D E LOS PODERES FORMALES A LOS REALES

El Poder Legislativo, a través de varias leyes, delegó en el Banco de la República y en la Comisión Honoraria las funciones de regulación del comercio exterior. En la práctica, el banco y la comisión asumieron de hecho tales funciones y se hizo necesaria la intervención legislativa para legalizar las respectivas actuaciones. Ello explica la escasa discusión parlamentaria a fines de los años treinta acerca de las atribuciones y la autonomía que dispondrían estos organismos para distribuir las divisas (Quijano, 1944).

Las principales leyes aprobadas por el Parlamento con relación a la creación del Contralor no generaron discusiones relevantes. El Banco de la República elaboró los proyectos originales, el Consejo Nacional de Administración, órgano ejecutivo,¹¹⁷ dio

116 Un ejemplo de ello es la supresión de la obligatoriedad del permiso previo de embarque, del 27 de marzo de 1939, fiscalizado por la Aduana desde 18 de diciembre de 1937 (Veiga, 1944; pp. 134-152).

117 El Poder Ejecutivo estaba constituido en esa época por una estructura bicéfala, un presidente y el Consejo Nacional de Administración, con representantes de los dos grandes partidos políticos: el Colorado y el Blanco, nacionalista. Las disensiones partidarias, así como las dificultades que enfrentaba el país para hacer frente a la crisis, expusieron al Consejo Nacional de Administración a fuertes críticas de inoperancia y lo mostraron incapaz de adoptar las medidas urgentes que demandaba la crisis de 1929. En marzo de 1933, el Dr. Gabriel Terra, candidato del Partido Colorado, asumió la presidencia por vía electoral, con el apoyo de la fracción batllista (adeptos de José Batlle y Ordóñez, líder de arraigo) del

su total aprobación y el Parlamento se limitó a aprobar las leyes sin mayores objeciones (Ochoa, 1942). Con respecto a la ley de creación del Contralor de Cambios, la Cámara de Representantes se restringió a enfatizar la idea de que el Contralor tenía por objetivo combatir la especulación.¹¹⁸ Por su parte, la Cámara de Senadores no se ocupó mayormente del tema, pero precisó que la nueva ley no implantaba el monopolio de las operaciones cambiarias a favor del Banco de la República, sino la vigilancia de aquellas. Con respecto a la ley que creó el Contralor de Exportaciones, ni los señores representantes, ni los señores senadores hicieron mención alguna a ella (Ochoa, 1942, p.

365).¹¹⁹

Excepcionalmente, Emilio Frugoni, legislador del Partido Socialista, en momentos que se disponía la aprobación de la Ley de Reajuste Económico y Financiero de 1934, se opuso a la creación del Contralor de Importaciones. El senador afirmó en aquel entonces: “Dejar en manos de algunas entidades determinadas, como es el directorio del Banco de la República, ampliado ahora por esta comisión que se crea, la facultad de distribuir divisas y de regular las cuotas correspondientes a cada industria, da lugar a ese juego tan perturbador y también tan corruptor de las influencias particulares y personales. Se resuelve, pues, dejar otra vez todo librado al criterio discrecional de unas cuantas entidades que se sustraen a la fiscalización inmediata del Parlamento, para la realización de todas estas intervenciones que se prestan al favoritismo y obligan a los comerciantes a recurrir a gestiones e influencias que deberían descartarse”.¹²⁰

Estos problemas, como prevenía Frugoni, pronto surgieron. Las disposiciones legislativas no tardarían en ser violadas por una serie de decretos y resoluciones, tanto con relación a la estructura organizativa del Contralor, como en lo referente a la materia cambiaria. Las disposiciones se confundían y se violaban por una marea de decretos y resoluciones que conformaban una maraña muy difícil de descifrar.¹²¹

partido. Dos años después, el 31 de marzo de 1933, el Dr. Gabriel Terra dio un golpe de Estado e impuso una nueva forma de gobierno: la dictadura. La Constitución de 1934 realizó transformaciones administrativas importantes. Entre ellas debe destacarse el abandono del sistema de colegiado y la concentración del poder en manos del presidente.

118 Discusiones de la Cámara de Representantes, sesión del 15 de mayo de 1931.

119 Discusiones de la Cámara de Representantes, sesión del 14 de octubre de 1931.

120 Discusiones de la Cámara de Representantes, tomo 385, p. 41.

121 Véase Quijano (1944).

Se puede ejemplificar lo afirmado anteriormente haciendo mención de algunos de los decretos y resoluciones más relevantes. Las funciones del Contralor de Exportaciones que la ley le había conferido a la Aduana pasaron, por decretos del 7 de marzo y del 4 de abril de 1935, al Banco de la República. En segundo lugar, por decreto del 3 marzo de 1936, se convirtió al banco en “regulador oficial del mercado de cambios”, lo que equivalía indirectamente a establecer el monopolio de la institución. El Poder Ejecutivo terminó delegando funciones de dirección de la política de comercio exterior al Banco de la República, atribución que ni su carta orgánica, ni la ulterior ley le confirieron. La ley de 1931 solo autorizaba al banco a evitar la especulación, sin mencionar para nada el monopolio que luego ejerció de la compraventa de divisas, y tampoco le autorizaba a regular el comercio exterior.

Al convertirse en regulador oficial del mercado de cambios, el banco fijaba los tipos de cotización para toda operación cambiaria y régimen, a los que debían ajustarse los demás bancos y casas bancarias. Las cotizaciones eran fijadas por el Banco de la República de forma arbitraria,¹²² y de la diferencia entre la compra y venta de divisas en el mercado dirigido de cambios se acreditaba 23,5% al tesoro nacional por “beneficios de cambio para el gobierno” y 1,5% para las operaciones del banco. De esta manera, el gobierno obtenía beneficios del cambio que surgía de la diferencia entre la compra y la venta del cambio dirigido, a las cotizaciones oficialmente preestablecidas (Simoens Arce, 1943, p. 56).

Desde los inicios, el Banco de la República pretendió disponer de amplias facultades legales para reglamentar en la forma que creyera conveniente las operaciones de cambio.¹²³ Esta idea fue la que primó, aunque no está contenida en ninguna ley (Ochoa, 1942). La mayoría de las disposiciones dictadas con relación al Control de Cambios se enmarcaron en esa dirección, aunque la ley nº 8.729, del 29 de mayo de 1931, e incluso el decreto reglamentario, del 2 de junio de 1931, en ningún momento quisieron darle tal facultad a la institución bancaria. El Control de Cambios fue creado para combatir la especulación en materia cambiaria. En los hechos, el Banco de la República pasó a controlar todo el mercado cambiario, pese a que ello en ningún

122 Decretos del 4 de diciembre de 1937, del 7 de diciembre de 1938, del 5 de septiembre de 1939 y del 8 de enero de 1940.

123 Así esta fundamentado por la propia institución en una serie de proyectos presentados al Consejo Nacional de Administración.

momento le fuera conferido por ley, ni por el derecho reglamentario (Ochoa, 1942, p.

355; Quijano, 1944).

En este marco se fue creando una normativa con relación al Contralor difícil de comprender y que, en la mayoría de los casos, era contraria a los compromisos legislativos y hasta constitucionales, y dejaba librado a la discrecionalidad del banco y de la comisión el ordenamiento de preferencias de cambios, exportaciones e importaciones. Asimismo, argumentaba Quijano, a través del estudio del Contralor, el Banco de la República fue absorbiendo cada vez más potestades y terminó siendo el órgano de máximo poder dentro de la estructura estatal, después del presidente de la República.

5.4 LAS CÁMARAS EMPRESARIALES, EL BANCO DE LA REPÚBLICA