El Estado patrimonialista

En América Latina el predominio de los rasgos clientelísticos impidió la creación de una burocracia basada en el sistema de méritos y, con ello, la durabilidad y la credibilidad de la legislación. Esto generó un tipo de especial de burocracia que se aparta del ideal burocrático meritocrático y se acercaría más a formas patrimonialistas (Ramos, 2004).

Se plantea entonces, como primera interrogante a responder, qué se entiende por burocracia patrimonialista, término usado frecuentemente en la literatura latinoamericana para caracterizar a sus administraciones públicas.

El patrimonialismo es una categoría analítica ideal desarrollada por Weber (1987)⁷⁰ en la cual las relaciones de poder se basan en la tradición. El caso especial de la

70 Weber (1987) distingue tres tipos puros de dominación legítima: 1) tradicional: se apoya en las creencias en las tradiciones La obediencia se presta a la persona del llamado a desempeñar dicha autoridad tradicional, al señor vinculado a la tradición, en virtud de la piedad hacia lo acostumbrado, y el

dominación patrimonial distingue la presencia de un cuadro administrativo personal del señor que asume una estructura de tipo radial. El soberano no es un superior sino un señor personal y la relación de este con el cuadro administrativo no está mediada por el deber, sino por la fidelidad, de modo que los funcionarios en este esquema son servidores y “súbditos”. El reclutamiento de este cuadro administrativo suele ser de modo tradicional o por relaciones personales de confianza mediante reafirmación de pactos de fidelidad. Este tipo puro se caracteriza por ser aquel en el que la legitimidad descansa en la tradición y por el libre arbitrio del señor. En este caso la obediencia no está orientada a reglas estatuidas (como en el de la dominación legal) sino a la persona del señor.

En realidad, la tradición sustenta la discrecionalidad. Esta combinación se refleja en la forma de delegar y supervisar la autoridad. Pues dado que el reclutamiento de funcionarios se hace sobre la base de criterios personales, también el control de su trabajo es sobre la base de criterios personales y de lealtad. Los cargos forman parte de la propiedad doméstica (Bendix, 1985, pp. 397-398).

La burocracias latinoamericanas se acercarían a este tipo ideal en su funcionamiento real, con un cuadro administrativo no del señor sino de los partidos políticos, los que tendrían amplias facultades para manejar a su arbitrio la designación de los funcionarios públicos (en detrimento del reclutamiento meritocrático), los modos de relacionarse con la sociedad, la orientación de las políticas, entre otras.

Sin embargo, las burocracias latinoamericanas aparecen rodeadas de las instituciones formales de la democracia. En las Constituciones, desde los procesos independentistas, se han consagrado verdaderos Estados de derecho, por lo que la

poder del señor tradicional le viene por mecanismos como la herencia. La estructuración organizatoria es aquí patriarcal o feudal; 2) carácter carismático: se apoya en una entrega de la persona a quien considera líder absoluto (caudillo) que rompe lo cotidiano y ordinario, rindiéndose a la fuerza (personalizada, encarnada en el líder) de santidad o heroísmo que se interpreta que posee una persona, así como a los órdenes que esta ha revelado o creado. Al dirigente o líder considerado carismático se le obedece en virtud de una confianza personal en lo revelado, en lo heroico o en lo ejemplar dentro de un determinado ámbito. El aparato organizativo en este caso está muy poco estructurado, es inestable, actúa normalmente a través de la actividad de algunos seguidores más próximos al líder; 3) carácter racional: donde la vigencia de la legitimidad tiene carácter racional, y se apoya en la fe en la legalidad de los órdenes establecidos y del derecho a dar órdenes en los llamados al ejercicio del dominio. Se presta la obediencia al orden establecido legalmente, de forma impersonal. Las leyes o normas establecidas delimitan qué tipo de autoridad puede ejercer el gobernante.

burocracia tendría que estar sometida a los procesos de accountability horizontal. Por otro parte, los estatus de funcionamiento de muchas oficinas públicas se acercaron al modelo ideal meritocrático. En particular, la institución del Estado que se analiza en esta investigación dispuso, desde el año 1939, de un estatuto de funcionamiento interno que recogía los principios de una burocracia racional legal con las características antes señaladas. Sin embargo, en los hechos, otras fueron las reglas que pautaron su funcionamiento real.

En este sentido, las burocracias latinoamericanas aparecen como informales.

Pues si bien la mayoría de las administraciones públicas dispone de reglas y estructuras formales muy coherentes con el modelo jerárquico (y centralizado) weberiano que prevalece en la mayoría de los países desarrollados, muy por el contrario, el comportamiento burocrático está pautado por otras instituciones, entre ellas el clientelismo (Banco Mundial, 1997).

El problema que plantea el sistema de patronazgo es que favorece la manipulación político-administrativa de la legislación, a diferencia del sistema de méritos, que procura dar seguridad jurídica a través de las garantías institucionales de la imparcialidad de los agentes públicos y de la selección, promoción y retribución de estos sobre la base del mérito y de acuerdo a los criterios de la carrera burocrática. Por tanto, el sistema de méritos no solo nació para procurar la eficacia y la eficiencia en la provisión de los bienes públicos sino para procurar la seguridad jurídica y confianza.

De esta forma, en las burocracias latinoamericanas se pierde una parte de las virtudes esenciales del modelo, basadas en valores de eficiencia organizacional, en valores que tienen que ver con la seguridad y confianza dados a través de la continuidad de las tareas, pero fundamentalmente en los valores político-morales asociados al Estado de derecho, la neutralidad política respecto a la ley y el sometimiento al Parlamento (Prats, 1998).

Las burocracias latinoamericanas se apartaron de los principios asociados al profesionalismo, mérito e imparcialidad de la administración burocrática. Las alternativas fueron el clientelismo, el favoritismo, que no contribuyen al fortalecimiento de los valores democráticos, en la medida que generan patrones de conducta que garantizan la consecución de los fines individuales sobre los colectivos y son una clara expresión de los valores prevalecientes en las sociedades en que los actores están insertos.

Las estructuras internas y las rutinas de funcionamiento de las organizaciones estatales reflejarían las reglas y estructuras culturales y sociales de los contextos en los que aparecen las organizaciones. En este sentido, los modelos conductuales predominantes en la sociedad arriba descritos se reproducen al interior de las organizaciones, imitando una burocracia patrimonialista.

Así se fue gestando un sistema burocrático de dominación en función de un núcleo de intereses políticos concentrados en los aparatos del Estado, principalmente en el Ejecutivo y en las principales empresas y esferas estatales. La burocracia estatal fue la forma de poder patrimonial que equilibraba los intereses y presiones de los distintos grupos y clases sociales. Se estableció así, en los aparatos estatales, una suerte de sedimentación ritual de los conflictos e intereses particularistas.

3.3.3 Estado, partidos políticos y sociedad civil