Die Dimensionalität von Entscheidungen im Ministerrat der Europäischen Union : Analyse der zugrunde liegenden Konfliktstruktur im Vergleich zu den Vorverhandlungen auf nationaler Ebene

UNIVERSITÄT KONSTANZ

Diplomarbeit

Fachbereich Politik- und Verwaltungswissenschaft

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Gutachter: Prof. Dr. Gerald Schneider (Betreuer) Prof. Dr. Volker Schneider

vorgelegt von Christina Zimmer

am 06.11.2003 Matrikelnummer: 01/441189

Tabellen- und Abbildungsverzeichnis

1. Einleitung...1

2. Literaturdiskussion...5

2.1 Theoretische Modelle zur Dimensionalität des europäischen politischen Raumes...7

2.2 Empirische Befunde...8

3. Theoretische Grundlagen...14

3.1 Konfliktstruktur im Ministerrat...15

3.2 Konfliktstruktur der nationalen Vorverhandlungen...20

4. Forschungsdesign...21

4.1 Untersuchungsgegenstand...21

4.2 Beschreibung der Daten: Fallauswahl...22

4.2.1 Decision-Making in the European Union (DEU)………..22

4.2.2 National Decision-Making in the European Union (NDEU)…….………23

4.3 Untersuchungszeitraum...25

4.4 Methoden...25

4.4.1 Faktorenanalyse / Hauptkomponentenanalyse...25

4.4.2 Korrespondenzanalyse...27

4.4.3 Multidimensionale Skalierung...28

4.4.4 Clusteranalyse...29

4.5 Kontrollvariablen und fehlende Werte...30

4.6 Operationalisierung der Hypothesen...32

4.6.1 Index der Links/Rechts-Positionen der Regierungen...32

4.6.2 Index der Regierungspositionen zur europäischen Integration...33

4.6.3 Nettotransferzahlungen der EU an die MS...35

5. Analysen und Diskussion der Ergebnisse...37

5.1 DEU: Konfliktdimensionen im Ministerrat...37

5.1.1 Hauptkomponentenanalyse...37

5.1.1.1 Ergebnisse...37

5.1.1.2 Kontrollanalysen und Sensitivitätstests...40

5.1.1.3 Diskussion...41

5.1.2.2 Kontrollanalysen und Sensitivitätstests...47

5.1.2.3 Diskussion...49

5.1.3 Multidimensionale Skalierung...53

5.1.3.1 Ergebnisse...53

5.1.3.2 Kontrollanalysen und Sensitivitätstests...56

5.1.3.3 Diskussion...58

5.1.4 Clusteranalyse...61

5.1.4.1 Ergebnisse...61

5.1.4.2 Kontrollanalysen und Sensitivitätstests...62

5.1.4.3 Diskussion...63

5.1.5 Zusammenfassung der Analysen des DEU...65

5.2 NDEU: Konfliktdimensionen der nationalen Vorverhandlungen...66

5.2.1 Deutschland………68

5.2.2 Niederlande………....70

5.2.3 Finnland……….72

5.2.4 Großbritannien...73

5.3 Vergleich der Konfliktstrukturen auf nationaler und europäischer Ebene...74

5.4 Zusammenfassung und Diskussion...76

6. Schlussfolgerungen und Ausblick…….………..79

Zitierte Literatur………..83

Anhang Inhaltsübersicht Anhang……….i

Tabelle 2.1 Aktuelle Studien zur Dimensionalität des europäischen politischen Raumes...8

Tabelle 4.1 Beispiel für ein doubling der Datenmatrix des DEU...28

Tabelle 4.2 Verteilung der Themen des DEU nach Entscheidungsverfahren und Abstimmungsregeln...30

Tabelle 5.1 PCA: erklärte Varianz und Anzahl der Dimensionen für (Kontroll-)Analysen des DEU...40

Tabelle 5.2 Erklärter Varianzanteil der Modelle mit Cronbachs Alpha...44

Tabelle 5.3 Themen mit extremen Komponentenladungen, 2D-Modell...45

Tabelle 5.4 Themen mit extremen Komponentenladungen, 3D-Modell...46

Tabelle 5.5 Mögliche Dimensionsinterpretation des DEU, basierend auf Ergebnissen der CATPCA...47

Tabelle 5.6 Ergebnisse der CATPCA nach Politikfeldern...51

Tabelle 5.7 S-Stress(1), Stress1 und RSQ für ordinale MDS-Modelle...54

Tabelle 5.8 Kontrollanalysen: Werte des S-Stress(1), Stress1 und RSQ...57

Tabelle 5.9 NDEU: erklärte Varianz (CATPCA), S-Stress(1), Stress1 und RSQ (MDS)...67

Tabelle 5.10 Vergleich der Dimensionalität in Ministerrat und nationalen Vorverhandlungen...74

Abbildung 4.1 Links/Rechts-Regierungspositionen der MS, Durchschnittswerte 1999-2000...33

Abbildung 4.2 Regierungspositionen zur europäischen Integration, Durchschnittswerte 1999-2000...35

Abbildung 4.3 EU-Transferzahlungen als Anteil am BIP der MS, Durchschnittswerte 1995-1999...36

Abbildung 5.1 PCA: Rotierte Ladungsmatrix und Komponentendiagramm, DEU-imp...38

Abbildung 5.2 PCA: Rotierte Ladungsmatrix und Komponentendiagramm, 3D-Lösung, DEU-imp...39

Abbildung 5.3 CATPCA: Objektpunkte der MS, 2D-Modell...45

Abbildung 5.4 CATPCA: Objektpunkte der MS, 3D-Modell, D1 gegen D3...47

Abbildung 5.5 Plot der „echten“ Zeilen-Distanzen gegen die euklidischen Modell-Distanzen...49

1. Einleitung

Die Koalitionsbildung im Ministerrat der Europäischen Union (EU) wird von Beobachtern als unvorhersehbar und zeitraubend beschrieben (PETERS/WRIGHT 2001:

160). Demnach bilden die Mitgliedstaaten (MS) im Rat keine festen Allianzen, sondern finden je nach Themen und Interessen zu unterschiedlichen Koalitionen zusammen (NUGENT 1999: 474).

Diese Darstellung erscheint als geeignete Beschreibung des Verhaltens der MS bei den Verhandlungen zur europäischen „Übernahmerichtlinie“, die im Juli 2001 nach über zehnjährigen Beratungen gescheitert war (Handelsblatt, 10.09.2003). Neben weiteren konfliktären Themen kam es im Ministerrat zum Streit um die Frage der Zulässigkeit von Verteidigungsmaßnahmen bei feindlichen Unternehmensübernahmen: Belgien und die Niederlande plädierten dafür, den Unternehmensvorständen auch ohne Zustimmung der Aktionäre die Entscheidung über Verteidigungsmaßnahmen zu überlassen und wurden darin vom Europäischen Parlament (EP) unterstützt. Die übrigen Ratsmitglieder befürworteten eine nur beschränkte Handlungsfreiheit der Vorstände, wie es auch der Kommissionsvorschlag vorsah. Nach einigen intensiven Lobbying-Aktivitäten der Industrie (im Besonderen des Volkswagen-Konzerns) beim deutschen Kanzleramt änderte sich plötzlich die Haltung der deutschen Delegation¹, nachdem diese zunächst Belgier und Niederländer zur Unterstützung des Kommissionsvorschlags bewegt hatte.

Aber ist nicht doch trotz der Positionsveränderungen der MS im Verhandlungsverlauf in ihren Präferenzen eine Struktur zu erkennen? Können die Verhandlungspositionen der MS auf einige wenige zugrunde liegende Faktoren reduziert werden? Und falls es ein solches Muster gibt, welche Konfliktlinien dominieren dann die Struktur der Verhandlungen innerhalb des Ministerrates der EU? In meiner Arbeit möchte ich Antworten auf diese Fragen finden.

Der Ministerrat der EU ist trotz des Agendasetzungsrechts der Europäischen Kommission und trotz der Aufwertung des EP im Mitentscheidungsverfahren des Amsterdamer Vertrages noch immer der wichtigste Akteur im Rechtsetzungsprozess der EU.

Gleichzeitig ist er jedoch eine relativ unbekannte Institution auf dem Gebiet der europäischen Integrationsforschung geblieben. Die lange Phase absoluter Geheimhaltung sämtlicher Verhandlungen, Entscheidungen und Protokolle (vgl. HAYES-RENSHAW/WALLACE 1997: ix) machte eine Untersuchung der Präferenz- und Konfliktstrukturen unter den MS im Rat beinahe unmöglich.

1 Quelle: Bericht zum DEU, Report on Commission proposal COM (1995)655

Somit stellten die Verfügbarkeit und die Validität der erforderlichen Daten das Haupthindernis für die Beantwortung auch eines zweiten wichtigen Fragenkomplexes dar: Ist eine einheitliche Konzeptualisierung des europäischen politischen Raumes über Institutionen und Entscheidungsebenen der EU hinweg möglich? Die vollständige Beschreibung und Analyse des europäischen politischen Raumes erfordert neben der Erfassung der Konfliktstruktur innerhalb des Ministerrates auch einen Vergleich mit den Abstimmungs- und Präferenzmustern innerhalb des EP und der übrigen europäischen Institutionen, genauso wie mit den nationalen Vorverhandlungen zwischen staatlichen und privaten Akteuren in den EU- MS, die die Verhandlungspositionen der Regierungen beeinflussen können (SCHNEIDER/BALTZ 2003).

Die Konfliktlinien zwischen den Regierungen im Ministerrat beeinflussen nicht nur die Koalitions- und Kompromissmöglichkeiten innerhalb des Ministerrates selbst, sondern auch die Fähigkeit zur Konsensbildung zwischen den Institutionen. Falls die Konfliktlinien dabei nicht parallel sondern quer zueinander verlaufen, könnte dadurch eine Einigung im europäischen Rechtsetzungsprozess erschwert werden. Dies gilt insbesondere für das neue Mitentscheidungsverfahren, welches dem EP als „co-equal legislator“ (z.B.

TSEBELIS/GARRETT 2000) das gleiche Gewicht verleiht wie dem Rat. So könnte eine Reihe interinstitutioneller Konflikte auf unterschiedliche Präferenzstrukturen zurückzuführen sein. Im Beispiel der „Übernahmerichtlinie“ wies das EP den Text des Vermittlungsausschusses in seiner dritten Lesung zurück; die Abstimmung erfolgte weitgehend nach nationalen Delegationen (Handelsblatt, 10.09.2003).

Auf Basis der theoretischen Grundlagen und einer Reihe empirischer Ergebnisse ist für den Ministerrat die Erwartung einer ideologischen Links/Rechts-Dimension ebenso plausibel wie Konfliktlinien, die aus nationalen Differenzen resultieren. In meiner empirischen Analyse kann ich mit Hilfe unterschiedlicher statistischer Verfahren eine relativ stabile Konfliktlinie identifizieren, die zwischen nördlichen und südlichen Unionsmitgliedern verläuft. Das Präferenzmuster stimmt weitgehend mit dem jeweiligen Status eines MS als Nettogeber- oder Nettoempfänger von Subventionen überein; dominant sind dabei Konflikte um Marktregulierung und Protektionismus.

Für die übrigen Konfliktdimensionen ist keine generelle inhaltliche Interpretation möglich. Die unterschiedlichen Positionen der MS zu Subventionen, Protektionismus oder Verbraucherschutz lassen sich nicht in ein allgemeines Präferenzmuster einordnen, denn die Präferenzprofile der einzelnen MS sind nicht konsistent. Insgesamt verlaufen die

Konfliktlinien jeweils entlang spezifischer nationaler Interessenlagen, was die Möglichkeit der Vorhersage von Verhandlungspositionen und -ergebnissen einschränkt.

Im Vergleich dazu kann ein großer Teil der Varianz in den Präferenzpositionen der an den nationalen Vorverhandlungen zu europäischer Rechtsetzung beteiligten staatlichen und privaten Akteure durch Annahme einer zugrunde liegenden Links/Rechts-Dimension erklärt werden. Die nationalen politischen Akteure in Deutschland, den Niederlanden, Finnland und Großbritannien deuten konfliktäre Themen auf die im nationalen politischen Raum dominante und vertraute Links/Rechts-Dimension um, um so die Transaktionskosten der Verhandlungen zu senken.

Die empirischen Ergebnisse meiner Arbeit beruhen auf einer Messung der tatsächlichen (ursprünglichen) Präferenzen der MS sowie der nationalen Akteure in den Verhandlungen zu bestimmten Kommissionsvorschlägen. Diese Präferenzdaten wurden in Experteninterviews erhoben. Die Anwendung unterschiedlicher statistischer Verfahren und die Verwendung dieses neuartigen Datensatzes soll die Validität der Resultate im Vergleich zu früheren Analysen erhöhen. Meine Arbeit bestätigt zwar weitgehend die Analysen von Abstimmungsprotokollen des Ministerrates (LANE/MATTILA 1998; MATTILA/LANE 2001), kann aber die Ergebnisse noch konkretisieren.

Die Konfliktlinien innerhalb des Ministerrates verlaufen zwischen den MS. Diese nationalen Differenzen sind in vielen Fällen themenspezifisch und deshalb relativ unstrukturiert. Trotz der geringen Stabilität können aber eine Reihe von Präferenzkoalitionen auf gemeinsame finanzielle, wirtschaftliche oder „kulturelle“ Interessen zurückgeführt werden. Allerdings bleibt eine umfassende inhaltliche Interpretation der Konfliktdimensionen innerhalb des Ministerrates schwierig. Neben einem tatsächlichen Mangel an Struktur könnte dies auch auf die Art der erhobenen Daten zurückzuführen sein, die Präferenzen der MS zu einem meist sehr spezifischen Thema enthalten und damit eine klare Konzeptualisierung bzw.

Zuordnung anhand allgemeiner Konfliktlinien erschweren.

Vorläufig bleibt die Erkenntnis, dass Verhandlungen und Rechtsetzungsarbeit in und zwischen den Institutionen der EU offenbar nicht in einem einheitlich strukturierten politischen Raum stattfinden. Im Gegensatz zum Ministerrat wird die Konfliktstruktur innerhalb des EP von politischen Parteien und Parteigruppen auf einer Links/Rechts- Dimension dominiert (z.B. NOURY/ROLAND 2002), so wie im nationalen politischen Raum. Jedoch kann erst eine vergleichbare Analyse der Präferenzpositionen einzelner Abgeordneter des EP letztlich die Unterschiede in der Konfliktstruktur bestätigen. Die

bisherige Analyse der Abstimmungsprotokolle des EP birgt die Gefahr der Bestätigung einer Links/Rechts-Dimension als Artefakt der Datenquelle².

Im Folgenden wird kurz die Vorgehensweise zur Bearbeitung der Forschungsfrage skizziert: Im ersten Teil meiner Arbeit soll die relevante theoretische und empirische Literatur zu den Konfliktstrukturen nationaler politischer Systeme und des politischen Raumes der EU diskutiert werden. Dabei erfolgt die Einordnung aktueller empirischer Studien anhand der theoretischen Modelle zur Dimensionsstruktur des europäischen politischen Raumes. Der darauf folgende Theorieteil dient dem Aufbau einer eigenen Argumentation und der Ableitung meiner Hypothesen. Zur ausführlichen Darstellung des Forschungsdesigns gehört dann die Diskussion des Untersuchungsgegenstandes, der verwendeten Datensätze, der Operationalisierungen und des methodischen Vorgehens. Darauf aufbauend werden im Analyseteil die Ergebnisse der Hauptkomponentenanalysen, Korrespondenzanalysen, Multidimensionalen Skalierungen und Clusteranalysen vorgestellt, interpretiert und diskutiert, bevor der Schlussteil die Arbeit mit einer kritischen Betrachtung und einem Ausblick auf die weitere Forschung abrundet.

2 NOURY/ROLAND (2002: 304) weisen auf mögliche Verzerrungen in der Analyse von

Abstimmungsprotokollen hin: Abstimmungen entlang von Parteilinien können einerseits mit den tatsächlichen Präferenzen, andererseits mit Parteiloyalität erklärt werden. So könnten Karriereanreize (z.B. Postenvergabe in der Fraktion, Aufstellung für eine Wiederwahl) den Fraktionszwang verstärken.

2. Literaturdiskussion

In dieser Arbeit möchte ich empirisch untersuchen, welche Konfliktlinien für die Verhandlungen und die Rechtsetzung des Ministerrates relevant sind. Obwohl zur Dimensionalität des europäischen politischen Raumes bereits eine Reihe empirischer Studien vorliegen, waren die Arbeiten zum Ministerrat bisher durch die unzureichende Datenlage eingeschränkt. Darüber hinaus ist kein direkter Vergleich der Konfliktstruktur innerhalb des Ministerrates mit den Vorverhandlungen zu europäischer Rechtsetzung auf nationaler Ebene erfolgt. Die Frage, ob sich die Konfliktlinien innerhalb und zwischen den EU-Institutionen sowie auf unterschiedlichen Ebenen der europäischen polity in einen einheitlichen Konfliktraum einordnen lassen, konnte in der Integrationsforschung bisher nicht umfassend geklärt werden.

Die folgende Literaturdiskussion wird zunächst empirische Analysen zu den Konfliktstrukturen auf nationaler Ebene vorstellen. Dann erfolgt eine Kategorisierung der bisherigen Arbeiten zur Konfliktstruktur auf europäischer Ebene anhand der wichtigsten Modelle zur Dimensionalität des europäischen politischen Raumes. Nach Diskussion der relevanten Arbeiten werde ich eine Einordnung des Ministerrates in diesen Raum versuchen.

Schließlich sollen in einer kritischen Würdigung der Erkenntnisgewinn und die Schwächen dieser Studien aufgezeigt werden, um dann die Ziele und Vorteile meiner eigenen Untersuchung herauszuarbeiten.

Ein Argument meiner Arbeit beruht auf der Annahme, dass der nationale politische Raum weitgehend durch eine einzige Konfliktlinie strukturiert wird. Systematische empirische Analysen der Dimensionsstruktur nationaler politischer Räume wurden erstmals für das Abstimmungsverhalten der Abgeordneten des US-amerikanischen Kongresses und Senates im Zeitraum 1789 bis 1989 durchgeführt. POOLE/ROSENTHAL (1985) entwickelten dazu ein Modell zur Analyse namentlicher Abstimmungen (roll-call votes). Die Anwendung erfolgte explorativ, um die Dimensionalität des politischen Raumes zu ermitteln.

Der Raum der US-amerikanischen Politik weist innerhalb beider Institutionen über weite Zeiträume eine stabile eindimensionale Struktur auf. Die dominante Dimension unterscheidet die beiden wichtigsten Parteien auf einer liberal/konservativen Achse voneinander. Eine zweite Dimension spiegelt aktuelle soziale oder regionale Themen³ wider, wird aber nur dann relevant, wenn sich diese Konflikte nicht als ökonomische Themen deuten lassen. Neue Themen werden entweder sehr bald auf eine der beiden Dimensionen

3 während des Untersuchungszeitraumes war dies meist das Thema Rasse

umgedeutet oder verschwinden von der Agenda. Im Senat ist die Bedeutung der zweiten Dimension insgesamt größer als im Kongress.

Für die jüngsten Abstimmungsdaten im Kongress festigt sich das eindimensionale, stark polarisierte Abstimmungsmuster immer stärker. Da Rassethemen zunehmend zu redistributiven Themen werden, nimmt die Bedeutung der zweiten Dimension kontinuierlich ab (POOLE/ROSENTHAL 1997: 229f.).

Die Untersuchung ideologischer Neu-Ausrichtungen der Republikaner und Demokraten zwischen 1896 und 2000 bestätigt den überwiegend eindimensionalen Charakter der US-amerikanischen Innenpolitik (MILLER/SCHOFIELD 2003). Diese Feststellung ist allerdings insofern zu qualifizieren als die Autoren grundsätzlich einen zweidimensionalen Konfliktraum annehmen. In ihrem Modell konkurrieren die Parteien jeweils auf einer aktiven Dimension, während sie auf der zweiten stillschweigend übereinstimmen, um unterschiedliche Interessen innerhalb der Partei im Gleichgewicht zu halten. Dieser Mechanismus „can only be understood in at least two such ideological dimensions“ (2003:

249).

Den Autoren erscheint die Übertragbarkeit auf andere politische Systeme jedoch problematisch; in einem System proportionaler Verhältniswahl, wie es im europäischen politischen Raum vorherrscht, erwarten sie die Herausbildung eines Mehrparteiensystems (2003: 248).

In Europa geht die Literatur über gesellschaftliche und politische Konfliktdimensionen mindestens zurück bis LIPSET/ROKKAN (1967). Ihre Arbeit erfasst über einen langen Zeitraum in theoretischer und typologischer Weise die Ursachen und Entwicklung gesellschaftlicher Spaltungen in den europäischen Nationalstaaten. Bis zur Gegenwart haben sich diese zentralen Spaltungen zu einer universalen Links/Rechts-Dimension weiterentwickelt, die den nationalen politischen Konfliktraum im Wesentlichen strukturiert (HIX/LORD 1997: 25).

Tatsächlich dominiert diese Links/Rechts-Dimension auch dann den politischen Wahrnehmungsraum der Bürger, wenn es um europapolitische Themen geht. Dabei muss die innenpolitische Dimension allerdings um eine „supranationale Komponente“ erweitert werden (GABEL/ANDERSON 2002). Den Bürgern fällt es also schwer, ihre Haltung zur europäischen Integration vollständig auf der traditionellen Links/Rechts-Skala einzuordnen.

Dennoch ist nur dann eine zweidimensionale Konzeption erforderlich, wenn ein konkretes Kosten/Nutzen-Kalkül über die Europapolitik angestellt wird. Dies trifft auf die als bedeutsam wahrgenommenen Kosten des Euro während der deutschen Bundestagswahl 1998 zu; die

symbolische Europa-Politik erfährt dagegen eine diffuse affektive Unterstützung durch die Bürger (PAPPI/THURNER 2000).

Im Vergleich dazu besteht für organisierte politische Akteure ein ständiger Anreiz, neue Themen auf bekannte und vertraute Konflikt- bzw. Verhandlungsmuster zurückzuführen. Die Umdeutung neuer konfliktärer Themen auf die traditionelle Links/Rechts-Dimension stellt ihre beste Strategie zur Senkung von Transaktionskosten bei Verhandlungen und zur Wahrung der Unterstützung angestammter Wähler oder Mitglieder dar (MARKS/WILSON 2000: 434-36). Auf die theoretischen Grundlagen für diese Betrachtungsweise wird noch einmal in Kapitel 3 zurückzukommen sein.

2.1 Theoretische Modelle zur Dimensionalität des europäischen politischen Raumes Zur Erfassung und Beschreibung der Dimensionalität des europäischen politischen Raumes liegen in der Literatur im Prinzip drei konkurrierende theoretische Modelle vor, die durch einige Autoren weiter verfeinert worden sind. Grundsätzlich ist zwischen dem Internationale Beziehungen-Modell, dem Hix/Lord-Modell und dem Tsebelis/Garrett-Modell (Regulierungsmodell) zu unterscheiden. Diese Modelle machen konkurrierende Annahmen über die Existenz bzw. die Zusammenhänge zwischen einer Mehr/Weniger Integration- und einer Links/Rechts-Dimension im europäischen politischen Raum (vgl. den Übersichtsartikel von MARKS/STEENBERGEN 2002).

Im Internationale Beziehungen-Modell liegt der Konfliktstruktur auf europäischer Ebene eine Mehr/Weniger Integration-Dimension zugrunde, die in keinem Zusammenhang mit der innenpolitischen Links/Rechts-Dimension steht. Diese Annahmen finden sich in realistischen (HOFFMANN 1966), intergouvernementalistischen (MORAVCSIK 1998) und neofunktionalistischen (HAAS 1958) Theorien. Auch den ersten räumlichen Präferenzmodellen des Neo-Institutionalismus zur Rechtsetzung in der EU liegt lediglich diese eine Dimension zugrunde (TSEBELIS/GARRETT 1996).

Dagegen postuliert das Hix/Lord-Modell (HIX/LORD 1997; HIX 1999a, 1999b) zwei voneinander unabhängige Dimensionen, eine Links/Rechts- und eine Mehr/Weniger Integration-Dimension, die sich im räumlichen Modell als orthogonale Achsen darstellen lassen. Dieser Anordnung liegen sich quer überschneidende (crosscutting) Interessenkoalitionen zwischen funktionalen und territorialen Gruppen zugrunde. HIX nimmt für Konflikte innerhalb des Ministerrates (1999a: 71f.) und des EP (1999a: 82-84) die gleichen Dimensionsstrukturen an.

Nur wenig später stellen TSEBELIS/GARRETT (2000) eine weitere konkurrierende Hypothese auf. Danach lässt sich der Konfliktraum der europäischen Politik mit der innenpolitischen Links/Rechts-Dimension wiedergeben. Somit wären auch auf europäischer Ebene hauptsächlich Konflikte um das Ausmaß an staatlicher Regulierung zwischen der politischen Linken und Rechten zu erwarten. Die Begründung beruht auf dem Primat der Innenpolitik: Wahlen zum EP sind lediglich ein „zweitrangiger nationaler Wettbewerb“

nationaler politischer Parteien (REIF/SCHMITT, zitiert in HIX 1999a: 180) und der Ministerrat, das wichtigste Gesetzgebungsorgan der EU, ist ebenfalls aus Vertretern nationaler Parteien in den Regierungen der MS zusammengesetzt.

2.2. Empirische Befunde

Ein großer Teil der bisherigen empirischen Studien zur Konfliktstruktur des europäischen politischen Raumes kann im Wesentlichen einem dieser Modelle zugeordnet werden⁴. Tabelle 2.1 versucht eine Einordnung und bietet damit einen Überblick der wichtigsten Studien der letzten Jahre. Die Gliederung nach Untersuchungsgegenständen soll eine bessere Vergleichbarkeit der Ergebnisse ermöglichen.

Tabelle 2.1 Aktuelle Studien zur Dimensionalität des europäischen politischen Raumes Theoretische Modelle

zur Konfliktstruktur (Dimensionalität)

Empirische Studien, gegliedert nach Untersuchungsgegenständen

nationale und Euro-Parteien Europaparlament Europäischer Rat und nationale Ratifikationsprozesse Internationale

Beziehungen-Modell

Amsterdam:

HUG/KÖNIG (2002) BRÄUNINGER et al. (2001) Hix/Lord-Modell HIX (1999b)

HOOGHE et al. (2002):

Hooghe/Marks-Modell

Maastricht (WWU + politische Union):

KÖNIG/HUG (2000)

Regulierungs-Modell PENNINGS (2002) ASPINWALL (2002) GABEL/HIX (2002)

ATTINA (1990)

KREPPEL/TSEBELIS (1999) NOURY (2002)

NOURY/ROLAND (2002) HIX et al. (2003)

Die empirische Evidenz für das Regulierungsmodell scheint zu bestätigen, dass „(…) the boundary between European and national politics has weakened during the past decade (...) as the EU has become a more openly contested arena for political parties, interest groups, and social movements” (MARKS/STEENBERGEN 2002: 880f.). Der Konfliktraum bei Abstimmungen im EP kann als weitgehend eindimensional betrachtet werden, er wird wie der nationale politische Raum hauptsächlich durch eine Links/Rechts-Dimension strukturiert.

4 Die Zuordnung der Tabelle orientiert sich an den dominanten Spaltungen; für eine exakte Wiedergabe der Resultate wird auf die Diskussion im Text verwiesen.

Bereits eine Analyse der roll-call votes der ersten und zweiten Legislaturperiode des EP bestätigt die Spaltung zwischen Sozialisten und Kommunisten auf der einen sowie Christdemokraten, Konservativen und Liberalen auf der anderen Seite der Links/Rechts- Dimension. Dies gilt für die Bereiche Internationales sowie Soziales und Kultur (ATTINA 1990: 572-74). ATTINA folgert daraus die Notwendigkeit einer Herausbildung supranationaler Parteistrukturen, die die nationalen Parteien bei der Vertretung gemeinsamer Positionen und sozialer Interessen in der EU integrieren.

Diese Integration manifestiert sich gut zehn Jahre später in der „increasing cohesion among members of political groups (and) the rising importance of political groups as cohesive actors in the EP“ (NOURY 2002: 47). Der Faktor Ideologie (d.h. die Zugehörigkeit zu einer europäischen Parteigruppe) bleibt in der Analyse der roll-call votes der dritten und vierten Legislaturperiode wichtigste Determinante des Abstimmungsverhaltens im EP (vgl.

KREPPEL/TSEBELIS 1999; HIX et al. 2003). Nach Berücksichtigung der Zugehörigkeit zu einer Parteigruppe können weitere Dimensionen identifiziert werden, die nationale Konflikte widerspiegeln. Diese lassen sich teilweise als Mehr/Weniger Integration-Dimension und teilweise als kulturelle Nord/Süd-Spaltung der Abgeordneten deuten⁵.

Die beschriebene, weitgehend eindimensionale Konfliktstruktur dominiert aber nicht nur die Abstimmungen innerhalb des EP, sondern bestimmt auch die Parteienkonkurrenz zu europapolitischen Themen (GABEL/HIX 2002). Eine Inhaltsanalyse von Wahlprogrammen der nationalen und Euro-Parteien bei den Europawahlen 1999 ergab einen hohen Erklärungsgehalt der Konzepte „sozialer Konservatismus“ (soziale Harmonie, Recht und Ordnung) und „Demokratisierung der EU-Politik“ (PENNINGS 2002). Somit lässt sich auch eine weitere Demokratisierung der europäischen Politik (wie hier die Stärkung des EP im Rechtsetzungsprozess) auf der Links/Rechts-Skala einordnen. Dagegen haben andere Autoren ein solches Thema zur Operationalisierung einer „Integrationsdimension“ herangezogen (vgl.

BRÄUNINGER et al. 2001).

Tatsächlich besteht auch, „particularly in cases where there is not some overriding pan-ideological national interest at stake“ (ASPINWALL 2002: 106), ein starker und robuster Zusammenhang zwischen der ideologischen Position nationaler Regierungsparteien und ihren Präferenzen für europäische Integration⁶. Parteien im politischen Zentrum verbinden mit der Interdependenz gleichzeitig Freihandel, Wohlstand, Stabilität und Frieden. Rechte und linke

5 Die ideologische Links/Rechts-Dimension erklärt rund 90 Prozent der Varianz in den Abstimmungen, weitgehend unabhängig von Politikbereichen. Mit der Mehr/Weniger Integration-Dimension werden zusätzlich zwei, durch die Nord/Süd-Spaltung (nach den Beitritten 1995) weitere 1.2 Prozentpunkte erklärt (NOURY/ROLAND 2002: 302).

6 gemessen auf einer Skala von nationalstaatlicher Autonomie zu internationalen Regelungen und Kooperation

Parteien dagegen lehnen Integration ab, weil sie um staatliche Autonomie und nationale Identität bzw. um den Sozialstaat fürchten (2002: 86-88).

Andere Autoren sehen diesen direkten Zusammenhang zwischen ideologischer Zugehörigkeit parteipolitischer Akteure und ihrer Unterstützung für europäische Integration nur dann, wenn es um wirtschaftspolitische Themen wie Redistribution oder Regulierung (Kohäsionsfonds, Sozial- und Umweltpolitik etc.) geht. Dann lassen sich die Präferenzen für einen „Regulierten Kapitalismus“ auf der Linken von der neoliberalen Rechten unterscheiden (HOOGHE/MARKS 1999: 76-78). Daneben hat aber die Einstellung der Parteien gegenüber Themen der nationalen Souveränität („Neue Politiken“⁷) einen starken unabhängigen Einfluss auf ihre Haltung zu europäischer Integration (HOOGHE et al. 2002). Es existiert also eine zweite bedeutende Dimension.

Dass dennoch meist ein eindimensionaler Raum politischer Konkurrenz zwischen den Parteien auf europäischer Ebene wahrgenommen wird, beruht auf den nationalen Differenzen innerhalb der europäischen Parteigruppen. Tatsächlich bestehen in den Präferenzen der nationalen Delegationen derart große Unterschiede, dass eine offene Austragung die weitere Zusammenarbeit unmöglich machen würde. Konflikte in nationalen bzw. territorialen Fragen existieren also nur latent, während die Verhandlungen zwischen Parteien und Fraktionen auf eine sozio-ökonomische Dimension verlagert werden (HIX 1999b). Die Konfliktstruktur ist dann in Wirklichkeit zweidimensional, wie im Hix/Lord-Modell angenommen⁸. Entgegen der Vermutung in MILLER/SCHOFIELD (2003: 248) ist also auch in einem System mit proportionalem Verhältniswahlrecht eine eindimensionale Konfliktaustragung im Parteienwettbewerb möglich.

Die bisher zitierten empirischen Studien zum europäischen politischen Raum bezogen sich auf politische Parteien, im EP oder auf nationaler Ebene. Für die Konfliktstruktur im Ministerrat sind jedoch nicht nur politische Parteien relevant, sondern auch die Regierungen der MS, die nationale Interessen zu vertreten haben und in den meisten MS auf die Unterstützung der nationalen Parlamente angewiesen sind.

Im Gegensatz zum EP, dessen Konfliktlinien entlang der politischen Fraktionen verlaufen, wird die Konfliktstruktur innerhalb des Europäischen Rates und bei den nationalen Ratifikationsprozessen durch eine Integrationsdimension dominiert. So eröffneten die Regierungen der MS während der Ratifikation des Maastrichter Vertrages neue

7 Immigration, kulturelle Einflüsse, Umwelt oder Demokratie

8 Die Ursache für die abweichenden Ergebnisse in HOOGHE et al. (2002) liegt vermutlich in den untersuchten Daten. In einer Expertenbefragung wurden die innerhalb der MS wahrgenommenen Positionen der nationalen politischen Parteien bewertet, dabei aber nicht die Fraktions- und Koalitionszwänge im EP berücksichtigt.

Möglichkeiten für Tauschgeschäfte (und damit letztlich für eine Einigung), indem sie die Verhandlungen zur Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) um die Frage einer politischen Union erweiterten (KÖNIG/HUG 2000).

Die Modellierung als Zwei-Ebenen-Spiel bei KÖNIG/HUG bezieht die Präferenzen der nationalen Ebene bei Verhandlungen in der EU mit ein. Prinzipiell erscheint ein solches Modell ebenfalls angemessen für die Repräsentation der Konfliktlinien innerhalb des Ministerrates. Es ist allerdings fraglich, ob eine vergleichbare Strategie der Dimensionsausweitung im Ministerrat nicht zu einer ständigen Blockade (deadlock) und zu geringerer Stabilität der multilateralen Verhandlungen führen würde.

Bereits bei der Verhandlung und Ratifikation des Amsterdamer Vertrages handelten die beteiligten Akteure die Kompromisse entsprechend dem Internationale Beziehungen- Modell weitgehend auf einer Integrationsdimension aus und entgingen damit der Gefahr des deadlock im multidimensionalen Raum (HUG/KÖNIG 2002; BRÄUNINGER et al. 2001).

BRÄUNINGER et al. untersuchten die Präferenzen der MS für verschiedene institutionelle Regelungen (constitutional choice). Sie identifizierten starke Präferenzen der Benelux- Staaten, Griechenlands, Italiens und Spaniens für QMV (Qualified Majority Voting) als Abstimmungsregel im Ministerrat und führten die Präferenzen auf den Nutzen integrationistischer Politiken für diese Regierungen zurück. Großbritannien, Schweden und Dänemark forderten dagegen häufiger Einstimmigkeit, was auf ihre integrationsfeindliche Haltung schließen lässt (2001: 62f.).

Insgesamt lassen die Studien kein einheitliches Urteil über die in Kapitel 2.1 vorgestellten theoretischen Modelle zur Struktur des politischen Raumes zu. Die Dimensionalität des politischen Raumes der EU hängt also wahrscheinlich auch von den jeweils beteiligten Akteuren ab (MARKS/STEENBERGEN 2002: 888). Es bleibt aber die Frage, ob und wie sich nun der Ministerrat in die diversen Konzeptionen europäischer Konflikträume einordnen lässt. Auch zur Konfliktstruktur innerhalb des Ministerrates liegen bereits einige Arbeiten vor. Es handelt sich dabei hauptsächlich um Analysen der Koalitionsstrukturen bei Abstimmungen. Die Ergebnisse weisen alle auf Spaltungen entlang nationalstaatlicher Linien hin, eine klare Konzeptualisierung der Konfliktlinien ist jedoch bisher nicht erfolgt.

Die Auswertung von Abstimmungsprotokollen⁹ weist auf eine (schwache) Nord/Süd- Spaltung bei der Koalitionsbildung der MS im Ministerrat hin (LANE/MATTILA 1998).

9 Die Analysen beruhen auf dem jährlichen „Review of the Council’s Work“ bzw. dem „Monthly Summary of Council Acts“ im Zeitraum zwischen 1994 und 1998, herausgegeben vom Generalsekretär des Ministerrates der EU.

Außerdem stimmen große MS eher gegen die Mehrheit ab als kleine MS (MATTILA/LANE 2001).

Eine Generalisierung der Ergebnisse ist jedoch problematisch. Die Abstimmungsdaten geben möglicherweise die tatsächliche Konfliktstruktur nicht adäquat wieder, weil in den meisten Fällen der Ministerrat einen Konsens bzw. Einstimmigkeit erreicht, so dass es gar nicht zu einer Abstimmung kommt (LANE/MATTILA 1998). Eine in Verhandlungen unterlegene Minderheit würde dann nicht mehr gegen die Mehrheit abstimmen und es würde kein Konflikt deutlich.

Selbst wenn es zu Abstimmungen kommt, müssen diese nicht unbedingt die ursprünglichen Konflikte und Präferenzstrukturen abbilden. MATTILA (2002: 7f.) führt eine Reihe von Alternativerklärungen für die im Ministerrat auftretenden Abstimmungsmuster an, die nicht auf den ursprünglichen Sachpräferenzen der MS beruhen. So votiert ein MS seltener gegen die Mehrheit, wenn er die EU-Ratspräsidentschaft innehat, während ein großer MS häufiger gegen die Mehrheit stimmt. Eine Analyse der Abstimmungsprotokolle birgt somit immer die Gefahr verzerrter Resultate.

Dieser Nachteil der Analysen der Abstimmungsprotokolle kann durch Interviews zur Erhebung von Kommunikations- und Koalitionsmustern auf Ebene der Arbeitsgruppen des Ministerrates umgangen werden (vgl. ELGSTRÖM et al. 2001; BEYERS/DIERICKX 1998).

Die Nationalität der Akteure bleibt dabei der beste erklärende Faktor für die beobachteten Kommunikationsmuster; eine Unterscheidung zwischen Nord und Süd hat zusätzlichen Erklärungswert. Neben der Nord/Süd-Spaltung¹⁰ entstehen die meisten Konflikte um Fragen der Integration bzw. nationalen Souveränität.

Durch die Präferenzmessung der MS bereits in der (Vor-)Verhandlungsphase zu neuer Rechtsetzung sind validere Angaben über zugrunde liegende Konfliktstrukturen zu erwarten als durch eine Analyse von Abstimmungsprotokollen. Dabei besteht allerdings die Gefahr einer anderen Verzerrung: Die Messung der Kommunikationsstrukturen stellt wahrscheinlich keine valide Messung der Sachpräferenzen der MS zu bestimmten Gesetzesvorhaben dar. Die Kommunikationsstrukturen könnten weitaus stärker von gemeinsamer Sprache und Herkunft der nationalen Delegationen abhängen als die tatsächlichen Sachpräferenzen der MS. Darüber hinaus haben ELGSTRÖM et al. (2001) für ihre Studie nur die schwedischen Mitglieder der Arbeitsgruppen befragt, die die übrigen Vertreter aus subjektiver Sicht bewerteten.

10 Den Norden verorten ELGSTRÖM et al. (2001: 126) in einer nordisch-britischen Achse, die teilweise auch die niederländischen und deutschen Vertreter umfasst.

In der neueren Literatur wurden Vorschläge zur inhaltlichen Interpretation und Konzeptualisierung des Nord/Süd-Konfliktes gemacht. ELGSTRÖM et al. (2001: 126) vermuten, dass die kulturelle Affinität innerhalb der Koalitionen (gemeinsame Sprache, Geschichte und geographische Lage) gemeinsame themenspezifische Interessen hervorbringen könnte. In eine kulturelle Erklärung gehen auch konstitutionelle, rechtliche und staatliche Traditionen sowie die daraus resultierenden politischen und administrativen Strukturen ein (HÖNNIGE/KAISER 2003: 5). Die Ableitung der Interessenstruktur aus der wirtschaftlich-finanziellen Lage der armen und reichen MS legt den Differenzen und Konflikten die unterschiedliche Haltung gegenüber Redistribution in der EU und den Status der MS als Nettogeber bzw. Nettoempfänger zugrunde (MATTILA 2002;

BEYERS/DIERICKX 1998: 314).

Ein Problem der empirischen Studien zur Konfliktstruktur innerhalb des Ministerrates war bisher die Verfügbarkeit und Verlässlichkeit von Daten über die tatsächlichen Präferenzstrukturen der MS. Dazu habe ich bereits ausgeführt, inwiefern eine Analyse der Abstimmungsprotokolle zu verzerrten Ergebnissen führen kann.

Zur Untersuchung meiner Forschungsfrage steht nun ein neuer Datensatz zur Verfügung, der diese Probleme umgehen hilft. Erstmals wurden die Sachpräferenzen der MS zu einer Reihe von Kommissionsvorschlägen direkt zu Beginn des Verhandlungsprozesses innerhalb des Ministerrates in Experteninterviews erhoben. Damit eröffnen sich völlig neue Möglichkeiten der Analyse von Konfliktstrukturen zwischen den entscheidenden Akteuren in der EU.

Zwar haben die an der Datenerhebung beteiligten Forscher bereits solche Untersuchungen durchgeführt (vgl. SELCK/STEUNENBERG 2003; THOMSON et al. 2003).

Dabei bildet aber der Ministerrat nicht den primären Untersuchungsgegenstand; stattdessen werden die Präferenzprofile der MS zusammen mit denen der Europäischen Kommission und des EP betrachtet. So stellt die Dimension „Politikwandel“ die dominierende Konfliktlinie dar, mit EP und Kommission am einen Ende der Achse, dem Referenzpunkt am anderen Ende und allen MS auf einer Mittelposition (THOMSON et al. 2003). Rückschlüsse auf die innerhalb des Ministerrates vorherrschenden Konflikte werden somit erschwert.

Ausgehend von den Resultaten der bisherigen Studien zur Konfliktstruktur innerhalb des Ministerrates fällt eine Einordnung in eines der vorgestellten theoretischen Modelle schwer. Dies ist auch auf die unklare Konzeptualisierung der Begriffe zurückzuführen. So liefern MATTILA/LANE (2001) mit ihrer Beschreibung der Koalitionsmuster im Ministerrat

keine inhaltliche Interpretation der von ihnen identifizierten Nord/Süd-Dimension. Ähnlich bleibt unklar, was den Begriff der Nationalität bei BEYERS/DIERICKX (1998) ausmacht. In meiner Untersuchung möchte ich nun an MATTILA (2002) anknüpfen und eine konkrete inhaltliche Interpretation der Konfliktdimensionen versuchen.

Daneben soll die Anwendung unterschiedlicher statistischer Verfahren die Validität meiner Ergebnisse gewährleisten. Die Abhängigkeit der Resultate von der Untersuchungsmethode wird so zumindest unwahrscheinlicher. Eine Untersuchung der in Experteninterviews erhobenen Präferenzwerte der MS ermöglicht zudem einen ernsthaften Test der aus den Abstimmungsprotokollen ermittelten Konfliktlinien.

Schließlich erlauben die vorhandenen Daten einen direkten Vergleich der Konfliktdimensionen auf nationaler und europäischer Ebene. So möchte ich ermitteln, ob sich die Konfliktstrukturen der Verhandlungen um europäische Rechtsetzung innerhalb des Ministerrates von jenen zwischen nationalen Akteuren in den MS selbst unterscheiden.

Ziel meiner Untersuchung ist es, den politischen Konfliktraum innerhalb des Ministerrates präziser zu erfassen und diesen Raum mit den Modellen des europäischen politischen Raumes und den Annahmen über den nationalen Konfliktraum zu vergleichen.

Ausgehend von den dargestellten theoretischen Modellen und den bisherigen empirischen Studien zum politischen Konfliktraum der EU soll meine Arbeit einen ergänzenden Beitrag leisten. Dazu werden im folgenden Kapitel Hypothesen zur Konfliktstruktur innerhalb des Ministerrates und zu den Verhandlungen auf nationaler Ebene entwickelt.

3. Theoretische Grundlagen

In diesem theoretischen Kapitel werde ich Hypothesen zu den Konfliktstrukturen innerhalb des Ministerrates und während der Vorverhandlungen auf nationaler Ebene entwickeln. Aufgrund seiner Besetzung durch parteipolitische Akteure ist für den Ministerrat -analog zum EP- die Erwartung einer ideologischen Links/Rechts-Dimension plausibel. Da der Rat gleichzeitig der wichtigste Vertreter nationalstaatlicher Interessen im Rechtsetzungsprozess auf europäischer Ebene ist, könnten außerdem Konfliktlinien zwischen den nationalen Delegationen verlaufen. Der dominanteste Konflikt ist dabei zwischen Subventionsempfängern und Nettozahlern zu erwarten (Nord/Süd-Spaltung).

Im Vergleich dazu sollte bei den Vorverhandlungen auf nationaler Ebene der größte Teil der Interessendifferenzen zwischen den Akteuren mit einer einzigen Konfliktdimension (Links/Rechts-Dimension) erklärbar sein.

3.1 Konfliktstruktur im Ministerrat

Die Formulierung einer Theorie zum Ministerrat der EU erfordert zunächst folgende Grundüberlegung: Kann der Ministerrat strukturell vollständig in das Gefüge der europäischen Institutionen integriert werden? Oder fällt dem Ministerrat als intergouvernementalistischem Organ zur Vertretung der MS eine Sonderrolle zu? Wenn die Konfliktstrukturen innerhalb der EU akteurspezifisch sind, dann erfordert eine Analyse des Ministerrates auch eine eigene Theorie.

Der hier skizzierten Theorie liegt die Annahme rationaler politischer Akteure zugrunde. Rationale politische Akteure handeln entsprechend ihrer Präferenzen für spezifische politische Ziele. Diese Präferenzen sind geprägt von historischen und kulturellen Identitäten sowie von wirtschaftlichen Interessen (HÖNNIGE/KAISER 2003: 3).

Bevor auf die erwarteten Konfliktstrukturen eingegangen wird, sollen erst einmal die relevanten Akteure beschrieben werden. Meinem Argument liegt die Annahme unitärer mitgliedstaatlicher Akteure zugrunde¹¹. Zur Bestimmung der Konfliktlinien in den Verhandlungen des Ministerrates werden die Präferenzen der Regierungsvertreter im Ministerrat betrachtet. Eine Einigung auf eine nationale Position erfolgt meist schon auf Ebene der Arbeitsgruppen oder des Ausschusses der Ständigen Vertreter (COREPER) (HAYES-RENSHAW/WALLACE 1997: 40). Ich gehe von einer weitgehenden Abstimmung der nationalen Positionen bzw. einer Antizipation der politischen Präferenzen der Minister auf Ebene der Arbeitsgruppen und des COREPER aus.

An den nationalen Vorverhandlungen in den MS sind sowohl staatliche als auch private Akteure beteiligt. Zu den staatlichen Akteuren gehören das federführende Ministerium¹², in einigen Fällen auch weitere vom Kommissionsvorschlag betroffene Ministerien sowie Parlamente, parlamentarische Fraktionen, die Zentralbanken, Behörden und andere Regierungseinrichtungen. Die privaten Akteure lassen sich in acht Kategorien einteilen: Arbeitnehmer, Arbeitgeber, Verbraucherverbände, Umweltverbände, Industrie, Berufsverbände, Landwirtschaft und Private Wissenschaft. Auch diese Akteursgruppen werden weitgehend als unitäre Akteure betrachtet. Dies stellt eine grobe Vereinfachung dar, muss aber aus Gründen der Praktikabilität angenommen werden. Im verwendeten Datensatz unterscheiden sich die Präferenzpositionen der Einzelakteure in einer Akteursgruppe indes nur selten voneinander.

11 Diese Annahme beruht auf meinen Überlegungen zum Untersuchungsgegenstand (Kapitel 4.1).

12 Das federführende Ministerium erarbeitet jeweils die nationale Position zu einem Kommissionsvorschlag und führt anschließend die Verhandlungen im Ministerrat.

Ausgehend vom „Modell der politischen Spaltungen“ von LIPSET/ROKKAN (1967) werde ich aus der theoretischen Argumentation Hypothesen über die zu erwartenden politischen Spaltungen bzw. Konfliktlinien zwischen den Präferenzen der Akteure im Ministerrat und bei den Vorverhandlungen auf nationaler Ebene ableiten. Politische Spaltungen sind als wichtige und dauerhafte Konflikte definiert, die von ad hoc entstandenen Interessendifferenzen zu unterscheiden sind (HÖNNIGE/KAISER 2003: 4).

Nach dem „Modell der politischen Spaltungen“ von LIPSET/ROKKAN (1967: 14f.) sind die modernen Parteiensysteme Europas geprägt von den historischen Konflikten um Staatsbildung, Religion und gesellschaftliche Klassen. Aus diesen Spaltungen entwickelten sich stabile soziale Identitäten und Institutionen, die noch heute die Austragung politischer Konflikte prägen. Diese historische Entwicklung hat im nationalen politischen Konkurrenzraum der EU-MS zur Herausbildung einer universalen Links/Rechts-Dimension geführt, auf welcher der nationale politische Wettbewerb im Wesentlichen ausgetragen wird (HIX/LORD 1997: 25).

Zur Erklärung dieser Entwicklung bedarf es neben der individuellen Ebene auch der Betrachtung einer organisatorischen Meso-Ebene. Organisationen lenken und strukturieren das Verhalten und die Reaktionen politischer Akteure. In einer Art „Pfadabhängigkeit“

schränken die historisch gewachsenen Orientierungen die Reaktionsmöglichkeiten politischer Parteien auf die Entstehung neuer Themen ein; denn mit einer über lange Zeiträume gewachsenen inhaltlichen Ausrichtung und der Anbindung an eine bestimmte Wählerklientel sind hohe „versunkene Kosten“ verbunden (MARKS/WILSON 2000: 434-36). So besteht für politische Parteien und politische Akteure ein Anreiz, neue Themen im Rahmen bereits existierender Spaltungen zu interpretieren und in den bestehenden Parteienwettbewerb zu integrieren. Für Mitglieder einer politischen Organisation, die in den politischen Wettbewerb auf nationaler Ebene eingebunden sind, besteht somit ein Anreiz, auch Themen im Bereich der europäischen Integration auf einer ideologischen Links/Rechts-Dimension zu

„reinterpretieren“.

Die Argumentation des Rational Choice-Ansatzes beruht dagegen auf einer enormen Erhöhung der Transaktionskosten in mehrdimensionalen Entscheidungsräumen. Demnach sind stabile Ergebnisse nur in ein- oder zweidimensionalen Räumen möglich (HINICH/MUNGER 1997). Damit liegt es im Interesse aller an den Verhandlungen beteiligten Akteure, die Dimensionalität des Konfliktraumes zu begrenzen¹³.

13 Diese Beobachtung ist wichtig für jene Akteure, die nicht Mitglied einer politischen Partei oder Interessengruppe sind, wie die 23 parteilosen Kabinettsmitglieder im Zeitraum 1999-2000.

Wie die empirischen Studien zum Abstimmungsverhalten im EP (z.B.

KREPPEL/TSEBELIS 1999; NOURY/ROLAND 2002) sowie die Analysen zu nationalen und Euro-Parteien (z.B. GABEL/HIX 2002; PENNINGS 2002; ASPINWALL 2002; HIX 1999b) zeigen, sind hier die Konflikte zwischen parteipolitischen Akteuren, genau wie auf nationaler Ebene in den MS, hauptsächlich durch die traditionelle Links/Rechts-Dimension strukturiert. Es lassen sich sogar die Präferenzen nationaler Parteien und parteipolitischer Akteure für Regulierung und Redistribution auf EU-Ebene mit ihren Links/Rechts-Positionen in der nationalen politischen Arena vorhersagen¹⁴.

Wenn bei den Akteuren im Ministerrat die parteipolitische Zugehörigkeit und Identifikation ebenfalls ein determinierender Faktor für ihre Präferenzbildung und ihr Abstimmungsverhalten sind, dann sollten die Konflikte innerhalb des Ministerrates durch eine Links/Rechts-Dimension strukturiert sein. Aus dieser Argumentation wird die erste Hypothese abgeleitet:

Hypothese H1: Der Konfliktstruktur im Ministerrat liegt eine ideologische Dimension zugrunde, auf der die MS entsprechend der Links/Rechts-Position ihrer Regierungen angeordnet sind.

Welche Themen werden mit der traditionellen Links/Rechts-Dimension erfasst? Die ideologische Dimension vereint ökonomische und sozialpolitische Themen (HIX 1999b: 73).

Die ökonomische Skala reicht von Intervention zu freiem Markt und umfasst Regulierung, Redistribution, Beschäftigung, Privatisierung staatlicher Unternehmen und den Wohlfahrtsstaat. Die sozialpolitische Wertedimension betrifft die Freiheit des Individuums (Vereinigungs-, Meinungs-, und Pressefreiheit), Religion und Themen der „Neuen Politik“

wie Ökologie, nukleare Entwaffnung, Feminismus und Minderheitenrechte (HIX 1999b: 73).

Diese „Neuen Politiken“ determinieren die Positionen nationaler Parteien zu europäischen Fragen immer dann, wenn es nicht um Redistribution und Regulierung des Kapitalismus geht (HOOGHE et al. 2002: 971f.).

Zunächst aber erklärten die theoretischen Modelle zur Entscheidungsfindung in der EU (z.B. TSEBELIS/GARRETT 1996) Konflikte und Verhandlungsergebnisse zwischen

14 Für die moderaten Parteien, die die Regierungen der MS dominieren und 80% der Wähler repräsentieren (Sozialdemokraten, Liberale, Christdemokraten und Konservative), gilt eine fallende Funktion von der Linken zur Rechten (HOOGHE et al. 2002: 968-73).

Ministerrat, Kommission und EP mit den Präferenzen der Akteure für das Ausmaß an europäischer Integration in einem eindimensionalen politischen Raum.

HIX (1999b: 72f.) definiert die „Integrationsdimension“ dagegen allgemein als eine national/territoriale Spaltung zwischen den MS der EU im Ministerrat. Diese Spaltung determiniert Konflikte entlang von Staats- bzw. Territorialgrenzen, um historische Mythen, Kultur, Rechte und Pflichten sowie wirtschaftliche Interessen (SMITH 1991: 14, zitiert in HIX 1999b). Die Konflikte entstehen dann, wenn die nationale Identität oder nationale Interessen durch Integration gefährdet erscheinen oder wenn ein oder mehrere MS auf Kosten von anderen zu profitieren scheinen (HIX 1999b: 73).

Die Mitglieder des Ministerrates sind die Vertreter der Regierungen der MS und können nach wie vor als die stärksten Hüter der nationalstaatlichen Interessen auf EU-Ebene gelten. Aus diesem Grund werden Konflikte um die nationale Souveränität und nationale Interessen viel eher im Ministerrat auftreten als zwischen den in übernationalen parteipolitischen Fraktionen organisierten Abgeordneten im EP. Der Zusammenschluss der nationalen Fraktionen zu Euro-Parteigruppen macht die Austragung solcher Konflikte praktisch unmöglich, da sie die Parteigruppen innerlich spalten würden (HIX 1999a: 169).

Einer solchen national/territorialen Spaltung kommt aber nur dann eine Bedeutung im europäischen politischen Raum zu, wenn die Regierungen der MS nicht vorrangig die funktionalen Interessen ihrer Wähler vertreten und so nicht ein großer Teil der Konflikte mit einer Links/Rechts-Dimension erklärt werden kann.

Die national/territoriale Spaltung entlang einer Integrationsdimension lässt sich nun zunächst wie in den vorstehend genannten Entscheidungsmodellen als eine Mehr/Weniger Integration-Dimension im engeren Sinne konzipieren. Diese reicht von einer weiteren Kompetenzübertragung und Harmonisierung von Regelungen auf europäischer Ebene (positive Integration) bis hin zur Erhaltung der nationalen Souveränität. Daraus folgt meine zweite Hypothese:

Hypothese H2: Der Konfliktstruktur im Ministerrat liegt eine Integrationsdimension zugrunde, auf der sich integrationsfreudige von weniger integrationsfreudigen Regierungen der MS unterscheiden lassen.

Nach den bisherigen Studien zum Abstimmungsverhalten im Ministerrat stellt eine Nord/Süd-Spaltung die dominante Konfliktlinie dar (LANE/MATTILA 1998;

MATTILA/LANE 2001). Zur Interpretation dieser Konfliktlinie zieht bereits MATTILA (2002) die Annahme nutzenmaximierender Akteure in einem Politiktausch-Modell heran:

Die ärmeren MS erhalten einen großen Teil der redistributiven Transferzahlungen der EU¹⁵ als Ausgleich für ihre Zustimmung zu weiterer Integration (CARRUBBA 1997).

Verallgemeinert haben die wohlhabenden MS ein (wirtschaftliches) Interesse an der Durchsetzung bestimmter Politiken (z.B. wirtschaftliche Integration) auf EU-Ebene. Zur Durchsetzung ihrer Interessen sind sie in gewissem Maße bereit, die Zustimmung der ärmeren MS durch Subventionszahlungen zu erkaufen. Dieser Tauschhandel führt jedoch zu neuen Konflikten. Die Ausweitung von Subventionen und redistributiven Programmen wird immer nur von einem Teil der MS getragen, während die übrigen davon profitieren oder zumindest nur einen geringen Beitrag leisten müssen. Deshalb liegt es im Interesse der Netto- Beitragszahler, alle Gesetzesvorschläge, die EU-Ausgaben und damit ihre Belastungen erhöhen, erst einmal abzulehnen.

Die daraus resultierende Interessenkonstellation kennzeichnet nicht nur den ökonomischen Bereich (wie bei Ausweitung des Freihandels), sondern auch Bereiche wie Sozial- und Umweltpolitik (HOSLI 1996: 260). Hier muss ebenfalls die Zustimmung der ärmeren MS zu den Vorschlägen durch finanzielle Zahlungen in einem Politiktausch erkauft werden. Aus dieser Argumentation ergibt sich eine konkretere Formulierung der national/territorialen Spaltung:

Hypothese H3: Der Konfliktstruktur im Ministerrat liegt eine Nord/Süd-Dimension zugrunde, die Interessenkonflikte zwischen Nettogeber- und Nettoempfängerländern um Subventionen und Umverteilung abbildet.

Die hier zu den Verhandlungen innerhalb des Ministerrates der EU postulierten Konfliktlinien schließen einander nicht aus. Sie könnten nebeneinander bestehen. Wichtig ist dann festzustellen, ob einer der genannten Konflikte die Auseinandersetzungen der MS im Ministerrat dominiert. Wird die Verhandlungsstruktur wie im EP durch parteipolitische Polarisierung auf einer Links/Rechts-Dimension dominiert? Oder spielen doch eher nationale Interessenunterschiede die wichtigere Rolle? Falls tatsächlich die nationalen Interessenunterschiede dominieren, so könnten sie auf Konflikten um europäische Integration bzw. nationale Souveränität, um unterschiedliche wirtschaftliche Interessen oder um die Vorherrschaft bestimmter politischer und administrativer Strukturen¹⁶ beruhen.

15 aus den Kohäsionsfonds im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und der Strukturfonds

16 HÖNNIGE/KAISER (2003: 5) unterscheiden vier Modelle konstitutioneller, rechtlicher und staatlicher Traditionen: das angelsächsische, germanische, französische und skandinavische Modell, die auch jeweils unterschiedliche politische und administrative Strukturen aufweisen.

3.2 Konfliktstruktur der nationalen Vorverhandlungen

Die dominante Konfliktdimension auf nationaler Ebene ist die Links/Rechts- Dimension. Die Wahrnehmungen der politischen Konkurrenz und die Beteiligung der Bürger werden größtenteils auch für europapolitische Themen durch diese Dimension strukturiert (GABEL/ANDERSON 2002: 895). Mitglieder von privaten Interessengruppen ebenso wie staatliche Akteure, die an den Vorverhandlungen zur Rechtsetzung auf europäischer Ebene beteiligt sind, haben ein Interesse daran, die zur Regelung auf EU-Ebene vorgesehenen Themen innerhalb des ihnen vertrauten ideologischen Rahmens zu verhandeln, um ihre Transaktionskosten zu minimieren. Der Anreiz, neue Themen im Rahmen bereits existierender Spaltungen zu interpretieren, bestimmt somit das Verhalten politischer Akteure auf nationaler Ebene genauso wie auf EU-Ebene.

Folglich sollte die Konfliktstruktur der Vorverhandlungen auf nationaler Ebene zum größten Teil durch eine Links/Rechts-Dimension erklärt werden können. Konflikte um das Ausmaß der europäischen Integration sollten keine territoriale Dimension annehmen, wie es für den Ministerrat plausibel erscheint.

Hypothese H4: Im Unterschied zur Konfliktstruktur im Ministerrat kann bei den Vorverhandlungen auf nationaler Ebene mit einer einzigen Dimension ein großer Teil der Varianz in den Positionen der beteiligten Akteure erklärt werden.

Das skizzierte theoretische Konzept erklärt die Präferenz- und Konfliktstrukturen innerhalb des Ministerrates der EU und bei den nationalen Vorverhandlungen mit historisch gewachsenen Spaltungen im europäischen politischen Raum. Für den Ministerrat ist neben der Links/Rechts-Dimension die Erwartung national/territorialer Spaltungen sinnvoll. Falls diese Erwartung zutrifft, ließe sich die durch die Links/Rechts-Dimension dominierte Struktur des nationalen und des parteipolitisch dominierten europäischen politischen Raumes nicht uneingeschränkt auf die Konfliktlinien im Ministerrat übertragen. Die Notwendigkeit einer solchen Differenzierung zwischen unterschiedlichen Akteuren und Entscheidungsebenen wiese gleichzeitig auf das Fehlen eines einheitlich strukturierten und vollständig integrierten politischen Konfliktraumes in der EU hin.

Im Gegensatz zu früheren Untersuchungen des Abstimmungsverhaltens der MS im Ministerrat geht die Analyse dieser Arbeit explizit theoriegeleitet und nicht rein explorativ vor. Die Theorie bezieht die Ergebnisse früherer Studien in ihre Argumentation ein. Zum Vergleich der Konfliktstrukturen bei Verhandlungen innerhalb des Ministerrates und bei nationalen Vorverhandlungen in den MS wurde ein integriertes Theoriekonzept entwickelt.

Da für diese Fragestellungen seit kurzem zwei neue Datensätze zur Verfügung stehen, ist eine empirische Überprüfung dieser Theorie möglich.

4. Forschungsdesign

Das Forschungsdesign einer Untersuchung beschreibt und begründet den Untersuchungsgegenstand, die Fallauswahl und die Wahl der Methode (PLÜMPER 2003:

53). Im Folgenden werde ich den Ministerrat als primären Untersuchungsgegenstand und die in der Analyse verwendeten Datensätze vorstellen. Der Auswahl und Diskussion der angewandten Methoden folgen die Kontrollvariablen und der Umgang mit fehlenden Werten.

Abschließend werde ich die Operationalisierung meiner Hypothesen vorstellen.

4.1 Untersuchungsgegenstand

Untersuchungsgegenstand meiner Arbeit ist in erster Linie der Ministerrat der EU. Es ist bemerkenswert, dass der Ministerrat in der Literatur zur europäischen Integration sehr lange relativ wenig Aufmerksamkeit gefunden hat, obwohl er als die wichtigste Institution bei den Verhandlungen und Entscheidungen im Rechtsetzungsprozess der EU gilt. Eine mögliche Erklärung ist die lange Phase der absoluten Geheimhaltung, die sämtliche Verhandlungen, Entscheidungen und Protokolle des Ministerrates betraf (HAYES-RENSHAW/WALLACE 1997: ix). Nachdem der Rat 1993 seine Entscheidungsprozesse mit einer „Declaration on Democracy, Transparency and Subsidiarity“ zumindest in Ansätzen der Öffentlichkeit zugänglich gemacht hatte (HIX 1999a: 49), wurde es Forschern (und Bürgern) möglich, zumindest auf einige der Dokumente des Rechtsetzungsprozesses im Rat zuzugreifen, so z.B.

LANE/MATTILA (1998) oder MATTILA/LANE (2001). Dennoch hat dies, wie bereits in der Literaturdiskussion ausgeführt, nur begrenzte Erkenntnisse in Bezug auf die tatsächlichen Präferenz- und Konfliktstrukturen unter den MS im Rat zugelassen. Der Ministerrat ist nach wie vor eine relativ unbekannte Institution auf dem Gebiet der europäischen Integrationsforschung.

Die Entscheidungsfindung des Rates wird vom Ausschuss der Ständigen Vertreter der MS (COREPER) vorbereitet (Art. 207 EGV). Über die meisten Kommissionsvorschläge erfolgt eine Einigung bereits auf Ebene der Arbeitsgruppen (70 Prozent) oder des COREPER (15 bis 20 Prozent) (HAYES-RENSHAW/WALLACE 1997: 40). Damit bestimmt der COREPER die Tagesordnung des Ministerrates über die Einteilung der Vorschläge in sogenannte A- und B-Punkte. Da jedoch die Minister selbst für alle Punkte noch einmal die Diskussion eröffnen können (1997: 81), muss von einer Abstimmung der nationalen

Positionen bzw. einer Antizipation der Präferenzen der Regierung auf Ebene der Arbeitsgruppen und des COREPER ausgegangen werden. Für meine Analyse werden die an den Verhandlungen und der Entscheidungsfindung des Rates beteiligten Vertreter der nationalen Delegationen als einheitliche Akteure betrachtet.

4.2 Beschreibung der Daten: Fallauswahl

4.2.1 Decision-Making in the European Union (DEU)

Zur Untersuchung meiner Forschungsfrage steht der DEU-Datensatz (Decision-Making in the European Union) zur Verfügung¹⁷. Der DEU wurde von einem internationalen Forscherteam der Universitäten Groningen (NL), Konstanz (D), Leiden (NL), Ann Arbor, Michigan (USA), Nijmegen (NL) und Turku (FIN) aus quantitativen Experteninterviews erstellt. Befragt wurden 125 Experten, von denen die meisten zu den nationalen Delegationen der MS in Brüssel (Ministerrat) gehörten. Zusätzlich wurden Beamte der Kommission, Europaparlamentarier sowie Mitglieder von Interessengruppen in Brüssel interviewt.

Der DEU enthält Informationen zu den Präferenzen der entscheidenden institutionellen Akteure im europäischen Rechtsetzungsprozess: die Idealpositionen der 15 MS, der Europäischen Kommission und des EP zu 174 Themen (issues) aus 70 Kommissionsvorschlägen zu Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen. Wenn möglich wurden auch die Positionen des Ergebnisses (outcome) und des Referenzpunktes¹⁸ angegeben.

Eine Voraussetzung für die Auswahl der Vorschläge war ein Mindestmaß an Konflikt bzw. Umstrittenheit der Vorschläge unter den beteiligten Akteuren. So musste ein Vorschlag im Bulletin Quotidien, Agence Europe, der europäischen Tageszeitung, in mindestens fünf Zeilen Text erwähnt worden sein. So sollte die Aufnahme solcher Kommissionsvorschläge verhindert werden, die rein technische Anpassungen betrafen und zu keinerlei Konflikten zwischen den MS führten¹⁹.

Gemessen wurden die ursprünglichen Präferenzen der Akteure, d.h. ihre Idealpositionen nach Einbringen des Vorschlages durch die Kommission, aber noch vor Verabschiedung der Gemeinsamen Position des Ministerrates. Da die Interviews meist in zeitlichen Blöcken in Brüssel durchgeführt wurden, konnte diese Voraussetzung nicht bei allen Vorschlägen eingehalten werden. Die zeitliche Distanz zwischen den ersten Verhandlungen und den

17 Die Beschreibung der Daten stützt sich größtenteils auf THOMSON et al. (2003: 12-17) und SELCK (2003:

13-15).

18 Der Referenzpunkt beschreibt die Situation im Falle einer Nicht-Entscheidung, d.h. den SQ bzw. die default condition.

19 Außerdem mussten die Akteure bei mindestens einem Thema im Vorschlag unterschiedliche Präferenzen aufweisen.

Befragungen war jedoch gering. Die Präferenzen der MS wurden nach den Angaben der befragten Experten für jedes der Themen auf einer Skala abgetragen. Diese Skalen wurden auf Werte zwischen 0 und 100, für die jeweils konservativste und progressivste Position, standardisiert.

Die Daten beschränken sich auf die Entscheidungsverfahren Anhörung und Mitentscheidung. Von den 70 Vorschlägen wurden 42 unter Anhörung, 28 unter Mitentscheidung des EP entschieden. Nicht vertreten sind das Zusammenarbeitsverfahren sowie das Zustimmungsverfahren. Seit Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrages am 01.05.1999 wird das Zusammenarbeitsverfahren nur noch für Fragen der Wirtschafts- und Währungsunion angewandt und ist somit kaum noch relevant. Das Zustimmungsverfahren bezieht sich dagegen hauptsächlich auf die Erweiterung der EU sowie auf internationale Verträge und Assoziationsabkommen (HIX 1999a: 64).

Grundsätzlich wurden von der Datenerhebung solche Fälle ausgeschlossen, die vor Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrages unter das Anhörungsverfahren und danach unter das Mitentscheidungsverfahren fielen. Aus diesem Grund ist das Mitentscheidungsverfahren im DEU unterrepräsentiert: er enthält nur 39 Prozent Mitentscheidungsfälle, während aber im Jahr 2000 54 Prozent der Fälle durch Mitentscheidung beschlossen wurden (BAILER 2003:

110).

Bei den Abstimmungsregeln sind sowohl Einstimmigkeit als auch QM vertreten, wobei die QM überwiegt. Bei 118 der Themen entschied der Rat mit QM, bei 56 mit Einstimmigkeit. Bei der Auswahl erfolgte keine Beschränkung auf bestimmte Politikfelder;

am häufigsten vertreten sind die Bereiche Gemeinsamer Markt und Landwirtschaft. Eine Auflistung aller Vorschläge und Themen des DEU findet sich im Anhang (A-1).

4.2.2 National Decision-Making in the European Union (NDEU)

Die Ergebnisse der Analyse des DEU sollen mit der Konfliktstruktur der nationalen Vorverhandlungen verglichen werden. Dazu eignet sich der im Rahmen des DEU-Projektes durch ein Forscherteam der Universität Konstanz erhobene NDEU-Datensatz (National Decision-Making in the European Union)²⁰. Der NDEU enthält Angaben zu einer Stichprobe (n=15) aus den im DEU erfassten Kommissionsvorschlägen für Deutschland, die Niederlande, Finnland und Großbritannien. Die Auswahl dieser vier MS beruht auf ihrer Klassifizierung im Hinblick auf die Forschungsfrage des NDEU-Projektes, das den Einfluss von

20 Die Beschreibung des NDEU basiert auf BALTZ et al. (2003) und dem DFG-Zwischenbericht zum Projekt

„The Relevance of Threats and Promises in EU Decision-Making“.