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M 058/2003 POM 6. August 2003 46C
Motion
2218 Riesen, Bern (SD)
Weitere Unterschriften: 17 Eingereicht am: 17.02.2003
Standesinitiative zur gesetzlichen Verpflichtung von Rückführungsabkommen mit Herkunftsstaaten von Asylsuchenden sowie Transitabkommen mit ausgewählten Staaten
Antrag:
Der Grosse Rat des Kantons Bern beantragt der Bundesversammlung, eine Teiländerung des Asylgesetzes (AsylG) vom 26. Juni 1998 (SR 142.31) in dem Sinne vorzunehmen, dass der Bundesrat gesetzlich verpflichtet wird, Rückführungsabkommen mit allen Staaten anzustreben und abzuschliessen, aus denen im jeweiligen Vorjahr mehr als 400 Asylsuchende stammten bzw. angeblich stammten.
Der Bundesrat ist weiter gesetzlich zu verpflichten, jegliche staatliche Hilfe, insbesondere Entwicklungshilfe (ausgenommen humanitäre Direkthilfe), an Staaten einzustellen, die sich bei der Rückführung (Beschaffung von Dokumenten oder Ersatzdokumenten, Identitätsabklärungen, Einreiseerlaubnis und ähnliches) ihrer Bürgerinnen und Bürger, die in der Schweiz erfolglos ein Asylverfahren durchlaufen haben, nicht oder kaum kooperativ verhalten.
Schliesslich ist die Landesregierung gesetzlich anzuhalten, mit ausgewählten Staaten Abkommen in dem Sinne anzustreben und abzuschliessen, dass diese auch abgewiesene Asylsuchende aus unkooperativen Nachbarstaaten oder unkooperativen Staaten des gleichen Teils von Afrika temporär aufnehmen.
Als flankierende Massnahme ist der Bundesrat zudem gesetzlich zu verpflichten, Abschlüsse von Transitabkommen mit ausgewählten Staaten anzustreben.
Begründung:
Gemäss Medienmitteilung vom 26. Juni 2002 hat der Bundesrat Richtungsentscheide über das weitere Vorgehen bei der Teilrevision des Asylgesetzes gefällt. Er plant u.a. eine Verbesserung der Rechtsstellung der heute vorläufig Aufgenommenen, indem er einerseits den Status der integrativen Aufnahme vorsieht, wenn die Wegweisung der betroffenen Personen völkerrechtlich nicht zulässig oder unzumutbar ist. Diese bundesrätlichen Pläne zielen faktisch auf eine bundesrechtliche Aufenthaltsbewilligung ab. Andererseits schliesst der Bundesrat auch nicht kategorisch aus, dass bloss geduldete abgewiesene Asylsuchende (vorläufig Aufgenommene wegen nicht möglicher Wegweisung) nach einer gewissen Zeit in die Gruppe der «integrativen Aufnahme» wechseln können.
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Weiter ist im Entwurf zur Teilrevision des Asylgesetzes vorgesehen, dass Personen, deren Asylverfahren nach sechs Jahren nicht abgeschlossen ist und die sich auf eine
«schwerwiegende persönliche Notlage» berufen, einen Rechtsanspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung erhalten sollen. Der Begriff der «schwerwiegenden persönlichen Notlage» ist so weit und unbestimmt gefasst, dass bei Ausschöpfung der Rechtsmittel letztlich der Erhalt einer Aufenthaltsbewilligung erreicht werden kann.
Die Asylgesetzrevision sieht auch vor, dass vorläufig Aufgenommene neu – nach einem Aufenthalt von sechs Jahren - ein Recht auf eine Aufenthaltsbewilligung erhalten.
Auch hier erlauben die umfangreichen Rechtsmittel, das Verfahren so lange in die Länge zu ziehen, bis der Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung entsteht.
Durch diese erwähnten Massnahmen entsteht eine grosse Verlockung, den Wegweisungsvollzug mit allen rechtlichen Mitteln zu verzögern oder zu verunmöglichen.
Der vom Bundesrat gewählte Ansatz zeugt insgesamt von gesetzgeberischer Hektik und stellt eine Kapitulation vor den Missbräuchen im Asylwesen dar.
Die aktuellen Probleme im Asylverfahrensbereich sind zur Hauptsache eine Misere des Wegweisungsvollzugs. Können die Wegweisungen abgewiesener Asylsuchender nicht vollzogen werden, nimmt die Attraktivität der Schweiz als Asylland stetig zu. Daher ist der Bundesrat gesetzlich zu verpflichten, seinen aussenpolitischen Spielraum bei der Aushandlung solcher Abkommen voll auszuschöpfen.
Eine wesentliche Rolle spielt dabei auch, dass schwarzafrikanische Staaten, zugunsten derer die Schweiz Entwicklungshilfe leistet, vertraglich verpflichtet werden, auch abgewiesene Asylsuchende aus Nachbarstaaten zumindest temporär aufzunehmen.
Erfahrungsgemäss lassen sich die betroffenen Personen leichter in die effektiven Herkunftsstaaten rückführen, wenn sie bereits in der Herkunftsregion sind.
Vom 1. Januar bis zum 31. Juli 2002 sind in der Schweiz über 2`300 Asylgesuche von Staatsangehörigen aus Algerien, Nigeria, Angola und Guinea eingereicht worden. Die meisten Gesuche von afrikanischen Staatsangehörigen wurden dabei von Personen aus den west- und nordafrikanischen Ländern Nigeria, Algerien und Guinea eingereicht. Im gleichen Teil Afrikas oder sogar unmittelbar angrenzend an die erwähnten Herkunftsstaaten liegen die Schwerpunktländer der Schweizer Entwicklungszusammenarbeit: Mali, Niger, Burkina Faso, Benin und Tschad. Diese erhalten zusammen jährlich rund 80 Millionen Franken an schweizerischer Unterstützung und kommen daher als Vertragspartner für eine temporäre Aufnahme von abgewiesenen Asylsuchenden aus der Schweiz in Frage.
Antwort des Regierungsrates:
Die vorliegende Motion ist inhaltlich identisch mit der Motion 02.3567 Lalive d’Epinay (FDP), die am 3. Oktober 2002 im Nationalrat eingereicht wurde.
In seiner Stellungnahme vom 22. Januar 2003, die im Plenum des Nationalrates noch nicht behandelt wurde, legt der Bundesrat dar, dass er mit Artikel 25 Buchstabe b des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG) seit dem 1. März 1999 über eine Rechtsgrundlage verfügt, die es ihm erlaubt, ohne parlamentarisches Genehmigungsverfahren Rückübernahme- und Transitabkommen abzuschliessen. Der Bundesrat unternimmt grosse Anstrengungen, um mit allen für die Schweiz bedeutenden Herkunfts- und Transitstaaten Vereinbarungen zu erzielen. Am 3.
Juni 2003 präsentiert sich der Stand wie folgt:
• In Kraft sind Abkommen mit Albanien, Bosnien und Herzegowina, Bulgarien, Deutschland, Estland, Frankreich, Hong-Kong, Italien, Kroatien, Lettland, Liechtenstein, Litauen, Mazedonien, Namibia, Österreich, Polen, Rumänien,
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Schweden, Serbien und Montenegro, Slowakei, Slowenien, Sri Lanka, Tschechien und Ungarn.
• Papraphiert sind Abkommen mit Armenien, Côte d’Ivoire, Kirgisistan, Moldawien, Nigeria, Senegal und Spanien.
• In Verhandlungen befindet sich die Schweiz mit Belgien, Niederlande, Luxemburg, Bolivien, Macao, Portugal und Vietnam.
• Entwürfe im Hinblick auf die Aufnahme von Verhandlungen wurden übergeben an Ägypten, Algerien, Aserbaidschan, Äthiopien, Chile, Eritrea, Georgien, Ghana, Griechenland, Grossbritannien, Kasachstan, Kuba, Libanon, Marokko, Mongolei, Russland, Slowenien, Tadschikistan, Tunesien und Ukraine.
Diese Liste belegt, dass der Bundesrat die Wichtigkeit von Rückübernahme- und Transitabkommen erkannt hat.
Weil es für völkerrechtliche Verträge aber immer einen kooperationsbereiten Partnerstaat braucht, macht es nach Auffassung des Regierungsrates wenig Sinn, den Bundesrat auf dem Weg der Gesetzgebung zum Abschluss neuer Abkommen zu verpflichten.
Auch eine gesetzliche Grundlage, die gegenüber nicht kooperativen Herkunftsstaaten mit Ausnahme der humanitären Hilfe jegliche Leistungen verbietet, ist problematisch: Ein solcher Automatismus würde bedeuten, dass weder die Verhältnismässigkeit der Massnahme noch deren Auswirkungen in Betracht gezogen würden. Der Abbruch der Entwicklungszusammenarbeit würde in der Regel zu einer schwer wiegenden Störung der bilateralen Beziehungen als Ganzes führen und damit das Ziel einer verbesserten Zusammenarbeit bei der Rückübernahme abgewiesener Asyl Suchender verfehlen. Zu beachten ist auch, dass die Entwicklungszusammenarbeit häufig nicht in einem bilateralen, sondern via Europäische Union, Weltbank oder UNO-Organisationen in einem multilateralen Kontext erfolgt. Wenn ein Abbruch der Entwicklungszusammenarbeit Wirkung erzielen soll, muss er mit den anderen Geberländern koordiniert sein. Auch der Bundesrat ist aber der Auffassung, dass die völkerrechtswidrige Weigerung, eigene Staatsangehörige aufzunehmen, Auswirkungen auf die zwischenstaatlichen Beziehungen haben muss. Er hat deshalb in einem Bundesratsbeschluss am 20. September 1999 das Prinzip der politischen Konditionalität in den Aussenbeziehungen beschlossen. Das Verhalten des Partnerstaates bei der Rückübernahme seiner Staatsangehörigen oder in Transitfragen soll bei der Gesamtheit der zwischenstaatlichen Beziehungen berücksichtigt werden. Angesichts der Komplexität benötigt der Bundesrat dabei aber einen genügenden Handlungsspielraum.
Der Regierungsrat erachtet es deshalb nicht als sinnvoll, diesen Handlungsspielraum des Bundesrates mit der vom Motionär geforderten Gesetzesbestimmung auf Null zu reduzieren.
Mit der dritten Forderung der Motion soll der Bundesrat gesetzlich dazu angehalten werden, Abkommen abzuschliessen, welche die jeweiligen Partnerstaaten dazu verpflichten, Angehörige von unkooperativen Ländern aus derselben Region temporär bei sich aufzunehmen. Die Forderung findet keine Entsprechung im Völkerrecht und dürfte nur schwer durchzusetzen sein. Der Bundesrat weist in seiner eingangs erwähnten Antwort darauf hin, dass er zwar eine verstärkte Einbindung von Nachbarstaaten und eine stärkere Unterstützung des UNO-Hochkommissariats für Flüchtlinge in den Herkunftsregionen von Asylsuchenden anstrebt, dass sozial und wirtschaftlich schwache afrikanische und asiatische Staaten aber schon heute die Hauptlast der weltweit 20 Millionen Asyl Suchenden und Flüchtlinge tragen. Ein noch grösseres Engagement ist deshalb nur mit westlicher Unterstützung möglich.
Der Bundesrat beantragt aus diesen Gründen die Umwandlung der Motion 02.3567 Lalive d’Epinay in ein Postulat. Er drückt damit aus, dass er die Stossrichtung der Anliegen, nicht aber die konkret erhobenen Forderungen unterstützt. Gleichzeitig nimmt er die Motion zum
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Anlass, um im Zusammenhang mit der Umsetzung des vorne beschriebenen Konditionalitätsprinzips eine Ausweitung seiner Kompetenzen zu prüfen.
Nach Einschätzung des Regierungsrates reagiert der Bundesrat damit in angemessener Weise auf die berechtigten Anliegen der Motion. Eine Standesinitiative des Kantons Bern ist aus Sicht des Regierungsrates abzulehnen, weil:
- die gleiche Materie auf eidg. Ebene bereits mit der genannten Motion Lalive d'Epinay anhängig gemacht wurde,
- der Bundesrat mit seiner Antwort auf die Motion Lalive d'Epinay zwar die Stossrichtung, nicht aber die konkrete und einengende Forderung unterstützt,
- eine gesetzliche Verpflichtung des Bundesrates im beantragten Sinne weder möglich noch sinnvoll ist.
Antrag: Ablehnung
An den Grossen Rat
