Der innerstaatliche Liberalisierungsstand bei den Handelsdienstleistungen in der Schweiz

Im Rahmen der Untersuchung der quantitativen Effekte einer Dienstleistungsliberalisierung in der Schweiz, mit der das seco das dänische Forschungsinstitut Copenhagen Economics betraut hat, wurde in der Branche Handelsdienstleistungen mittels eines Fragebogens der Liberalisie-rungsstand im Gross- und Einzelhandel in der Schweiz und Mitgliedsstaaten der EU analysiert (Copenhagen Economics 2005a).

Das verwendete Questionnaire basiert auf einer früheren Studie desselben Instituts für die Eu-ropäische Kommission über die Barrieren im Binnenmarkt in den 25 EU-Staaten (Copenhagen Economics 2005b) und wurde durch das seco um die Antworten für die Schweiz ergänzt. Es umfasst über 200 Fragen, welche die ganze Wertschöpfungskette der Handelsdienstleister um-fassen. Die Fragen wurden entlang der Wertschöpfungskette kategorisiert in Geschäftsaufnah-me, Verwendung von Inputs, Werbung, Vertrieb, Verkauf, Dienstleistungen nach dem Verkauf und andere Barrieren. Die weitere Gliederung in diesem Kapitel folgt der hier erläuterten Struk-tur der Fragebogen.

Auf Basis des Questionnaires bildeten die Autoren einen Index, der umso höher ausfällt, umso mehr regulatorische Barrieren in der Branche Handelsdienstleistungen in einem Land gefunden wurden. Zur Gewichtung der einzelnen Fragen bei der Errechnung der Indizes gilt es anzumer-ken, dass der Schwerpunkt bei den Regulierungen im engeren Sinne liegt, das heisst dass wei-tere Faktoren wie Zölle, Handelshemmnisse oder Umweltschutzvorschriften zwar berücksichtigt sind, aber in dem gebildeten Index nur schwach gewichtet wurden¹³.

Kasten 2.1: Detailhandel, Grosshandel und Merchanting

In diesem Kapitel ist von Detailhandel (auch Einzelhandel oder Retailhandel genannt) und Grosshandel die Rede.

Unter dem Begriff des Detailhandels werden Händler zusammengefasst, die ihre Produkte hauptsächlich an Endkon-sumenten verkaufen. Demgegenüber werden unter dem Begriff Grosshandel Händler subsummiert, die ihre Produkte vorwiegend an andere Unternehmen (z.B. Detailhändler) weiterverkaufen.

In dieser Untersuchung explizit nicht enthalten sind Händler, die so genanntes Merchanting betreiben. Dabei handelt es sich um Unternehmen, die im Ausland Waren einkaufen und diese wiederum im Ausland weiterverkaufen, ohne dass diese Produkte je die Landesgrenze des Sitzstaates des Unternehmens überschreiten. Es ist nicht unumstritten, ob Unternehmen, die Merchanting betreiben, aus statistischer Sicht überhaupt eine Dienstleistung erbringen oder ob ihre Tätigkeit eher bei den Exporten und Importen von Waren enthalten sein sollte. Die meisten betroffenen Unter-nehmen sind im Rohstoffhandel tätig und betreiben in erster Linie Arbitrage sowie Termingeschäfte.

13 Zur Erläuterung der gewählten Gewichtung vgl. auch Abschnitt 2.3.7

Die Schweiz stellt einen attraktiven Standort für Merchanting-Unternehmen dar. Dies in erster Linie wegen der attrak-tiven steuerlichen Voraussetzungen in manchen Kantonen sowie dem schlanken Gesellschaftsrecht. Hindernisse wie Zölle oder abweichende Normen in der Schweiz spielen für diese Unternehmen beim Standortentscheid keine Rolle, da ihre gehandelten Waren kaum je die Schweizer Grenze überschreiten.

2.3.1 Geschäftsaufnahme

Eine wichtige Barriere im Dienstleistungshandel stellen allfällige Monopole oder quantitative Beschränkungen der Anzahl Dienstleister dar. Im Gegensatz zur Schweiz, wo kaum Monopole bezüglich dem Handel mit bestimmten Produkten mehr bestehen, existierten zum Vergleichs-zeitpunkt in mehreren Staaten der EU Monopole oder quantitative Beschränkungen im Handel mit gewissen Produkten.

Auch nach erfolgten Privatisierungen bestehen de facto weiterhin Monopole im Handel mit Ta-bakprodukten in Italien, Spanien und Frankreich. Zu nennen sind ausserdem das staatliche A-pothekenmonopol in Schweden, Gebietsmonopole oder –beschränkungen im Detail- und teil-weise auch Grosshandel mit pharmazeutischen Produkten in mehreren Staaten sowie Monopo-le im Handel mit alkoholischen Getränken in Schweden und Finnland. Weiter bestehen in eini-gen Staaten besondere Erfordernisse zur Erlangung einer Bewilligung wie obligatorische Regis-tereintragungen oder – beispielsweise in Belgien und Frankreich - Ausbildungsvoraussetzungen oder Diplome als Voraussetzung zur Eröffnung von Geschäften.

In einigen Staaten werden die Markteintrittshürden für Detailhändler durch weitere Regulierun-gen erhöht. So müssen in Frankreich seit Mitte der neunziger Jahre neue Filialen ab einer ge-wissen Grösse durch Komitees genehmigt werden, in denen unter anderem die bestehenden Unternehmen wichtigen Einfluss haben. Diese Vorschrift, die dazu gedacht war, kleine Läden vor Konkurrenz durch Hypermarchés zu schützen, hat nach Einschätzung der OECD dazu ge-führt, dass die bestehenden grossen Ketten hohe Renten generieren können und der Markteintritt massiv erschwert wurde (OECD 2005). Bewilligungen zur Eröffnung von Filialen ab einer gewissen Grösse sind in Belgien, Dänemark, Italien und Portugal an Bedürfnisklauseln gebunden. In einigen Staaten bestehen ausserdem spezifische Mindestkapitalanforderungen und Einschränkungen bezüglich der zu wählenden juristischen Form sowie Beschränkungen zum Verkauf von Nahrungsmitteln und anderen Produkten im selben Geschäft.

Vergleicht man die regulatorischen Anforderungen im engeren Sinne zur Geschäftsaufnahme im Gross- und im Detailhandel, so bestehen in der Schweiz tiefere Barrieren als im Durchschnitt der EU-Staaten. Die Geschäftsaufnahme ist bezüglich der Regulierungen der Handelsdienst-leistungen im engeren Sinn nicht an besondere Anforderungen gebunden.

Berücksichtigt, aber schwach gewichtet wurden für die Schweiz Drittfaktoren wie die möglicher-weise langwierigen Baubewilligungs- und Beschwerdeverfahren, die eine bedeutende Eintritts-hürde darstellen können, aber eben nicht direkt auf Handelsdienstleister zielen. Ihre Bedeutung wird später in diesem Kapitel separat erläutert.

2.3.2 Verwendung von Inputs

Das genau umgekehrte Bild bezüglich der Unterschiede zwischen der Schweiz und der EU er-gibt sich, wenn man die Barrieren in der Kategorie „Verwendung von Inputs“ betrachtet. Hier kommen für die Schweiz Sonderfaktoren zum Tragen, die wegen des Abseitsstehens der Schweiz vom europäischen Binnenmarkt zustande kommen.

Zunächst mag es verwirrend erscheinen, diese Faktoren auch unter den innerstaatlichen Barrie-ren aufzufühBarrie-ren. Dieses Vorgehen erfolgt aufgrund der Überlegung, dass sie sich nicht nur auf ausländische, sondern eben auch auf inländische Handelsdienstleister auswirken, denen eben-so Importe zu Gunsten ihres an sich innerstaatlichen Geschäfts erschwert werden.

An spezifischen Barrieren, welche den Handel in der Schweiz beschränken, sind insbesondere die technischen Handelshemmnisse wie nicht EU-kompatible Produktdeklarationsvorschriften zu nennen, aber auch das hohe Schutzniveau der Landwirtschaft durch Zölle. Sie verteuern den Handelsdienstleistern den Import von gewissen Produkten, die in der EU produziert wurden und beschränken die Handelsdienstleister in ihren Einkaufsmöglichkeiten (vgl. Einkaufstourismus zwischen der Schweiz und EU-Staaten).

Hingegen bestehen seit Inkrafttreten der Personenfreizügigkeit zwischen der Schweiz und der EU keine zusätzlichen Hindernisse mehr¹⁴ bezüglich des Einsatzes von Personal aus dem Eu-ropäischen Wirtschaftsraum.

2.3.3 Werbung und Vertrieb

Die Unterschiede zwischen den Staaten der Europäischen Union und der Schweiz bei Werbung und Vertrieb sind relativ gering und insgesamt kaum von Bedeutung. Im Allgemeinen liegen alle europäischen Staaten in diesen Kategorien sehr nahe beieinander.

2.3.4 Verkauf

Beim eigentlichen Verkauf der Produkte ist der Markt in der Schweiz wiederum eher stärker liberalisiert als der Durchschnitt der Europäischen Union.

Besonders staatliche Preiskontrollen sind im Handel in der Europäischen Union verbreiteter als in der Schweiz. Davon sind beispielsweise pharmazeutische Produkte betroffen (teilweise auch frei verkäufliche OTC-Medikamente), aber auch Benzin (Belgien, Spanien, Portugal), Alkohol und Tabak sowie in Belgien auch gewisse Nahrungsmittel. Ausserdem bestehen in mehreren Staaten der EU strengere Vorschriften als in der Schweiz bezüglich der Bewilligungspflicht oder allgemeinen Einschränkung von Sonderaktionen sowie dem Verkauf von Produkten unter Einstandspreis (z.B. Frankreich).

14 Abgesehen von den flankierenden Massnahmen im Rahmen der Umsetzung der Personenfreizügigkeit in der Schweiz

2.3.5 Andere Barrieren

Die wiederum eher schwach gewichteten übrigen Barrieren wurden für die Handelsleistungen in der Schweiz als höher beurteilt als in den Staaten der Europäischen Union. Der Grund hierfür ist wiederum vor allem darin zu suchen, dass die Schweiz nicht formell Teil des europäischen Binnenmarkts ist.

So wurde angenommen, dass Schweizer Handelsunternehmen aufgrund der Nichtzugehörigkeit der Schweiz zum europäischen Binnenmarkt zusätzlichen Hürden beim Einkauf in der Europäi-schen Union ausgesetzt sind, beispielsweise indem sie möglicherweise bei juristiEuropäi-schen Streitig-keiten vor Gerichten nicht in allen Staaten immer gleich gut geschützt sind wie Unternehmen aus dem EWR.

2.3.6 Übersicht der Barrieren nach Kategorien und Aggregation zu Indizes

Tabelle 2.1 stellt die festgestellten Unterschiede der regulatorischen Barrieren im Sektor Han-delsdienstleistungen summarisch dar. Während Geschäftsaufnahme und Verkauf in der Schweiz liberaler reguliert sind, ergibt sich das gegenteilige Bild bezüglich der Verwendung von Inputs sowie der übrigen Barrieren.

Tabelle 2.1: Überblick über die relative Höhe der regulatorischen Barrieren in der Schweiz im Vergleich zu den EU15-Staaten

Geschäfts-aufnahme Verwendung von

Inputs Werbung Vertrieb Verkauf

Dienstleistungen nach dem

Ver-kauf / andere Barrieren

Weiss: Tiefere Barrieren in der Schweiz als in den EU15-Staaten Grau: Etwa gleich hohe Barrieren in der Schweiz wie in den EU15-Staaten Schwarz: Höhere Barrieren in der Schweiz als in den EU15-Staaten Quelle: nach Copenhagen Economics (2005a)

Gemäss der aggregierten Indizes von Copenhagen Economics liegt die Schweiz bezüglich des Liberalisierungsstands im Gross- und Einzelhandel insgesamt im Mittelfeld der EU15-Staaten (vgl. Abb. 2.1). Es gilt jedoch zu beachten, dass die Unterschiede zwischen den liberalsten und den am stärksten regulierenden Staaten bei den Handelsdienstleistungen im Vergleich zu ande-ren Dienstleistungsbranchen relativ gering sind. Die beiden Extremwerte bei den Handels-dienstleistungen, die Indizes Deutschlands respektive Luxemburgs sowie Spaniens, liegen nicht annähernd so weit auseinander wie die Extremwerte etwa bei den Infrastrukturdienstleistungen.

Würde man lediglich die Regulierungen der Handelsdienstleistungen im engeren Sinn betrach-ten, das heisst Sonderfaktoren aus der Nichtteilnahme am Binnenmarkt sowie Barrieren bei der Errichtung von grossen Zentren herausrechnen, so gehörte die Schweiz zu den insgesamt libe-ralsten europäischen Staaten bei den Handelsdienstleistungen.

Abb. 2.1: Barrierenindizes für inländische Unternehmen bei den Handelsdienstleistungen für die Schweiz und die EU15-Staaten.

Quelle: Copenhagen Economics (2005a)

2.3.7 Zur Frage der Gewichtung der regulatorischen Barrieren der Handelsdienstleistungen im weiteren Sinn

Ein Vergleich der Resultate der Untersuchung von Copenhagen Economics mit anderen Stu-dien zeigt, dass der Gewichtung der Drittfaktoren, also Zöllen, Handelshemmnissen und weite-ren, entscheidende Bedeutung zukommt, wenn es darum geht, den Liberalisierungsstand in der Schweiz im Vergleich zu anderen Staaten zu beurteilen. Dies deshalb, weil die Schweiz in Eu-ropa als Nichtmitglied der EU einen Sonderfall darstellt und es somit schwierig ist, die sich dar-aus zusätzlich ergebenden Barrieren richtig zu gewichten. Die vorgenommene Gewichtung wurde insbesondere mit Blick auf die Zielsetzung dieses Berichts, nämlich der Messung der Liberalisierung der Dienstleistungsmärkte, gewählt.

Als Beispiel verteuern Zölle auf Agrarprodukten zwar unbestritten Nahrungsmittel, die in der Schweiz im Handel erworben werden. Es bleibt aber unklar, wie weit sie auch direkt oder

indi-Grosshandel

0.00 0.10 0.20 0.30 0.40 0.50 0.60 0.70 0.80

DEU LUX NLD DNK SWE GBR IRE GRC CHE FIN BEL AUT ITA PRT FRA ESP

Domestic Index

Detailhandel

0.00 0.10 0.20 0.30 0.40 0.50 0.60 0.70 0.80

LUX DEU DNK IRE NLD PRT GBR CHE SWE GRC BEL ITA AUT FIN FRA ESP

Domestic Index

rekt die Dienstleistung der Handelsunternehmen verteuern, die es von der Verteuerung des Produkts zu unterscheiden gilt. Weil in diesem Bericht die Untersuchung einer Dienstleistungsli-beralisierung im Vordergrund stand, wurden die Drittfaktoren denn auch relativ tief gewichtet.

Dies unter Berücksichtigung der Tatsache, dass beispielsweise Zölle und technische Handels-hemmnisse zwar über die Schaffung von Eintrittshürden wohl auch die Handelsdienstleistung verteuern, dass aber eine Dienstleistungsliberalisierung nichts an der abschottungsbedingten Verteuerung der gehandelten Produkte ändern würde (vgl. auch Kasten 2.2 zur Bedeutung der technischen Handelshemmnisse).

Die gleiche Fragestellung der Gewichtung stellt sich bei den in der Schweiz oft diskutierten Dritt-faktoren wie Bauvorschriften, Beschwerderecht oder Zonenplänen. Auch diese sind an sich nicht Regulierungen der Handelsdienstleister im engeren Sinn. Gleichzeitig sei auch darauf hin-gewiesen, dass auch andere Staaten oft ähnliche Eintrittshürden in den Detailhandel kennen.

Zu nennen sind die ökonomischen Bedarfstests, die bereits diskutiert wurden, oder die Regulie-rungen zur Erstellung neuer Einkaufszentren in Frankreich, die diskriminierend zu Gunsten der bereits bestehenden Händler ausgestaltet sind (Bertrand / Kramarz 2002).

Die Eintrittsbarrieren in den Schweizer Markt sind auch wegen exogener, nicht-regulatorischer Barrieren hoch. Zu nennen ist das in den Agglomerationen nur begrenzt verfügbare freie Bau-land. Ebenso könnten die später diskutierten horizontalen Politiken einen bedeutenden Einfluss haben.

Eine OECD-Studie kommt zum Schluss, die Schweiz kenne nach Tschechien die tiefsten regu-latorischen Barrieren im Detailhandel der gesamten OECD (Boylaud / Nicoletti 2001). Die Auto-ren haben die hier erwähnten den Handel beeinflussenden DrittfaktoAuto-ren noch tiefer gewichtet als Copenhagen Economics, sind aber bezüglich der Regulierung der Handelsdienstleister im engeren Sinn zu einem ähnlichen Resultat wie Copenhagen Economics gekommen.

Kasten 2.2: Bedeutung der technischen Handelshemmnisse zwischen der Schweiz und der EU

Unterschiedliche technische Produktvorschriften sowie die Nichtanerkennung von diesbezüglichen Konformitätsbe-wertungen bilden eines der wichtigsten Handelshemmnisse. Innerhalb des EU-Binnenmarktes wurden die Vorschrif-ten in vielen Bereichen harmonisiert. Damit die schweizerischen FabrikanVorschrif-ten nicht zur Herstellung von unterschiedli-chen Produktausführungen für den schweizerisunterschiedli-chen und den europäisunterschiedli-chen Markt gezwungen werden, hat der Bun-desrat nach dem EWR-Nein entschieden, die schweizerischen technischen Vorschriften von sich aus weitgehend an die in der EU geltenden Vorschriften anzupassen. Seither werden aufgrund des am 1. Juli 1996 in Kraft getretenen Bundesgesetzes über die technischen Handelshemmnisse (THG)¹⁵ schweizerische Vorschriften so erlassen, dass sie mit jenen der wichtigsten Handelspartner der Schweiz – namentlich der EU – übereinstimmen, ausser wenn bei-spielsweise Ausnahmen aus Gründen des Schutzes der Gesundheit oder der Umwelt notwendig sind.

Hier setzt das Abkommen über die gegenseitige Anerkennung von Konformitätsbewertungen an¹⁶. Es legt für alle vom Abkommen erfassten Produktebereiche fest, dass in der Schweiz und in der EU durchgeführte Prüfungen, Kon-formitätsbewertungen, Inspektionen usw. gegenseitig anerkannt werden. Laut dem Wirtschaftsdachverband

econo-15 Bundesgesetz über die technischen Handelshemmnisse, SR 946.51 16 SR 0.946.526.81

miesuisse kommt dem Abkommen über den Abbau technischer Handelshemmnisse nach der Personenfreizügigkeit wirtschaftlich am meisten Bedeutung zu.

Wichtiges Beispiel, bei dem das Abkommen die Handelsdienstleistungen in der Schweiz direkt betrifft, ist der Auto-mobilhandel. Seit Inkrafttreten ist der Im- und Export von Motorfahrzeugen zwischen der EU und der Schweiz erheb-lich erleichtert. Seitdem haben sich die vormals hohen Automobilpreise in der Schweiz rasch an europäisches Niveau angenähert. Bei höheren Preisen in der Schweiz würden heute viele Konsumenten auf Händler im grenznahen Aus-land ausweichen können, was früher aufgrund abweichender Normen und Prüfungen in der Schweiz nur erschwert möglich gewesen wäre.

Das Abkommen über die technischen Handelshemmnisse zwischen der Schweiz und der EU geht gleichwohl weni-ger weit als das innerhalb der EU umgesetzte Cassis de Dijon-Prinzip. Denn in das Abkommen können nur Produkt-bereiche aufgenommen werden, die innerhalb der EU harmonisiert sind. Das bei allen nicht harmonisierten Produk-ten innerhalb der EU gelProduk-tende Cassis de Dijon-Prinzip, das die gegenseitige Rechtsanerkennung mit sich bringt, bleibt den Mitgliedstaaten der EU und des EWR vorbehalten. Der Bundesrat hat im August 2005 der Bundesverwal-tung den Auftrag erteilt, die Revision des THG vorzubereiten, welche die einseitige Einführung des Cassis de Dijon-Prinzips vorsieht. Damit würden - vorbehältlich der Zustimmung durch das Parlament - die technischen Handels-hemmnisse als Barriere für Gross- und Einzelhandel, abhängig von der konkreten Umsetzung, weiter an Bedeutung verlieren.

2.4 Der grenzüberschreitende Liberalisierungsstand bei den