Steuerliche Vergünstigungen

Quelle: IFAM, Öko-Institut, 2017

6.6.1.6 Steuerliche Vergünstigungen

Das Instrument der steuerlichen Vergünstigungen bekommt in den meisten der untersuchten Kriterien eine negative Bewertung. Be-trachtet werden hier nur steuerlichen Vergünstigungen in Bezug auf die Investitionen in eine Neuanlage oder die Modernisierung einer bestehenden KWK-Anlage, nicht auf den Betrieb selbst. An-ders als bei den anderen betrachteten Instrumenten ist damit das geförderte Gut die installierte Leistung und nicht die KWK-Stromer-zeugung. Dadurch wird das Strompreissignal anders als bei den vorhergehend genannten Instrumenten vollständig ungedämpft wirksam. Damit wird der Aspekt der strommarktkompatiblen Inves-titionen besonders positiv bewertet, denn InvesInves-titionen in Neuanla-gen werden direkt angereizt. Das bedeutet, dass ein zusätzlicher Impuls für Investitionen in die flexible Ausgestaltung des KWK-Systems, also die Ergänzung der KWK-Anlage um weitere Erzeu-gungssysteme inkl. Speicher, gegeben ist.

Eine neutrale Bewertung ergibt sich wegen des direkten Strom-preissignals in Bezug auf die Auswirkungen auf EE-Stromanlagen, denn durch die starke Abhängigkeit der KWK-Erzeugung vom Strompreis ergibt sich ein schwacher, indirekter Anreiz zu paralle-len Investitionen in EE-Anlagen.

Die Auswirkungen auf EE-Wärmeanlagen werden als neutral ein-geschätzt, weil es zwar begünstigenden Flexibilisierungsanreize für mögliche Investitionen in Wärmespeicher und Wärmenetze gibt, diese aber geringer ausfallen als bei den Instrumenten, in de-nen die Fördersumme ebenfalls vom Betriebsverhalten der Anlage abhängt.

Der entscheidende Nachteil dieses Instrumentes ist im Fehlen der Anreizwirkung für den Betrieb der Anlage zu sehen, so dass die Effektivität negativ bewertet wird. Die Stromproduktion erfolgt nur zu Zeiten, in welchen der Börsenstrompreis so hoch ist, dass sich der Betrieb rentiert. Damit wird das Primärziel des KWKG nicht

direkt adressiert und nicht effektiv verfolgt. Durch steuerliche Ver-günstigungen für die Modernisierung von Bestandsanlagen könnte jedoch ein Weiterbetrieb von KWK-Anlagen und damit indirekt de-ren weitere KWK-Stromerzeugung gefördert werden.

Die fehlende Wirkung auf die KWK-Stromerzeugungsmenge oder die Betriebsführung wirkt sich auch negativ auf die Bewertung der Kosteneffizienz aus, da kein direkter Zusammenhang zwischen der Förderhöhe und dem Primärziel besteht. Auch wird durch die fehlende Förderung des tatsächlichen Betriebs der Anlagen die Systemdienlichkeit am Strommarkt für das Instrument als neutral eingestuft, obwohl das direkte Strompreissignal einen flexiblen Be-trieb der Anlage aus dem Interesse der Anlagenbetreiber heraus sichert.

Negativ wird der Aspekte der Verteilungseffekte bewertet, denn von steuerlichen Vergünstigungen können nicht alle Marktakteure gleichermaßen profitieren, so dass durch dieses Instrument Ver-zerrungen entstehen können. Ebenfalls negativ wird die Anpass-barkeit der Förderstruktur gesehen (siehe Tabelle 47). Wichtige betriebliche Aspekte sind durch die ausschließliche Fokussierung auf die Installation der Anlage schlicht nicht adressierbar.

Die Regulierungsrisiken werden als hoch eingestuft, da die Steuer-last eines Investors eine deutliche Abhängigkeit von Konjunktur-schwankungen aufweist, vor deren Hintergrund eine Abschätzung der Effekte der Steuerlasthöhen erschwert ist. Auch die Erstellung von geeigneten Musterfällen ist kompliziert. Ebenfalls werden die Unternehmensrisiken als hoch angesehen und damit negativ be-wertet, denn die Einschätzung der Wirkung des Fördereffekts ist vor dem Hintergrund möglicher Konjunkturschwankungen schwie-rig, auch können sich Unternehmenssteuern relativ schnell ändern.

Die tatsächliche Förderhöhe der steuerlichen Vergünstigung kann dadurch nicht vorab quantifiziert werden, das Risiko addiert sich somit zu der Variabilität des Strompreises und damit der Unsicher-heit in Bezug auf die Wirtschaftlichkeit der KWK-Anlage. Ein Wechsel des Förderinstrumentes stellt nur dann ein niedriges Ri-siko dar, wenn die steuerliche Vergünstigung ausschließlich zum Investitionsmoment erfolgt.

In Hinblick auf die europäische Integration wird das Instrument ebenfalls negativ bewertet, da das Steuerrecht nicht ausreichend zwischen den einzelnen Ländern harmonisiert ist und damit so-wohl die reine Umsetzung als auch die Sicherung einer ähnlichen Förderhöhe unmöglich erscheint.

Tabelle 43: Bewertungen des Förderinstrumentes Steuerliche Vergünstigungen

1 Effektivität 2 Kosteneffizienz 3 Systemdienlichkeit Strommarkt 4 Strommarktkompatible Investition 5 EE-Stromanlagen 6 EE-Wärmeanlagen 7 Verteilungseffekte 8 Anpassbarkeit Förderstruktur 9 Regulierungsrisiken 10 Unternehmensrisiken 11 Europäische Integration

- - = ++ = = - - - - -

Quelle: IFAM, Öko-Institut, 2017

6.6.1.7 Investitionshilfen

Das Förderinstrument erzielt in der Bewertung sowohl einzelne po-sitive, aber auch einige negative Bewertungen.

Hervorzuheben ist die sehr gute Bewertung beim Kriterium strom-marktkompatible Investition, die ansonsten nur die steuerlichen Vergünstigungen erzielen konnten. Dadurch, dass Investitionen in Neuanlagen direkt angereizt werden und die Einnahmen des Be-treibers direkt vom Strompreis abhängen, spielt die Investition in strommarktkompatible Neuanlagen und Komponenten eine sehr wichtige Rolle für die Betreiber. Diese Anreize führen jedoch auf der anderen Seite dazu, dass das Instrument Investitionshilfen eine negative Bewertung beim Kriterium Effektivität erzielt: Die Stromproduktion erfolgt nur in Zeiten, in welchen der Börsenstrom-preis so hoch ist, dass sich der Betrieb rentiert. Damit wird das Pri-märziel des KWKG nicht direkt adressiert und nicht effektiv ver-folgt.

Positiv schneiden die Investitionshilfen noch bei den Kriterien Un-ternehmensrisiken und europäische Integration ab. Ein Unterneh-mensrisiko ergibt sich durch die Förderung insofern nicht, als die Förderhöhe mit dem Antrag auf Investitionshilfe feststeht und vom Betrieb unabhängig ist. Investitionshilfen sind daher ein einfaches und leicht kalkulierbares System. Die Gesamteinnahmen des Be-treibers können über den Betrieb der Anlage gesteuert werden.

Für die europäische Integration ist es positiv, dass das System sehr einfach ist.

Kriterien, die negativ bewertet wurden, sind die Kosteneffizienz und die Anpassbarkeit der Förderstruktur. Der Grund für die nega-tive Bewertung der Kosteneffizienz ist, dass die Förderung Investi-tionen anreizt und nicht direkt die KWK-Stromerzeugung. Auch wenn Anlagen z.B. aus technischen Gründen für eine gewisse Zeit nicht laufen, bekommen sie die Investitionshilfe. Zudem haben die Anlagen Einkommen aus zwei Quellen, was die Gefahr von

Mitnahmeeffekten birgt. Die reine Förderung der installierten Leis-tung kann also bei einzelnen Anlagen dazu führen, dass sie trotz gegebener Wirtschaftlichkeit noch eine zusätzliche Investitionshilfe bekommen, was in diesen Fällen kontraproduktiv für die Kostenef-fizienz des Fördersystems ist. Die Anpassbarkeit der Förderstruk-tur erhält eine negative Bewertung, da die Förderhöhe nur bedingt an Kriterien geknüpft werden kann. Sie kann z.B. nicht an Markt-parameter oder den Börsenstrompreis gekoppelt werden. Auch der Weiterbetrieb von Bestandsanlagen ist nicht adressierbar.

Neutrale Bewertungen erhalten die Investitionshilfen bei fünf Krite-rien. Die Systemdienlichkeit am Strommarkt, also der Betrieb der Anlage, wird durch die Förderung nicht direkt adressiert, was aus-schlaggebend für die Bewertung war. Trotzdem profitieren die An-lagenbetreiber natürlich von einer systemdienlichen Betriebsfüh-rung, da sie bei hohen Börsenstrompreisen höhere Erlöse erzielen können. Da die Anlagen also tendenziell zu Zeiten mit hohen Bör-senstrompreisen, also meistens Zeiten mit wenig EE-Strom, pro-duzieren, ergibt sich nur ein schwacher und indirekter Anreiz für die Betreiber, eine Investition in EE-Stromanlagen zu tätigen (ggfs.

zur „Glättung“ seiner Stromproduktionsmengen), in der der Folge eine neutrale Bewertung in Bezug auf Auswirkungen auf Stromanlagen. Direkte Rückwirkungen, also Auswirkungen auf EE-Wärmeanlagen, sind nicht gegeben.

Was die Regulierungsrisiken angeht, stehen sich zwei Effekte ge-genüber: Auf der einen Seite sind die staatlichen Ausgaben sehr gut kalkulierbar. Auf der anderen Seite ist der tatsächliche Betrieb der Anlagen und damit die KWK-Strom- und Wärmeerzeugung un-abhängig von der Förderung und damit schlecht kalkulierbar. Was die Verteilungseffekte angeht, schafft das Quotensystem für alle Akteure die gleichen Voraussetzungen und wird daher neutral be-wertet.

Tabelle 44: Bewertungen des Förderinstrumentes Investitionshilfen

1 Effektivität 2 Kosteneffizienz 3 Systemdienlichkeit Strommarkt 4 Strommarktkompatible Investition 5 EE-Stromanlagen 6 EE-Wärmeanlagen 7 Verteilungseffekte 8 Anpassbarkeit Förderstruktur 9 Regulierungsrisiken 10 Unternehmensrisiken 11 Europäische Integration

- - = ++ = = = - = + +

Quelle: IFAM, Öko-Institut, 2017

6.6.1.8 Quotensystem

Das Quotensystem kann bei keinem der Kriterien eine positive Be-wertung erzielen.

Besonders schlecht schneidet das Quotensystem bei vier Kriterien ab. Darunter befindet sich die Anpassbarkeit der Förderstruktur.

Ein Quotensystem mit handelbaren Zertifikaten ist ein sehr kom-plexes System, welches im Vorfeld gut durchdacht und unter Be-rücksichtigung aller vorhersehbaren Entwicklungen aufgesetzt werden muss. So müssen im Vorfeld zahlreiche Annahmen (z.B.

zur Menge der benötigen Zertifikate) sowie Vordefinitionen (z.B.

zur genauen Ausgestaltung und Umsetzung des Handelsmecha-nismus) getroffen werden. Einmal eingeführt, lässt sich die Menge der ausgegebenen und gehandelten Zertifikate nur sehr schwer anpassen, zudem ist die Entwicklung der Zertifikatpreise kaum kal-kulierbar. Dass ein System mit handelbaren Zertifikaten im Nach-hinein nur schwer nachjustierbar ist, kann auch beim europäischen Emissionshandel EU-ETS beobachtet werden.

Die genannten Nachteile spiegeln sich auch in der schlechten Be-wertung des Instruments bei den Kriterien Regulierungsrisiken und Unternehmensrisiken wider. Das Regulierungsrisiko ist negativ be-wertet, weil die Gefahr einer Fehlparametrisierung sehr hoch ist.

Die Zielerreichung des KWKG ist nur mit einer regelmäßigen An-passung der Quote erreichbar. Für Anlagenbetreiber bestehen hohe Unternehmensrisiken insbesondere darin, dass sie mit einem schwer kalkulierbaren System konfrontiert sind, welches sie vor viele betriebswirtschaftliche Unsicherheiten stellt. Zudem ist ein Quotensystem völlig anders als andere KWK-Förderinstrumente, so dass sich die Anlagenbetreiber bei einem Instrumentenwechsel völlig umstellen müssen.

Auch was die europäische Integration angeht, schneidet das Quo-tensystem mit handelbaren Zertifikaten sehr schlecht ab. Auf der einen Seite würde es eine nationale Quote für KWK-Strom geben, auf der anderen Seite jedoch ein länderübergreifendes Zertifikate-system. Wie beim EU-ETS besteht die Gefahr einer Zertifikate-In-flation, die sich bei einer Ausweitung des Quotensystems drastisch erhöht.

Ebenfalls negativ bewertet werden die Kriterien Effektivität und Kosteneffizienz. Obwohl das KWKG-Ziel mit einer Quote direkt adressiert werden kann, ist die Effektivität auf Grund starker Unsi-cherheiten über die tatsächlichen Marktentwicklungen und Zertifi-katpreise gering. Für die schlechte Bewertung beim Kriterium Kos-teneffizienz sind zwei Aspekte verantwortlich: Zum einen sind, wie bereits erwähnt, die Zertifikatspreise nicht absehbar und damit kann beim Instrumentendesign keine Kosteneffizienz gewährleistet werden. Zum anderen sind die administrativen Kosten zur Einfüh-rung und zum Management eines Quotensystems deutlich höher als die Kosten für andere Förderinstrumente.

Bei fünf Kriterien erzielt das Quotensystem eine neutrale Bewer-tung, ist also weder als hemmend noch als förderlich einzustufen bzw. führt zu keinen ungewollten Effekten. Die Systemdienlichkeit der KWK-Anlagen am Strommarkt wird auf der einen Seite

dadurch angereizt, dass sie auf das Preissignal am Strommarkt re-agieren, da sie daraus einen Teil ihrer Einnahmen generieren. Ei-nen direkten Anreiz, flexibel Strom zu produzieren, gibt es jedoch nicht, da nicht die Stromproduktion an sich gefördert wird. Auf der anderen Seite können die Zertifikatspreise den Anreiz durch das Strompreissignal, systemdienlich zu produzieren, negativ beein-flussen. Da die Anlagen aber tendenziell eher zu Zeiten mit hohen Börsenstrompreisen, also Zeiten mit wenig EE-Strom, produzieren, ergibt sich nur ein schwacher und indirekter Anreiz für die Betrei-ber, eine Investition in EE-Stromanlagen zu tätigen (ggfs. zur

„Glättung“ seiner Stromproduktionsmengen); somit eine neutrale Bewertung in Bezug auf die Auswirkungen auf EE-Stromanlagen.

Direkte Rückwirkungen, also Auswirkungen auf EE-Wärmeanlagen sind nicht gegeben.

Strommarktkompatible Investitionen werden mit einem Quotensys-tem ebenfalls nicht direkt angereizt. Die vielen Risiken und Unvor-hersehbarkeiten sind für eine Investition in flexible Anlagen ten-denziell hemmend. Zudem hängt die Wirtschaftlichkeit der KWK-Anlagen nur zu einem Teil vom Strompreis ab, so dass auch hier-durch der Anreiz für eine Investition in ein flexibleres System ver-mindert wird. Was die Verteilungseffekte angeht, schafft das Quo-tensystem für alle Akteure die gleichen Voraussetzungen und wird daher neutral bewertet.

Tabelle 45: Bewertungen des Förderinstrumentes Quotensystem

1 Effektivität 2 Kosteneffizienz 3 Systemdienlichkeit Strommarkt 4 Strommarktkompatible Investition 5 EE-Stromanlagen 6 EE-Wärmeanlagen 7 Verteilungseffekte 8 Anpassbarkeit Förderstruktur 9 Regulierungsrisiken 10 Unternehmensrisiken 11 Europäische Integration

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Quelle: IFAM, Öko-Institut, 2017

6.6.1.9 Ergänzende Informationen zu Kriterium 8