M o d e r n i s i e r u n g s t h e o r i e und d e r e n w e c h s e l s e i t i g e n V e r
k n ü p fu n g a b . D ie w i c h t i g s t e n E r g e b n i s s e z a h l r e i c h e r k o n z e p t i o n e l l e r und e m p i r i s c h e r S t u d i e n l a s s e n s i c h t h e s e n a r t i g i n f ü n f A u s sa g e n k o m p le x e n z u s a m m e n fa s s e n . Zum e r s t e n w ir d d i e g r u n d le g e n d e U n t e r s c h e i d u n g d e r M o d e r n i s i e r u n g s t h e o r i e i n t r a d i t i o n e l l e u n d ' m o d ern e S y stem e a l s u n a n g e m e s se n a b g e l e h n t und e h e r a u f d i e G l e i c h z e i t i g k e i t u n
g l e i c h a r t i g e r E n tw ic k lu n g s e l e m e n te , a u f e i n e g e m i s c h t e ,
" p a r t i e l l e M o d e r n is ie r u n g " a b g e h o b e n . 11 W e i t e r h i n w ir d d i e G rundannahm e e i n e r w e itg e h e n d e n d o g e n b e s tim m te n g e
s e l l s c h a f t l i c h e n E n tw ic k lu n g p r o b l e m a t i s i e r t und d i e Be
d e u tu n g e x o g e n e r F a k t o r e n w ie E i n f l ü s s e d e s i n t e r n a t i o n a l e n p o l i t i s c h e n S y s te m s , w ie z .B . d i e p o l i t i s c h e und
ö k o n o m i s c h e R e v o l u t i o n i n E n g l a n d b z w . F r a n k r e i c h b e t o n t . 1 2 Zum d r i t t e n w i r d d a s K o n z e p t d e r ö k o n o m i s c h e n E n t w i c k l u n g , w ie e s u . a . v o n R o s to w u n d M i l i k a n i n u n t e r s c h i e d l i c h e r
Weise erarbeitet wurde, verworfen, und zwar besonders-die postulierte kausale Einwirkung auf soziale und politische Entwicklungsprozesse. Kritisiert werden die Kerhaussagen dieses Konzeptes hinsichtlich des empirischen Gehalts wie auch hinsichtlich ihres "ökonomischen Determinismus" - resultierend aus einem ökonomischen Input-Output Modell.
Stattdessen wird eher von der Annahme eines hohen Maßes ökonomischer Nichtdeterminiertheit ausgegangen. 1 3 Analog dazu wird viertens auch das Modell der sozialen Mobili
sierung von Deutsch kritisiert. William Foltz hat die entscheidenden konzeptionellen und empirischen Einwände gegen das Konzept der sozialen Mobilisierung und dessen Verknüpfung mit politischer Entwicklung zusammengestellt.
Dabei wies er auf das hohe Maß von Indeterminiertheit politischer Entwicklung gegenüber sozialen Mobilisie- rungsprozessen hin. 1 4 Der fünfte und hier wichtigste
Komplex von Einwänden betrifft das Konzept der politischen Entwicklung selbst. Entgegen dem sozialen und ökonomischen Determinismus der ursprünglichen Modernisierungstheorie wird die relativ hohe Autonomie und der zentrale Einfluß des politischen Systems und der aktiven, wenn auch zeit
lich und kontextuell variablen politischen Mobilisierun
gen auf den gesellschaftlichen Modernisierungsprozeß be- tont. 1 5 Weiterhin wird auf die beträchtliche Bedeutung politisch-endogen erzeugter Krisen mit der Folge von po
litischen Mobilisierungs-, Gegenmobilisierungs-, Demobi- lisierungs- und Departizipationsprozessen theoretischkund empirisch belegt h i n g e w i e s e n . U n d generalisiert auf der Ebene des politischen Systems werden die Bedingungen und Möglichkeiten einer "Umkehr der Modernisierung" in Form von "political decay" oder "over-institutionaliza- tion" aufgezeigt, verursacht je nach dem relativen Ver
hältnis politischer Mobilisierung/Partizipation und in
stitutioneller Kapazität.17
D ie v o r g e t r a g e n e n E in w ä n d e d e r R e v i s i o n i s t e n b e z w e c k e n ,
6
w i c h t i g e K o n z e p t e u n d V e r k n ü p f u n g s a n n a h m e n d e r M o d e r n i s i e r u n g s t h e o r i e e r h e b l i c h z u m o d i f i z i e r e n , d e r e n K e r n s t r u k t u r j e d o c h a u f r e c h t z u e r h a l t e n . S i e z i e l e n - i n i h r e n H a u p t t r e n d s - im w e s e n t l i c h e n a u f e i n e s t ä r k e r k o m p a r a t i v h i s t o r i s c h e M o d e r n i s i e r u n g s f o r s c h u n g , i n i h r e n N e b e n e r s c h e i n u n g e n a u f h i s t o r i z i s t i s c h a n g e l e g t e E i n z e l f a l l s t u - d i e n o h n e s y s t e m a t i s c h e n B e z u g s r a h m e n a b . 1 8
D ie " r a d i k a l e n R e v i s i o n i s t e n " g r e i f e n i n d e r K o n t r o v e r s e e i n e R e i h e v o n A r g u m e n te n d e r R e v i s i o n i s t e n a u f : I h r e K r i t i k f ü h r t j e d o c h z u g r u n d s ä t z l i c h e n i d e o l o g i s c h e n , k o n z e p t i o n e l l e n u n d e m p i r i s c h e n E i n w ä n d e n , d i e a u f d i e v ö l l i g e A b l e h n u n g d e r M o d e r n i s i e r u n g s t h e o r i e h i n a u s l a u f e n . A u f d e r i d e o l o g i s c h e n E b e n e w i r d b e i d e r M o d e r n i s i e r u n g s t h e o r i e - a u c h i n i h r e r r e v i s i o n i s t i s c h e n F a s s u n g - e i n e
" e m p i r i s c h - b e z o g e n e P r o b l e m s t r u k t u r " 1 9 v e r m i ß t . D i e F o l g e d a v o n s e i , d a ß " i n s t e a d o f a s c i e n c e c o n c e r n e d w ith ^ r e a l i t i e s , we p r o d u c e n o m o r e t h a n a n i d e o l o g i c a l a n a l y s i s " 2 ° - e i n e T h e o r i e e n t w i c k l u n g , d i e v o n d e n e m p i r i s c h r e l e v a n t e n P r o b l e m e n a u f d e r g e g e n w ä r t i g e n T a g e s o r d n u n g a b l e n k t . 21 I n e i n e r h a r t e n m e t a m e t h o d o l o g i s c h e n , am k r i t i s c h e n R a t i o n a l i s m u s o r i e n t i e r t e n K r i t i k kom m t i n s b e s o n d e r e T i p p s z u e i n e r v e r n i c h t e n d e n E i n s c h ä t z u n g d e r M o d e r - n i s i e r u n g s t h e o r i e . W enn n a c h K a p l a n 22 d i e F u n k t i o n 'w i s s e n s c h a f t l i c h e r K o n z e p t e d a r i n l i e g t , K a t e g o r i e n z u e r a r b e i t e n , d i e u n s m e h r ü b e r d e n O b j e k t b e r e i c h a u s s a g e n , a l s j e d e r a n d e r e S a t z v o n K a t e g o r i e n , d a n n z e i g t d i e Mo
d e r n i s i e r u n g s t h e o r i e e i n e n " i n h ä r e n t e n M a n g e l a n N ü t z - l i c h k e i t o d e r U n f ä h i g k e i t . " 23 E i n e g r u n d s ä t z l i c h e , k o n z e p t i o n e l l u n d e m p i r i s c h o r i e n t i e r t e K r i t i k a n d e r Mo
d e r n i s i e r u n g s t h e o r i e b i e t e t i n w e i t e n T e i l e n s e i n e r A n a l y s e a u c h W i l l i a m F o l t z , ' d e r d i e K e r n a u s s a g e n d i e s e r T h e o r i e - d i e k o n z e p t i o n e l l e U n t e r s c h e i d u n g v o n t r a d i t i o n e l l e n u n d m o d e r n e n G e s e l l s c h a f t e n u n d d i e A nnahm e d e s N a t i o n a l s t a a t e s a l s G r u n d e i n h e i t d e r A n a l y s e - a u f d e r B a s i s r e i c h h a l t i g e n e m p i r i s c h e n M a t e r i a l s u n d z a h l r e i c h e r t h e o r e t i s c h e r Ü b e r l e g u n g e n g r u n d s ä t z l i c h a l s u n z u l ä n g l i c h
verwirft. Noch fundamentaler ist die ideologische, kon
zeptionell und empirisch orientierte Kritik von I. Waller stein. Modernisierung bedeutet danach nichts anderes, als die Entwicklung einer "kapitalistischen Weltökonomie" mit
"Kernstaaten" und "peripheren Gebieten". Und die'entschei dende Frage der gesellschaftlichen Entwicklung besteht hiernach darin, ob, wie weit und wie die "kapitalistische Weltökonomie" in eine "sozialistische Weltregierung"
transformiert werden kann. 25 Vermag die meta-methodolo
gische Kritik von Tipps keine theoretische Gegenperspek
tive aufzeigen und.deuten sich bei Foltz nur sehr vage Um
risse eines möglichen Gegenparadigmas in Form einer
historisch-funktionalen System/Umwelttheorie an, so stel
len radikale Revisionisten wie Wallerstein ein umfassend angelegtes gegensätzliches Theorieprogramm zur herr
schenden Modernisierungstheorie auf. ■
Grob zusammengefaßt stellt sich somit der gegenwärtige Stand der wissenschaftlichen Kontroverse um die Moderni
si er ungstheorie wie folgt dar: Zum einen gibt es ein
weit ausgebautes, in den Basisannahmen relativ homogenes, ansonsten jedoch in sich äußerst differenziertes und ver
änderliches Konzept gesellschaftlicher Modernisierung.
Zum anderen findet man im Rahmen dieser Basisannahmen bei den Vertretern der ursprünglichen Modernisierungstheorie sowie bei den Revisionisten eine "proliferation of ver
sions of a theorie", ein Zustand, der als "common sign 2 g
of paradigmatic crisis" angesehen werden kann. Demgegen
über bestehen tiefgehende und intensive Bemühungen um eine radikale Revision der Modernisierungstheorie, die auf de
ren Aufhebung und Ersetzung durch ein alternatives Theo- rieprogramm abzielen.
Aufgrund der theoretischen und strategisch-praktischen Relevanz der durch die unterschiedlichen Theorieprogramme aufgeworfenen Probleme erscheint eine gegenüberstellende
24
8
Ü b e r p r ü f u n g d e r k o n t r o v e r s e n T h e o rie p ro g ra m m e v o r d r i n g l i c h e r , a l s v e r e i n z e l t e w e i t e r e S t u d i e n , d i e n u r e i n e s d e r j e w e i l i g e n P a ra d ig m a b e r ü c k s i c h t i g e n . 27
D ie n a c h f o l g e n d e n A u s fü h ru n g e n v e r s u c h e n , e i n e n B e i t r a g zu d i e s e r t h e o r e t i s c h und e m p i r i s c h o r i e n t i e r t e n Ü b e r p r ü f u n g k o n t r o v e r s e r T h e o rie p ro g ra m m e zu l e i s t e n , o h n e i n d i e M än g el b l o ß e r w e c h s e l s e i t i g e r , l e t z t l i c h u n f r u c h t b a r e r , I d e o l o g i e k r i t i k zu v e r f a l l e n . D ie s e Z i e l s e t z u n g k a n n j e d o c h , wenn ü b e r h a u p t , n u r i n s t i c h p u n k t a r t i g e r und
th e s .e n h a f t e r Form e r f o l g e n . E in e s o l c h e Ü b e r p r ü f u n g e r f o r d e r t zudem .e i n e V i e l z a h l von E in g r e n z u n g e n und S p e z i f i
z i e r u n g e n d e s e m p i r i s c h b e z o g e n e n O b j e k t b e r e i c h e s und d e r t h e o r e t i s c h e n , m e th o d is c h e n und w i s s e n s c h a f t s t h e o r e t i s c h e n R e ic h w e it e d e r A u s s a g e f ä h i g k e i t . D ie E in g r e n z u n g und S p e
z i f i z i e r u n g d e s r e a l e n O b j e k t - und t h e o r e t i s c h e n P ro b le m b e r e i c h e s e r f o l g t n a c h K r i t e r i e n t h e o r e t i s c h e r und p r a k t i s c h - p o l i t i s c h e r R e le v a n z . T h e o r e t i s c h b e s o n d e r s k o n t r o v e r s und p o l i t i s c h b e s o n d e r s r e l e v a n t e r s c h e i n t d e r T h eo r i e b e r e i c h d e r p o l i t i s c h e n E n tw ic k lu n g m i t s e i n e n v e r s c h i e d e n e n U n t e r k o n z e p t e n . I n s b e s o n d e r e b e t r i f f t d i e s v o r a ll e m K o n z e p te d e r p o l i t i s c h e n M o b i l i s i e r u n g und d e r
s t a a t l i c h e n S t e u e r u n g s k a p a z i t ä t s o w ie V e r k ü p f u n g s t h e s e n , i n s b e s o n d e r e z w is c h e n ö k o n o m is c h e n , s o z i a l e n und p o l i t i s c h e n E n t w i c k l u n g s p r o z e s s e n . D ie S p e z i f i z i e r u n g d e s r e a l e n O b j e k t b e r e i c h e s i s t d a b e i e i n e w e i t e r e E in g r e n z u n g a u f e i n w i c h t i g e s E n tw ic k lu n g s p r o b le m im Rahmen d e r M o d e rn i
s i e r u n g s t h e o r i e : Den M o d e r n i s i e r u n g s k o n f l i k t um d e n W ohl
f a h r t s s t a a t und s p e z i e l l d i e E n tw ic k lu n g n a t i o n a l e r Ge
s u n d h e i t s v e r s o r g u n g i n e n t w i c k e l t e n ( " m o d e r n i s i e r t e n " ) L ä n d e rn k o n z e p t u a i i s i e r t a l s " U m v e r t e i l u n g s k r i s e d e r p o -
l i t i s c h e n M o d e r n i s i e r u n g . " 2 8 D ie m e t h o d i s c h e E i n g r e n z u n g l i e g t d a r i n , d a ß d a s e m p i r i s c h e M a t e r i a l s i c h a u f z w e i e n g v e r k n ü p f t e B e r e i c h e b e z i e h t , n ä m l i c h a u f d i e E n t w i c k l u n g d e s W o h l f a h r t s s t a a t e s i n D e u t s c h l a n d , E n g l a n d u n d d e n USA u n d s p e z i e l l a u f e i n e l o n g i t u d i n a l e E i n z e l f a l l a n a l y s e d e r E n t w i c k l u n g d e r n a t i o n a l e n G e s u n d h e i t s v e r -
sorgung in Deutschland (Gesetzliche Krankenversicherung, GKV), die hier jedoch nur in beschränktem Ausmaß um inter
nationale Querschnittsvergleiche erweitert wird. Der me
thodische Kern der empirischen Studie ist eine Mischung aus einer "partikularisierenden" und "generalisierenden"
Analyse. Die Aussagen werden dabei, einmal aufgrund der
"internen Varianz" im Laufe der fast 100-jährigen Ge
schichte der GKV in Deutschland, zum anderen über die
"externer Varianz" der komparativen Ergebnisse gewonnen werden.29
Meta-methodologisch orientiert sich die Überprüfung an den neueren Weiterentwicklungen des kritischen Rationalis
mus, dem sich insbesondere die Modernisierungstheorie verpflichtet fühlt. So muß nach Lakatos^0 eine Konfron
tation unterschiedlicher Theorieprogramme mehreren stren
gen Regeln folgen: Ein Theorieprogramm ist nur besser als ein anderes, wenn es neben demselben empirisch-theore
tischen Gehalt zusätzliche Hypothesen mit - gemäß über
einstimmenden wissenschaftlichen Standards - zumindest teilweise neuen empirischen Gehalt enthält. Im einzelnen erfolgt die Überprüfung nach mehreren Unterscheidungskri
terien. Einmal nach dem besonders präzise von Dürkheim formulierten Kriterium: empirisch begründete und real ver
ankerte Problemstruktur als notwendige Basis- wissenschaft
liche Konzeptualisierung versus ideelle Vorstellungen als Basis "ideologischer Analyse". Zudem nach dem Kriterium von A. Kaplan, wie weit ein Satz von Kategorien und Kon
zepten mehr aussagefähig ist, als ein anderes Kategorien- schenja. Und schließlich nach dem Kriterium, besonders be
tont von Kühn, wie weit extra- und kontraparadigmatische empirische Evidenz die Kernstruktur eines Paradigmas zu erschüttern vermag. Eine solche Überprüfungsstrategie kann nach Lakatos entweder zur Aufrechterhaltung des einen
Theorieprogramms, einer "progressiven oder degenerativen Problemverschiebung" innerhalb dieses Theorieprogramms oder zur Aufgabe des bestehenden und zur Entwicklung
10
eines alternativen Theorieprogramms führen. Dabei sind nach Lakatos ferner zu beachten die beiden Selektionskri
terien, daß erstens keine Einzelbeobachtungen niedrigerer Art eine Hypothese allein falsifizieren kann und daß es
zweitens keine Falsifikation gibt, bevor nicht 'eine besse
re Theorie entstanden ist.^1
Das spezifizierte und eingegrenzte Problem dieser Unter
suchung besteht somit darin: Erstens, gegeben ist die empirisch begründete und real bestehende Problemstruktur der etwa 100-jährigen Entwicklung des Wohlfahrtsstaates und speziell der GKV in einem "modernisierten" Land wie Deutschland, bei begrenztem internationalem Vergleich ins- besonders mit England und USA. Zweitens, gegeben sind
weiterhin die vorherrschende Theorie politischer Moderni
sierung und konkurrierende Theorieprogramme. Drittens, zu untersuchen ist die Frage: welches Theorieprogramm er
weist bei alternativer Interpretation durch die konkurrie
renden Theorieprogramme, eine adäquate empirische Problem
struktur als realer Ausgangspunkt wissenschaftlicher Kon- zeptualisierung und Theoriebildung (externe Validität - Dürkheim, Kuhn) und einen höheren konzeptionellen und em
pirischen Gehalt (interne Validität - Lakatos, Kaplan, Kuhn) gemäß der oben genannten wissenschaftstheoretischen Kriterien.
Es dürfte selbstverständlich sein, daß diese Zielsetzungen nur sehr summarisch und grob angestrebt werden und nur zu begrenzten Plausibilitätsüberlegungen, nicht zu einem definitiven Testergebnis führen können.
I I . "Umverteilungskrise1* und die Entwicklung des Wohl
fahrtsstaates - empirisch bezogene Problemanalyse oder
"ideologische Analyse" auf der Basis "ideeller Vorstel
lungen"
Die empirische ‘Erfassung der realen Problemstruktur als notwendige Ausgangsbasis wissenschaftlicher Konzeptua- lisierung und die Analyse der Genese und des Ausbaus des modernen Wohlfahrtsstaates als Problemlösungsstra
tegie angesichts der "Umverteilungskrise" weist bei den verschiedenen politischen Entwicklungstheorien im Rahmen der allgemeinen Modernisierungstheorie relativ ähnliche Basisannahmen und Basisdefinitionen, theore
tische Konzepte und analytische Kategorien sowie empi
risch und strategisch-normative Einschätzungen auf. Als Beleg hierfür ist auf die verschiedenen Theorievarian
ten von gesellschaftlichen Entwicklungsstadien und der Entstehung des Wohlfahrtsstaates bei Autoren wie Rostow, Organski und Black einerseits und auf das quantitative Kausalmodell von K.W. Deutsch zu verweisen. 32 Die
Entstehung und der Ausbau eines Wohlfahrtsstaates und einer nationalen Gesundheitsversorgung wird als Folge und Ergebnis der politischen Entwicklung von grundle
genden unterschiedlichen Modernisierungselementen kon- zeptualisiert: der Gleichheit ökonomischer, sozialer und politischer Bürgerrechts, verbunden mit erweiterten politischen Mobilisierungs- und Partizipationsprozessen und der säkularen Steigerung staatlicher Steuerungs
kapazität auf der Basis und als Folge ökonomischer und sozialer Entwicklungen seit der Industrialisierung.
D ie am w e i t e s t e n e n t w i c k e l t e T h e o r i e p o l i t i s c h e r Mo
d e r n i s i e r u n g - d i e T h e o r i e d e r K r i s e n d e r p o l i t i s c h e n E n t w i c k l u n g d e s CCP - kom m t a u f G r u n d l a g e z a h l r e i c h e r S t u d i e n z u e i n e r ä h n l i c h e n , w e n n a u c h d i f f e r e n z i e r t e r e n E r f a s s u n g u n d K o n z e p t u a l i s i e r u n g d e r e m p i r i s c h b e
z o g e n e n P r o b l e m s t r u k t u r . D a n a c h f ü h r t d i e a l l g e m e i n e M o d e r n i s i e r u n g z u e in e m u n i v e r s e l l e n E n t w i c k l u n g s s y n -
1 2
d ro m b e s t e h e n d a u s d r e i K e r n b e r e i c h e n : ' s t r u k t u r e l l e r D i f f e r e n z i e r u n g , A u s w e i t u n g d e r p o l i t i s c h e n S t e u e r u n g s k a p a z i t ä t u n d s t a a t s b ü r g e r l i c h e r G l e i c h h e i t . D ie i n h ä r e n t e n S p a n n u n g e n , i n s b e s o n d e r e z w i s c h e n dem M o d e r n i s i e r u n g s - p r i n z i p d e r G l e i c h h e i t e i n e r s e i t s u n d dem d e r D i f f e r e n z i e r u n g u n d s t a a t l i c h e n S t e u e r u n g s k a p a z i t ä t a n d e r e r s e i t s d r o h t d i e d r e i u n i v e r s e l l e n F u n k t i o n e n d e s p o l i t i s c h e n S y s t e m s - d i e L e g i t i m i e r u n g s - u n d P r o z e ß f u n k t i o n e n u n d i n s b e s o n d e r e d i e L e i s t u n g s f u n k t i o n e n ( R e s s o u r c e n m o b i l i s i e r u n g u n d R e s s o u r c e n v e r t e i l u n g ) - z u b e e i n t r ä c h t i g e n . A us a l l d i e s e n i n t e r d e p e n d e n t e n F r i k t i o n e n e r w a c h s e n
'’E n t w i c k l u n g s k r i s e n '' d e r G e s e l l s c h a f t , d i e i n dem h i e r b e h a n d e l t e n i n h a l t l i c h e n P r o b l e m b e r e i c h a l s p o l i t i s c h e Mo
d e r n i s i e r u n g s k r i s e d e r " U m v e r t e i l u n g " i n V e r b i n d u n g m i t K r i s e n d e r ’’P e n e t r a t i o n , p o l i t i s c h e n B e t e i l i g u n g u n d I n t e g r a t i o n " i h r e n A u s d r u c k f i n d e n . D ie p o l i t i s c h e n E n t - W i c k l u n g s p r o z e s s e i n V e r b i n d u n g m i t ö k o n o m i s c h e n ' u n d *
s o z i a l e n M o d e r n i s i e r u n g s t e n d e n z e n f ü h r e n ü b e r h i s t o r i s c h e u n d n a t i o n a l j e s p e z i f i s c h e K r i s e n v e r a r b e i t u n g s f o r m e n z u
j e w e i l s u n t e r s c h i e d l i c h e n L ö s u n g s m u s t e r n u n d L ö s u n g s n i v e a u s b e i d e r E n t w i c k l u n g d e s W o h l f a h r t s s t a a t e s u n d d e r n a t i o n a l e n G e s u n d h e i t s v e r s o r g u n g a l s T e i l p r o b l e m e d e r Um
v e r t e i l u n g s k r i s e .
D ie t h e s e n a r t i g e Ü b e r p r ü f u n g d e r r e a l e n P r o b l e m e r f a s s u n g u n d w i s s e n s c h a f t l i c h e n K o n z e p t i o n a l i s i e r u n g d e r b e h a n d e l
t e n E n t w i c k l u n g s k r i s e w i r d s i c h i n d e n f o l g e n d e n A u s f ü h r u n g e n s c h w e r p u n k t a r t i g a u f d i e e x t e r n e V a l i d i t ä t d e r e m p i r i s c h b e z o g e n e n P r o b l e m s t r u k t u r a l s A u s g a n g s p u n k t w i s s e n s c h a f t l i c h e r T h e o r i e b i l d u n g a n h a n d v o n d r e i A s p e k
t e n k o n z e n t r i e r e n : 1 . E r f a s s u n g d e r r e a l e n G ru n d m e r k m a le d e s E n t w i c k l u n g s p r o b l e m s W o h a l f a h r t s s t a a t / n a t i o n a l e G e
s u n d h e i t s v e r s o r g u n g ; 2 . e m p i r i s c h e u n d s t r a t e g i s c h e E i n s c h ä t z u n g v o n N i v e a u u n d Q u a l i t ä t d e r p o l i t i s c h e n P r o b l e m l ö s u n g ( Z i e l e r r e i c h u n g s g r a d ) d e r U m v e r t e i l u n g s k r i s e ;
3 . d e r W i r k u n g s v e r s c h i e b u n g v o n g e n e t i s c h e n p o l i t i s c h e n I n t e n t i o n e n u n d s i c h a u s b i l d e n d e n S y s t e m f u n k t i o n e n . D ie
beiden anderen wichtigen Elemente der realen Problemerf as.1 sung und Konzeptualisierung - die Determinanten der Ent
stehung der Entwicklungskrise, die politischen Verarbei
tungsprozesse und Lösungsvarianten - sollen insbesondere
im Zusammenhang mit der konzeptionellen Einschätzung und empirischen Überprüfung der politischen Mobilisierungs
und Partizipationstheorien und Staatstheorien als Teil
elemente der allgemeinen politischen Modernisierungstheo- rie untersucht werden.
1. Bei der Erfassung und Konzeptualisierung der substan
tiellen, realen Problemstruktur - Genese der Umver
teilungskrise und Ausbau des Wohlfahrtsstaates -
fallen unmittelbar drei-wesentliche und schwerwiegende Mängel auf: Erstens, das hohe Ausmaß unpräziser und vager Definitionen des realen Problems; zweitens, der hohe Grad an Abstraktheit dieser Definition und drittens, der relativ homogene ökonomische und geopoli- tische Kontext - die liberal-privatwirtschaftlichen Kernstaaten Westeuropas und der USA - der in die wis
senschaftliche Konzeptionalisierung eingehenden empi
rischen Erfahrungen.
Die Vagheit und Abstraktheit der Erfassung des realen Entwicklungsproblems ist methodisch im wesentlichen ein Ergebnis der Verbindung von empirisch schwach ab
gestützten Verallgemeinerungen und idealtypischen Ab
straktionen. Als problematische Folge und Element die
ser -Konzeptualisierungsstrategie resultiert zum einen eine hohe substantielle und formale Beliebigkeit der Problemdefinitionen. Diese äußert sich einmal darin, daß die interne Varianz modernisierter Länder z.B.
in der Problemlösung der nationalen Gesundheitsversor
gung teilweise erheblich größer ist, als die externe Varianz zwischen einigen Entwicklungs- und modernisier-
ten Ländern. 33 Und die Abstraktheit der Problemdefi
nitionen führt zu einer so weitreichenden Ablösung der
14
realen Problemstruktur wohlfahrtsstaatlicher Entwicklung (definiert als Umverteilungskrise) von den grundlegenden Interessen-, Problem- und Machtstrukturen der gesell
schaftspolitischen Kräfte, daß sie sich in erheblichem Ma
ße rein analytischen Artefakten bzw. inhalslosen Tauto
logien annähern. Außerdem wird deutlich, daß die schein
bar wertfreien Definitionen abgeleitet sind aus einer abstrakten, sich von den konkreten und realen Problemla
gen verselbständigenden allgemeinen Modernisierungs- und politischen Entwicklungstheorie . Dabei ist jedoch der meta-methodologische Widerspruch zwischen hohem Verallge
meinerungsgrad der Kategorien und dem räumlich, zeitlich und ökonomisch-politisch begrenzten engen Erfahrungsbe
reich unübersehbar. Dieser führt bei der Anwendung dieser Konzepte zu überzogenen Verallgemeinerungen, implizitem Normatismus und der daraus resultierenden verbreiteten
"fallacy of misplaced concreteness" (Whitehead). Somit bilden "ideelle Vorstellungen das Substitut für Realitä
ten" (Dürkheim) als Ausgangspunkt dieser wissenschaft
lichen Konzeptionalisierung.
Dieser dem Großteil der Modernisierungsforschung zugrunde liegenden Strategie der realen Problemerfassung soll
thesenhaft und summarisch die Umrisse der Forschungs
strategie eines alternativen Theorieprogramms gegenüber
gestellt werden.
Danach müssen empirisch bezogene Problemstrukturen aus den konkreten Interessen der gesellschaftlichen Klassen und Schichten in ihrer ökonomischen, politischen und
ideologischen Ausprägung bezogen auf den historischen und aktuellen Stand des gesellschaftlichen Kräfteverhält
nisses und der materiellen Produktionsweise im nationalen und internationalen Kontext empirisch erfaßt werden.
D i e s e b i l d e n s o d a n n d i e e m p i r i s c h b e z o g e n e A u s g a n g s l a g e f ü r w i s s e n s c h a f t l i c h e K o n z e p t u a l i s i e r u n g s - u n d T h e o r i e s t r a t e g i e n . Am v o r l i e g e n d e n B e i s p i e l d e r E n t w i c k l u n g
des Wohlfahrtsstaates und der nationalen GesundheitsVer
sorgung exemplifiziert bedeutet dies, daß die Kernstruktur des Wohlfahrtsstaates gerade nicht eine einzige, relativ homogene und abgrenzbare Analyseeinheit mit ebensolchen Problemdefinitionen und' Merkmalsausprägungen darstellt.
Vielmehr bildet sie eine relative Vielzahl äußerst hetero
gener, zeitlich, sachlich, und sozio-politisch variabler, z.T. antagonistischer Konfigurationen. Eine Aggregation dieser z.T. gegensätzlichen Konfigurationen kann demnach nur zu überzogenen Generalisierungen, "schlechter Abstrakt heit" der Definitionen und.folglich nur zu analytischen Artefakten führen, denen die realen Problemdimensionen - entgleiten. 34 Diese Einschätzung bedeutet gerade nicht eine Weiterentwicklung der Theorie im Sinne einer simplen komparativen oder longitudinalen Ausdifferenzierung
des Entwicklungskonzeptes Wohlfahrtsstaat. Die Problemer- fassungs- und Konzeptionalisierungsstrategie’ eines alter
nativen Theorieprogramms hat vielmehr aufzuzeigen, daß die Entwicklungen und Merkmale z.B. des Wohlfahrtsstaates in Deutschland auf mehreren Momenten beruhten. Diese Mo
mente waren klar unterscheidbar und teilweise antagonisti
sche, ökonomische, politische und ideologische Kräfte
konstellationen, Interessen und Strategien basierend auf unterschiedlichen und unterscheidbaren, teilweise anta
gonistischen Klassen und Schichten und deren Bündnisse.
Die gesellschaftlich widersprüchlichen "Sozialgestalten"
können nur unter Preisgabe wissenschaftlicher Standards zu einem Artefakt "Umverteilungskrise" und Entwicklung des "Wohlfahrtsstaates" künstlich abstrahiert und pro
blemverfälschend zusammengefaßt werden.
E i n a n a l o g e r e m p i r i s c h e r u n d w i s s e n s c h a f t s t h e o r e t i s c h e r B e l e g d e r e b e n d a r g e l e g t e n H y p o t h e s e n l ä ß t s i c h e m p i
r i s c h n o c h p r ä z i s e r u n d f u n d i e r t e r a n d e r E n t w i c k l u n g d e r n a t i o n a l e n G e s u n d h e i t s v e r s o r g u n g a l s T e i l s t a a t l i c h e r W o h l f a h r t s p o l i t i k z u r L ö s u n g d e r U m v e r t e i l u n g s k r i s e a u f
z e i g e n , u n d z w a r a n h a n d d e r f a s t 1 0 0 - j ä h r i g e n g e s c h i e h t -
16
l i c h e n E n t w i c k l u n g d e r d e u t s c h e n GKV.3 6
D ie G e n e s e d e r d e u t s c h e n GKV s e i t 1 8 8 3 - e i n P r o d u k t z . T . v e r w i r r e n d e r , ö k o n o m i s c h - p o l i t i s c h e r u n d i d e o l o g i s c h e r K l a s s e n - , P a r t e i e n - u n d p o l i t i s c h e r E l i t e n - B ü n d n i s s t r a t e - g i e n - w i r d h ä u f i g a l s e p o c h a l e s E r e i g n i s d e s B e g i n n s m o d e r n e r w o h l f a h r t s s t a a t l i c h e r E n t w i c k l u n g a n g e s e h e n . So w a r e n 1 8 9 0 10 % d e r e r w e r b s t ä t i g e n B e v ö l k e r u n g v o n d e r GKV e r f a ß t , d e r e n w e s e n t l i c h e F u n k t i o n i n B a r l e i
s t u n g e n a l s L o h n a u s f a l l e r s a t z b e i K r a n k h e i t n e b e n e i n i g e n S a c h l e i s t u n g e n b e s t a n d . S e i t i h r e m B e s t e h e n s i n d f ü n f w e i t r e i c h e n d e W a n d lu n g e n v o l l z o g e n w o r d e n : D ie A u s w e i t u n g d e s V e r s i c h e r t e n k r e i s e s a u f ü b e r 90 % d e r B e v ö l k e r u n g - a l s o b i s f a s t a n d i e G r e n z e e i n e r u m f a s s e n d e n V o l k s v e r s i c h e r u n g ; d i e A u s d e h n u n g d e s A n g e b o t s a n S a c h
l e i s t u n g e n , d i e n a c h B e d a r f s k r i t e r i e n v e r g e b e n w e r d e n ; e i n e im m e r s t ä r k e r e p o l i t i s c h - i d e o l o g i s c h e E n t k o p p e l u n g d e r GKV v o n d e r A r b e i t e r b e w e g u n g ; d i e A u s w e i t u n g d e r k u r a t i v e n m e d i z i n i s c h e n D i e n s t l e i s t u n g e n um v e r e i n z e l t e M aß n ah m en d e r K r a n k h e i t s f r ü h e r k e n n u n g u n d B e m ü h u n g e n d e s S t a a t e s u n d d e r e n t s p r e c h e n d e n V e r b ä n d e u n d dem A u f b a u e i n e s P l a n u n g s - u n d I n f o r m a t i o n s s y s t e m s z u r e f f i z i e n t e r e n S t e u e r u n g d i e s e s n a c h f i s k a l i s c h e m u n d o r g a n i s a t o r i s c h e m V o lu m e n im m e r g e w i c h t i g e r w e r d e n d e n P o l i t i k b e r e i c h e s . D ie 1883 f e s t g e l e g t e n G r u n d p r i n z i p i e n d e r GKV b l e i b e n
j e d o c h v o n d i e s e n W a n d lu n g e n i n i h r e n K e r n s t r u k t u r e n e r h a l t e n .
G e n e s e , F u n k t i o n e n , S t r u k t u r e n u n d E n t w i c k l u n g d e r GKV e n t s p r e c h e n dem e r s t e n A n s c h e i n n a c h d e n A n n ah m en u n d K o n z e p t e n d e r p o l i t i s c h e n M o d e r n i s i e r u n g s t h e o r i e ; d i e s i n B e z u g a u f d i e n a t i o n a l e n s p e z i f i s c h e n L ö s u n g s s t r a t e g i e n g e g e n ü b e r d e r u n i v e r s e l l e n ü m v e r t e i l u n g s k r i s e , g e k o p p e l t m i t d e n E n t w i c k l u n g s p r o b l e m e n d e r G l e i c h h e i t v o n s o z i a l e n T e i l h a b e - u n d p o l i t i s c h e n T e i l n a h m e r e c h t e n .
E m p i r i s c h - t h e o r e t i s c h e U n t e r s u c h u n g e n gem äß d e r o b e n k u r z a n g e d e u t e t e n K o n z e p t i o n a l i s i e r u n g s s t r a t e g i e d e s a l t e r n a t i v e n T h e o r i e p r o g r a m m s v e r m ö g e n j e d o c h e i n e R e i h e s c h w e r -
wiegender Mängel sowie grundsätzlicher Defizite festzu
stellen. Diese Mängel sind im wesentlichen vage und unprä
zise Definitionen der einzelnen Probleme, überzogene Ab
straktheit der Konzepte u.a., die schon bei der Analyse der allgemeinen wohlfahrtsstaatlichen Entwicklung aufge
zeigt wurden. Als entscheidendes kritisches Element der wissenschaftlichen Konzeptionalisierung stellt sich jedoch auch hier die konzeptionelle Bestimmung des zentralen
Konzeptes der Krankenversicherung als Teil wohlfahrts
staatlicher Politik und des Bezugs des analytischen Kon
zeptes zur real begründeten Problemstruktur. Schon die Kategorien in den sozialpolitisch kontroversen, jahrzehn
telangen unterschiedlich verwendeten Begriffssprachen, wie "Krankenversicherung" versus "Gesundheitssicherung"
deuten an, daß hinter der in der politischen Modernisie
rungstheorie und auch der heute noch vorherrschenden Vor- Stellung des "universellen" gesellschaftspolitischen Ent
wicklungsproblems - Bewältigung der physischen und psy
chischen Folgewirkungen, insbesondere der Industriali
sierung - unterschiedliche, z.T'. widersprüchliche und oft direkt entgegengesetzte "Sozialgestalten" und "Sozialideen
(Heiman) verborgen werden und zu einem einzigen, homogen definierten abstrakten Konzept zusammengefaßt werden. Die einschlägigen empirisch-theoretischen Studien liefern je
doch extra- und kontraparadigmatische empirische Bele- ge. Analytisch zugespitzt muß demnach davon ausgegangen werden, daß vor und mit der Genese der GKV und auch in weiten Teilen der späteren Entwicklung mehr oder weniger gegensätzliche gesellschaftliche Konfigurationen - ökono
mische und politische "Sozialgestalten" und "ideologische Sozialideen" in permanentem Konflikt einander gegenüber
standen. Das dominante politisch-ökonomische Bündnis ver
schiedener hegemonialer Kapitalgruppen, weiten Teilen des traditionellen Mittelstandes dirigierenden politischen Eliten bildeten die eine "Sozialgestalt", deren "Soziali
deen" aus folgenden strategischen Kernpunkten bestand:
Eng gefaßter, "negativer" Krankheitsbegriff als strate
gische Grundkonzeption, lohn-kompensatorischer und kura-
1 8
t i v e r A n s a t z d e s V e r s o r g u n g s s y s t e m s , A b k o p p e l u n g v o n GKV u n d A r b e i t s s c h u t z , m a c h t m ä ß i g e K o n t r o l l e d e s V e r s o r g u n g s s y s t e m s d u r c h d e n S t a a t u n d d u r c h d i e U n t e r n e h m e r b e i g l e i c h z e i t i g e r Z e r s c h l a g u n g s c h o n b e s t e h e n d e r u n d s i c h e n t w i c k e l n d e r E l e m e n t e e i n e r A r b e i t e r s e l b s t v e r w a l t u n g , F r a g m e n t i e r u n g d e r O r g a n i s a t i o n s s t r u k t u r d e r GKV, F ö r d e r u n g d e s t r a d i t i o n e l l e n u n d n e u e n M i t t e l s t a n d e s , b e s o n d e r s d e r Ä r z t e , a l s e i g e n e B ü n d n i s p a r t n e r w i e Z w i s c h e n p u f f e r g e g e n ü b e r d e r A r b e i t e r b e w e g u n g . D e m g e g e n ü b e r
b i l d e t e n b r e i t e u n d f ü h r e n d e F r a k t i o n e n d e r A r b e i t e r b e w e g u n g e i n e " S o z i a l g e s t a l t " , d e r e n " S o z i a l i d e e n " f a s t d u r c h g ä n g i g e n t g e g e n g e s e t z t e s t r a t e g i s c h e K e r n p u n k t e b e i n h a l t e t e n : W e i t g e f a ß t e r , " p o s i t i v e r " G e s u n d h e i t s b e g r i f f a l s s t r a t e g i s c h e G r u n d k o n z e p t i o n u n t e r v o l l e r B e r ü c k s i c h t i g u n g d e r g e s e l l s c h a f t l i c h b e d i n g t e n V e r u r s a c h u n g e n , d e r m e i s t e n G e s u n d h e i t s b e e i n t r ä c h t i g u n g e n u n d d e r e n u n g l e i c h e r
S o z i a l v e r t e i l u n g ; u r s a c h e n o r i e n t i e r t e P r i m ä r p r ä v e n t i o n a l s B a s i s d e r L ö s u n g s s t r a t e g i e , I n t e g r a t i o n v o n GKV u n d A r b e i t s s c h u t z , e i n h e i t l i c h e r ö f f e n t l i c h e r G e s u n d h e i t s d i e n s t b e i w e i t g e h e n d e r A r b e i t e r S e l b s t v e r w a l t u n g , T r a n s f o r m a t i o n d e s t r a d i t i o n e l l e n u n d n e u e n M i t t e l s t a n d e s i n ö f f e n t l i c h e B e d i e n s t e t e w i e b e i d e r Ä r z t e s c h a f t u n d Um
w a n d lu n g d e r A p o t h e k e n i n ö f f e n t l i c h e G e m e i n d e b e t r i e b e . D i e s e r h i e r ä u ß e r s t v e r k ü r z t , w i e d e r g e g e b e n e B e f u n d z u r r e a l e n P r o b l e m l a g e d e r GKV w i d e r s p r i c h t m i t s e i n e r k o n t r a p a r a d i g m a t i s c h e n E v i d e n z e i n d e u t i g d e r " E r k l ä r u n g s s k i z z e "
d e r p o l i t i s c h e n M o d e r n i s i e r u n g s t h e o r i e . E r b i l d e t s o m i t e i n e n w e i t e r e n k o n k r e t - e m p i r i s c h e n B e l e g d a f ü r , d a ß e s d i e s e m T h e o r i e p r o g r a m m n i c h t g e l i n g t , d i e e m p i r i s c h b e g r ü n d e t e P r o b l e m s t r u k t u r a d ä q u a t z u e r f a s s e n . D i e s h a t e i n e K o n z e p t i o n a l i s i e r u n g s s t r a t e g i e z u r F o l g e , d i e i n i h r e n K e r n s t r u k t u r e n z u k o n t r a - f a k t i s c h e n , a n a l y t i s c h - k o n
z e p t i o n e l l e n A r t e f a k t e n f ü h r e n muß u n d d a m i t l e t z t l i c h w ie d e r u m " i d e e l l e V o r s t e l l u n g e n a l s S u b s t i t u t d e r R e a l i t ä t " i n F o rm " i d e o l o g i s c h e r A n a l y s e n " n im m t.
2. Eine Überprüfung von Niveau und Qualität der Lösungsva
rianten der Umverteilungskrise über den Wohlfahrtsstaat in entwickelten Ländern soll zur weiteren Klärung der externen Validität der beiden konkurrierenden Theorie- Programme der politischen Entwicklung führen. Unter
sucht wird die Frage, ob und wie weit extra- und kontra
paradigmatische Evidenz vorliegt, d.h. ob und wie weit wichtige empirische Ergebnisse den Kernaussagen des vorherrschenden Paradigma der politischen Moderni^ie- rungstheorie widersprechen.
Entsprechend der Konzeptionalisierungsstrategie der po
litischen Modernisierungs- und Entwicklungstheorie kann zunächst von einer relativen Homogenität des Zielsystems des Wohlfahrtsstaates ausgegangen werden. Danach wird die Kernstruktur des Wohlfahrtsstaates einer politi
schen 'Modernisierungsstrategie gegenüber der Umvertei- lungskrise in zwei Zielsetzungen gesehen: 37
1) Ein durch den Staat garantierter Minimum-Standard für Einkommen, Ernährung, Gesundheit, Wohnung und Er
ziehung als staatsbürgerliches Recht und nicht als Wohltat;
2) Eine Umverteilung der Einkommen zwischen den ver
schiedenen Klassen und Schichten.
Zum fast durchgänigen Kernbestand der politischen Ent
wicklungstheorie gehören die selten expliziten und meist impliziten Annahmen aus der allgemeinen Modernisierungs
theorie: daß der politische Modernisierungsprozeß die aufgekommenen Entwicklungskrisen zwar nicht in uniline- arer und säkular abschließender Weise löst, daß jedoch in modernisierten Gesellschaften des 20. Jahrhunderts bei jeweils unterschiedlichem Lösungsmuster eine für das Gesellschaftssystem zumindest befriedigende Lösung von Niveau und Qualität der jeweiligen Entwicklungs
krise erreicht und stabilisiert wird und gegebenenfalls
20
n e u e n E r f o r d e r n i s s e n a n g e p a ß t w e r d e n k a n n . 3 8 E i n e R e i h e v o n E i n z e l s t u d i e n z u r E n t w i c k l u n g d e s W o h l f a h r t s s t a a t e s s c h e i n t d i e s e g l o b a l e A nnahm e z u b e s t ä t i g e n . 39 I n d e n m o d e r n i s i e r t e n L ä n d e r n s i n d n a c h d i e s e n S t u d i e n d i e
z e n t r a l e n Z i e l e s t a a t l i c h e r W o h l f a h r t s p o l i t i k a u f b e t r ä c h t l i c h e m N i v e a u u n d b e f r i e d i g e n d e r Q u a l i t ä t b e i b e s t e h e n d e r g r a d u e l l e r R e f o r m b e d ü r f t i g k e i t e i n g e l ö s t . V i e l f a c h w i r d s o g a r s c h o n i n s b e s o n d e r e v o n V e r t r e t e r n d e r " n e u e n p o l i t i s c h e n Ö k o n o m ie " s t r a t e g i s c h n o r m a t i v g e u r t e i l t , d a ß d a s s y s t e m f u n k t i o n a l e N i v e a u d e s W o h l
f a h r t s s t a a t e s ü b e r s c h r i t t e n i s t u n d d i e L ö s u n g d e r - Um- v e r t e i l u n g s k r i s e z u b e t r ä c h t l i c h e n ö k o n o m i s c h e n , f i n a n z i e l l e n , a r b e i t s m a r k t p o l i t i s c h e n F o l g e p r o b l e m e n f ü h r e n w i r d .
E i n e k r i t i s c h e Ü b e r p r ü f u n g d e r a u f g e z e i g t e n e m p i r i s c h e n H y p o t h e s e n u n d d e r n o r m a t i v - s t r a t e g i s c h e n E i n s c h ä t z u n g d e s Z i e l e r r e i c h u n g s g r a d e s d e s W o h l f a h r t s s t a a t e s f ü h r t
j e d o c h z u a b w e i c h e n d e n , z . T . e n t g e g e n g e s e t z t e n E r g e b n i s s e n e m p i r i s c h e r E v i d e n z .
Z w ar i s t e i n b e t r ä c h t l i c h e s A n w a c h s e n d e s W o h l f a h r t s s t a a t e s a l s L ö s u n g s s t r a t e g i e d e r U m v e r t e i l u n g s k r i s e b e s o n d e r s n a c h dem 2 . W e i t k r i e g i n s g e s a m t u n d g l o b a l g e s e h e n n i c h t a b z u s t r e i t e n . E b e n s o w e n i g u n b e s t r e i t b a r s i n d j e d o c h d i e E r g e b n i s s e e m p i r i s c h e r U n t e r s u c h u n g e n , d a ß d i e Z i e l s e t z u n g e n s t a a t l i c h e r W o h l f a h r t s p o l i t i k n i r g e n d wo i n d e n m o d e r n i s i e r t e n L ä n d e r n a u c h n u r i n e t w a h i n - r e i c h e n d e r f ü l l t s i n d : 40 1) E i n " d e c e n t m in im u m S t a n d a r d o f l i f e f o r e v e r y c i t i z e n " j e n s e i t s d e s r e i n e n S u b
s i s t e n z n i v e a u s k o n n t e n i c h t e r r e i c h t w e r d e n , u n d n a c h w i e v o r b e s t e h t e i n e r s t a u n l i c h h o h e r A n t e i l v e r b l e i b e n d e r e c h t e r R e s t a r m u t . 2) G e l d - , S a c h - u n d D i e n s t l e i s t u n g e n d e s W o h l f a h r t s s t a a t e s s i n d im m e r n o c h e h e r W o h l t a t e n d e r G e s e l l s c h a f t o d e r d e r S o z i a l b ü r o k r a t i e , a l s s o z i a l e u n d p o l i t i s c h a b z u f o r d e r n d e R e c h t e d e r S t a a t s b ü r g e r . 3) D ie a n g e s t r e b t e U m v e r t e i l u n g d e r E in k o m m e n s -
Verteilung wurde nicht erreicht. Vielmehr traten wider Erwarten gegenteilige Wirkungen ein.Bei den Sachleistun
gen ist eher eine inverse schichten
spezifische Inanspruchnahme zu beobachten. Entgegen, den politischen Zielsetzungen ergaben sich innerhalb der
"Unterschichten1' geringfügige Umverteilungseffekte.
Insbesondere ist jedoch die Finanzierungs-, Organisations und Selektionsstruktur der meisten staatlichen Wohl
fahr tsprogramme so angelegt, daß sie eher regressiv, allenfalls neutral im Hinblick auf die Einkommensver
teilung wirken. Fügt man dann noch die eindeutig und bewußt regressiv angelegten privaten "occupational welfare benefits" (Titmuss) hinzu, ist die entgegenge
setzte Hypothese empirisch noch stärker fundiert: Der Gesamtkomplex sozialer Wohlfahrt in seiner öffentlichen wie privaten Komponente begünstigt die höheren Sozial
schichten gegenüber und zum' Teil auf Kosten der eigent
lich Bedürftigen. "So pervasive has been our failure to cope with poverty and dependency that this tendency can be called the iron law of social welfare."40a
Gerade auch gemäß den Annahmen der politischen Moderni
sierungstheorie muß das Zielsystem des Wohlfahrtsstaates als Lösungsmuster der Umverteilungskrise auf historisch sich verändernde Notlagen und Bedürfnisse weiterent
wickelt werden. Unter dieser Annahme ergibt sich je
doch der empirisch gut belegte Tatbestand, daß eine_
Reihe neuer, qualitativer wohlfahrtsstaatlicher Erfor
dernisse entstanden sind und neue Forderungen themati
siert werden, die in ihrem quantitativen und qualitati
ven Ausmaß nach der Einschätzung von M. Rein dem Wandel von "pauperism to poverty" der letzten Jahrzehnte ent
sprechen. Diese reichen von den Problemen der Humani
sierung der Arbeit, als Folgewirkung privater und staat
licher ModernisierungsStrategien der Volkswirtschaft, über die zunehmenden disparitären räumlichen Tendenzen der Verschlechterung der territorial bedingten Arbeits-
22
u n d L e b e n s v e r h ä l t n i s s e b i s h i n z u g r u n d s ä t z l i c h e n F r a g e n d e r i n d u s t r i e l l e n D e m o k r a t i e u n d d e s A b b a u s d e r " r e l a - t i v e n D e p r i v a t i o n " 41 . A l l d i e s e E n t w i c k l u n g s k r i s e n n e u e r q u a l i t a t i v e r W o h l f a h r t s s t a a t s p r o b l e m e k o n n t e n j e d o c h n o c h kaum- p o l i t i s c h t h e m a t i s i e r t , g e s c h w e i g e d e n n a l s T e i l e i n e r w e i t e r e n t w i c k e l t e n W o h l f a h r t s s t a a t s p o l i t i k i n A n g r i f f genom m en w e r d e n . Z u s a m m e n f a s s e n d e r g i b t s o m i t d i e ' Ü b e r p r ü f u n g d e s K o n z e p t e s d e r p o l i t i s c h e n E n t w i c k l u n g s t h e o r i e am B e i s p i e l d e r U m v e r t e i l u n g s k r i s e f o l g e n d e E r g e b n i s s e :
E r s t e n s : E s g i b t h i n r e i c h e n d g e s i c h e r t e e m p i r i s c h e E v i d e n z i n e i n e r R e i h e m o d e r n i s i e r t e r l i b e r a l - p r i v a t w i r t s c h a f t l i c h e r S y s t e m e , d a ß z w a r b e t r ä c h t l i c h e E r r u n g e n s c h a f t e n , b e z o g e n a u f d i e t r a d i t i o n e l l e n Z i e l s e t z u n g e n d e s W o h l f a h r t s s t a a t e s e r r e i c h t w u r d e n , d i e s e j e d o c h m e h r o d e r w e n i g e r e r h e b l i c h u n t e r dem a n g e s t r e b t e n
N i v e a u v e r b l e i b e n u n d h i n s i c h t l i c h d e r E i n k o m m e n s v e r t e i l u n g k e i n e o d e r s o g a r r e g r e s s i v e W ir k u n g e n z e i g t e n . W e i t e r h i n i s t f e s t z u h a l t e n , d a ß q u a l i t a t i v n e u e E r f o r d e r n i s s e d e r F o r d e r u n g e n b i s h e r n o c h k au m i n d i e s t a a t l i c h e W o h l f a h r t s - u n d U m v e r t e i l u n g s p o l i t i k e i n b e z o g e n s i n d u n d d a m i t e i n e h i s t o r i s c h r e l a t i v e R e g r e s s i o n d e s p o l i t i s c h e n E n t w i c k l u n g s p r o z e s s e s i n d e r G l e i c h h e i t s d i m e n s i o n u n d U m v e r t e i l u n g s k r i s e a n z e i g e n . Da d i e s e T e n d e n z e n w e d e r z u f ä l l i g n o c h k u r z f r i s t i g , s o n d e r n e h e r s y s t e m a t i s c h e r u n d l ä n g e r f r i s t i g e r N a t u r s i n d , l i e g t f ü r d i e s e s K o n z e p t d e r p o l i t i s c h e n M o d e r n i s i e r u n g e i n g e w i c h t i g e s A usm aß e x t r a - u n d k o n t r a p a r a d i g m a t i s c h e r e m p i r i s c h e r E v i d e n z v o r .
Z w e i t e n s : E i n e i m p l i z i t e A nnahm e d e r m e i s t e n V e r t r e t e r d e r p o l i t i s c h e n M o d e r n i s i e r u n g s t h e o r i e b e s t e h t d a r i n , d a ß d i e a u f g e z e i g t e n E n t w i c k l u n g s k r i s e n im w e s e n t l i c h e n P r o b l e m e im M o d e r n i s i e r u n g s p r o z e ß t r a d i t i o n e l l e r G e
s e l l s c h a f t e n d a r s t e l l e n u n d g e l e g e n t l i c h a u c h z u e i n e r
"U m k eh r d e r M o d e r n i s i e r u n g " ( H u n t i n g t o n ) u n d z u " p o l i t i s c h e n N i e d e r g a n g " ( H u n t i n g t o n ) f ü h r e n k ö n n e . F ü r d i e
modernisierten liberal privatwirtschaftlichen Industrie
staaten wird.in der Regel jedoch eine Stabilisierung des politischen und sozial-ökonomischen Entwicklungs
niveaus nach Bewältigung der Entwicklungskrisen und eher eine säkulare Weiterentwicklung angenommen. Eine De-Modernisierung moderner Systeme "im 20. Jahrhundert wird für schwer vorstellbar gehalten" 42. Die oben er
wähnten empirischen Befunde zur langfristigen Entwick
lung des Wohlfahrtsstaates, im 20. Jahrhundert, bringen auch hier ein erhebliches Maß extraparadigmatischer empirischer Evidenz gegenüber diesem Theorieprogramm vor.
Eine empirisch-theoretische Überprüfung von Niveau und Qualität der nationalstaatlichen Lösungsstrategie der Krankheitsbewältigung als Teil der wohlfahrtsstaatli- chen Umverteilungskrise im modernisierten Deutschland vermag zusätzliche empirische Evidenz zur Einschätzung der externen Validität des Theorieprograxnms der politi
schen Modernisierung erbringen. An der Oberfläche der Entwicklung und am dominanten Zielsystem der GKV und dem ihm zugrundeliegenden "Weltbild" abgenommen, scheint die GKV die Umverteilungskrise in Form der Krankheits
bewältigung weitgehendst gelöst'zu haben - graduelle Weiterentwicklungen und Anpassungen vorausgesetzt.
Diese Einschätzung kann scheinbar insbesondere durch die in der Tat beachtliche quantitative Entwicklung der GKV belegt werden: Ausweitung d e r ‘Krankenversicherung in die Nähe einer umfassenden Volksversicherung, enorme Steigerung des Ausgabe- und Leistungsvolumens, Verände
rung der Leistungsstruktur durch das überwiegen der Sach- und Dienstleistungen und begrenzte Einführung der F r ü h e r k e n n u n g s m a ß n a h m e n , d u r c h g ä n g i g e P r o f e s s i o n a l i -
4 2 a s i e r u n g d e r GKV, i n s b e s o n d e r e b e i d e r Ä r z t e s c h a f t . D i e s e r a l s e m p i r i s c h e E r s c h e i n u n g s f o r m n i c h t z u u n t e r s c h ä t z e n d e n , ü b e r w i e g e n d q u a n t i t a t i v e n E n t w i c k l u n g d e r GKV s t e h t j e d o c h d e r e m p i r i s c h b e l e g b a r e T a t b e s t a n d
