Methodische Bausteine

Diese und andere raumbedeutsame UVP-pflichtige Vorhaben werden zumeist außerhalb des Sied­

lungsbereichs der Städte und Gemeinden realisiert und entziehen sich einer direkten und umfassen­

den Steuerung der betroffenen Gemeinden. Zudem liegen bisher nur wenige Daten zur konkreten Flä­

cheninanspruchnahme dieser Nutzungen vor. Diese Zahlen können deshalb in dieser Studie nicht be­

rücksichtigt werden. Das heißt, dass mit den im Rahmen dieser Studie betrachteten Instrumenten nicht die gesamte Flächenneuinanspruchnahme gesteuert werden kann. Um das Ziel einer täglichen Neuinanspruchnahme von 30 ha real abbilden zu können, müssen über Landes-, regionale Raumord­

nung, interkommunale Kooperationen und Städte und Gemeinden hinaus auch die raumbedeutsamen Aktivitäten des Bundes quantifiziert und einbezogen werden. Berücksichtigt werden müssten zudem auch Landespolitiken, die u.a. mit dem Ziel der Förderung der Wirtschaftsstruktur landesweit bedeut­

same Industrie- und Gewerbeflächen entwickeln.

3.2 Methodische Bausteine

In dem Vorhaben kamen mehrere methodische Bausteine zum Einsatz. Den Schwerpunkt bildete die Instrumentenanalyse, in deren Rahmen vorhandene und zukünftige Instrumente zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme zusammengestellt, analysiert und bewertet wurden (vgl. Kapitel 3.2.1.). In einem zweiten mehrstufigen Schritt wurden die Instrumente in Bündeln zusammengefasst (vgl. Kap.

3.2.2). Ergänzend wurde zu verschiedenen Zeitpunkten externe Expertise einbezogen (vgl. Kap. 3.2.3).

3.2.1 Instrumentenanalyse: methodisches Vorgehen und Bewertungskriterien

Angesichts der zahlreich vorliegenden Ergebnisse aus wissenschaftlichen Studien und Praxisprojekten sowie den vorhandenen Umsetzungserfahrungen in den Städten und Gemeinden liegen ausreichend Erkenntnisse zur Wirksamkeit, zu Anwendungskonzepten, zu Akzeptanz, Praxistauglichkeit und zu Erfordernissen der Weiterentwicklung einzelner Instrumente vor. Daran konnte dieses Vorhaben di­

rekt anknüpfen. Die vorliegenden Forschungsergebnisse und Umsetzungserfahrungen bzw. -defizite zu einzelnen Instrumenten zusammenzustellen, zu systematisieren, anhand definierter Kriterien zu analysieren und mit Blick auf notwendige Konsequenzen (rechtlich, förderpolitisch etc.) zu bewerten ist deshalb ein erster Baustein der in diesem Vorhaben zu bearbeitenden Instrumentenanalyse (Teil A der Instrumentenanalyse).

Hierzu erfolgte zunächst eine Recherche und Auswahl von Instrumenten. Auf der Grundlage der Aus­

wertung vor allem folgender Quellen wurden in einem ersten Schritt vorhandene und neue instrumen­

telle Ansätze für das Flächensparen zusammengestellt:

► Bund-/Länder- Arbeitsgemeinschaft Bodenschutz (LABO) (2010): Reduzierung der Flächenin­

anspruchnahme, Bericht der Umweltministerkonferenz zur Vorlage an die Konferenz der Che­

fin und der Chefs der Staats- und Senatskanzleien mit dem Chef des Bundeskanzleramtes, Stand: 30.3.2010.

► Deutscher Bundestag (2007): Bericht des Ausschusses für Bildung, Forschung und Technikfol­

genabschätzung; TA-Projekt: Reduzierung der Flächeninanspruchnahme - Ziele, Maßnahmen und Wirkungen (Drucksache 16/4500) vom 02.03.2007.

► Deutscher Bundestag (1998): Enquete-Kommission "Schutz des Menschen und der Umwelt".

Abschlussbericht BT-Drs. 13/11200 S. 167.

► Deutscher Bundestag, Parlamentarischer Beirat für nachhaltige Entwicklung (2013): Positi­

onspapier „Flächeninanspruchnahme“, Stand 14.2.2013.

► Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS), Bundesamt für Bauwe­

sen und Raumordnung (BBR) (Hrsg.) (2007): Kreislaufwirtschaft in der städtischen/ stadtre­

gionalen Flächennutzung. Bearb.: Deutsches Institut für Urbanistik u.a., Preuß, Thomas u.a.;

BBR, Dosch, Fabian u.a., Schriftenreihe „Werkstatt: Praxis“ Heft 51, Bonn.

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► Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) (Hrsg.) (2007): Perspektive Flächenkreis­

laufwirtschaft. Neue Instrumente für neue Ziele. Band 3 der Sonderveröffentlichungsreihe zum ExWoSt-Forschungsfeld „Fläche im Kreis“. Bearb.: Deutsches Institut für Urbanistik u.a., Preuß, Thomas u.a.; BBR, Dosch, Fabian u.a., Bonn.

► Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) (Hrsg.) (2007): Perspektive Flächenkreis­

laufwirtschaft. Was leisten bestehende Instrumente? Band 2 der Sonderveröffentlichungsreihe zum ExWoSt-Forschungsfeld „Fläche im Kreis“, Bearb.: Deutsches Institut für Urbanistik u.a., Preuß, Thomas u.a.; BBR, Dosch, Fabian u.a., Bonn.

In Teil A der Instrumentenanalyse wurden 36 Instrumente aus den Bereichen Umweltrecht, Planungs­

recht, Kooperation, Steuerrecht, Förderung und Subventionen sowie Öffentlichkeitsarbeit zusammen­

gestellt, klassifiziert und bewertet. Dabei handelt es sich um etablierte Instrumente, die in unter­

schiedlicher Intensität eingesetzt werden. Diese sind

► 10 regulative Instrumente,

► 5 informatorische Instrumente,

► 12 fiskalische und ökonomische Instrumente und

► 9 strukturierende Instrumente.

Die Auswahl dieser Instrumente erfolgte auf der Grundlage einer ersten Einschätzung ihres Beitrags zum Flächensparen sowie ihrer Praxisrelevanz und Anwendungsreife. Diese erste grobe Bewertung basierte auf einer Zusammenstellung der Ergebnisse vorliegender Studien. Bei neu einzuführenden Instrumenten wurde auf dieser Grundlage ihr möglicher Beitrag zur Reduzierung der Flächenneuinan­

spruchnahme eingeschätzt. Einbezogen wurde zudem eine Einschätzung des Reifegrades eines In­

strumentes, d.h. der Stand der Diskussion um deren jeweilige Einführung. Von Beginn an nicht in die Betrachtung einbezogen wurden Instrumente, bei denen von einer geringen Wirkung auf die flächen­

politischen Ziele ausgegangen wurde.

Als Grundlage der Instrumentenanalyse dienten in einem ersten Schritt die Ergebnisse vorliegender Studien, die im Rahmen einer Sekundäranalyse zusammengestellt und ausgewertet wurden. Die dann vorliegenden Einschätzungen wurden in einem zweiten Schritt diskursiv durch das Projektteam wei­

terentwickelt. In einem dritten Schritt wurden diese Bewertungen auf der Basis der Ergebnisse von zwei im Rahmen des Projekts durchgeführten Fachgesprächen (Protokolle siehe Anhang) und des be­

gleitenden Fachbeirates (Protokolle siehe Anhang)weiter bearbeitet. Da für die neuen Instrumente häufig keine Studien und empirischen Untersuchungen vorliegen, basierte ihre Bewertung überwie­

gend auf Annahmen. Bei der Bewertung des Beitrages eines Instrumentes zu den flächenpolitischen Zielen wurden diese in drei Strategiebausteine differenziert. Bewertet wurde der mögliche Beitrag zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme, zur Mobilisierung von Flächen im Bestand (Innenentwick­

lung) und zur Erhöhung der Effizienz der Flächennutzung.

Für jedes ausgewählte Instrument wurde ein Instrumentensteckbrief erstellt, in dem die wichtigsten Informationen aufbereitet und die Relevanz des Instruments für die Erreichung der flächenpolitischen Ziele bewertet wurde. Die Steckbriefe bildeten die Grundlage der anschließenden Auswahl von In­

strumenten für den Aktionsplan Flächensparen. Die ausführlichen Steckbriefe enthalten neben einer Kurzbeschreibung der Wirkungsweise, der gesetzlichen Grundlagen, der vorliegenden Studien und des Einsatzes in der Praxis, bzw. dem Stand der Einführung eine Bewertung mehrerer Kriterien. Benannt sind zudem die für die Einführung bzw. Kontrolle Verantwortlichen sowie die für die Umsetzung zu­

ständigen Akteure. Im Einzelnen wurden folgenden Kriterien betrachtet:

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Zielbezug:

Hierunter wurde der Beitrag des Instrumentes zu den flächenpolitischen Zielen bewertet. Dieser wur­

den hinsichtlich der drei Strategiebausteine des Flächensparens differenziert, die die flächenpoliti­

schen Ziele unterstützen:

1. die Reduzierung der Flächenneuinanspruchnahme, um die flächenpolitischen Mengenziele zu er­

reichen,

2. die Mobilisierung von Flächen, d.h. die Zuführung bzw. Wiedereinführung von erschlossenem un­

bebautem bzw. vormals bebautem Bauland in den Nutzungskreislauf sowie Nachverdichtungspo­

tenziale und

3. die Effizienz der Flächennutzung, d.h. einen sparsamen Umgang mit Fläche mit dem Ziel der Ent­

lastung von Umwelt und Kosten der Infrastruktur.

Die Bewertung des Beitrags eines Instrumentes zur Erreichung der Flächensparziele erfolgte unab­

hängig davon, ob das Instrument bereits angewendet wird und ein gesetzlicher oder sonstiger Rege­

lungsrahmen vorhanden ist (bestehende Instrumente) oder ob dieser erst noch zu schaffen ist (neue Instrumente). Die Zielerreichung von Instrumenten wurde „positiv“ bewertet, wenn mit dem Instru­

ment ein mit einem Strategiebaustein verknüpftes Ziel unterstützt wird. Bei einer fehlenden Wirkung wurde die Zielerreichung als „neutral“ bewertet. Wenn das Instrument die Inanspruchnahme von Flä­

chen im Außenbereich eher unterstützt, die Mobilisierung von Flächen im Innenbereich verhindert oder eine effiziente Flächennutzung stört, wurde die Zielerreichung des Instrumentes „negativ“ bewer­

tet. Instrumente, deren Zielerreichung durchgehend „negativ“ eingeschätzt wurde, sind aus Sicht des Projektteams für das Flächensparen ungeeignet und wurden nicht näher betrachtet.

Anwendungsreife

Die Bewertung der Anwendungsreife umfasste drei Aspekte: den (vorhandenen) gesetzlichen Rahmen, die Umsetzungsbedingungen sowie bei neuen Instrumenten den Grad der Erprobung in der Praxis.

Eine positive Bewertung des gesetzlichen Rahmens erfolgte, wenn dieser implementiert ist. „Neutral“

bedeutet, dass ein bereits angewendetes Instrument bzw. sein gesetzlicher Rahmen nachjustiert wer­

den müssen. „Negativ“ wird der rechtliche Rahmen bewertet, wenn entweder noch keine gesetzlichen Grundlagen vorliegen oder wenn bei vorhandenen Instrumenten ein grundsätzlicher Bedarf für eine Neujustierung besteht.

Unter Umsetzungsbedingungen wurden die konkreten Rahmenbedingungen für den Einsatz eines In­

strumentes in einer Verwaltung bewertet. Hierzu zählen u.a. die Zuständigkeiten und verwaltungsin­

terne Abstimmungs- und Koordinationsprozesse (horizontale Integration). Die Umsetzungsbedingun­

gen wurden als „positiv“ eingeschätzt, wenn institutionelle und/oder akteursspezifische Strukturen, Motivationen oder Praktiken die Anwendung (überwiegend) fördern. Eine Einschätzung als „neutral“

erfolgte, wenn die Bedingungen für eine zielgerichtete Anwendung zumindest teilweise günstig und förderlich eingeschätzt wurden. „Negativ“ steht für Umsetzungsbedingungen, die die Anwendung ver­

hindern bzw. stark erschweren. Bei noch nicht eingeführten Instrumenten werden die Umsetzungsbe­

dingungen immer als „negativ“ bewertet.

Alle Instrumente wurden hinsichtlich ihres Einsatzes in der Praxis unabhängig von der Wirksamkeit auf die Ziele bewertet. „Positiv“ bedeutet hier, dass regelmäßig oder zumindest häufig mit diesem In­

strument gearbeitet wird, d.h. es gehört zu den Handlungsroutinen. Eine Bewertung als „neutral“ ver­

weist auf einen gelegentlichen Einsatz, „negativ“ bedeutet fehlende Praxis.

Das Kriterium „Akzeptanz“, das eigentlich in einem engen Zusammenhang mit der Anwendung in der Praxis steht, wurde nicht berücksichtigt, da Akzeptanz kein geeignetes Kriterium zur Bewertung der Anwendungsmöglichkeiten eines Instruments und seines Beitrags zur Erreichung von Flächensparzie­

len ist. Akzeptanz in Form eines zustimmenden Werturteils durch Normadressaten sagt vielmehr et­

was über die Schärfe und den Wirkungsgrad eines Instruments aus. Auszugehen ist davon, dass vor allem solche Instrumente wenig akzeptiert werden, die besonders wirkungsvoll die Inanspruchnahme

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von Flächen reduzieren, wie z.B. die Kontingentierung von Mengen für die Neuinanspruchnahme von Flächen. Bei einzelnen Instrumenten wurde auf Aspekte der Akzeptanz im Zusammenhang mit der Anwendungsreife hingewiesen.

Anschlussfähigkeit

Die Anschlussfähigkeit der einzelnen Instrumente wurde in zwei Richtungen betrachtet. Im Aktions­

plan Flächensparen waren als Schlussfolgerung aus der Instrumentenanalyse zwei Wege vorzusehen:

die Einführung des Flächenzertifikatehandels sowie eine verbindliche Steuerung ohne Flächenzertifi­

katehandel. Hieran anknüpfend wurde in den Steckbriefen die Kompatibilität der Instrumente mit dem vorhandenen Instrumentenset zum Flächensparen beurteilt. Bewertet wurde die Passfähigkeit in das bestehende Planungssystem, bei noch einzuführenden neuen Instrumenten wurde ihr Integrati­

onspotenzial in das bestehende Planungssystem beurteilt. Die Instrumente wirken entweder „positiv“

ergänzend und unterstützend, d.h. die Instrumente verstärken das Erreichen flächenpolitischer Ziele, oder die Anschlussfähigkeit eines Instruments wurde als „neutral“ eingeschätzt, wenn keine erkenn­

baren positiven oder negativen Wechselwirkungen mit anderen Instrumenten bestehen. „Negativ“

wurde die Anschlussfähigkeit eingeschätzt, wenn das Instrument die Anwendung anderer Instrumente ausschließt oder blockiert.

Beurteilt wurde zudem die Anschlussfähigkeit des jeweiligen Instrumentes an den Flächenzertifikate­

handel. „Positiv“ bedeutet, dass das Instrument den Flächenzertifikatehandel unterstützt, „neutral“

steht für ein konfliktfreies Zusammenwirken. Eine Bewertung als „negativ“ bedeutet, dass das Instru­

ment den Flächenzertifikatehandel behindert oder gar verhindert.

Gesamteinschätzung / Fazit

Abschließend wurden die einzelnen Bewertungen in einem Fazit zusammengeführt und in einer Ge­

samteinschätzung gebündelt. Neue Instrumente, deren Beitrag zum Flächensparen positiv einge­

schätzt wurde, werden in der Regel mit dem Verweis auf weitergehenden Untersuchungs- bzw. For­

schungsbedarf für eine weitergehende Betrachtung empfohlen.

Die ausführlichen Steckbriefe der einzelnen Instrumente dienen als Grundlage der Vorstellung der Instrumente in den Kapiteln 4 und 6. Konzentriert wurde sich auf die Erläuterung wichtiger Aspekte, die Steckbriefe wurden für diesen Bericht erheblich gekürzt.

3.2.2 Instrumentenbündel

Auf der Grundlage der Steckbriefe wurden in einem zweiten methodischen Schritt Instrumente zu­

sammengeführt und geeignete Instrumentenbündel zusammengestellt. In einem ersten konzeptionel­

len Ansatz wurden die Instrumente in Bündel entlang der drei Entwicklungsdynamiken „schrump­

fend“, „kleinräumig differenziert“ und „wachsend“ zusammengestellt. Dabei stellte sich heraus, dass die idealtypisch auf drei unterschiedliche räumliche Entwicklungsdynamiken zugeschnittenen In­

strumentenbündel nur schwer passgenau in einzelnen Gemeinden oder Regionen eingesetzt werden können. Dort vollziehen sich gleichzeitig und räumlich differenziert in den Zentren, am Stadtrand und im Umland Wachstums- und Schrumpfungsprozesse gleichzeitig, so dass zumeist alle Instrumenten­

bündel gleichzeitig angewendet werden müssten.

In einem zweiten Arbeitsschritt wurde die Systematik verändert. Die Instrumente wurden nun – mit Blick auf die Adressaten des Aktionsplanes – entlang der für die Anwendung zuständigen Akteure in vier Instrumentenbündeln zusammengeführt: Bündel 1: Städte/ Gemeinden, Bündel 2: interkommuna­

le Kooperationsverbünde, Bündel 3: Raumordnung und Bündel 4: Finanzierungs- und Förderinstru­

mente.

Diese Gliederung wurde im Verlauf des Vorhabens weiterentwickelt und u.a. in den begleitenden Fachgesprächen diskutiert und bewertet. Dabei zeigte sich, dass die gesonderte Betrachtung von Bün­

del 4: Finanzierungs- und Förderinstrumente inhaltlich zwar als sinnvoll bewertet, die Systematik der

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Adressatenperspektive dadurch jedoch als durchbrochen wahrgenommen wurde. Verständigt wurde sich auf eine konsequente Bündelung der untersuchten Instrumente entlang der zuständigen Akteure.

Im Ergebnis werden die Instrumente in drei Bündeln zusammengeführt:

► Instrumentenbündel I: Aktiv handeln in Städten und Gemeinden, das die Kommunen adres­

siert,

► Instrumentenbündel II: Aktiv handeln in der und für die Region, das interkommunale Koopera­

tionen sowie die Regionalplanung anspricht und

► Instrumentenbündel III: Aktiv in Bund und Ländern, das Instrumente anspricht, für die der Bund und Länder zuständig sind.

In dem vorliegenden Bericht erfolgt die Darstellung der Instrumente weitestgehend entlang der Glie­

derung in diese Bündel. In Kapitel 4 werden vorhandene Instrumente diskutiert, die bereits eingesetzt werden bzw. eingesetzt werden könnten. Die neuen Instrumente, für die mit Blick auf die in einem ersten Schritt notwendige Schaffung der Rechts- und /oder Fördergrundlagen Bund und Länder zu­

ständig sind, werden in Kapitel 6 dargestellt und bewertet.

3.2.3 Einbezug externer Expertise

Von Beginn an wurden die projektinternen Arbeitsprozesse ergänzt durch den Einbezug externer Ex­

pertise. Hierzu wurde projektbegleitend ein Expertenkreis eingerichtet, dessen Mitglieder das Projekt durch ihre fachliche Expertise inhaltlich unterstützen und beraten und zudem als Multiplikatoren wir­

ken sollten. Der Expertenkreis begleitete alle Arbeitsphasen und unterstützte die Erarbeitung des Ak­

tionsplans. Der Expertenkreis traf sich zu seiner konstituierenden Sitzung im April 2015, weitere Sit­

zungen folgten im März und November 2016.

Zudem fanden im Projektverlauf zwei Workshops statt, an denen neben den Mitgliedern des Exper­

tenkreises weitere Fachleute aus den Kommunen, den Regionen, den Ländern, den Bundesministerien und aus Interessensverbänden teilnahmen. Ziel der Praxisworkshops war die Vorstellung und kriti­

sche Reflexion der vorgeschlagenen Maßnahmenbündel hinsichtlich ihrer Praxistauglichkeit und ihres Beitrags zu den flächenpolitischen Zielen. Besondere Aufmerksamkeit kam dabei der Identifizierung der aus Sicht der Praxis notwendigen Optimierung einzelner Instrumente sowie ihrer konkreten Um­

setzung zu. Die Protokolle der Expertenkreissitzungen und der Workshops sind im Anhang beigefügt.

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4.1 Instrumentenbündel I: Aktiv handeln in Städten und Gemeinden

Im Instrumentenbündel I werden 14 Instrumente zusammengeführt, die von den Städten und Ge­

meinden eingesetzt werden. Die dargestellten Instrumente dienen einer zielorientierten nachhaltigen und vorausschauenden Flächenpolitik der Kommunen und stehen zugleich in einem engen Kontext zum Handeln auf interkommunaler Ebene. Betrachtet werden informatorische, strukturierende, regu­

lative sowie ökonomische/fiskalische Instrumente (siehe Tabelle 1).

Tabelle 1: Instrumentenbündel I: Aktiv handeln in Städten und Gemeinden

Handlungsbereich Instrument Instrumenten­

typ Bemerkungen

Gut informiert sein Baulandkataster informatorisch Kommunale/ regionale Flächen­

tenziale mobilisieren Bodenrechtliche Ansätze zur Mobi­

lisierung von Innenentwicklungspo­

Maßnahmen der Innenentwicklung ökonomisch/

fiskalisch

entwickeln und auf eine effiziente Baulandbereitstellung ausrichten

regulativ

Quelle: eigene Darstellung

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Im Dokument 38/2018 (Seite 49-54)