Friedensexport oder Feuerwehreinsatz?

(1)

58 Internationale Politik IP^• November ^•2006 58 Internationale Politik IP^• November ^•2006 58 Internationale Politik IP^• November ^•2006 58 Internationale Politik IP^• November ^•2006 58 Internationale Politik IP^• November ^•2006

Krisenprävention, aber auch Krisen- management und Nachkriegskonsoli- dierung mit parallelem Einsatz militä- rischer und ziviler Mittel sind ein Schwerpunkt deutscher und internationaler Politik geworden, als, wie es in der offiziellen Darstellung des Aus- wärtigen Amtes heißt, „fester Be- standteil deutscher Friedenspolitik“.¹ Derzeit laufen, von verschiedenen internationalen und regionalen Orga- nisationen, aber auch Gruppen von Staaten angeführt, mehr als 20 Einsät- ze, in denen Soldaten und Zivilisten mehr oder minder gemeinsam, aber in jedem Fall parallel, damit befasst sind, mit internationalem Mandat ausge- stattet, Frieden zu schaffen und dauerhaft zu machen. Viele dieser Einsät- ze sind umstritten, grundsätzlich oder

wegen ihrer Ausgestaltung, wie zu- letzt die Debatte über die Entsendung von deutschen Soldaten in den Kongo und den Libanon sowie die Verlänge- rung des Einsatzes in Afghanistan ge- zeigt haben. Es gibt Stimmen in Poli- tik und Wissenschaft für eine Aus- weitung der Zahl der „Peace Missi- ons“, der durch Resolutionen des UN-Sicherheitsrats legitimierten Frie- densmissionen, wie sie im internationalen Jargon heißen, aber auch für eine deutliche Reduzierung und sogar Beendigung aller Einsätze, zumindest soweit es das militärische Element betrifft.

Wie erfolgreich sind diese Frie- densmissionen bei der Schaffung von Frieden, definiert als Abwesenheit von Krieg? Sind die internationalen

Prof. Dr. MICHAEL BRZOSKA, geb. 1953, ist wissenschaftlicher Direktor des Instituts für Friedensforschung und Sicherheits–

politik an der Universität Hamburg (IFSH).

Friedensexport oder Feuerwehreinsatz?

Das Standardkonzept internationaler Interventionen ist an seine Grenzen gestoßen. Welche Erwartungen sind künftig noch realistisch?

Michael Brzoska | Zahlreiche Friedensmissionen der letzten Jahre haben bewaffnete Konflikte und Kriege durchaus erfolgreich beenden können.

Aber dieser Erfolg war oft nicht von Dauer. Wie sieht die Zukunft aus, wenn nicht unbegrenzt weitere Mittel für solche Einsätze zur Verfügung stehen? Neue Ansätze der Friedenskonsolidierung sind gefragt.

1 http://www.auswaertiges-amt.de/diplo/de/Aussenpolitik/FriedenSicherheit/Uebersicht.html.

(2)

IP^• November ^•2006 Internationale Politik 59

Einsätze, in denen militärische und zivile Stabilisierungsinstrumente zum Einsatz kommen, ein geeignetes Mit- tel, um mehr Frieden zu schaffen?

Haben sich Instrumente und Konzep- te bewährt? Welche Faktoren beein- flussen Erfolg und Misserfolg? Welche Prognose folgt aus der Analyse für die Zukunft von Friedensmissionen?

Abnehmende Kriegshäufigkeit und Friedensmissionen

Gegen Ende des Jahres 2005 fand die Veröffentlichung des ersten „Human Security Report“ aufgrund der im Be- richt enthaltenen Kriegsstatistiken große Aufmerksamkeit.² Nach den dort benutzten Kriegsdaten hat die Zahl der bewaffneten Konflikte seit Anfang der neunziger Jahre stark ab- genommen: von 50 im Jahr 1992 auf 29 im Jahr 2003.

Der Rückgang der Kriegshäufig- keit ist vor allem auf die Beendigung einer im Zeitvergleich hohen Zahl in- nerstaatlicher bewaffneter Konflikte zurückzuführen. Im Bericht werden verschiedene mögliche Ursachen für diesen Trend diskutiert und mit Plau- sibilitätsargumenten und statistischen Methoden abgearbeitet, etwa das Ende des Ost-West-Konflikts, Demokratie in einer zunehmenden Zahl von Staa- ten und wirtschaftliche Entwicklung.

Die Autoren kommen aber zu dem Schluss, dass das stärkere internationale Engagement im Konfliktmanage- ment die beste Erklärung des festge- stellten Trends abnehmender Kriegs- häufigkeit liefert. Insbesondere stellen

sie einen kausalen Zusammenhang zwischen der nach dem Kalten Krieg stark gestiegenen Zahl internationaler Friedensmissionen und dem Rück- gang der Kriegshäufigkeit her.

Die Zahl der Friedensmissionen hat in der Tat deutlich zugenommen, und zwar ungefähr parallel zum ab- nehmenden Kriegsgeschehen. Zwi- schen 1948 und 1990 gab es nach einer von der schwedischen Folke Bernadot- te Peacekeeping Akademie veröffent- lichten Aufstellung

42 Friedensmissio- nen mit militäri- scher Beteiligung.

Seither haben weitere 83 Friedensein-

sätze stattgefunden, also mehr als dop- pelt so viele in knapp einem Drittel der Zeit.³ Die Argumentation im Human Security Report ist also plausibel. Sie wird auch durch statistische Analysen unterstützt, in denen das erweiterte Aufgabenfeld von Friedensmissionen untersucht wird.⁴

Friedensmissionen und Nachkriegskonsolidierung

Der Erfolg von Friedensmissionen bei der Kriegsbeendigung findet keine Entsprechung in der Konsolidierung des Friedens nach bewaffneten Kon- flikten. Michael Doyle, bis vor kurzem Berater von Kofi Annan, und Nicho- las Sambanis veröffentlichten vor kurzem die bisher umfassendste Untersu- chung der Erfolge und Misserfolge von Friedensmissionen nach internen Kriegen auf der Grundlage quantitati-

2 Human Security Report 2005. War and Peace in the 21st Century, Human Security Center, Uni- versity of British Columbia, Canada, Oxford 2005.

3 Birger Heldt und Peter Wallensteen: Peacekeeping Operations. Global Patterns of Intervention and Success, 1948–2004, Sandö: Folke Bernadotte Academy 2005.

4 Vgl. etwa Virginia Page Fortna: Does Peacekeeping Keep Peace? International Intervention and the Duration of Peace After Civil War, International Studies Quaterly, Juni 2004, S. 269–292.

Durch das internationale Engagement ist die Zahl der bewaffneten Konflikte stark zurückgegangen.

(3)

60 Internationale Politik IP^• November ^•2006 60 Internationale Politik IP^• November ^•2006 60 Internationale Politik IP^• November ^•2006 60 Internationale Politik IP^• November ^•2006 60 Internationale Politik IP^• November ^•2006 60 Internationale Politik IP^• November ^•2006 60 Internationale Politik IP^• November ^•2006 60 Internationale Politik IP^• November ^•2006 60 Internationale Politik IP^• November ^•2006

Vorhergehender Krieg ist neben Armut der wichtigste Bedingungsfaktor für Krieg.

ver Untersuchungen. Doyle und Sam- banis unterscheiden mehrere Konzep- te von Frieden in Nachbürgerkriegs–

zeiten.⁵ Das wichtigste nennen sie

„partizipatorischer Frieden“, definiert als Abwesenheit von Kampfhandlun- gen, organisierter Gewalt und zwischen den Kampfparteien geteilter ter- ritorialer Verantwortung sowie das Vorhandensein eines Mindestmaßes an offenem politi- schem Wettbewerb zwischen den frü- heren Kriegspar- teien. Sie unter- suchten 121 Friedensprozesse nach Bürgerkriegen. Gemessen daran, ob zwei Jahre nach Kriegsende „partizipatorischer Frieden“ herrschte, ver- zeichnen sie 84 Fehlschläge und 37 Erfolge, eine Erfolgsrate von 31 Pro- zent.⁶ Die Erfolgsrate steigt mit der Anwesenheit externer Peacekeeping- Akteure nicht an, sie bleibt gleich bei 31 Prozent. Nur für UN-Missionen ist sie mit 42 Prozent höher.⁷

Andere Untersuchungen, mit anderen Daten, anderen Kriterien und anderen statistischen Modellen kommen zu nach beiden Seiten abwei- chenden⁸ Ergebnissen, im Durch- schnitt ist die Erfolgsrate aber nicht sehr hoch. Auch Fallstudien führen zu eher ernüchternden Ergebnissen.

Necla Tschirgi, Vizepräsidentin der International Peace Academy in New York, fragt in einer Übersicht über die Literatur zu Postconflict-Peacebuil-

ding: „Warum ist das internationale Projekt Friedenskonsolidierung nach mehr als zehn Jahren Erfahrung immer noch so experimentell, amorph und vorläufig?“⁹

Nachkriegsgesellschaften sind hochgradig kriegsträchtig. Vorherge- hender Krieg ist neben Armut der wichtigste Bedingungsfaktor von Krieg. Paul Collier und seine Kollegen von der Forschungsabteilung der Welt- bank betitelten den Abschlussband eines größeren Projekts zur Ökonomie von Bürgerkriegen „The conflict trap“, die Konfliktfalle. In ihrer Analyse stellen sie die Schwierigkeiten von Staa- ten und Gesellschaften heraus, nach Bürgerkriegen wieder langfristig fried- fertige Gesellschaften aufzubauen.

Bürgerkrieg führt zur Zerstörung von Infrastruktur und sozialem Kapital und damit zu mehr Armut, dem wich- tigsten Bedingungsfaktor von Bürger- krieg. Gleichzeitig werden teure und unproduktive Militärapparate geschaffen, deren Abbau schwierig ist.

Besser werden die Erfolgsaussich- ten internationaler militärischer Ein- sätze nach den Analysen von Doyle und Sambanis wie von Collier, wenn zum militärischen Engagement auch erhebliche entwicklungspolitische Leistungen hinzukommen. Doyle und Sambanis stellen ein Peacebuilding- Dreieck vor, in dem sie die Erfolgsaus- sichten von Nachkriegskonsolidierung abgebildet sehen. Die Erfolgsaussich- ten sinken mit der Intensität der Kon-

5 Michael Doyle und Nicolas Sambanis: Making War and Building Peace, Princeton 2006.

6 Polity score von nicht unter 3.

7 Errechnet aus http://pantheon.yale.edu/~ns237/index/research/nonUN.pdf, Anhang zu Daten.

8 Fortna (Anm. 4) verzeichnet höhere Erfolgsraten für internationale Friedensmissionen, wäh- rend Paul Collier, Anke Hoeffler und Mans Söderbom: On the Duration of Civil War (with Paul Collier and Måns Söderbom), Journal of Peace Research, 3/2004, S. 253–273, keinen Unterschied feststellen.

9 Nina Tschirgi: Post-Conflict Peacebuilding Revisited. Achievements, Limitations, Challenges, New York 2004, S. 1.

(4)

flikte, die eingehegt werden müssen, steigen mit dem Niveau wirtschaftlicher Aktivität in einem Konfliktland und nehmen mit dem internationalen Engagement für Nachkriegskonsoli- dierung in seiner ganzen Breite zu.

Langfristig ist nach dieser Analyse das Niveau wirtschaftlicher Ent- wicklung, als Kombination von An- fangsniveau und Wachstum, der stärkste Erklärungsfaktor für die Ver- meidung eines Rückfalls in kriegeri- sche Konflikte.¹⁰

Die empirischen Befunde zeigen an, dass die internationale Staaten- welt zwar weit davon entfernt ist, alle laufenden Kriege zu beenden, dass aber die internationalen Bemühun- gen, Kriege einzuhegen und zu einem Ende zu bringen, deutlich intensiver und auch, verglichen mit der Zeit des Kalten Krieges, erfolgreicher geworden sind. Hingegen sind, trotz ebenfalls verstärkter internationaler Be- mühungen, keine vergleichbar großen Fortschritte bei der Schaffung dauerhafter Friedensstrukturen in Nach- kriegsgesellschaften festzustellen.

Woran liegt das? Vielfältige fallspezifi- sche und strukturelle Ursachen sind für die Defizite der Friedenskonsoli- dierung mit externer Unterstützung identifiziert worden.

Häufig genannte strukturelle Ursa- chen lassen sich in drei Faktorenbün- deln zusammenfassen. Das erste um- fasst die mangelhafte Koordination der internationalen Akteure. Das zweite

sind Ungleichgewichte im Ressourcen- einsatz, insbesondere zwischen militä- rischen und zivilen Mitteln und das dritte betrifft die Divergenz zwischen den hohen Ansprüchen, mit denen Nachkriegskonso-

lidierung geplant wird, und den Bedingungen für deren Durchset- zung. Diese Proble-

me der Nachkriegskonsolidierung lassen sich gut am Beispiel eines Instru- ments der internationalen Zusammen- arbeit darlegen, das zunehmend an Bedeutung gewinnt: der Reform des Sicherheitssektors.

Reform des Sicherheitssektors Die Sicherheitslage in Nachkriegssi- tuationen ist generell prekär, auch weil Struktur und Zahl der vorhandenen Sicherheitskräfte der Situation nicht angemessen sind. Der Abbau und die Reform vorhandener, aber auch der Aufbau neuer Sicherheits- kräfte sind daher regelmäßig notwen- dige Bedingungen für erfolgreiche Friedenskonsolidierung. Für die Ge- staltung der Sicherheitskräfte ist unter der Überschrift „Sicherheits- sektorreform“ ein international breit anerkanntes Normengerüst entwickelt worden, zunächst in der Ent- wicklungszusammenarbeit,¹¹ das dann für Friedensmissionen der UN¹² und der EU¹³ übernommen wurde.

Als Optimum gelten demokratisch le-

10 http://pantheon.yale.edu/~ns237/index/research/Oxford.pdf.

11 Siehe zur Begriffsgeschichte Michael Brzoska: Development Donors and the Concept of Security Sector Reform, DCAF Occasional papers, 3, Genf, November 2003.

12 Vgl. Edward Rees: Security Sector Reform (SSR) and Peace Operation: „Improvisation and Confu- sion“ from the Field, United Nations, Department for Peacekeeping Operations, New York 2006.

13 Council of the European Union, Political and Security Committee: EU Concept for ESDP Sup- port to Security Sector Reform (SSR), 12566/05, 28 October 2005; European Commission, Commu- nication from the Commission to the Council and the European Parliament: A Concept for European Community Support for Security Sector Reform, COM(2006) 253 final, 21 June 2006.

Warum war man nicht so erfolgreich bei der Schaffung dauerhafter Friedensstrukturen?

(5)

Die Ausbildung von Sicher- heitskräften kommt oft vor der politischen Aufbauarbeit.

gitimierte und rechtsstaatlich gebun- dene, effektive und effiziente Sicher- heitskräfte, die Entwicklung fördern statt sie zu hemmen, die Menschen schützen statt sie zu bedrohen, die zivilen Institutionen dienen statt sie zu dominieren.

In der Praxis aber ergeben sich erhebliche Zielkonflikte. Ausländische Truppensteller wollen ihre Soldaten möglichst rasch abziehen und deshalb so schnell wie möglich einheimische Sicherheitskräfte in die Lage verset- zen, für Sicherheit zu sorgen. David Yost vom NATO Defense College in Rom hat von der Sicherheitssektorreform als der bevor- zugten Exit-Strategie ausländischer Truppensteller gesprochen.¹⁴

Damit hat aus der Sicht vieler Peacekeeper, sowohl der Planer in New York, Brüssel und in nationalen Hauptstädten als auch der Komman- deure vor Ort, die Effizienzsteigerung der Sicherheitskräfte in der Regel Vor- rang. Kurzfristige Ausbildung mög- lichst vieler Personen steht im Vorder- grund. Demokratische Steuerung, Kontrolle und Normenbindung wird demgegenüber häufig als zweitrangig angesehen, als etwas, was später kommen kann, wenn die Truppen gut ausgebildet sind. Der Aufbau geeigne- ter ziviler Steuerungs- und Kontroll- institutionen wird darüber hinaus als politische Aufgabe angesehen, die au-

ßerhalb der Kompetenz und Kapazität der Peacekeeper liegt. Diese Praxis widerspricht aber dem Konzept der Sicherheitssektorreform, dessen Kern die Verbindung von Effizienzsteige- rung und rechtsstaatlich-demokratischer Steuerung und Kontrolle von Sicherheitskräften ist.

Vergleichende und Einzelanalysen belegen die bestenfalls gemischte Er- folgsbilanz von Ansätzen zur Sicher- heitssektorreform in Nachkriegssitua- tionen. Während die Effektivität und ethnische Repräsentanz von Sicher- heitskräften oft gesteigert werden konnte, werden andere Ziele umfas- sender Sicherheitssektorreform selten erreicht. Besonders problematisch sind die Bereiche politische Unabhängig- keit, demokratische Kontrolle, Kos- teneffizienz und Korruption.¹⁵ Umfas- sende Reformen, in denen die Steige- rung der Fähigkeiten von Sicherheits- kräften mit verstärkter demokratischer Steuerung gekoppelt war, sind die Ausnahme geblieben. In einer Eva- luationsstudie der friedensunterstüt- zenden Operationen in Osttimor, Sier- ra Leone und Kosovo aus dem King’s College in London heißt es: „Die The- orie und Praxis der Transformation von Sicherheitssektoren scheint weder zum UN-Sekretariat noch auf die ope- rative Ebene durchgesickert zu sein.

Die umfassenden Konzepte haben keinen wirklichen Einfluss auf die Politik und Strategie von Friedensoperationen gehabt. Die traditionelle Trennung

14 David Yost: NATO-EU Cooperation in Post-Conflict Reconstruction, NATO Defense College, Research Paper No. 25, Rome, December 2005.

15 Michael Brzoska und David Law (Hrsg.): Security Sector Reconstruction and Reform in Peace Support Operations, International Peacekeeping, Vol. 13, Nr. 1, 2006; Albrecht Schnabel und Hans-Georg Ehrhart: Security Sector Reform and Post-Conflict Peacebuilding, Tokio 2005; Bryden Alan und Heiner Hänggi (Hrsg.): Reform and Reconstruction of the Security Sector, Münster 2004.

Anja H. Ebnöther und Philipp H. Fluri (Hrsg.): After Intervention: Public Security Management in Post-Conflict Societies – From Intervention to Sustainable Local Ownership, PFP Consortium Wor- king Group on Security Sector Reform, Wien/Genf 2005.

(6)

von zivilem und militärischem Perso- nal, mit Autonomie für die letzteren, dominierte weiterhin die Wahrneh- mung der Beteiligten.“¹⁶

Erfolge und Misserfolge haben viele spezifische Ursachen, die mit Personen, spezifischen Konstellatio- nen in den Nachkriegsländern und der internationalen Politik zu tun haben. Die Bedeutung von Personen wird in Haiti besonders deutlich, wo der Person Jean-Bertrand Aristide eine Schlüsselrolle zunächst bei der Konsolidierung und dann beim Zerfall der Nachkriegsordnung zukommt; die Rolle der internationalen Politik wird besonders deutlich im Kosovo, wo ohne eine Lösung der Frage des völ- kerrechtlichen Status die Bewältigung aller anderen Fragen bestenfalls Stück- werk bleibt.

Aber neben solchen spezifischen lassen sich auch allgemeine Fakto- ren des Erfolgs und Misserfolgs von Nachkriegskonsolidierung benen- nen. Sie können für den Bereich der Sicherheitssektorreform in gleicher Weise zusammengefasst werden wie für die Nachkriegskonsolidierung insgesamt. Die drei Faktorenbündel sind 1. mangelnde Abstimmung unter den externen Akteuren, 2.

sektorales Ungleichgewicht zwischen zivilen und militärischen Maßnahmen und 3. die Diskrepanz zwischen hohen Ansprüchen externer Akteure und vorhandenen Be- dingungen in Nachkriegsländern.

Mangelhafte Koordination der Akteure

Der erste strukturelle Faktor, die mangelhafte Koordination der externen Akteure bei Planung und Umsetzung untereinander sowie mit lokalen Ak- teuren, ist schon häufig beklagt worden. Besonders schwierig ist weiterhin, trotz einer Reihe von Versuchen für Verbesserungen, die Zusammenar- beit zwischen Organisationen, die mit Sicherheitsfragen betraut, und solchen, die für Entwicklungsfragen zu- ständig sind.¹⁷ Unterschiedliche nati- onale Interessen und Ziele der Trup- pensteller und Entwicklungshilfe- geber prägen das Verhalten externer Akteure in Friedensmissionen.

Die kurz vor Weihnachten des letzten Jahres vom UN-Sicherheitsrat beschlossene Einrichtung der Peace- building Commission soll Abhilfe schaffen, aber sie wird dies nur in be- grenztem Umfang tun können. Ihre personelle und fi-

nanzielle Ausstat- tung ist dürftig.

Die Hauptaufgabe der Koordination der verschiedenen

UN-Organisationen und weiterer internationaler Organisationen, wie zum Beispiel der Weltbank, nationaler Geber und einheimischer Akteure, in Nachkriegsgesellschaften erfordert ein Maß an Autorität, das die Kom- mission als Beratungsgremium des UN-Sicherheitsrats nicht hat. Wenn

16 Conflict, Security and Development Group, King’s College, London: A Review of Peace Opera- tions: A Case for Change, Overall Introduction and Synthesis Report, London, 10.3.2003, S. 39.

17 Espen Barth Eide, Anja Therese Kaspersen, Randolph Kent und Karen von Hippel: Report on Integrated Missions: Practical Perspectives and Recommendations, Independent Study for the Expanded UN ECHA Core Group, New York, May 2005; Alberto Cutillo: International Assistance to Countries Emerging from Conflict. A Review of Fifteen Years of Interventions and the Future of Pea- cebuilding, Policy Paper, New York, February 2006; Nina Tschirgi: Post-Conflict Peacebuilding Revisited: Achievements, Limitations, Challenges, New York, October 2004.

Die neue Peacebuilding Commission soll die Zusammenarbeit zwischen allen Akteuren verbessern.

(7)

Friedensmissionen kosten viele Milliarden – doch für Entwicklungshilfe steht viel weniger Geld zur Verfügung.

sie zur Verbesserung der Transparenz unter den Gebern und der besseren Abstimmung der Aktivitäten einzel- ner Akteure untereinander beitragen kann, hat sie schon viel erreicht.

Zivil-militärische Balance

Sicherheitssektorreform ist vom Spannungsverhältnis zwischen Verbes- serung von rechtsstaatlich-demokratischer Integration, Steuerung und Kon- trolle von Sicher- heitskräften einer- seits und der Verbesserung ihrer Ausbildung, Aus- stattung und Aus- rüstung andererseits gekennzeichnet.

Dieses Spannungsverhältnis ist gleichzeitig auch eines zwischen zivilen und militärischen Elementen ausländischer Unterstützung von Sicherheitssektor- reform, mit in der Regel deutlichem Übergewicht der militärischen Seite.

Das Ungleichgewicht zwischen ex- ternem militärischem und zivilem En- gagement findet sich auf vielen Fel- dern der externen Unterstützung, aber vielleicht am klarsten im Res- sourceneinsatz, bei den Finanzen.

Friedensmissionen sind in der Regel billig im Vergleich zu den Kos- ten der Kriege, die sie beenden, aber teuer im Vergleich zu dem, was an internationalen Leistungen in der Ent- wicklungszusammenarbeit zu mobili- sieren ist. Besonders teuer sind nicht von den UN geführte Missionen – Bei- spiel: Kosovo. Insgesamt sind für den militärischen Einsatz seit dem Ende

des Krieges im Juni 1999 mehr als zwölf Milliarden Euro zusätzlich für den KFOR-Einsatz ausgegeben worden, der deutsche Anteil beträgt etwa drei Milliarden.¹⁸ UNMIK hat etwa 2,5 Milliarden Euro gekostet. Die offi- zielle Entwicklungshilfe für den Koso- vo im gleichen Zeitraum betrug etwa vier Milliarden Euro.

In einer anderen finanziellen Liga spielen die USA, die aber ihre Kosten auch anders berechnen, nicht als zu- sätzliche Kosten, sondern als Vollkos- ten einer Mission. Beispiel Afghanis- tan: Die zusätzlichen Kosten für den lange Zeit auf Kabul beschränkten ISAF-Einsatz seit Anfang 2002 sum- mieren sich auf mindestens fünf Mil- liarden Euro, davon über zwei Milliar- den für den deutschen Anteil, die US-amerikanischen militärischen Auf- wendungen für Enduring Freedom in Afghanistan seit Anfang 2002 auf fast 70 Milliarden Dollar.¹⁹ Die gesamte Entwicklungshilfe für Afghanistan betrug für den gleichen Zeitraum etwa fünf Milliarden Euro. UN-Friedens- missionen sind verglichen mit anderen Einsätzen eher kostengünstig. Das Budget für alle 18 UN-Missionen für das laufende Finanzjahr beträgt etwa fünf Milliarden Dollar. Das ist unge- fähr so hoch wie die Entwicklungshil- fe, die die Länder bekommen, in denen Friedensmissionen stattfinden.²⁰

Nun sind die Ausgaben für den militärischen Teil der jeweiligen Frie- densmissionen gemessen am Niveau der Sicherheit, das geschaffen werden konnte, in der Regel eher zu niedrig

18 http://www.kosovo.net/news/archive/ticker/2005/January_25/33.html.

19 Amy Belasco: The Cost of Iraq, Afghanistan, and Other Global War on Terror Operations Since 9/11, CRS, Washington, 24.4.2006.

20 Zahlen für Länder in 2004, nach eigenen Schätzungen aus verschiedenen Quellen, u.a. OECD, DAC, UNDP, Weltbank.

(8)

als zu hoch. Aber das gilt in noch weit stärkerem Maße für den zivilen Wie- deraufbau. Unter dem Gesichtspunkt langfristiger Friedenskonsolidierung stehen die Ausgaben für Stabilisie- rung von Sicherheit deshalb nicht in einem angemessenen Verhältnis zu denen für die Stabilisierung der wirt- schaftlichen Verhältnisse. Zum Ver- gleich: Selbst bei Staaten im Krieg liegt der Anteil der Militärausgaben am Bruttosozialprodukt selten höher als bei 30 Prozent. Die zum Teil deutlich darüber liegenden militärischen Anteile an der Finanzierung der externen Unterstützung von Friedens- missionen und Nachkriegskonsolidie- rung sind mit diesen Zahlen zwar nur bedingt vergleichbar. Sie weisen aber darauf hin, dass, wenn denn die Aus- gaben für das Militär halbwegs ge- rechtfertigt sind, die für zivile Aufga- ben unverhältnismäßig gering sind.

Das Ungleichgewicht wird ver- stärkt durch das Verhalten der meisten Regierungen in Nachkriegsstaa- ten, die deutlich über dem Durch- schnitt liegende Anteile ihrer Budgets für Militär und Streitkräfte aufwen- den.²¹ Der Abbau dieser Streitkräfte ist schwierig, auch wenn die Demobi- lisierung und Reintegration von ehe- maligen Kombattanten inzwischen zum Standardprogramm internationaler Förderung von Nachkriegskon- solidierung gehört.

Offensichtlich ist es trotz der allge- meinen und, wie erwähnt, empirisch gut abgesicherten Erkenntnisse über die zentrale Bedeutung der Unterstüt-

zung ziviler Konflikttransformation in vielen Geberländern aber auch zum Beispiel bei den Vereinten Nationen in New York leichter, militärische als zivile Maßnahmen zu finanzieren.

Warum ist das so? Viele Faktoren kommen zusammen, einer davon ist, dass der unmittelbare Erfolg, die Be- endigung von Kriegen, schneller sicht- bar ist als der Erfolg der meisten zivilen Aktivitäten, die einen längeren Zeithorizont haben, wenn sie denn überhaupt Erfolg haben.²²

Die Grenzen des „liberalen Friedens“

Immer häufiger wird hinterfragt, ob die Rezepte der internationalen Ge- bergemeinschaft zur Konflikttransfor- mation und Nachkriegskonsolidierung zielführend, angemessen und umsetz- bar sind. Dies wird international aktuell unter der Überschrift des „liberal peace“, des liberalen Friedens, diskutiert, definiert als

ein vor allem an westlichen Vorstel- lungen orientier- tes Modell gesell- schaftlicher Orga-

nisation, das den Frieden sichern soll, dessen Exportierbarkeit aber zunehmend in Frage gestellt wird. Die Kri- tik betrifft die Umsetzbarkeit, aber auch die Grundsatzfrage der Legitima- tion externer Akteure, massive gesellschaftliche Veränderungen durchset- zen zu wollen.²³

Die Erfolgsaussichten für die Etab- lierung von liberalem Frieden nach internationalen Interventionen sind

21 Paul Collier und Anke Hoeffler: Civil Wars, in: Keith Hartley und Todd Sandler: Handbook of Defence Economics, Amsterdam, im Erscheinen.

22 Cutillo (Anm. 17).

23 Siehe etwa Oliver P. Richmond: Understanding Liberal Peace, University of St. Andrews, 2006, und auf Staatsbildung fokussiert: Klaus Schlichte: Der Staat in der Weltgesellschaft, Frankfurt a.M.

2005.

Sind externe Akteure legitimiert, massive gesellschaftliche Veränderungen durchzusetzen?

(9)

Die Ideen und Interessen von externen sowie lokalen Akteuren vermischen sich.

sehr unterschiedlich. In wenig west- lich geprägten Ländern, wie etwa Af- ghanistan, sind die Anforderungen an gesellschaftliche Veränderungen weit höher als etwa in Zentralamerika, während gleichzeitig die lokale Legiti- mation für einen derartigen Umbau geringer ist. In Ländern mit besonders armer Bevölkerung, wie Haiti oder weiten Teilen Afrikas, sind die Er-

folgsaussichten für liberalen Frieden ebenfalls gering.

Die institutionel- len Hülsen lassen sich schaffen, aber sie erfüllen nicht die ihnen zugedachten Funktionen.

Stattdessen werden sie von den lokalen Akteuren zur Umsetzung ihrer eigenen Ziele genutzt. Nachkriegs- konsolidierung ist ein politischer Pro- zess, in dem verschiedene Akteure, die lokalen wie die externen, ihre In- teressen einzubringen und umzuset- zen versuchen, keine mechanische Umsetzung eines Planes. Ideen und Interessen externer und lokaler Ak- teure vermischen sich in jeweils un- terschiedlicher Weise, ohne in einer homogenen neuen Einheit aufzuge- hen. Selbst im besten Fall, wie etwa in Mosambik, ist das Ergebnis auf lange Zeit ein schwacher Staat mit einer von internationaler Unterstützung ab- hängigen Infrastruktur.²⁴

Dies lässt sich am Beispiel der Erfahrungen im Bereich der Sicher- heitssektorreform illustrieren. Die benannten Zielvorstellungen für Si- cherheitssektorreformen entspringen einem westlichen Idealmodell. Die Umsetzung dieses Modells erfordert gesellschaftliche und politische Vor-

aussetzungen, die nur selten gegeben sind. Lokale Akteure, wie etwa die großen Warlords in Afghanistan, machen scheinbar mit bei den Reformen im Sicherheitssektor, indem sie ihre Milizen in die staatlichen Streitkräfte eingliedern, sie achten aber darauf, dass diese Verbände unter der Füh- rung loyaler Kommandeure zusam- menbleiben und damit im Krisenfall wieder für die eigenen Interessen mobilisierbar sind.

Die Zukunft der Friedensmissionen Die internationale Gemeinschaft der Truppensteller und Geber steht vor schwierigen politischen Entscheidun- gen. Sie muss entweder deutlich mehr Mittel, Geld und Personal für Nach- kriegskonsolidierung mit hohem An- spruch aufbringen oder sie kann nur eine begrenzte Zahl von Operationen wie in Bosnien-Herzegowina, Kosovo und Afghanistan durchführen. Gleich- zeitig kann die internationale Gemein- schaft andere Fälle, in denen die „re- sponsibility to protect“ gefordert ist, wie aktuell in der DR Kongo und in Darfur, nicht ignorieren. Das wäre angesichts des unlängst in den Vereinten Nationen vereinbarten moralischen Anspruchs der „Verantwortung zu schützen“ für ihre Glaubwürdigkeit fatal.

Was also tun, wenn nicht mehr Ressourcen für langfristige Friedens- konsolidierung zur Verfügung stehen?

Meine Prognose ist, dass die internationale Gemeinschaft zunehmend auf die Installierung des Gesellschaftsmo- dells des „liberal peace“ verzichten und bereit sein wird, Mischformen traditioneller und demokratischer Herrschaft, aber auch halbautoritäre

24 Schlichte (Anm. 23), S. 284 ff.

(10)

Regime oder „regulierte Anarchie“ zu akzeptieren. Friedensmissionen werden überwiegend „Feuerwehraktio- nen“ sein, langfristig orientierte Frie- denskonsolidierung auf einzelne wenige Fälle beschränkt sein.

Daraus folgt die Prognose, dass die Erfolge bei der Reduzierung der Zahl von Kriegen ein temporäres Phäno- men bleiben werden. Möglicherweise eröffnet ein weniger intensives externes Engagement aber zumindest in ei- nigen Nachkriegssituationen auch neue Möglichkeiten für dauerhafte Friedensbildung. So werden gegen- wärtig vorhandene traditionale For- men der Konfliktschlichtung durch massives externes Engagement eher verschüttet oder ganz übersehen.²⁵ Und die Fixierung auf den Aufbau zentralstaatlicher Institutionen ver- sperrt den Blick auf substaatliche und nichtstaatliche Institutionen, auch im Bereich des Schutzes vor Bedrohungen und der Schaffung von Sicherheit.

Zusammenfassung

Friedensmissionen haben Erfolge bei der Beendigung von bewaffneten Kon- flikten und Kriegen gehabt, insoweit hat es „Friedensexport“ gegeben.

Auch in weiteren Fällen bewaffneter Konflikte können sie diesen Erfolg

haben, etwa im Rahmen einer erwei- terten Mission in Darfur. Das ist nicht wenig. Aber in vielen Fällen war dieser Erfolg nicht dauerhaft. Friedens- konsolidierung ist nach wie vor ein risikoreiches, häufig scheiterndes Un- terfangen. Das Standardkonzept von Friedensmissionen mit hohen norma- tiven Ansprüchen, aber letztlich trotz des hohen finanziellen Aufwands un- zureichender finanzieller Ausstattung vor allem im zivilen Teil ist an seine Grenzen gestoßen und kann, ohne weit höheren Mittelaufwand, nicht über einzelne wenige Fälle hinaus er- weitert werden.

Neue Konzepte der externen Un- terstützung von Nachkriegskonsolidie- rung müssen entwickelt werden, mit verbesserter Koordination der verschiedenen Akteure, einer anderen Ba- lance militärischer und ziviler Maß- nahmen und vor

allem stärkerer Be- rücksichtigung der lokalen Verhältnis- se und Ansätze zur Friedenskonsoli-

dierung. Nur mit mehr Mitteln oder erfolgreichen neuen Ansätzen der Frie- denskonsolidierung wird sich der für die letzten Jahren feststellbare Trend im Kriegsgeschehen fortsetzen lassen.

25 Siehe etwa Volker Böge: Muschelgeld und Blutdiamanten – Traditionelle Konfliktbearbeitung in zeitgenössischen Gewaltkonflikten, Schriften des Deutschen Übersee-Instituts, Hamburg 2004.

Erforderlich sind entweder erheblich mehr Mittel oder neue Ansätze zur Friedens- konsolidierung.