FÜR EIN EUROPA MIT ZUKUNFT

FÜR EIN EUROPA MIT ZUKUNFT

PLÄDOYER FÜR DEN VORRANG DES SOZIALEN EUROPA

WOLFGANG LEMB

© 2019 Social Europe Publishing, Berlin Druckerei: Books on Demand

Umschlaggestaltung: David McAllister

Verlag und Satz: Social Europe Publishing & Consulting GmbH Berlin ISBN 978-3-948314-03-3

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INHALT

Vorwort v

TEIL 1

NOTWENDIGE REFORMDEBATTEN FÜR EIN SOZIALES EUROPA

Europa wird sozial oder es wird nicht sein! 3 Die soziale Dimension in Europa – eine Perspektive 20

Soziale Mindestsicherung für alle 38

Ohne soziales Fortschrittsprotokoll keine Zukunft

für Europa ⁵²

Plädoyer zur Verteidigung des Europäischen

Sozialmodells ⁷¹

TEIL 2

AKTIVE INDUSTRIE- UND INVESTITIONSPOLITIK ALS VORAUSSETZUNG FÜR WIRTSCHAFTLICHE ENTWICKLUNG, ARBEIT UND WOHLSTAND Die Wiederentdeckung staatlicher Industrie- und aktiver Investitionspolitik für eine nachhaltige Zukunft – wo steht Europa im globalen Politikwettbewerb?

89

Zentraler Stellenwert der Industriepolitik auf der europäischen Agenda: Ein Aufruf an die neue Kommission

104

Investitionen und Konvergenz: Die Rolle neuer haushaltspolitischer Instrumente in der EU auf dem Weg zu ausgeglichenem Wachstum

126

TEIL 3

EUROPA NACH DEN WAHLEN

Europa am Scheideweg 145

Europas Zukunft mit Zuversicht gestalten 159

Auf dem Weg zu einem sozialen Europa: Die

solidarische Erneuerung Europas ¹⁷³

TEIL 4 BREXKURS

Brexit: Auswirkungen auf das Arbeitsrecht im

Vereinigten Königreich ¹⁹¹

Über die Autoren 209

VORWORT

Seit der Wirtschafts- und Finanzkrise ist die EU im perma- nenten Krisenmodus. Ihre falschen Rezepte für die Krisenbe- wältigung haben Ungleichgewichte innerhalb der Länder und unter den Mitgliedstaaten verstärkt. Arbeitslosigkeit und sozialer Abstieg sind für viele Europäerinnen und Europäer nach wie vor Realität. Sie empfinden die EU eher als Problem, nicht als Lösung. Hinzu kommt die fortschreitende Globalisie- rung, die viele Beschäftigte mit Konkurrenz​druck, Lohndum- ping und entfesselten Marktkräften auf ihre Kosten verbinden.

Die Transformation verstärkt zudem zunehmend die Ängste, weil sie fundamentale Änderungen und Unsicherheiten be​- deutet. Die europäischen Nationalstaaten allein werden diese Herausforderungen nicht bewältigen und sich nicht im Wettbe- werb mit China oder den USA behaupten können. Insofern ist letztlich nur die Europäische Union als gemeinsamer Wirt- schafts- und Werteraum in der Lage, europäische Industrien und ihre Beschäftigten effektiv zu schützen und neue Perspek-

tiven für die Erneuerung des Wohlfahrtsversprechens der EU zu entwickeln.

Für viele Europäerinnen und Europäer ist diese Perspektive jedoch abstrakt, während sie die zunehmend unübersichtli- chere globa​le Entwicklung als reale Bedrohung erleben. Davon profitieren rechtspopulistische Bewegungen und Parteien. Auch wenn der Zugewinn der Rechtspopulisten bei der Europawahl hinter den Befürchtungen zurückblieb, verfügen sie nun über rund 25 Prozent der Stimmen im Europäischen Parlament. Wie die Brexit-Befürworter suggerieren sie, dass verloren gegangene Kontrolle über das eigene Lebensumfeld mit Abschottung und Kleinstaa​terei zurückgewonnen werden könne. Sie spielen Beschäftigte gegeneinander aus, um Ängste zu schüren.

Mangelndes Vertrauen in europäische Institutionen erleichtert es diesen Parteien, die EU zu diskreditieren oder die Verantwor- tung für – von nationalen Regierungen verschuldete – Probleme der EU zuzuschieben.

Als wichtige demokratische Akteure müssen Gewerkschaften immer wieder deutlich machen, dass unser Ziel eine gerechte Verteilung der Unternehmens- und Wohlstandsgewinne ist – und dass die Antwort auf Herausforderungen unserer Zeit niemals Zwietracht, sondern Solidari​tät heißt.

Europa wird aber nur als ein soziales und solidarisches Europa eine Zukunft haben. Als ein Europa, das die Arbeitnehme- rinnen und Arbeitnehmer in den Mittelpunkt rückt. Ein Europa, das reiner Wett​bewerbslogik entgegentritt und sozialen und ökologischen Ausgleich nicht als Hindernis betrachtet, sondern als Voraussetzung für die Zukunftsfähigkeit einer nachhaltigen Wirtschaft und damit für die Schaffung von

Wohlstand. Das auf sozialen Dialog und die Ausweitung der Mitbestimmung setzt, Tarifverträge wiederherstellt, schützt, stabilisiert und stärkt.

Auch nach den Europawahlen 2019 ist es zu diesem Europa noch ein weiter Weg. Wie er gegangen werden kann, welche Reformdebatten geführt werden, wie der Weg zu einem sozialen und solidarischen Europa aussehen kann, dazu soll dieser Sammelband einen Beitrag leisten.

Auch mit diesem Band werden die Debatte und der – hoffent- lich konstruktive – Streit um den richtigen Pfad für ein Europa mit Zukunft nicht abgeschlossen sein. Das wird niemanden überraschen. Zu groß sind die Probleme und Herausforderun- gen, zu unterschiedlich die Vorstellungen von der Zukunft der Europäischen Union. Ich hoffe, dass dieser Band die aktuelle Debatte bereichert.

Wolfgang Lemb

TEIL 1

NOTWENDIGE

REFORMDEBATTEN

FÜR EIN SOZIALES

EUROPA

S

EUROPA WIRD SOZIAL ODER ES WIRD NICHT SEIN!

ULRIKE GUÉROT

eit bald einem Jahrzehnt befindet sich die Europäische Union in einem scheinbar ständigen Zustand der Krise.

Der Begriff der „Europäischen Krise“ scheint mehr als überstra- paziert. Die während dieser Zeit entstandenen Konfliktlinien innerhalb der europäischen Staatengemeinschaft werden zunehmend unübersichtlicher. Norden gegen Süden, alte gegen neue Mitgliedstaaten, Tendenzen der Renationalisierung gegen den Wunsch nach einer tieferen Integration, Populisten gegen Progressive, Zentrum gegen Peripherie. Der Blick nach Frank- reich dieser Tage lässt uns erkennen, welche Folgen diese Pola- risierung auch innerhalb der einzelnen Staaten hat. Am Beispiel der nunmehr seit Monaten andauernden, teilweise gewaltsamen Proteste der Gelbwesten in ganz Frankreich kris- tallisiert sich förmlich die Malaise der europäischen Krise in erschreckender Weise heraus. Die anfangs führungslos und diffus wirkende Protestbewegung sieht sich allerdings geeint im Gefühl der Hoffnungslosigkeit gegenüber einem politischen System, das nicht in der Lage scheint, ihre Nöte angemessen zu

lindern. Der Zorn richtet sich dabei gegen die Erhöhung der Lebenshaltungskosten, die der zumeist aus ländlichen, ökono- misch schwachen Regionen stammenden Bevölkerung nicht länger zumutbar sind. Die Frage der sozialen Ungleichheit wird somit zu einem zentralen Thema für die Zukunft der Europäi- schen Union.

EIN EUROPA DER SOZIALEN UNGLEICHHEITEN

Soziale Klassen sind heute ein europäisches Phänomen gewor- den, anders formuliert: Es gibt heute eine europäische

„Underdog-Klasse“ der sogenannten Modernisierungsverlierer, eine europäische Mittelklasse und eine europäische Ober- schicht, und diese drei Klassen finden sich in allen europäischen Staaten fast gleichermaßen, sodass man nicht mehr, wie noch in den 1960er-Jahren, sagen kann, dass zum Beispiel Deutsch- land insgesamt reicher sei als Italien. Ebenso finden wir in allen west-, aber auch osteuropäischen Staaten zunehmende Vermö- genskonzentrationen, die die sozialen Ungleichheiten begünsti- gen. Das dritte Element, das die sozialen Ungleichheiten in Europa massiv begünstigt, ist die Arbeitsmigration von Ost- nach Westeuropa, vor allem im unteren Lohnsegment. Thomas Faist spricht in seiner ausführlichen empirischen Untersu- chung hier de facto von „Europäischer Lohn-Sklaverei“ und meint damit die Billiglöhner aus Osteuropa, die in Westeuropa wahlweise als Spargelstecher, Kindermädchen oder Bauarbeiter arbeiten. Längst finden also gesellschaftliche Prozesse und soziale Umwälzungen in Europa statt, die dazu führen, dass sich die sozialen Klassen eben europäisch ausbilden und nicht mehr national sortieren lassen.

Wenn wir uns also heute vermehrt mit der Frage beziehungs- weise der Analyse sozialer Ungleichheiten in Europa beschäf- tigen und damit, wie wir sie gegebenenfalls ausgleichen oder bekämpfen können, dann – das wäre meine Hypothese – weil wir uns damit indirekt fragen, ob wir eine europäische Gesell- schaft werden, ob wir eine europäische Demokratie begründen können und wollen. Denn eine solche würde ja faktisch voraus- setzen, dass wir die sozialen Ungleichheiten in Europa nicht mehr national betrachten, sondern als europäisches Problem und deswegen über transnationale Mechanismen ausgleichen.

Nun, dass wir uns nach der Errichtung eines europäischen Marktes und der europäischen Währung jetzt de facto der Frage zuwenden, ob wir auch eine gleichsam integrierte euro- päische Gesellschaft werden können – und was dazu notwendig wäre.

Genau darüber streiten wir derzeit in diversen politischen Debatten, wenn zum Beispiel laut und auffällig über eine sogenannte „Transferunion“ geredet wird. Die politische Debatte über diese „Transferunion“ ist im Grunde der Ausdruck für den Prozess der europäischen Vergesellschaf- tung, den wir derzeit erleben, dem wir aber noch keinen ange- messenen politischen Ausdruck geben können. Um konkret zu werden: Derzeit tobt in Deutschland eine Debatte über Italien, das die europäischen Budgetregeln überschreitet;

gleichzeitig hört man auch in der deutschen Presse zuneh- mend das Argument, dass es natürlich in Italien eine soziale Mindestsicherung geben müsse (die es dort nicht gibt) und dass man im Grunde auch Verständnis dafür habe, wenn die italienische Regierung dafür die Haushaltsausgaben erhöhen möchte. Diese Diskussion zeigt, dass den europäischen Bürge-

rinnen und Bürgern der Zusammenhang zwischen einer Währungsunion als „Gesellschaftsvertrag“ und sozialen Ungleichheiten in Europa langsam klar wird. Sie zeigt auch, wie wichtig es ist, dabei die nationalen Brillen ab- und die nationalen Statistiken beiseitezulegen, die diesem Prozess der europäischen Vergesellschaftung eben nicht mehr gerecht werden.

Denn während wir noch vor rund einer Dekade, also vor der Banken- und Eurokrise, soziale Debatten in Europa im Wesent- lichen entlang nationaler Grenzen geführt haben – da stand dann meistens ein „reiches“ Deutschland oder Österreich gegen ein „armes“ Griechenland oder Portugal oder auch ein „reiches“

Deutschland gegen ein „armes“ Tschechien –, so sehen wir jetzt immer mehr, dass die eigentlichen sozioökonomischen Unter- schiede in Europa zwischen Zentrum und Peripherie und zwischen Stadt und Land liegen. Anders gesagt, geht es der Region um Mailand wirtschaftlich betrachtet so gut wie Frank- furt oder Lyon; umgekehrt aber geht es Anklam ökonomisch genauso schlecht wie dem Ardèche oder Andalusien.

Auch die Sozialwissenschaft beginnt seit ein paar Jahren, die europäischen Daten und sozialen Unterschiede nicht mehr nach Ländern, sondern zunehmend europäisch aggregiert zu betrachten. Ein Pionier dieser Arbeiten ist der von Dimitris Ballas, Danny Dorling und Benjamin Hennig konzipierte

„Social Atlas of Europe“, in dem verschiedene soziale Daten – Gesundheit, Bildung, Altersarmut – in Europakarten abgebildet sind, bei denen die nationalen Grenzen fehlen. Das ist deshalb sehr schön und interessant, weil man lernt, dass die nationale Herkunft – finnisch, deutsch oder portugiesisch – eben nicht dafür ausschlaggebend ist, wie viele Herzinfarkte es in einem

Land gibt oder wie viele ungewollte Schwangerschaften von 14- jährigen Mädchen.

Cum grano salis kann man schon heute quer durch die europäi- sche Bank sagen, dass die Unterschiede zwischen europäischen Ländern, also den Nationalstaaten, minimal geworden sind, die Klassenunterschiede in den einzelnen europäischen Ländern dafür umso größer. Europa als eine „Sozietät“, Europa als Gesellschaft oder Europa als „Soziologie“, das allein ist neu als Trend in den europäischen Sozialwissenschaften, denn es heißt natürlich auch, dass man Europa dann in Zukunft nicht mehr nur institutionell betrachten kann (wie es die Politikwissen- schaft tut – welche Strukturen herrschen und regieren in der EU?), sondern dass es in Europa zunehmend um die Menschen oder eben die europäischen Bürgerinnen und Bürger insgesamt geht. Dieser Trend ist zudem längst ein europäischer und somit nicht nur rein in der deutschsprachigen Literatur zu finden. Die Sozialwissenschaft hat große Vorarbeiten geleistet, europäische Sozialpolitik grundsätzlich zu überdenken beziehungsweise zusammen zu denken – im Folgenden möchte ich dazu einige konzeptionelle Impulse geben.

Grundsätzlich ist die heute in Europa gegebene Mobilität zu begrüßen, soll Europa, die EU, doch ein Raum der Freizügigkeit von Personen, Gütern, Kapital und Dienstleistungen sein.

Andererseits stellt dies hohe Ansprüche an die Sozialpolitik der EU in den nächsten Jahren, um dieser europäischen Mobilität mit Blick auf Bildungschancen, Zugang zum Arbeitsmarkt, Kranken- und Sozialansprüche gerecht zu werden. Solange Sozialpolitik indes weiterhin hauptsächlich in die Domäne nationaler Politik- und Budgetgestaltung fällt, entstehen euro- paweit genau die sozialen Ungerechtigkeiten, die man dann

beklagt. Wenn polnische Arbeiter zum Beispiel in England auf zwei Jahre befristet angestellt werden, weil jede längere Anstel- lung die Überführung in das britische Sozialsystem bedeuten würde, wenn das rumänische Kindermädchen zwar in Berlin arbeiten darf, dort im Falle ihrer Arbeitslosigkeit aber kein Arbeitslosengeld bekommt, dann muss man sich über populis- tische Strömungen in Osteuropa, die politisch jedoch derzeit zu einem großen Problem für die EU werden, eigentlich nicht wundern. Und wenn der EU-Binnenmarkt de facto wirtschaft- liche Konzentrationsprozesse befördert, in denen struktur- schwache Regionen zurückgelassen werden, dann ist die Frage aufgeworfen, wie Europa mit den entstehenden sozialen Unge- rechtigkeiten umgehen will – und welche institutionellen und budgetären Spielräume beziehungsweise Handlungsmöglich- keiten die EU überhaupt hat, die soziale Krise oder die sozialen Ungleichheiten in Europa anzugehen, zu lindern und zu meis- tern. Derzeit jedenfalls nicht viele!

SOZIALE UND EUROPÄISCHE KRISEN

Die soziale Krise von heute ist also die europäische Krise von morgen, genauer: die Krise der europäischen Demokratie. Dies ist ein Grund mehr, sich dringend mit sozialen Ungerechtig- keiten in Europa zu beschäftigen, anders formuliert: L’Europe sera social ou ne sera pas! Europa wird sozial oder es wird nicht sein! Marine Le Pen hat in ihren Wahlkämpfen auf fast jedem Marktplatz folgenden Satz gesagt: „Quand il n’y a plus la nation, qui s’occupera des pauvres?“ Wenn es die Nation nicht mehr gibt, wer kümmert sich dann um die Armen? Dieser Satz trifft genau die Wechselbeziehung von sozialem Europa und Populismus.

Er besagt: Wenn sich Europa nicht um die Armen kümmert,

dann hat es keine Chance. Denn momentan kommt die natio- nale Fürsorge, also zum Beispiel das Arbeitslosengeld, eben von der nationalen Ebene. Die sozialen Ungleichheiten in Europa sind darum, so eine zentrale These, letztlich der Ausdruck eines fehlenden Konzepts einer europäischen Staatsbürgerschaft, die die europäischen Bürgerinnen und Bürger vor dem Recht und damit auch dem Sozialrecht gleichstellen würde.

Es geht auch und vielleicht sogar vor allem um die politische Übersetzung der sozialen Krise in Europa – und diese soziale Krise entsteht unter anderem durch die soziale (und rechtliche) Ungleichbehandlung der europäischen Bürgerinnen und Bürger – in europäischen Populismus. Dabei heißt Europa ja eigentlich, frei nach Stefan Zweig, „keine Diskriminierung nach Nationalität“. Europa ist leider noch weit davon entfernt, soziale Ungleichheiten jenseits der Nationalität anzugehen.

Wichtig ist hier, dass der Kampf um Europa inzwischen paneu- ropäisch geführt wird, die politischen Strukturen dies indes noch nicht abbilden: Am 7. Februar 2018 scheiterte die Einfüh- rung sogenannter transnationaler Listen im Europäischen Parlament maßgeblich an den Stimmen der konservativen EVP.

Wo der politische Frontverlauf längst paneuropäisch und trans- national ist, zwängen die Strukturen die politische Auseinan- dersetzung gleichsam immer noch in nationale, demokratische Korsetts. Weder gibt es veritable transnationale Listen in Europa noch ein europäisches Parteienstatut: Die derzeitigen europäischen Parteien sind nur Zusammenschlüsse nationaler Parteien. Anders formuliert, es gibt politischen Druck auf die nationalen Parteiensysteme in ganz Europa, sich europäisch zu organisieren. Man könnte auch sagen: Derzeit sprengt ein poli- tischer Prozess in Europa die nationalen Parteiensysteme, und

die europäische Demokratie sucht sich Bahn zu brechen bezie- hungsweise einen neuen politischen Körper auf europäischer Ebene zu formieren.

Diese europäische Politisierung ist neu. Der eher technokrati- sche oder zweckfunktionale Charakter der EU-Rechtsgemein- schaft wurde bisher im Grunde nie bestritten. Heute aber stehen die legitimatorischen Grundlagen der EU im Mittel- punkt der Kritik. Derzeit spalten sich fast alle europäischen Staaten, ihre Parteiensysteme und die Gesellschaften entlang der Frage: Wie hältst du es mit Europa? Diese Frage hat das politische Rechts-links-Schema ersetzt: Frankreich ist gespalten entlang der Linie Macron versus Marine Le Pen, Italien ist in zwei Teile zerfallen, Großbritannien ist gespalten in #Remain und #Brexit, Polen in PiS-Anhänger und Gegner, Deutschland in #PulseofEurope und Pegida und so weiter. Die europäische Frage wird mithin zur strukturierenden Frage aller nationalen Demokratien in Europa – und damit ist die Frage gestellt, ob die 27 oder 28 nationalen Demokratien der heutigen EU in eine gemeinsame europäische Demokratie überführt werden können, damit die paneuropäische politische Auseinandersetzung auch institutionell auf europäischer Ebene erfolgen kann und nicht mehr in nationale Bahnen gepresst werden muss. Und wenn ja, wie?

EINE FRAGE DER SOUVERÄNITÄT

„Alle Souveränität geht vom Volke aus“, so steht es in vielen Verfassungen der einzelnen EU-Mitgliedstaaten. Frei nach Kurt Tucholsky möchte man fragen: „Und wo geht sie hin?“ In der Tat ist die Souveränität der politischen Subjekte der EU,

nämlich der europäischen Bürgerinnen und Bürger Europas, gleichsam im Europäischen Rat versenkt, schwer fassbar, intransparent und auch nur indirekt legitimiert. Denkt man also über europäische Souveränität nach beziehungsweise möchte man die Frontstellung von EU und EU-Mitgliedstaaten mit Blick auf Souveränität – verstanden als Rechtsetzungsfähig- keit – durchbrechen, dann geht es zentral um die Abschaffung des Europäischen Rates und um die Aufwertung der Souverä- nität der europäischen Bürgerinnen und Bürger als politische Subjekte durch eine vollständige Parlamentarisierung des EU- Systems inklusive Gewaltenteilung. Genau dies würde das oft beklagte europäische Demokratiedefizit beheben.

Die Auflösung der Frage nach der Souveränität zugunsten der europäischen Bürgerinnen und Bürger im politischen System Europas scheitert aber maßgeblich daran, dass diese in ihrer Gänze in Europa keine Rechtsgleichheit genießen, nicht bei Wahlen, nicht bei Steuern und nicht beim Zugang zu sozialen Rechten, also vor allem in den Bereichen, die ihren Status als Bürger ausmachen. Damit harrt die Grundannahme des Maas- trichter Vertrages von 1992 („Ever closer Union“), nämlich dass die EU eine „Union of States“ und eine „Union of citizens“ ist, ihrer normativen Unterfütterung. De facto ist die EU nur eine

„Union of States“ und noch keine „Union of citizens“, gerade weil der allgemeine politische Gleichheitsgrundsatz nicht für alle europäischen Bürgerinnen und Bürger gleichermaßen gilt.

In einer europäischen Demokratie – sofern diese wirklich ange- strebt wird – würden die europäischen Bürgerinnen und Bürger zwingenderweise in einem electoral body, basierend auf dem allgemeinen politischen Gleichheitsgrundsatz, alle zusammen entscheiden. In seinem berühmten Buch „Le Sacre du Citoyen“

schreibt der französische Soziologe Pierre Rosanvallon, dass das, was Bürger zu einer politischen Einheit mache, nichts anderes sei als der Akt der „allgemeinen, gleichen, direkten und geheimen Wahl.“ Derzeit wird das Europäische Parlament zwar allgemein, direkt und geheim gewählt, aber nicht gleich, denn das Prinzip „eine Person, eine Stimme“ gilt nicht, was im Übrigen auch die einschlägige Kritik des deutschen Bundesver- fassungsgerichts an der Demokratiegenügsamkeit des Europäi- schen Parlaments ist. Der erste konkrete Schritt zur Begründung einer europäischen Demokratie wäre also die Erstellung eines gesamteuropäischen Wählerregisters, das alle europäischen Bürgerinnen und Bürger, die heute in den noch 28 Mitgliedstaaten gemeldet sind, von A bis Z auflistet. Warum sollte das eigentlich so schwer sein?

Im öffentlichen Diskurs oft unterbelichtet ist nämlich, dass viele der gängigen europapolitischen Forderungen zum Beispiel zur Verbesserung der Eurozone Governance nicht ohne legitimatorische Rückkopplung funktionieren können. Die viel zitierte, schlaglichtartig kommentierte Schaffung zum Beispiel eines „Euro-Finanzministers“ oder auch eines „Eurozonen- Budgets“ – zentrale Forderungen von Emmanuel Macron – könnte erst dann gelingen, wenn dieser Euro-Finanzminister sein Euro-Budget einem Parlament gegenüber voll verant- worten müsste; und dieses Parlament müsste auf Wahlrechts- gleichheit beruhen, die derzeit im EP eben nicht gegeben ist.

Nicht umsonst ist seit der Magna Charta das Haushaltsrecht das höchste Recht eines Parlamentes, intrinsisch gekoppelt an die Steuererhebungskapazität („the right to tax“) und schließlich an die Legitimität des Parlamentes („no taxation without representa- tion“) und den allgemeinen politischen Gleichheitsgrundsatz

(„one person, one vote“). Nichts davon ist in der derzeitigen EU- Struktur gegeben. Die Realisierung dieser drei klassischen demokratietheoretischen Grundsätze in Europa wäre darum der Schlüssel zu einer europäischen Demokratie beziehungs- weise die Überführung der traditionellen EU-Rechtsgemein- schaft in eine europäische Demokratie. In dieser Hinsicht geht es weniger um eine „Neubegründung Europas“ als vielmehr um die Komplementierung der EU um eine entscheidende Kompo- nente, nämlich den allgemeinen politischen Gleichheitsgrund- satz für alle europäischen Bürgerinnen und Bürger Europas.

EUROPA ALS SOZIALUNION

Hier nun möchte ich mit zwei Begriffen beziehungsweise Defi- nitionen argumentieren. Der deutsche Philosoph Peter Sloter- dijk zum Beispiel spricht von „Wohlfahrtspatriotismus“.

Gemünzt auf den oben zitierten Satz von Marine Le Pen bedeutet das, dass Europa de facto einen Wohlfahrtspatrio- tismus entwickeln müsste, um seine Bürgerinnen und Bürger entsprechend dem alten Prinzip „cuius regio, eius religio“ buch- stäblich zu nähren oder sich zu kümmern. Ein europäischer Wohlfahrtspatriotismus, das wäre zum Beispiel eine Europäi- sche Arbeitslosenversicherung oder ein europäischer Mindest- lohn oder auch eine europäische Mindestsicherung. In der Realität ist Europa davon weit entfernt, obgleich inzwischen darüber heftig politisch diskutiert wird (als besonders promi- nenter Vorstoß gilt dabei die im vergangenen Oktober geäu- ßerte Forderung des SPD-Finanzministers Olaf Scholz).

Konkrete Pläne zu einer Europäischen Arbeitslosenversiche- rung, wie die des deutschen Wirtschaftswissenschaftlers Sebas- tian Dullien, liegen übrigens seit 2014 in der Europäischen

Kommission, wurden aber bisher vom Europäischen Rat abge- lehnt. Und damit sind wir wieder zentral beim Thema einer fehlenden, rechtlich unterfütterten europäischen Staatsbürger- schaft, denn eine Europäische Arbeitslosenversicherung würde letztlich ja auf einer rechtlichen Gleichbehandlung aller euro- päischen Bürgerinnen und Bürger beruhen müssen – das aber ist unter geltendem Recht so nicht transnational durchzusetzen.

Mit einer Europäischen Arbeitslosenversicherung hätte wahr- scheinlich die Jugendarbeitslosigkeit in Südeuropa während der Eurokrise sehr viel besser abgefedert werden können. So aber hatte die EU beziehungsweise die Eurozone das nicht, was Experten einen „fiscal clip“ (eine fiskalische Klammer) nennen, wie er im Übrigen schon im Fünf-Präsidenten-Bericht der EU über eine „Genuine Monetary and Economic Union“ von 2012 unter der Rubrik „Fiskalunion“ eigentlich angedacht war.

Und da bin ich nun im Grunde bei meinem zentralen Punkt: Es wird perspektivisch keine europäische Sozialunion auf der Grundlage der sozialrechtlichen Gleichbehandlung aller euro- päischen Bürgerinnen und Bürger geben können, wenn nicht gleichzeitig die Themen einer europäischen Fiskalunion und damit auch einer Budget- und Steuerunion angesprochen werden. Wer soziale Ungleichheit bekämpfen will, braucht dazu natürlich einerseits Arbeitsplätze und Wachstum, ande- rerseits Steuermittel, um soziale Ungleichheiten aufzufangen, Chancengleichheit zu sichern, Bildungszugänge zu ermögli- chen etc. „The state can tax“, ein Staat kann Steuern erheben, das ist die älteste Definition von Staatlichkeit. Die EU aber ist kein Staat. Darum ist die Diskussion über eine europäische Sozialpolitik ebenso wichtig wie gefährlich, verweist sie doch in das Herz einer europäischen Staatlichkeit, die es eigentlich zu

schaffen gälte – aber das darf man in Zeiten der Renationalisie- rung, in denen es um die europäische Solidarität eigentlich nicht so gut bestellt ist, nicht so laut aussprechen.

Wie bereits eingangs erwähnt, ist es an der Zeit, dass wir den Begriff der sozialen Klasse europäisieren müssen, weil er auf den Prozess einer europäischen Vergesellschaftung verweist.

Gestützt wird diese Forderung unter anderem durch das im Oktober 2017 erschienene Buch „Les Classes sociales en Europe“. Die darin enthaltenen Daten verweisen nicht nur darauf, dass sich transnational die Lebenswelten der drei unter- schiedenen Klassen annähern, sondern dass zudem ein trans- nationaler „Klassentausch“ innerhalb Europas stattfindet:

Westeuropa hat gleichsam seine „Unterschicht“ nach Osteu- ropa ausgelagert. Das mag unter Gesichtspunkten der Wirt- schaftlichkeit und Effizienz sinnvoll sein; eine europäische Demokratie als politische Einheit lässt sich aber so nicht gestal- ten, denn dass die Osteuropäer, die sich oft genug als „Zweite- Klasse“-Europäer fühlen, als Reaktion auf die Deklassierung häufig populistisch wählen, dürfte kaum überraschen.

Wenn man also angemessen auf diese Effekte einer stattfin- denden europäischen Vergesellschaftung reagieren will, die transnational in Europa gesellschaftliche Ungleichheiten zwischen Ost und West, zwischen Nord und Süd, zwischen Stadt und Land und zwischen Zentrum und Peripherie beför- dern, dann wird man – und das ist eigentlich die zentrale These des Textes – das nicht dauerhaft mit den Maßnahmen des Sozi- algipfels von Göteborg machen können, auch wenn diese ein durchaus schöner Anfang sind. Aber die rund 300 Millionen Euro, die hier für Projektmittel zur Verfügung gestellt und dann wiederum national verwaltet werden, führen eben nicht zu

jener strukturellen Verlagerung von Sozialpolitik auf die euro- päische Ebene, ganz im Sinne jenes zuvor erwähnten „cuius regio, eius religio“. Und sollte eine solche Verlagerung gelingen, ja überhaupt angedacht werden, dann kann eine europäische Sozialpolitik, die dauerhaft sozialer Ungleichheit in Europa entgegenwirken soll, perspektivisch nur im Kontext einer euro- päischen Steuer-, Fiskal- und Budgetpolitik gedacht werden, anders formuliert: Es bräuchte einen europäischen fiscal federa- lism, eine europäische Finanzverfassung, um dieser Aufgabe in ihrer eigentlichen Dimension gerecht zu werden. Diese struktu- relle Debatte muss man immer mitdenken, wenn man nicht nur soziale Ex-post-Flickschusterei in Europa betreiben möchte.

Die Frage der europäischen Ungleichheiten verweist auf die Frage der europäischen Sozialstaatlichkeit, und diese wiederum verweist in letzter Konsequenz auf die Frage einer europäischen Staatlichkeit inklusive Budgetrecht, das dem Europäischen Parlament zufallen müsste. Wir wären dabei, eine europäische Staatlichkeit inklusive einer europäischen Staatsbürgerschaft auszubuchstabieren, die den allgemeinen politischen Gleich- heitsgrundsatz für alle europäischen Bürgerinnen und Bürger durchsetzen müsste. Zentrale Probleme der heutigen sozialen Ungleichheiten in Europa – zum Beispiel die Diskriminierung der Osteuropäer – würden dann schlagartig wegfallen.

EUROPA ALS NATION?

Marcel Mauss, ein französischer Soziologe des letzten Jahrhun- derts, hat in seinem Buch „Die Nation oder der Sinn für das Soziale“ die Nation folgendermaßen definiert: „Eine Nation ist eine Gruppe von Individuen, denen ihre wechselseitige ökono-

mische und soziale Abhängigkeit gemeinsam bewusst wird und die sich dazu entschließen, diese wechselseitige Abhängigkeit in eine kollektive Kontrolle über den Staat und über das Wirt- schaftssystem zu überführen.“ Könnte es nicht sein, dass Europa insgesamt an genau diesem Punkt steht? Dass die sozialen Ungleichheiten in Europa lediglich die Aufforderung sind, Europa als Gemeinwesen zu denken, mit allen Konse- quenzen, die ich aufgezählt habe? Und dass Europa im Sinne der Definition von Marcel Mauss dann – obgleich alle von Renationalisierung reden – eigentlich im Prozess einer europäi- schen Nationwerdung ist?

Soll Europa wirklich, wie vielfach diskutiert und gefordert, eine Demokratie werden, dann muss der Preis entrichtet werden: der allgemeine politische Gleichheitsgrundsatz für alle Bürge- rinnen und Bürger Europas. Zumal ersten empirischen Studien zufolge die Bürgerinnen und Bürger gegen den Grundsatz allge- meiner Rechtsgleichheit auch in sozialen oder fiskalischen Fragen, also zum Beispiel eine Europäische Arbeitslosenversi- cherung, nichts einzuwenden hätten.

Dadurch würde zur Gleichheit der Güter im Binnenmarkt und zur Geldgleichheit (Euro) die rechtliche Gleichheit der europäi- schen Bürgerinnen und Bürger als politische Subjekte addiert:

Genau dies wäre die Grundlage für eine europäische Demo- kratie und der Sprung in eine Europäische Republik. Dem Euro und der IBAN-Nummer müsste deswegen perspektivisch zunächst ein gemeinsames europäisches Wählerregister von A bis Z folgen, zum Beispiel für die Europawahlen 2024; dann eine Europäische Sozialversicherungs- beziehungsweise eine Steuernummer (ESSN) für alle europäischen Bürgerinnen und Bürger. Die europäische Solidarität wäre institutionalisiert und

nicht mehr beliebig. Dies könnte im Rahmen einer Stichtagsre- gelung, beispielsweise ab Januar 2025, geschehen, genauso wie beim Euro oder der IBAN-Nummer. Es könnte dabei sogar Bestandssicherung geben, zum Beispiel, dass die ESSN nur für ab dem Stichtag Geborene gilt und alle anderen europäischen Bürger in ihren bisherigen nationalen Systemen verbleiben.

Dies wäre ein gleichsam organischer Übergang in einen politi- sierten und gemeinsamen europäischen Rechtsraum und eine Gemeinschaft von Bürgerinnen und Bürgern gleichen Rechts, also eine Staatsbürgergemeinschaft oder eben eine Europäische Republik. Europäische Verfassungsexperten müssten prüfen, ob dazu überhaupt eine europäische Vertragsänderung notwendig wäre. Es wäre die große Reformation Europas!

Im neuen, vielmehr: vollendeten Europa – ein Markt, eine Währung, eine Demokratie – wären die Bürgerinnen und Bürger der Souverän des politischen Systems, vor dem Recht wären alle gleich, das Parlament entscheidet und es gilt Gewal- tenteilung. Der allgemeine politische Gleichheitsgrundsatz ist der Sockel jeder Demokratie, ihre notwendige, wenn auch nicht hinreichende Bedingung. Dafür müsste man sich nur an jene Definition der Nation von Theodor Schieder erinnern, der bereits 1963 bemerkte: „Nation, das heißt in erster Linie Staats- bürgergemeinschaft, nicht Sprache, Ethnie oder Kultur.“

Wäre das radikal? Nein, ganz und gar nicht: Wer das Manifest der italienischen Antifaschisten von Ventotene von 1944 liest, findet darin genau diese Forderung nach einer europäischen Staatsbürgergemeinschaft. Und auch Jean Monnet hat gesagt:

„Europa, das heißt nicht, Staaten zu integrieren, sondern Bürger zu einen.“ Diejenigen aber, die sich in den Status der Rechts- gleichheit begeben, die also den allgemeinen politischen

Gleichheitsgrundsatz für sich jenseits von Herkunft akzeptieren – so heißt es in der Definition von Cicero –, begründen eine Republik. Nach dem einen Markt und der einen Währung ist heute die Zeit gekommen, die eine, gemeinsame Demokratie in Europa als politisches Ziel in Angriff zu nehmen, um das euro- päische Projekt im 21. Jahrhundert zu vollenden.

V

DIE SOZIALE DIMENSION IN EUROPA – EINE PERSPEKTIVE

MARIA JEPSEN UND PHILIPPE POCHET

on Anfang an war das Projekt Europa durch ein doppeltes Ungleichgewicht geprägt. Erstens dominierte die Logik der wirtschaftlichen Integration – das soziale Element war dabei im Wesentlichen ein Nebenprodukt der damit verbundenen Vorteile. Zweitens war die Sozialpolitik begrenzt, sowohl in ihrem Umfang als auch durch den legislativen Prozess, der einstimmige Ratsbeschlüsse erforderte. Deshalb hat die Debatte über die Schaffung eines sozialen Europas von jeher zwei Aspekte: die wirtschaftliche Dimension wieder mit der sozialen ins Gleichgewicht zu bringen und ein ehrgeiziges soziales Programm zu entwickeln.

Das Konzept einer sozialen Dimension auf europäischer Ebene wurde im Allgemeinen zeitgleich immer dann mobilisiert, wenn sich das Projekt Europa in einer schwierigen Phase befand. Wir untersuchen hier, wie die Entwicklung der sozialen Dimension, vor allem seit 2005, auf die besonderen Herausfor- derungen der jeweiligen Zeit reagiert hat und damit zum

Symbol für erneutes Vertrauen in das Gesamtprojekt wurde – und wie sich dabei zeigte, dass es nicht nur um wirtschaftliche Integration, sondern auch um sozialen Fortschritt geht. Was hat die Europäische Kommission dazu geführt, die Europäische Säule sozialer Rechte zu proklamieren? Welche Wirkung könnten solche Entwicklungen für die soziale Dimension Europas haben?

AUSBAU DER SOZIALEN DIMENSION – EIN RÜCKBLICK Etwa alle 15 Jahre wird ein ehrgeiziges Vorhaben zur Neubalan- cierung und Erneuerung verabschiedet. Erstmals wurde dies 1973/74 versucht, mit dem ersten Sozialprogramm und der Anwendung der Bestimmungen der Römischen Verträge (Gleichstellung der Geschlechter sowie Artikel 235 über die einstimmige Ausweitung der Kompetenzen). Dann folgte 1988/89 ein fruchtbarer Zeitraum, mit der Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer, gefolgt von einem ambitionierten Aktionsprogramm.

In den Anfangsjahren des neuen Jahrtausends fand dann ein grundsätzliches Überdenken des gesamten europäischen politi- schen Systems statt, mit der Verabschiedung der Charta der Grundrechte der EU und den Verhandlungen über einen Verfassungsvertrag. Schließlich könnte nun die Vorlage einer Säule der Rechte und Grundsätze und eines vom Umfang (sehr) begrenzten Sozialprogramms in den Jahren 2015/16 den vierten Versuch darstellen, das soziale Europa erneut einzuführen.

Jeder Versuch hatte seine Eigenheiten und seine Hauptakteure.

Der erste fand vor dem Hintergrund einer starken sozialen

Mobilisierung zu Anfang der damaligen Wirtschaftskrise statt.

Er ging aus einer Analyse seitens der nationalen Regierungen und der Kommission hervor, die erkannten, dass sich die soziale Seite nicht länger ignorieren ließ. Zwei richtungswei- sende EU-Politikvorgaben wurden erarbeitet: die Gleichstellung der Geschlechter sowie Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz.

Der zweite Versuch war eine Folge des Projekts eines „großen Binnenmarkts“ und der Zusagen des Kommissionspräsidenten Jacques Delors, parallel dazu dessen soziale Dimension zu entwickeln. Eine nicht bindende Charta mit zwölf Artikeln wurde verabschiedet, dazu ein Handlungsprogramm mit fast 50 Maßnahmen, einschließlich mehr als 20 bindender Verpflich- tungen. Der Ansatz war dabei defensiv, um angesichts der zunehmenden Liberalisierung und Deregulierung den Folgen der Globalisierung entgegenzutreten. Wie im ersten Fall hielt auch hier der anfängliche Schwung nur sechs bis sieben Jahre lang an und kam schließlich zum Erliegen, was daran lag, dass die Maastricht-Kriterien für den Eintritt in die Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) eingehalten werden mussten, sowie an den Arbeitsmarkt- und Sozialreformen, die oft Hand in Hand gehen.

Der dritte Anlauf war komplexer und ambitionierter, aber auch weniger erfolgreich. Er ergibt sich logisch aus der Währungsin- tegration und der Unmöglichkeit (zumindest historisch gese- hen), eine Währung ohne Staat zu haben. In der Folge führte dies zu dem Versuch, die Grundlagen der europäischen Integra- tion neu zu definieren. Hauptsächlich geschah dies durch die Beschleunigung der politischen Integration durch die Aushandlung einer (Quasi-) Verfassung mit dem Ziel, einen

gemeinsamen Demos zu schaffen, sowie durch eine Charta der Grundrechte, in der gemeinsame Werte zum Ausdruck gebracht wurden. Anfangs war noch nicht sehr klar, welchen Platz die soziale Komponente in der Verfassungsdebatte hatte, und es erforderte große Anstrengung, sie auf die Agenda zu setzen. Bei der Grundrechtecharta war dies einfacher, aber die darin enthaltenen Rechte waren gesetzlich bereits verankert und stellten daher wenig Innovation oder Fortschritt dar, selbst im Vertrag von Lissabon 2007. Auch hier ging nach sechs bis sieben Jahren der Schwung aus, als 2004/05 die Lissabon-Stra- tegie und die Europäische Beschäftigungsstrategie (EBS) von 1998 revidiert wurden.

Und somit erklärt die EU 15 Jahre danach und fast 30 Jahre nach der Charta der Grundrechte ihren Willen zu einem neuen Versuch, die sozialen Dimensionen ins Gleichgewicht zu bringen und weiterzuentwickeln. Das Projekt soll in der Form einer Europäischen Säule sozialer Rechte (ESSR) umgesetzt werden – bestehend aus Rechten und Prinzipien, die sich auf 20 Bereiche verteilen und den Acquis communautaire schützen und stärken sollen.

VON DEN ANFÄNGEN ZU DEN ENTWICKLUNGEN DER JÜNGEREN ZEIT

2005 trat ein sichtbarer Bruch im europäischen Ansatz gegen- über der sozialen Dimension auf: Mit der EU-Erweiterung, starkem Wirtschaftswachstum und höherem Beschäftigungs- stand trat die soziale Dimension in den Hintergrund, verdrängt durch die Suche nach Möglichkeiten, die Produktivität und Wettbewerbsfähigkeit zu steigern. Wettbewerbsfähigkeit wurde

im Grunde nicht getrennt von der sozialen Dimension gesehen, sondern als notwendige Voraussetzung für den sozialen Fort- schritt. Zwei Gedankengänge veranschaulichen dies. André Sapir stellte 2005 in einem Bruegel-Papier über europäische Sozialmodelle den Übergang dar, der sich hier vollzog: weg von einer Sichtweise der sozialen Dimension als legitimes Ziel an sich und hin zu einem Ansatz, in dem die Sozialpolitik parallel zu wirtschaftlicher Wettbewerbsfähigkeit evolvieren sollte. Die Betonung von Flexicurity ab 2007 zeigte auch, dass die Sozialpo- litik zu den Anforderungen der Wirtschaft passen muss.

Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat das System der Arbeitnehmer-Arbeitgeber-Beziehungen und das Arbeitsrecht in mehreren Mitgliedstaaten durch Gerichtsfälle wie Viking- Laval-Rüffert und Kommission gegen Luxemburg ernsthaft infrage gestellt. In seinen Urteilen stellte sich der EuGH gegen die lange gehegte Annahme, dass wirtschaftliche Integration eine EU-Kompetenz sei, während die Sozialpolitik bei den Mitgliedstaaten liege und nationale Sozialrechte wie zum Beispiel die Vereinigungsfreiheit, das Recht auf Tarifverhand- lungen und das Streikrecht nicht auf supranationaler Ebene anfechtbar seien. Daher wurde die Zeit vor der Wirtschaftskrise von 2008 zu einer „Patt-Situation“, in der vermehrt über die Notwendigkeit eines „Europäischen Sozialmodells“ gesprochen wurde, wobei es jedoch wenig Zeichen für eine Sozialstrategie als Kern der EU-Entscheidungsprozesse gab.

Diese Krise brachte neue Bewegung. Mehrere Mitgliedstaaten stärkten ihre Systeme der sozialen Sicherung deutlich und ergriffen Maßnahmen, die es den Arbeitgebern ermöglichten, Mitarbeiter zu halten, statt gleich Kündigungen auszusprechen – im Unterschied zur EU selbst. Dieser Impuls verlor sich

jedoch 2010: Zuerst wurde die Lissabon-Strategie durch die Strategie Europa 2020 ersetzt, die auf Beschäftigung, Schulung und den Kampf gegen die Armut abzielte; des Weiteren begann die Mehrheit der EU-Mitglieder, Sparprogramme einzuführen, und schließlich legte dann die Griechenlandkrise die Schwäche des Steuerungssystems offen, das den Euro stützte. Zusammen wiesen diese drei Elemente auf eine neue Ära hin, wenn es um die Frage ging, wie die soziale Dimension auf EU-Ebene zu defi- nieren und zu handhaben sei.

Die größte Veränderung kam durch die Stärkung der wirt- schaftspolitischen Steuerung. Durch die Finanz- und Wirt- schaftskrise, die viele EU-Mitgliedstaaten in eine fiskalische Krise stürzte, gerieten nicht nur die betroffenen Länder unter den Druck der Finanzmärkte, sondern auch der Euro und somit Europa im weiteren Sinne. Die Europäische Kommission legte ein Regel- und Richtlinienwerk zur Koordinierung der Haus- haltspolitik vor sowie zu makroökonomischen Ungleichge- wichten und Strukturpolitiken und lieferte somit indirekt eine einheitliche Definition der Leitlinien der Sozialpolitik. Natio- nale Rahmen der Steuerpolitik mussten sich nun so weit wie möglich nach den neuen Strukturen der wirtschaftspolitischen Steuerung richten und sich an das neue Regelwerk für Haus- haltsdefizite, Verschuldungsgrad und Vergleichbares halten oder sich Strafen auferlegen lassen. Diese stark bindenden Mechanismen gaben der Kommission und dem Rat einen größeren Einfluss darauf, wie die Mitgliedstaaten ihren Haus- halt aufstellen und demnach ihre Sozialpolitik formulieren und finanzieren konnten.

Von 2008 bis 2014 kam die Europäische Sozialagenda im Hinblick auf das Soft Law wie auch verbindliche rechtliche

Vorgaben zum Stillstand. Als einzige Initiativen wurden die Europäische Jugendgarantie und die Agenda für soziale Investi- tionen 2013 ins Leben gerufen. Einige Ideen wurden vorge- bracht, um dann schnell begraben zu werden, wie ein europäisches System für Arbeitslosengeld. Das bedeutet nicht, dass die Sozialpolitik an sich von der Tagesordnung verschwand, sondern eher das Gegenteil. Das oben beschrie- bene System der wirtschaftspolitischen Steuerung brachte länderspezifische Empfehlungen, von denen sich die Hälfte auf Beschäftigungs- und Sozialpolitik bezog. Die Empfehlungen sprachen sich unter anderem für die Dezentralisierung von Tarifverhandlungen, die Anhebung des Rentenalters und eine Koppelung der Lohnentwicklung an die Produktivität aus. Nur sehr wenige zielten auf einen besseren Zugang zu sozialer Sicherung ab oder auf eine Gewährleistung, dass die Nutzen des Sozialstaatssystems den am meisten schutzbedürftigen Menschen tatsächlich zugutekommen würden. Durch die Schaffung einer überstaatlichen Governance auf der Grundlage des Stabilitäts- und Wachstumspaktes hatte die EU ein System geschaffen, das den nationalen Regierungen den Weg zur Reform ihres Sozialstaats, ihrer Arbeitgeber-Arbeitnehmer- Beziehungen und des Arbeitsmarkts zeigen sollte. Die soziale Dimension wurde lediglich als Justierfaktor bei Restrukturie- rungen und wirtschaftlichen Schwierigkeiten gesehen.

Nach 2005 fehlte es in Europa also nicht nur an einer zentralen sozialpolitischen Zielsetzung, sondern die Europäische Union unterminierte auch einige der Grundprinzipien der Sozialpoli- tik, vor allem den Grundsatz der Gleichstellung von Arbeitneh- mern am gleichen Ort und die Möglichkeit der Mitgliedstaaten, die soziale Sicherung als automatischen Stabilisierungsfaktor

einzusetzen. Zuvor hatte es in Europa eine Art unausgespro- chene Arbeitsteilung gegeben: die Effizienz des Marktes auf europäischer Ebene und die legitime Umverteilung auf natio- naler Ebene. Zusammenfassend charakterisierte David Natali diese Konstellation 2015 so: „Adam Smith auf europäischer Ebene und Keynes auf nationaler Ebene“. Nun sieht es in Europa mehr nach Adam Smith oder sogar nach Friedrich Hayek aus – der Markt ist auf europäischer und auch nationaler Ebene der einzige Kompass.

2015 – EIN NEUER AUFBRUCH?

Die nächste Periode wurde durch die Debatte um den Brexit gekennzeichnet. Der Brexit war teilweise ein Votum gegen ein nicht soziales Europa und gegen die als zu lax empfundenen Bestimmungen zur Freizügigkeit von Personen. In dieser Hinsicht hängt die potenzielle Verkleinerung sicherlich mit der unzulänglichen Handhabung der Erweiterungen zusammen.

Das britische Votum zur Ablehnung von EU und Migranten war kein isoliertes Ereignis. In Mitteleuropa waren sowohl Viktor Orbán in Ungarn als auch die Partei Recht und Gerech- tigkeit (PiS) von Lech Kaczyński in Polen gegen Europa und Migranten, ohne Respekt gegenüber der liberalen Demokratie, aber mit einer sozialen Zielsetzung für ihre Bürger. Daraus entstand die neue Realität: der Aufstieg populistischer und rechtsgerichteter Bewegungen mit sozialen Zielen.

Unter Jean-Claude Juncker waren nur acht von 28 Mitgliedern der Kommission Sozialdemokraten. Und bei der Europawahl 2014 gewannen antieuropäische Parteien an Boden. Zweifel tauchten auf und es mehrten sich die Befürchtungen über die

Zukunft des europäischen Projekts. Dies brachte Juncker dazu, die Idee eines sozialen „Triple-A“-Europas vorzubringen, um deutlich zu machen, dass die Ära seines Vorgängers und die blinde Austerität vorbei waren.

In sozialen Fragen führte dies im November 2017 zur Prokla- mation der Europäischen Säule sozialer Rechte (ESSR), beste- hend aus Rechten und Prinzipien in 20 Bereichen, die den Acquis communautaire garantieren und stärken sollten: „bei der Europäischen Säule sozialer Rechte geht es darum, den Bürgern neue und wirksamere Rechte zu geben“. Sie verkör- pert 20 Prinzipien in drei Kategorien: Chancengleichheit und Zugang zum Arbeitsmarkt, faire Arbeitsbedingungen sowie sozialer Schutz und Inklusion. Mit insgesamt 15 Dokumenten ist das Ergebnis weder besonders organisiert noch besonders klar. Mehrere Vorschläge (im Hinblick auf die Vereinbarkeit von Arbeits- und Privatleben, Arbeitsverträge, Zugang zu sozialer Sicherung etc.) stellen den Entwurf eines Arbeitspro- gramms dar. Die letzteren beiden Prinzipien zielen darauf ab, Mindestrechte für alle Arbeitnehmer zu sichern, ungeachtet ihres Status, einschließlich der Plattformökonomie, die oftmals Menschen in Scheinselbstständigkeit einsetzt. Jeden- falls stellte dies den Beginn einer reflektierten Wahrnehmung von Arbeit und Arbeitsverträgen in einer digitalisierten Wirt- schaft dar.

Der andere Aspekt der Maßnahme sollte das Europäische Semester durch ein Social Scoreboard (statistische Indikatoren)

„sozialisieren“, um die WWU sozialer „einzufärben“. Kommis- sion und Rat betonten ihren Willen, den sozialen Dialog in Europa zu beleben. BusinessEurope, die wichtigste Unterneh- menslobby, hat sich jedoch gegen alle Vorschläge im Zusam-

menhang mit der Europäischen Säule ausgesprochen, was wenig Ursache zu Optimismus gibt.

Als föderatives Konzept wurde der Gedanke der Sozialinvesti- tion teilweise von der Kommission 2013 in einem Paket aufge- griffen. Das Konzept wurde von einer Reihe von Intellektuellen vertreten und weiterentwickelt, die Denkfabriken des linken Spektrums nahestanden, wie Anton Hemerijck, Bruno Palier, Frank Vandenbroucke und Gøsta Esping-Andersen. Ein Grund- gedanke liegt darin, dass die soziale Dimension eine Investition darstellt, vor allem wenn Europa auf präventive Politik setzt, statt zu versuchen Abhilfe zu schaffen. Dies zeigt sich am besten am Beispiel Kindheit, wo durch massive Investitionen das Humankapital gesteigert und Ungleichheit und sogar Gewalt reduziert werden könnten.

Ein neuer Ton wurde hörbar in einem politischen Umfeld, das sich fast nicht geändert und angesichts des Brexit und des strit- tigen Themas Flüchtlinge noch verschlechtert hatte. Die Prokla- mation der ESSR und die Verabschiedung einer neuen Richtlinie über die Entsendung von Arbeitnehmern im Mai 2018 schienen darauf hinzudeuten, dass die Zeit der massiven Deregulierung vorbei war und es eine Rückkehr gab, wenn nicht zu einer Agenda für ein soziales Europa, so doch zumin- dest zu einer Agenda, in der kein Wettbewerb auf Kosten der Löhne am gleichen Ort stattfinden sollte. Noch interessanter ist der fundamentalere Wandel, der infolge veränderter Prioritäten in vielen mittel- und osteuropäischen Ländern stattfand.

Die Initiativen schienen darauf hinzudeuten, dass Europa nach 20-jährigem Hin und Her zu den Grundprinzipien zurückkehrt, welche die EU von Anfang an geleitet hatten. In Ermangelung

einer sozialen Harmonisierung in Europa wurden die Mitglied- staaten ermächtigt, den Schutz zu entwickeln, den sie auf natio- naler Ebene für nötig hielten, um sich nicht im eigenen Land einem unfairen Wettbewerb zwischen Arbeitnehmern mit unterschiedlichen Rechten oder Maßnahmen zugunsten von Unternehmen auszusetzen, die ihr Äußerstes versuchten, um sich nicht an fairen Wettbewerb zu halten. Es bleibt zu sehen, wie viel Spielraum die Mitgliedstaaten im Hinblick auf Ausgaben und die Gestaltung ihrer Politik zurückgewonnen haben.

UND DIE ZUKUNFT?

Wenn wir das europäische Sozialmodell erhalten und ausbauen wollen, müssen wir jetzt auf drei sich ergänzenden Seiten arbei- ten: Wir müssen soziale Fragen in Europa wieder an die oberste Stelle der politischen Agenda setzen, wir müssen die WWU fertigstellen und mit Stabilisierungsmechanismen ausstatten und wir müssen in der Wirtschaftspolitik eine neue Richtung weisen.

Der letzte Punkt ist klar ausschlaggebend. Eine neue Form der europäischen Governance muss so gestaltet sein, dass sie nicht den Finanzmärkten dient, sondern dem Übergang weg von einer Gesellschaft, die im Übermaß Energien und Rohstoffe verbraucht und dabei die Arbeitskraft zu gering schätzt, und hin zu einer Gesellschaft auf der Grundlage besserer Arbeits- plätze, höherer Energieeffizienz, erneuerbarer Energien, langle- biger Produkte, des systematischen Recyclings von Materialien und der grundlegenden Veränderung der Produktionsketten:

dem Übergang zu einer emissionsarmen Gesellschaft. Wir

müssen dazu einen europäischen Fahrplan erarbeiten, um dies ab jetzt bis 2050 zu erreichen.

Machbar ist dies nur, wenn wir Institutionen schaffen, welche die Solidarität fördern und die Macht des Marktes zügeln.

Solche Institutionen müssen einem Prozess der Konvergenz in einer neuen komplexen Phase der Globalisierung dienen sowie auch der dringend notwendigen ökologischen Wende. Vor allem lässt sich das soziale Patt durch offenen, demokratischen Dialog und neue Zusammenschlüsse der betroffenen Akteure auflösen. Die ESSR ist eine gute Ausgangsbasis für diesen Ansatz, reicht aber bei Weitem nicht aus.

Genauer gesagt halten wir Folgendes für erforderlich:

SOZIALE FRAGEN MÜSSEN KERNPUNKT DER EUROPAPOLITIK SEIN

Ziel ist, sicherzustellen, dass das Vorgehen sich tatsächlich auf das Programm der wirtschaftlichen und sozialen Konvergenz konzentriert, mit dem die EU durch die Verträge beauftragt wurde (Artikel 151 AEUV). Wir müssen neu bekräftigen, dass die Institutionen der EU strikt durch Grundrechte gebunden sind.

Um zu verhindern, dass wirtschaftliche „Freiheiten“ die funda- mentalen sozialen Rechte beschneiden, wäre den Europäischen Verträgen ein Sozialprotokoll hinzuzufügen.

In diesem Zusammenhang müssen die EU und die Mitglied- staaten insbesondere in den folgenden Bereichen tätig werden:

Die Festsetzung der Löhne ist eine nationale Kompetenz. Sie muss daher entsprechend den

nationalen Systemen und Praktiken der Arbeitnehmer- Arbeitgeber-Beziehungen erfolgen und Sozialpartner und Tarifautonomie angemessen berücksichtigen. Statt eine radikale Dezentralisierung zu forcieren, muss dabei aber auch die nationale Koordinierung gefördert werden, sodass sich mittelfristig die Löhne innerhalb der Auflagen der WWU bewegen (Stärkung der Institutionen).

In jedem Mitgliedstaat sollte ein soziales

Mindesteinkommen geschaffen werden, das auf gemeinsamen europäischen Prinzipien beruht und ein menschenwürdiges Leben ermöglicht (Beschränkung des Marktes).

Eine trilaterale europäische Plattform wäre zu schaffen, um allgemein festzustellen, wie der soziale Dialog und die Tarifverhandlungen in den Mitgliedstaaten

unterstützt werden, und um die Übertragung und Umsetzung der europäischen Abkommen des sozialen Dialogs auf nationaler Ebene zu bewerten (Stärkung der Institutionen).

Das Prinzip der arbeitsrechtlichen Gleichbehandlung muss neu bekräftigt werden, als Garant für fairen Wettbewerb, die Achtung von Arbeitnehmerrechten und Arbeitsrecht und für die Systeme der

Arbeitnehmer-Arbeitgeber-Beziehungen in Europa (Konvergenz).

Die Systeme der sozialen Sicherung müssen so ausgestattet sein, dass sie ihre Funktion der

Umverteilung in Form von Sozialleistungen und des allgemeinen, einkommensunabhängigen Zugangs zu qualitativ angemessener Sozialdienst- und

Gesundheitsversorgung in vollem Umfang

wahrnehmen können. Leistungsindikatoren wären einzuführen, mit denen sich der Fortschritt bei

Systemen der sozialen Sicherung messen lässt (Zugang zur Gesundheitsversorgung, Armut unter den

Arbeitnehmern etc.) und gemeinsame Zielvorgaben festgelegt werden können (Beschränkung des Marktes).

Die EU muss die Verbesserung der Arbeitsbedingungen, der Sicherheit und des Arbeitsschutzes voranbringen und ein neues Arbeitsprogramm für den Arbeitsschutz neben quantita- tiven Mindestzielen für die staatliche Gewerbeaufsicht vorlegen (Stärkung der Institutionen, Rolle des Staates).

Die Corporate Governance muss sich auf europäischer Ebene ändern. Das heißt insbesondere:

Es sind europaweite Regeln notwendig, um die Transparenz zu verbessern und die Ketten der

Unterauftragsvergabe stichhaltig zu machen. Vor allem wäre bei der Zeitarbeit ein europäisches Instrument zur Regulierung der Solidarhaftung von entleihenden Unternehmen („Kettenhaftung“) und Zeitarbeitsfirmen vorzuschlagen beziehungsweise einzuführen

(Konvergenz).

Arbeitnehmervertreter in Unternehmen wären einzusetzen, die als Beauftragte für die ökologische Wende mit tatsächlichen Befugnissen ausgestattet sind (neue Institution).

Managementmethoden auf der Grundlage nicht vertretbarer Arbeitsbelastungen und Zeitpläne wären

zu revidieren, um dadurch stressbedingten Erkrankungen, Burn-out und Suiziden entgegenzutreten (Demokratie).

Dazu ist eine gemeinsame Säule der Rechte und Pflichten der Unternehmen als begleitende Hilfe bei Umstrukturierungen erforderlich (Rolle des Staates).

Aufträge der öffentlichen Hand müssen verbindliche Klauseln zum Sozial- und Umweltschutz enthalten (Beschränkung des Marktes).

ABSCHLUSS DER WWU

Ziel der neuen europäischen Steuerung muss sein, die Euro- zone zu stabilisieren, indem die Rolle der EZB als letzte Anlauf- stelle bei der Kreditvergabe ausgeweitet und die Ausgabe von EU-Anleihen ermöglicht wird, sowie durch die Umsetzung von Wachstumsprogrammen für die einzelnen Länder. Mittelfristig muss jedoch eine detaillierte Bewertung der sozialen Stabili- tätsmechanismen in der Eurozone erfolgen. Nötig ist eine tief greifende Analyse der unterschiedlichen Aspekte bei der Einführung einer Arbeitslosenversicherung auf Ebene der gesamten Eurozone (oder EU) für Arbeitnehmer, die Opfer der

„asymmetrischen Erschütterungen“ wurden, die nicht den gesamten Wirtschaftsraum betreffen (Institution). Außerdem muss die schrittweise Herausbildung von Formen der europäi- schen sozialen Sicherung, vor allem durch die Stärkung des Europäischen Fonds für die Anpassung an die Globalisierung (EGF), gefördert werden, um neuen Risiken entgegenzutreten (Institution).

Wir müssen zurück zu einem pluralistischen Ansatz. Deshalb

wäre es nützlich, eine Diskussion über diese Herausforde- rungen in Gang zu bringen, die den unterschiedlichen Ansätzen Rechnung trägt, zum Beispiel durch die Schaffung eines europäischen Rats für Wirtschaftsanalyse nach dem fran- zösischen Modell oder durch wichtige Referenzzentren wie in Deutschland. Die europäischen Institutionen müssen wieder zu einem offenen Forum für die Diskussion über mögliche Zukunftsszenarien werden, statt zu einer Maschinerie, die eine voreingenommene und einseitige Sichtweise der Welt auferlegt (Demokratie).

Unabdingbar sind schließlich progressive und redistributive Steuersysteme, die zur Finanzierung von Programmen der sozialen Sicherung sowie der ökologischen Wende beitragen:

eine Harmonisierung der Berechnungsgrundlage für die Körperschaftsteuer und ein Mindeststeuersatz für Unternehmen (zum Beispiel durch die Einführung eines Mindestsatzes von 25 Prozent – dem derzeitigen europäischen Durchschnitt);

die Einführung einer Finanztransaktionssteuer nicht nur auf Wertpapiere, sondern auch auf Anleihen und Derivative;

ein resolutes Vorgehen gegen Steuerkonkurrenz und Steuervermeidung; für die Besteuerung von

Einkommen und Vermögen (einschließlich der digitalen Ökonomie) wären gemeinsame Prinzipien festzulegen.

Die EU muss die Investition in Forschung, angewandte Forschung und Innovation fördern und koordinieren, sie muss

zur Umsetzung koordinierter und regulierter Industriepolitik und von Open-Source-Patentsystemen beitragen (Beschränkung des Marktes).

Die ESSR hat das Fundament für die Weiterführung vieler der oben genannten Vorschläge gelegt und kann somit die soziale Dimension neu beleben. Die zukünftige Entwicklung wird jedoch sehr von der vorherrschenden konjunkturellen und strukturellen Situation abhängen.

Eine erste Möglichkeit besteht darin, dass sich die wirtschaftli- chen Aussichten verbessern, dass die von Trump und May verursachten Schwierigkeiten sich legen, die populistischen Wellen zurückgehen oder die EU sogar das Wohlwollen der Öffentlichkeit zurückgewinnt und damit im Tagesgeschäft zum

„business as usual“ zurückkehren kann. Das heißt, anders gesagt, dass die soziale Dimension unter den Tisch fällt.

Alternativ kann diese Zeit der Wirren zu mehreren Vorstößen im sozialen Bereich führen, ohne jedoch wirklich Soziales und Wirtschaft ins Gleichgewicht zu bringen.

Drittens ist es möglich, dass es angesichts des Bewusstseins einer drohenden neuen weltweiten Finanzkrise, des ständigen Misstrauens, ob die EU jemals etwas wirklich Positives bewirken kann, der andauernden Arbeitslosigkeit in einer Reihe von Mitgliedstaaten und angesichts eines internationalen Klimas, das Anlass zur Sorge gibt, zu neuen Zusammen- schlüssen von strategischen Akteuren kommen kann. Diese Akteure könnten dann erfolgreich einen langfristigen struktu- rellen Wandel erwirken, um ein solches sozialwirtschaftliches Gleichgewicht zu erreichen.

Je nach der vorherrschenden Lesart der derzeitigen Lage wird sich das wirkliche Potenzial der Sozialen Säule entscheiden:

eine Fehlzündung, eine weitere Reihe unvollständiger Ergeb- nisse oder aber ein erster Schritt zu einer dauerhaften Stärkung der sozialen Dimension.

Der vorliegende Artikel basiert auf: Jepsen, M./Pochet, P.: Le socle social en perspective historique, OFCE Revue, 158 (2018)

D

SOZIALE MINDESTSICHERUNG FÜR ALLE

MARTIN HÖPNER

ie Leserinnen und Leser dieses Bandes dürften die Enttäuschung über die sozialen Defizite der europäi- schen Integration ebenso teilen wie die Hoffnung, dass die EU nicht so bleibt, wie sie ist. Den Vorschlag, transnationale Hilfen für den Aufbau sozialer Mindestsicherungen in den ärmeren Mitgliedsländern bereitzustellen, werden die allermeisten Lese- rinnen und Leser daher wahrscheinlich spontan befürworten.

Nachfolgend geht es mir aber um etwas Spezielleres. Dass eine Maßnahme wünschenswert ist, heißt noch lange nicht, ihr einen politisch hohen Stellenwert einzuräumen. Was steht unter der Überschrift „Soziales Europa“ nicht alles in den gewerkschaftlichen oder anderen progressiven Forderungskata- logen? Ein zusätzlicher Eintrag zur Errichtung eines Fonds für den Aufbau von Grundsicherungen würde da gar nicht weiter auffallen. Nein, ich möchte auf etwas anderes hinaus. Forde- rungen hat man viele, konkrete Projekte wenige. Ich schlage vor, die Gewährung transnationaler Hilfen für den Aufbau

armutsfester Mindestsicherungen zu einem zentralen Projekt der kommenden Jahre zu erklären. Daher wird es mir nachfol- gend auch darum gehen, das Vorhaben von anderen potenzi- ellen Projekten abzugrenzen, die sich um die soziale Dimension der europäischen Integration drehen. Aber wenden wir uns zunächst der Substanz des Vorschlags zu.

EIN SOZIALES PROJEKT FÜR DIE EU

Die Mindestsicherung ist der unterste Boden sozialer Siche- rungssysteme. Sie ist zuständig, wo nicht nur kein Einkommen erzielt werden kann, sondern wo zudem auch keine andere Sozialleistung greift. Ihr Ziel ist die Vermeidung extremer Armut. Bei der Erreichung dieses Ziels unterscheiden sich die EU-Länder ganz erheblich. Die Forschungsliteratur, aber auch das Social Scoreboard der Europäischen Kommission geben gute Einblicke. Dabei zeigt sich, dass die Länder, deren Mindestsi- cherungen die Gewährung armutsfester Leistungshöhen beson- ders deutlich verfehlen, fast immer zur Gruppe der ärmeren Mitgliedsländer im Süden und Osten der EU gehören. Wohlge- merkt geht es dabei immer um relative Armutsvermeidung, also um Armutsschwellen, die sich aus den Wohlstandsniveaus vor Ort ableiten.

Das Projekt bestünde nun darin, die Strukturfonds (nach Arti- kel 175 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU, AEUV) um ein Programm zu ergänzen, das den ärmeren Ländern hilft, ihre eklatantesten Armutslücken zu schließen. Dabei könnte es sich um einen neuen, sechsten Strukturfonds handeln oder um ein neues Programm innerhalb des Europäischen Sozialfonds, der in der Förderperiode von 2014 bis 2020 mit ungefähr 83 Milli-

arden Euro ausgestattet ist. Unterschreitet ein Land ein bestimmtes Wohlstandsniveau und definiert es ein Existenzmi- nimum, das es künftig sichern will, soll es unterstützende Mittel aus dem Fonds abrufen können. Die Förderung sollte sich auf einen bestimmten Sockel der Armutsvermeidung beschränken, etwa – in einem ersten Schritt – auf die Sicherung von 40 Pro- zent des Medianlohns des Landes (eine moderate Zielsetzung).

Die zielgenaue Mittelverwendung muss sichergestellt sein und kontrolliert werden. Darüber hinaus aber darf es keine Auflagen geben, vor allem keine sachfremden Auflagen wie die Durchführung von Strukturreformen in anderen Bereichen als der sozialen Mindestsicherung.

Perfekte Pläne finden sich für das Projekt in keiner Schublade.

Aber Planung und Debatte müssten auch nicht bei null begin- nen. Stellvertretend für viele andere seien die Arbeiten des Teams um den Ökonomen und ehemaligen belgischen Arbeits- minister Frank Vandenbroucke genannt und die deutschspra- chigen Gutachten des Juristen Thorsten Kingreen sowie des Politikwissenschaftlers Benjamin Benz (das Gutachten von Kingreen stammt aus dem Jahr 2017, das von Benz aus dem Jahr 2019).

DER EUROPÄISCHEN KOMPETENZORDNUNG RECHNUNG TRAGEN

Viele Ideen und Forderungen in den Europa-Programmen progressiver Parteien und Verbände adressieren die Mindestsi- cherung. In der Regel geht es dabei um die Definition von Mindeststandards, die alle einhalten sollen. Das vorgeschlagene Projekt setzt sich davon ab, indem es statt auf sanktionsbe-

wehrte Vorgaben auf ein faires Angebot setzt, das von den ärmeren Ländern abgerufen werden kann und hoffentlich wird, aber nicht abgerufen werden muss. Es will unterstützen, nicht bestrafen. Würde man lediglich Verpflichtungen anstreben, könnte man im Erfolgsfall zwar Länder, die die Vorgaben verfehlen, vor dem Europäischen Gerichtshof verklagen. Den Schwierigkeiten armer Länder, die Schließung ihrer Armutslü- cken zu finanzieren, hätte man aber nicht Rechnung getragen.

Die Abwesenheit eines generösen Sozialstaats – das ist ein klares Ergebnis der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung – ist mindestens ebenso sehr Ausdruck ökonomischer Rückstän- digkeit wie Resultat fehlenden politischen Willens.

Der Verzicht auf einen für alle verbindlichen Rechtsrahmen hat aber noch einen anderen Vorteil: Die Kompetenz der europäischen Organe, Vorgaben für Mindestsicherungen zu verabschieden, steht auf unsicherem Fundament. Das liegt daran, dass der Artikel 153 des AEUV zwar grundsätzlich Richtlinien im Sozialbereich ermöglicht. Thorsten Kingreen argumentiert, dass es vom zugrunde gelegten Arbeitnehmer- begriff abhänge, ob hierbei auch etwa die Grundsicherungen im Alter und bei Erwerbsminderung erfasst werden. Wohl nicht erfasst werden aber selbst bei der Anwendung eines sozialrechtlichen statt arbeitsrechtlichen Arbeitnehmerbe- griffs die Grundleistungen zum allgemeinen Lebensunterhalt, die in Deutschland in den Paragrafen 27 ff. des Sozialgesetz- buchs XII geregelt werden. Man müsste, um eine europäische Kompetenz für Mindeststandards bei der Sozialhilfe zu beja- hen, diese schon als Maßnahmen der beruflichen Eingliede- rung (nach Artikel 153 Absatz 1 Buchstabe h AEUV) interpretieren. Benjamin Benz schlägt vor, so vorzugehen.