D 3.1
Aktivitäten des UNDP zum Umweltschutz
Das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (UNDP) ist das zentrale Finanzierungs-, Koordinie-rungs- und Steuerungsgremium für die operativen entwicklungspolitischen Aufgaben der Vereinten Na-tionen. In 132 Ländern ist UNDP mit einem Regio-nalbüro vertreten. Die thematischen Schwerpunkte des Programms liegen in den Bereichen Armutsbe-kämpfung, Geschlechterfragen, gute Regierungsfüh-rung und Umweltschutz.
Insgesamt flossen von 1994–1997 24% der Finanz-mittel in Umweltprojekte, allerdings ist der Beitrag von UNDP für eine nachhaltige Entwicklung sehr viel umfassender, da z. B. auch die Ausgaben für gute Regierungsführung oder Armutsbekämpfung dieses Ziel unterstützen. Die meisten Projekte werden von Trägerorganisationen (der UN und ihrer Nebenor-gane bzw. neuerdings auch NRO und private Consul-ting-Firmen) durchgeführt, die Auswahl und Koordi-nation der Projekte wird von UNDP-Repräsen-tanten vor Ort geregelt. Die Politik des Programms wird von einem Vorstand festgelegt, dem 36 Mit-gliedsstaaten angehören.
Im Bereich Umweltschutz führt UNDP eine Rei-he von Projekten durch. So hilft die Sustainable Energy and Environment Division(SEED) seit 1994 Entwicklungsländern bei der Umsetzung von Pro-grammen, die Umweltschutz und Nutzung natürli-cher Ressourcen zur Armutsbekämpfung integrie-ren. SEED ist auch für die programmatische Weiter-entwicklung der UNDP-Strategien im Umweltbe-reich verantwortlich und besteht aus einer Reihe von Unterprogrammen, wie z. B. dem Programm Capaci-ty 21, das Entwicklungsländer bei der Integration der Prinzipien und Ziele der AGENDA21 in nationale Po-litiken unterstützt, oder dem Energy and Atmosphere Programme, das eine nachhaltige Energiepolitik in den Entwicklungsländern fördert. Auch zu Forstpoli-tik und Süßwasser- sowie MeeresschutzpoliForstpoli-tik gibt es Projekte.
Das UNDP ist einer der Träger der GEF und eines der vier Organe, die den multilateralen Ozonfonds verwalten, an der Umsetzung der Ziele des Montrea-ler Protokolls beteiligt ist und zahlreiche Entwick-lungsländer bei der Umstellung auf nichtozonschä-digende Stoffe unterstützt. Bei UNDP ist auch das Office to Combat Desertification and Drought (UNSO, vormals UN Sahelian Office) angesiedelt, das betroffene Länder bei der Umsetzung der Ziele der Desertifikationskonvention unterstützt.
D 3.2
Reformansätze bei UNDP
In den vergangenen Jahren war UNDP in die Kritik geraten, weil es ihm nicht gelang, die gestellten Auf-gaben hinreichend zu erfüllen. Es gilt vielmehr als schwache entwicklungspolitische Einrichtung, was unter anderem an einer geringen und zudem sinken-den Mittelausstattung liegt (1991: 1,022 Mrd. US-$
Jahresetat, 1997: 0,778 Mrd. US-$). Dennoch zählt das UNDP immer noch zu den größten Gebern im UN-System. Die Finanzierung erfolgt über freiwilli-ge Beiträfreiwilli-ge, wobei durch die erheblichen Schwan-kungen zwischen den einzelnen Jahren Planungsun-sicherheiten bestehen. Vor allem die Geberländer beklagen eine aus ihrer Sicht schlechte Aufgabener-füllung, zu geringe Leistungsstandards und eine schwache Rechenschaftsstruktur. Diese Kritik der Geberländer ist einer der Gründe für die nachlassen-de Beitragsbereitschaft (Kap. E 3). Nachteilig auf das UNDP hat sich auch das Ende des Kalten Krieges ausgewirkt, da seither ein abnehmendes politisches Interesse an der Entwicklungszusammenarbeit der Vereinten Nationen zu beobachten ist. Ein bedeuten-der Strukturfehler ist die Übertragung vielfältiger Aufgaben an das UNDP, ohne das Programm mit entsprechenden Durchsetzungsinstrumenten auszu-statten und politisch zu stärken. Dabei bietet das UNDP konzeptionell und bei der operativen Arbeit wichtige Potenziale, wie z. B. den Koordinierungsme-chanismus für runde Tische, einen hohen Identifika-tionsgrad der Programmländer mit
UNDP-Maßnah-men und langjährige Erfahrung (Klingebiel, 1999).
Die Regierungen der Entwicklungsländer schätzen am UNDP die wenig konditionierte Mittelvergabe und die vergleichsweise umfassenden politischen Mitspracherechte.
Ausdruck der Reformbemühungen bei UNDP ist die Tatsache, dass sich das Programm in den vergan-genen zehn Jahren stark verändert hat. Inzwischen ist ein bedeutender Teil der Durchführungsverantwor-tung an die Länder übergegangen, so dass das UNDP seine eigene operative Einheit verloren hat. Stattdes-sen gibt es ein eigenständiges Büro für UN-Projekt-dienste (UN Office for Project Services, UNOPS).
Zwischen 1992 und 1997 sanken die Verwaltungskos-ten um 19%, die Mitarbeiterzahl um 15% (in der Zentrale gar um 31%). Von den rund 5.300 Mitarbei-tern arbeiten über 80% in Regionalbüros. Zudem hat sich die Finanzierungsstruktur durch die Verlagerung von den Eigenmitteln (core sources) zu neuen Quel-len (non-core sources) verlagert. Schließlich prägt der seit 1990 erscheinende und weltweit geschätzte Bericht über die menschliche Entwicklung inzwi-schen ein neues Bild von UNDP in der Öffentlich-keit.
In jüngerer Zeit macht die Weltbankgruppe im Bereich der technischen Zusammenarbeit dem UNDP Konkurrenz (Rudischhauser, 1997). Seitens der USA, Japans und Deutschlands scheint es einen Trend zur Verlagerung der politischen Prioritäten zu-gunsten der finanziell besser ausgestatteten Welt-bankgruppe zu geben, mit der Folge, dass nicht mehr reine Zuschüsse, sondern vermehrt (mehr oder weni-ger subventionierte) Kredite vergeben werden (Hüf-ner, 1997). Hinzu kommen stagnierende Beiträge und Zuwendungen. Hält dieser Trend an, ist die tra-ditionelle Rolle des UNDP als Koordinator der tech-nischen Zusammenarbeit innerhalb des UN-Systems gefährdet, zumal der Jahresetat der Weltbank schon heute etwa das zehnfache des UNDP-Etats beträgt (1996). Insbesondere die Entwicklungsländer be-fürchten eine weitere Verstärkung des Ungleichge-wichts zwischen den Vereinten Nationen („ein Land, eine Stimme“-System) und den Bretton Woods Insti-tutionen („ein Dollar, eine Stimme“-System) (Agar-wal et al. 1999). Daher spricht sich der Beirat für eine klare und ausgewogene Aufgabenteilung sowie einer koordinierten Zusammenarbeit zwischen einem zu stärkenden UNDP und der Weltbankgruppe aus.
Nach Ansicht von Klingebiel (1999) könnte UNDP eine zentrale Rolle bei der Schaffung günsti-ger Rahmenbedingungen in den Entwicklungslän-dern übernehmen, ohne die eine erfolgreiche Umset-zung der Ziele globaler Umweltregime nicht möglich ist. Erstens könnte der Themenbereich gute Regie-rungsführung, Krisenprävention und Friedenskonso-lidierung ausgebaut werden. Hier hat UNDP eine
be-sondere Legitimation, weil von der allgemeinen Er-klärung der Menschenrechte bis zum Pakt über wirt-schaftliche soziale und kulturelle Rechte die wich-tigsten Vereinbarungen hierzu von der UN getroffen wurden. Zweitens könnte UNDP durch den Aufbau eines systematischen Folgeprozesses dazu beitragen, dass die auf den Weltgipfeln der 90er Jahre getroffe-nen Vereinbarungen effektiv und effizient umgesetzt werden, insbesondere durch die gezielte Förderung und Einbindung der örtlichen Institutionen. Drittens, so Klingebiel (1999), sollte UNDP durch den Aufbau geeigneter Kapazitäten den Entwicklungsländern helfen, ihre Entwicklungszusammenarbeit zukünftig weitgehend selbst zu koordinieren und damit ein Stück zur Kapazitätenbildung beitragen. Solche Vor-schläge gehen nach Ansicht des Beirats in die richti-ge Richtung, allerdings bedarf die Stärkung des UNDP als Finanzierungs- und Koordinierungsorgan für die operativen Tätigkeiten der Vereinten Natio-nen einer breiter gefassten Ausrichtung, die im Sinn der AGENDA 21 Entwicklungs- und Umweltfragen gleichermaßen berücksichtigt.
D 3.3
Stärkung des UNDP als Finanzierungs- und Koordinierungsorgan
Das UNDP verliert als Finanzierungs- und Koordi-nierungsorgan für die operativen Tätigkeiten der UN zunehmend Gewicht gegenüber der finanziell sehr viel besser ausgestatteten Weltbankgruppe. Um das Vertrauen der Geber in das Entwicklungsprogramm zu stärken, empfiehlt der Beirat die Verwendungsef-fizienz des UNDP effektiver zu überwachen (Kap. E 3). Zudem sollte das UNDP im UN-System in seiner Zuständigkeit für Entwicklungsfragen gestärkt wer-den. Insbesondere sollte geprüft werden, welche Möglichkeiten bestehen, das UNDP mit einem ex-klusiven Mandat und mit Entscheidungsbefugnissen außerhalb der eigenen Programme auszustatten.
Die Akzeptanz des UNDP beruht in erster Linie auf der Sachkompetenz und der Mittelausstattung (die in den letzten Jahren stark gelitten hat). Der Bei-rat betont, dass die Mittelausstattung des UNDP bei weitem nicht ausreicht, um die anstehenden globalen Probleme angemessen zu behandeln. Eine Stärkung des UNDP ist aus der Sicht des Beirats auch wün-schenswert, weil das Programm unter den Entwick-lungsländern ein besonderes Vertrauen genießt. Die-ser Vertrauensvorschuss ist insbesondere bei Projek-ten wichtig, die gute Regierungsführung, Krisenprä-vention und Friedenskonsolidierung fördern.
Das UNDP koordiniert neben zahlreichen Ent-wicklungsprojekten auch Projekte zum Schutz natür-licher Ressourcen. Der Beirat empfiehlt zu prüfen,
inwiefern Umwelt- und Entwicklungsziele im Rah-men der Projektarbeit des UNDP besser zusamRah-men- zusammen-geführt werden könnten. In diese Richtung geht auch die Umwelt- und Armutsinitiative von UNDP und der Europäischen Union (das erste Ministerforum hierzu fand im September 1999 statt), die Umwelt-schutz und Armutsbekämpfung nicht als Gegensatz verstanden wissen will und nach Möglichkeiten sucht, beide Ziele zu erreichen.
Das in seiner Kooperations- bzw. Koordinations-funktion gestärkte Umweltprogramm der Vereinten Nationen (UNEP) (Kap. E 2) sollte eine umweltpoli-tische Einflussmöglichkeit auf UNDP erhalten und könnte unter Berücksichtigung bestehender multila-teraler Vereinbarungen Umweltstandards für UNDP erarbeiten. Der von UNDP herausgegebene Jahres-bericht zur menschlichen Entwicklung könnte zu-künftig auch Umweltaspekte berücksichtigen, insbe-sondere bei der Erarbeitung neuer Indizes. Hier könnte UNDP nach Ansicht des Beirats einen wich-tigen Beitrag zu einem integrierten Berichtswesen über globale Umwelt- und Entwicklungsprobleme leisten. Der Beirat betont zudem wie wichtig es ist, die Erfahrungen aus der operativen Tätigkeit von UNDP auch an UNEP zu vermitteln, um sicherzu-stellen, dass diese Projekterfahrungen auf die strate-gische Weiterentwicklung des Programms rückwir-ken können.
Ohne eine verlässliche Finanzierung in Verbin-dung mit einer verbesserten Effizienzkontrolle wird UNDP die skizzierten Ziele nicht erreichen können.
Zur Motivation der Geber ist es daher wichtig, nicht nur die beschriebenen konzeptionellen Neuerungen voranzutreiben und Entscheidungsbefugnisse zu stärken, sondern auch eine effiziente Kontrolle der Mittelverwendung sicherzustellen. Von entscheiden-der Bedeutung wird letztlich sein, dass über die anzu-strebenden weiteren Reformen ein intensiver Dialog zwischen Geber- und Programmländern geführt wird.