Den grössten Anteil an den öffentlichen Bildungsausgaben machen die Personalkosten aus, vor allem die Besoldung der Lehrerinnen und Lehrer (BFS, 2016m; BFS, 2015i). Ent-sprechend der Wohnbevölkerung und den Schülerzahlen der Kantone lagen die absoluten Besoldungskosten für Kindergarten und Primarschule im Jahr 2015 im Kanton Aargau bei 138 bzw. 412 Millionen Franken, im Kanton Basel-Landschaft bei 46 bzw. 164 Millionen Franken, im Kanton Basel-Stadt bei 40 bzw. 123 Millionen Franken und im Kanton Solo-thurn bei 38 bzw. 182 Millionen Franken.
Im Jahr 2015 wiesen der Kanton Solothurn im Kindergarten und der Kanton Aargau in der Primarschule die niedrigsten Besoldungskosten pro Schülerin und Schüler auf. Der Kanton Basel-Stadt wendete auf beiden Stufen pro Schülerin und Schüler mit Abstand am meisten Mittel für die Besoldung der Lehrpersonen auf. In allen Kantonen fielen die Kosten im Kindergarten niedriger aus als in der Primarschule. Die Differenz der Besoldungskosten pro Schülerin und Schüler zwischen Kindergarten und Primarschule liegt im Jahr 2015 zwischen 800 und 5100 Franken (Abb. 2.13). Im Kanton Aargau fand im Kindergarten zusätzlich eine Lohnnachzahlung inklusive Sozialleistungen und Verzugszinsen von ins-gesamt 12,5 Millionen Franken statt (Kanton Aargau, 2016g).
Abbildung 2.13 Besoldungskosten pro Schülerin und Schüler in Kindergarten und Primarschule, 2015
Quelle: Bildungsraum Nordwestschweiz, 2016b Information zu den statistischen Daten
Die Besoldungskosten für ein Kalenderjahr werden aus den Kosten der beiden Schuljahre, die in das Kalenderjahr fallen, berechnet. Für die Berechnung der Kosten im Jahr 2015 werden Daten aus den Schuljahren 2014/15 und 2015/16 einbezogen. Zur Ermittlung der Besoldungskosten werden die Finanzdaten der vier Kantone zum Perso-nalaufwand im Bildungsbereich verwendet. Dabei werden sämtliche Besoldungskosten berücksichtigt, die mit dem Schulbetrieb einer Schule der jeweiligen Bildungsstufe zusammenhängen. Die Kantone erfassen die Kosten der Institutionen, die sich in ihrem Verwaltungsgebiet befinden. Einbezogen werden die Löhne des Verwaltungs- und Betriebspersonals (inklusive Schulleitung, Schulsekretariat und Schulsozialdienst), die Löhne der Lehrpersonen (inklusive Heil- und Sonderpädagogen, weiterer Spezialfunktionen und Stellvertretungen), Lohnzulagen wie Erzie-hungs-, Ausbildungs-, Familien-, Betreuungs-, Verpflegungs- oder Wohnungszulagen sowie sämtliche Sozialver-sicherungsbeiträge auf Arbeitgeberseite. Nicht berücksichtigt werden die Musikschulen sowie Beiträge an und von Gemeinwesen und Dritten wie etwa die Schulgelder ausserkantonaler Schülerinnen und Schüler. Die Grundlage für die Berechnungen bilden die Kostenrechnungen gemäss Regionalem Schulabkommen.
Aufwand nach Bund, Kantonen und Gemeinden
Absolute Besoldungskosten
Besoldungskosten pro Schülerin und Schüler
Kosten in CHF Kindergarten
9 900
Primarschule
10 700
Aargau
13 100
15 200
Basel-Stadt 9000
11 800
Basel-Landschaft
7800
12 900
Solothurn
Die Besoldungskosten beinhalten neben den Lohnzahlungen für Lehrpersonen auch die Lohnzahlungen des Verwaltungs- und Betriebspersonals der Schulen wie Schulleitungen und Schulsekretariate. Zudem sind die Ausgaben für die spezielle Förderung innerhalb der Regelschule enthalten, zum Beispiel für Heilpädagogik, Deutsch als Zweitsprache oder Verstärkte Massnahmen in der Regelschule. Das Personal zur Förderung von Schüle-rinnen und Schülern mit besonderen Bedürfnissen macht einen wesentlichen Bestandteil der Besoldungskosten aus. Werden in einem Kanton viele spezielle Fördermassnahmen angeboten, so steigen die Ausgaben für das entsprechende Personal. Um diesen Anteil kantonal vergleichen zu können, müsste er separat ausgewiesen werden. Die vorliegenden Daten differenzieren die Besoldungskosten jedoch nicht nach Funktion des Personals.
Die Besoldungskosten von Lehrpersonen ergeben sich aufgrund verschiedener Einfluss-grössen. Zum einen hängen die Besoldungskosten von den kantonalen Lohnsystemen und der Altersstruktur der Lehrerschaft ab. Zum anderen sind die Arbeitsbedingungen im Schulalltag, das heisst die Pflichtpensen für eine Vollzeitstelle, die Anzahl Unterrichtslek-tionen pro Woche, die Klassengrösse und das Betreuungsverhältnis, relevant.
In der Diskussion um Bildungsausgaben nimmt die Klassengrösse eine besondere Rolle ein. Die Klassengrösse gilt als wichtiger Kostentreiber. Im Allgemeinen sind bei grösseren Klassen insgesamt weniger Vollzeitäquivalente notwendig. Allerdings kann von der Klas-sengrösse aus verschiedenen Gründen nicht direkt auf die Besoldungskosten geschlossen werden. Erstens spielt die Lernorganisation eine Rolle: Halbklassenunterricht oder Team-teaching, bei dem zwei oder mehr Lehrpersonen gleichzeitig den Unterricht leiten, führen zu höheren Kosten. Zweitens hängt der Aufwand an Vollzeitäquivalenten vom Pflichtpen-sum der Lehrperson und von der Anzahl Unterrichtslektionen pro Woche ab. Drittens ist die wöchentliche Unterrichtszeit für Schülerinnen und Schüler als Mass für den Bedarf an Lehrpersonen ungenau, weil Lehrpersonen nicht nur unterrichten, sondern weitere Aufgaben in ihrer Funktion als Klassenlehrperson wahrnehmen sowie familienfreundliche Blockzeiten sicherstellen.
Lohnsysteme
Die Lohndatenerhebung der Deutschschweizer Erziehungsdirektoren-Konferenz (D-EDK) im Jahr 2015 zeigt für die vier Kantone des Bildungsraums Nordwestschweiz Differenzen in den Löhnen der Lehrpersonen. Erstens unterscheiden sich die Anfangslöhne der Lehr-personen mit stufengerechter Ausbildung und ohne andere anrechenbare Berufserfahrung deutlich. Zweitens gestaltet sich der Anstieg der Löhne mit den Dienstjahren im Kanton Aargau anders als in den anderen drei Kantonen, was zu Unterschieden der Löhne im 11.
Dienstjahr führt. Drittens unterscheidet sich die Spannweite zwischen dem Anfangslohn und dem maximal erreichbaren Lohn für ein Vollpensum (Abb. 2.14).
Im Kanton Solothurn werden Kindergarten- und Primarschullehrpersonen gleich besoldet.
Im Kanton Basel-Landschaft ist diese Gleichstellung seit dem 1. August 2016 ebenfalls er-reicht. Im Kanton Aargau werden die Löhne der Kindergartenlehrpersonen in drei Stufen auf das Niveau der Primarschullehrpersonen angehoben, sodass die gleiche Besoldung ab 2018 erreicht wird. Im Jahr 2015 waren die Anfangslöhne von Kindergartenlehrpersonen in den Kantonen Aargau und Basel-Landschaft 8 Prozent bzw. 5 Prozent tiefer als jene von Primarschullehrpersonen.
Im Kanton Basel-Stadt werden bei der Besoldung Lehrpersonen mit Qualifikation für den Kindergarten, Lehrpersonen mit Qualifikation für den Kindergarten und die ersten drei Jahre der Primarschule sowie Lehrpersonen mit Qualifikation für sämtliche Klassen der Primarschule unterschieden. Dabei besteht mit 14 Prozent ein deutlicher Unterschied im Anfangslohn von Kindergarten- und Primarschullehrpersonen.
Lohnzahlungen für weiteres Personal
Einflussgrössen
Organisatorische Bedingungen
Jahreslöhne und Lohnentwicklung
Abbildung 2.14 Jahreslöhne der Lehrpersonen des Kindergartens und der Primarschule, 2015
Quelle: D-EDK, 2015a
Weil die Löhne für Lehrpersonen mit zunehmendem Alter und zunehmender Berufserfah-rung steigen, sind ältere Lehrpersonen in der Regel teurer als jüngere – auch wenn dieser altersbedingte Lohnanstieg nicht mehr durchgängig automatisch erfolgt. Insofern hat die Altersstruktur des Lehrpersonals einen Einfluss auf die Höhe der Besoldungskosten.
Ein Vergleich von Anfangs- und Maximallohn vereinfacht den Zusammenhang jedoch zu stark, weil die vier Kantone sehr unterschiedliche Modelle der Lohnentwicklung an-wenden. Die Altersentlastung beispielsweise ist im Kanton Aargau ab 50 Jahren möglich, in den anderen drei Kantonen ab 55 Jahren (D-EDK, 2016b). Ältere Lehrpersonen sind daher nicht nur teurer als jüngere, weil sie höhere Löhne beziehen, sondern auch, weil sie weniger unterrichten.
Der erwartete Zusammenhang zwischen den Löhnen und den Besoldungskosten pro Schülerin und Schüler – hohe Löhne führen zu hohen Besoldungskosten – zeigt sich nicht.
Im Kanton Solothurn, in dem die Löhne der Lehrpersonen des Kindergartens und der Primarschule identisch sind, unterscheiden sich die Besoldungskosten pro Schülerin und Schüler zwischen Kindergarten und Primarschule am deutlichsten (vgl. Besoldungskosten pro Schülerin und Schüler, Abb. 2.13).
Aargau Basel-Landschaft Basel-Stadt Solothurn
Aargau Basel-Landschaft Basel-Stadt Solothurn
Anfangslohn Lohn im 11. Dienstjahr Maximal erreichbarer Lohn
CHF Kindergarten
100 000 110 000 120 000 130 000
90 000 80 000 70 000 60 000
CHF Primarschule
100 000 110 000 130 000
90 000 80 000 70 000 60 000
Kindergarten und 1.–3. Primarklasse
120 000
Altersstruktur der Lehrpersonen
Löhne und Besoldungskosten