Ansätze zu den einzelnen Umsetzungsphasen

Für ein umfassendes Qualitätsmanagement im Verkehrswesen besteht bisher kein konkreter formeller Zwang. Lediglich zu einzelnen Qualitätszielfeldern gibt es Vorgaben, die zwar nicht begrifflich dem Qualitätsmanagement zugeordnet werden, aber wichtige Bausteine darstellen. Dies gilt insbesondere für das Zielfeld der Verkehrssicherheit. So erlegt § 4 FStrG dem Straßenbaulastträger die Verantwortung für die Sicherheit seiner Bauten auf. Entsprechend ergibt sich aus §§ 823 und 836 BGB die Verkehrssicherungspflicht für den Baulastträger. Außerdem bestehen für den Bereich der Umwelt seit einigen Jahren Vorgaben, die zu vergleichbaren Ansätzen führen (s. Kapitel 3.5.2). Im Bereich der elektrotechnischen Anlagen beschreibt ein verbindliches Normenwerk Anforderungen und Prüfungen.

Darüber hinaus besteht in Forschung und Praxis bereits eine Vielzahl von Ansätzen, die wesentliche Aspekte des Qualitätsmanagements im Bereich des Verkehrswesens beinhalten. Dies umfasst sowohl die Produktionsprozesse als auch Qualitätsmanagement-Prozesse. Zu den Produktionsprozessen leistet ein großer Teil des Regelwerks der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen (FGSV) einen wesentlichen Beitrag, in denen z. B. in Entwurfsrichtlinien das Vorgehen zur qualitätvollen Gestaltung von Verkehrsanlagen beschrieben wird. Diese Ansätze liefern auch einen wesentlichen Input für die Qualitätsmanagementprozesse, in denen zu überprüfen ist, ob diese Vorgaben befolgt wurden. Dabei werden häufig Kenngrößen und Anspruchsniveaus zur Qualitätsbewertung benannt.

Bei den Ansätzen zu Qualitätsmanagementprozessen kann unterschieden werden, ob das Qualitäts-management explizit begrifflich adressiert ist (z. B. „QualitätsQualitäts-management für Lichtsignalanlagen“, REUSSWIG, 2005) oder entsprechende Prozesse bezogen auf wesentliche Qualitätsmerkmale dargestellt werden, ohne das Qualitätsmanagement explizit zu adressieren (z. B. ESN – Empfehlungen für die Sicherheitsanalyse von Straßennetzen Verkehrssicherheit, FGSV, 2003c).

Bereits im Rahmen der Prozessanalyse (s. Kapitel 3.5) wurde vereinzelt auf Ansätze eines Qualitäts-managements eingegangen, die als Prozesse im Stadtverkehr etabliert sind. In den folgenden Abschnitten werden zunächst für die Umsetzungsphasen Planung, Realisierung und Betrieb sowohl Regelwerke zu Produktionsprozessen als auch bestehende Ansätze von Qualitätsmanagement-Prozessen zusammengefasst. Eine detaillierte Übersicht der Ergebnisse liefern die Tabellen in Anlage 1. In diesen Tabellen wird bereits auf die erst in Kapitel 6 hergeleitete Modulstruktur zurück gegriffen, um dem Anwender des Konzepts einen gezielten Zugriff auf den jeweiligen Sachstand zu vereinfachen.

Standards zu Produktionsprozessen liegen in einer sehr großen Vielfalt vor, neben den nationalen Regelwerken bestehen teilweise lokale Spezifizierungen, die oft nicht veröffentlicht sind. Die Zusammenstellung kann deshalb nicht umfassend sein. Zielsetzung der entsprechenden Tabellenspalte ist es, die wesentlichen national gültigen – in der Regel gerade für den Straßenverkehr von der Forschungsgesellschaft für Straßen und Verkehrswesen (FGSV) eingeführten – Regelwerke als grundlegenden Standard zu nennen und damit auch Module zu identifizieren, für die keine Standards bestehen. Wenn keine formalen Regelwerke vorliegen, werden gegebenenfalls Dokumente, insbesondere Forschungsberichte, genannt, die den jeweiligen Prozess weitgehend beschrieben.

Auch die Auflistung der bestehenden Ansätze für Qualitätsmanagement-Prozesse in Anlage 1 wird nicht umfassend sein, da Teilaspekte eines Qualitätsmanagement in unterschiedlichsten Dokumenten behandelt werden, ohne dass sie unbedingt als Qualitätsmanagement bezeichnet

werden. Eine klare Abgrenzung ist hier nicht möglich. Anspruch dieser Spalte ist es, alle für Deutschland relevanten Ansätze zu erfassen, die bereits etabliert sind oder die explizit als Qualitäts-management bezeichnet werden. Auch hier können Lücken der bestehenden Standards aufgezeigt werden. Die tabellarische Zusammenfassung stellt eine kompakte Gesamtübersicht dar, die für die jeweiligen Modulspezifizierungen aufgegriffen werden können (s. Kapitel 7 und 8). Die Abnahme als Qualitätsmanagement-Prozess wird nur berücksichtigt, wenn es sie in einem Regelwerk detailliert spezifiziert wird.

Viele Regelwerke enthalten Teilaspekte eines Qualitätsmanagements und liefern Hinweise zu Prozessen, ohne eine umfassende Prozessbeschreibung dazustellen. Diese werden in den Tabellen in Anlage 1 aufgenommen, sofern sie wesentliche Beiträge leisten. In Verbindung mit den Ansätzen, die zwar in Modellversuchen erprobt sind, aber in der Praxis nicht verwendet werden, entsteht der Eindruck, dass ein Qualitätsmanagement für sehr viele Module bereits durchgeführt wird. Um diesen falschen Eindruck zu vermeiden, werden in den Tabellen die Ansätze hervorgehoben, die zum einen bereits umfassende Teile einer Prozessbeschreibung enthalten und zum anderen in der Praxis akzeptiert sind und verbreitet angewendet werden. Auch wenn diese Abgrenzung in einigen Fällen diskussionswürdig sein kann, scheint sie für einen angemessenen Eindruck bei der Betrachtung der Tabellen notwendig.

Eine vertiefte Analyse aller Ansätze ist in den folgenden Abschnitten wegen ihrer Vielzahl nicht möglich, zumindest auf ausgewählte Bereiche wird jedoch in den Modulspezifizierungen (s. Kapitel 8.2) eingegangen.

4.1.2 Ansätze bei der Planung

Das vorhandene Regelwerk nennt in Bezug auf die Rahmenplanungen vor allem Anforderungen im Rahmen der sektoriellen Planungen für die Verkehrsmittel. Als etablierte Prozessbeschreibung für die übergeordnete Verkehrsplanung liegt der „Leitfaden für Verkehrsplanungen“ (FGSV, 2001c) vor.

Er bezieht sich grundsätzlich auf gesamtstädtische Planungen, gilt aber auch für andere Planungsebenen und Planungsmaßstäbe. Der Leitfaden stellt den gesamten Planungsprozess dar.

Aus der Vielfalt der Prozessgestaltungsmöglichkeiten gerade bei übergeordneten Planungen in allen Phasen des Planungsprozesses ergibt sich jedoch eine geringe Detaillierung der Ausführungen, zumal keine rechtlichen Vorgaben bestehen. Aufgrund der vielen Freiheitsgrade übergeordneter Planungen und der langen Turnusse der Planerstellung kann davon ausgegangen werden, dass auf in den einzelnen Kommunen in der Regel keine konkreteren Dokumente vorliegen.

Gesetzliche Vorgaben bestehen für die Umweltplanungen und die Nahverkehrsplanung, wobei die Vorgaben für letztere in der Regel nur die Aufstellung im festgelegten Turnus beinhalten, Inhalte und Prozesse jedoch nicht vertiefen. Die Durchführung dagegen der Strategischen Umweltprüfung (SUP) entsprechend des Leitfadens von GERLACH et al. (2006) ist dagegen nicht gesetzlich vorgeschrieben.

Die Probleme bei der detaillierten Spezifizierung wegen der offenen Prozessgestaltung spiegeln sich auch bei den Ansätzen für die Qualitätsmanagement-Prozesse wider. Die „Hinweise zur Anwendung von Qualitätsmanagement in kommunalen Verkehrsplanungsprozessen“ (FGSV, 2007a) basieren auf der Arbeit von BLEES (2004). Beide Werke entsprechen vom Anwendungsgebiet her dem

„Leitfaden für Verkehrsplanungen“.

Anwendungen für ein Qualitätsmanagement bei Planungsprozessen sind derzeit jedoch kaum in der Literatur dokumentiert. Eine wachsende Bedeutung des Themas wird jedoch deutlich, da in der FGSV neben dem genannten Hinweisen zum Qualitätsmanagement derzeit auch „Hinweise zur Evaluation von verkehrsbezogenen Maßnahmen“ (FGSV, 2008a) erstellt werden, die mit ihrem starken Prozessbezug viele inhaltliche Parallelen aufweisen.

Da bei Rahmenplanungen wegen ihrer Komplexität und ihrer oft verteilten Zuständigkeiten in der Regel auch keine Abnahme erfolgt und auch keine Audits durchgeführt werden, kann davon ausgegangen werden, dass für übergeordnete Planungen unabhängig von der Frage der konkreten Bezeichnung ein Qualitätsmanagement bisher kaum durchgeführt wird.

Ein wesentlicher Ansatz zur Überprüfung der Ergebnisqualität, der in den genannten Dokumenten gefordert, bisher aber kaum als umgesetzt dokumentiert wird, ist die Durchführung von Wirkungsanalysen bzw. Vorher-Nach-Vergleichen. Diese sind jedoch bei Rahmenplanungen schwer durchführbar, auch bei Objektplanungen werden sie nur teilweise durchgeführt.

Wie bei der sektoriellen Planung beschreibt das vorhandene Regelwerk bei der Objekt- und Detailplanungen vor allem Anforderungen. Gerade für die zentrale Aufgabe des Straßenentwurfs liefern die „Richtlinien für die Anlage von Stadtstraßen (RASt)“ (FGSV, 2006f) als übergeordnetes Regelwerk jedoch auch umfassende Hinweise zum Entwurfsprozess als konkrete Gestaltungsaufgabe. Es kann hier jedoch davon ausgegangen werden, dass im Bereich der Objektplanung wegen ihrer im Vergleich zur Rahmenplanung geringeren Komplexität und ihres häufigeren Wiederholung auf kommunaler Ebene spezifische Dokumente vorliegen, die die allgemeinen Regelwerke für die jeweilige Kommune konkretisieren.

Konkrete Kenngrößen und Anspruchsniveaus für die Bewertung der Verkehrsqualität werden im

„Handbuch für die Bemessung von Straßenverkehrsanlagen (HBS)“ (FGSV, 2001a) benannt. Ihre Ermittlung ist beschrieben. In der aktuellen Version sind in Bezug auf den motorisierten Individualverkehr in Städten vor allem die Betrachtungen der Knotenpunkte relevant. Für Knoten-punkte mit Lichtsignalanlage wird auch die verkehrstechnische Berechnung dargestellt. Mit der laufenden Überarbeitung des HBS werden Standards für Straßenzüge und Netzabschnitte aufgenommen.

Umfassende Qualitätsmanagement-Ansätze sind für den Bereich der Objektplanung kaum dokumentiert. Neben den bereits bei der Rahmenplanung genannten Ansatz zum Planungsprozess sind insbesondere das Sicherheitsaudit und das Qualitätsmanagement für Lichtsignalanlagen zu nennen. Das Sicherheitsaudit wird in den „Empfehlungen für das Sicherheitsaudit von Straßen (ESAS)“ (FGSV, 2002b) ausdrücklich als Element der Qualitätssicherung und Bestandteil eines umfassenden Qualitätsmanagementsystems bezeichnet. Das Verfahren ist in den Bundesländern weitgehend etabliert, wird jedoch in den Kommunen noch selten angewendet (WEBER, 2009). Es handelt sich nur um ein Ergebnis-Audit, der Entwurfsprozess selbst wird nicht betrachtet. Weiterhin stellt die Sicherheit nur eine Anforderung an die Verkehrsanlagen dar, weitere Anforderungen werden im Verfahren nicht direkt geprüft.

Bei den Lichtsignalanlagen handelt es sich dagegen um einen umfassenderen Qualitäts-management-Ansatz, der Projektierung, Implementierung und Betrieb umfasst. Das Qualitätsmanagement ist seit 2003 im Regelwerk verankert (FGSV, 2003h) und in der in Abstimmung befindliche Neufassung der „Richtlinien für Lichtsignalanlagen (RiLSA)“ (FGSV, 2009b), aufbauend auf der Arbeit von REUSSWIG (2005), wesentlich erweitert worden. Der Schwerpunkt liegt dabei jedoch auf der funktionalen Überwachung im Betrieb. Qualitäts-management für Lichtsignalanlagen wird zunehmend in der Literatur aufgegriffen (z. B.

BERNHARD/GRAHL, 2008; BOSSERHOFF, 2006) und auch in Fachverwaltungen umgesetzt, wobei der Schwerpunkt dort auf der Prozessgestaltung liegt (s. Abschnitt 4.3).

Bei der Bewertung der geringen Anzahl umfassender Qualitätsmanagement-Ansätze, insbesondere in Bezug auf die Prüfung der Qualität muss berücksichtigt werden, dass in der Regel gerade bei fremdvergebenen Objektplanungen eine Projektsteuerung durchgeführt wird, die wesentliche Aufgaben eines Qualitätsmanagements erfüllt. Die HOAI (§ 34) nennt hierzu die „Aufstellung und Überwachung von Organisations-, Termin- und Zahlungsplänen, bezogen auf Projekt und Projektbeteiligte“. Es fehlt jedoch in der Regel eine inhaltliche Überprüfung des Planungsprozesses.

Eine inhaltliche Überprüfung erfolgt jedoch zumindest bei vergebenen Leistungen in der Regel im Rahmen der Abnahme, wobei hier oft keine klaren Prüfkriterien festgelegt sind.

4.1.3 Ansätze bei der Realisierung

Gerade im Straßenbau liegt ein umfassendes Regelwerk vor, das sowohl Anforderungen und Verfahrensbeschreibungen als auch Prüfprozesse enthält. Für weitere Realisierungsprozesse bestehen nur wenige Vorgaben. Es ist jedoch zu berücksichtigen, dass gerade bei der Realisierung der Vergabe von Leistungen sehr verbreitet ist. Die Optimierung der Produktionsprozesse liegt somit nicht im Verantwortungsbereich der Aufgabenträger, wenn die geforderte Ergebnisqualität erreicht wird. Eine hohe Prozessqualität sollte jedoch trotzdem im Interesse der Aufgabenträger liegen, da sie sich z. B. auf Kosten und Zeitplan auswirken kann.

Zumindest bei vergebenen Leistungen ist die Abnahme als Prüfprozess obligatorisch. Abnahme-kriterien sind nur teilweise in den Regelwerken dokumentiert. Inwieweit darüber hinaus vom Aufgabenträger klare Abnahmekriterien definiert werden, ist nicht in der Fachliteratur dokumentiert.

4.1.4 Ansätze im Betrieb

Im Betrieb finden sich im Vergleich zu den anderen Umsetzungsphasen die meisten Ansätze für Qualitätsmanagement-Prozesse, andererseits sind Prozessbeschreibungen im Regelwerk selten. Auf die Betriebsprozesse wird wegen der hohen Sicherheitsrelevanz vor allem bei Straßentunneln in den „Richtlinien für die Ausstattung um den Betrieb von Straßentunneln (RABT)“ (FGSV, 2006e) eingegangen. Dort werden auch verantwortliche Personalfunktionen benannt, die zu besetzen sind.

Über die Tunnel hinaus sind Betriebsprozesse im Regelwerk kaum beschrieben, es werden nur sehr grundlegende Anforderungen genannt.

Die hohe Bedeutung von Qualitätsmanagement-Prozessen im Betrieb mag auf die Tatsache zurückzuführen sein, dass die Kunden das Verkehrssystem in dieser Phase nutzen und wahrnehmen.

Eine Sicherstellung der Qualität durch eine einmalige Abnahme von Fremdleistungen ist nicht ausreichend, vielmehr wird ein ständiger Prozess erforderlich.

Entsprechend ist der Stellenwert im ÖPNV besonders hoch, da das Angebotsprodukt hier letztlich ohne eine z. B. mit dem Straßenbau vergleichbare Realisierungsphase erst im Betrieb generiert wird. Weiterhin wird der hohe Entwicklungsstand des Qualitätsmanagements im ÖPNV zum einen dadurch gefördert, dass der Kunde unmittelbar für seine Leistung zahlt und damit als solcher angesehen wird und zum zweiten dadurch, dass die Angebotserstellung im ÖPNV an Verkehrsunternehmen vergeben wird, so dass sich die Aufgabenträger verstärkt in der Pflicht sehen, die Leistungserbringung zu überwachen. Die Überprüfung der Qualität des öffentlichen Verkehrs ist nicht nur der europäischen Norm DIN EN 13816 verankert, die in den entsprechendem Hinweispapier der FGSV (2006a) vertieft wird. Sie wird auch verbreitet in der Praxis umgesetzt, wobei die Norm nicht unbedingt als Grundlage verwendet wird. Qualitätsmanagement-Ansätze bis hin zur Zertifizierung sind im ÖPNV auch oft auf Seiten der Unternehmen zu finden (KLEIN, 2009).

Weiterhin sind Prüfprozesse vor allem im Bezug auf die Verkehrssicherheit etabliert (Strecken-kontrolle, Bauwerksprüfung, Verkehrsschau, örtliche Unfalluntersuchung), da hier durch die Verkehrssicherheitspflicht nach §§ 823 und 836 BGB eine rechtliche Rahmenvorgabe besteht.

Auch das Erhaltungsmanagement gewinnt durch den Druck zur wirtschaftlichen Optimierung bei der Erhaltung der alternden Infrastruktur an Bedeutung. Gerade hier wird aber deutlich, dass die Optimierungsansätze nicht zur Maßnahmenumsetzung führen, wenn die erforderlichen Mittel nicht bereit gestellt werden.

Auf die aktuelle Entwicklung des Qualitätsmanagement für Lichtsignalanlagen wurde bereits bei der Planung (Abschnitt 4.1.2) eingegangen.

4.1.5 Ansätze bei der Bewusstseinsbildung

Für die Durchführung von Verkehrskampagnen sind weder allgemeine Beschreibungen für die Durchführung noch für Prozesse der Überprüfung der Qualität dokumentiert.

Die Verkehrserziehung liegt üblicherweise nicht im Zuständigkeitsbereich der Stadt. Für den Fall, dass sich eine Stadt in diesem Bereich engagiert (s. Kapitel 6.2.5), kann auf einen Leitfaden zurück gegriffen werden, der sowohl Anleitung zur Durchführung als auch zur Ermittlung der Qualität liefert (GERLACH et al., 2007). Auf dieser Grundlage wurde die Evaluation von Maßnahmen der Verkehrserziehung vertieft untersucht (UTZMANN,2008).

4.1.6 Übergeordnete Ansätze

Der Sachstand für übergeordnete Sichten, die Gegenstände als Ergebnisse mehrerer Prozesse betrachten, wird an dieser Stelle nur kurz zusammengefasst. Er wird im Zusammenhang mit der Spezifizierung der übergeordneten Qualitätsmanagement-Module (s. Kapitel 8.2) weiter vertieft.

Die übergeordneten Sichten sind primär auf Produkte ausgerichtet, nicht auf die zugrunde liegenden Prozesse. Bei der tabellarischen Übersicht der bestehenden Qualitätsmanagement-Ansätze zu den übergeordneten Modulen in Anlage 1 entfällt deshalb auch die Spalte zu den Produktionsprozessen.

Hervorzuheben ist hier insbesondere das „Bicycle Policy Audit (BYPAD)“-Verfahren für den Radverkehr (BYPAD, 2008), dass bereits in einigen Städten umgesetzt wurde. Mit der Broschüre

„Qualitätsmanagement im Fuß- und Radverkehr“ (HILDEBRANDT et al., 2005) liegt zwar ein kompakter Qualitätsmanagement-Leitfaden vor, dessen Umsetzung ist jedoch nicht dokumentiert.

Auf die besondere Situation beim ÖPNV wurde bereits beim Betrieb eingegangen (s. Abschnitt 4.1.4). Darüber hinaus ergibt sich die Notwendigkeit, die Qualität der erbrachten ÖPNV-Leistung zu überwachen, auch aus den ÖPNV-Gesetzen einiger Bundesländer. Als Beispiel sei hier §7 des Hessischen ÖPNV-Gesetzes (ÖPNVG) genannt, der die Überwachung der Leistungserbringung in der vereinbarten Quantität und Qualität als Aufgabe der Aufgabenträgerorganisation nennt.

4.2 Ausgewählte Instrumente für Qualitätsmanagement im Verkehrswesen