Wie einleitend angedeutet wurde, haben nicht erst die hohen Kosten der Deutschen Einheit und der Vertrag von Maastricht die Aufmerksamkeit der deutschen Öffentlichkeit auf die Entwicklung des staatlichen Haushalts und der Verschuldung gelenkt. Bereits in den siebziger Jahren sah sich die Bun-desrepublik - wie die meisten Industrie- und Entwicklungsländer - einer wachsenden Staatsverschuldung gegenüber, deren jährliche Zuwachsraten im Vergleich mit den bis dahin gemachten Erfahrungen erheblich höher la-gen. Zwar ist die Verschuldung der öffentlichen Haushalte insgesamt seit 1960 stets gestiegen ( diese Aussage gilt übrigens bis heute) und auf Bundes-ebene waren auch nur wenige Haushaltsjahre, 1962 sowie 1969 und 1970, durch leichte Netto-Tilgung gekennzeichnet67 - eine auffällige Trendverän-derung war jedoch nicht zu übersehen. Diese Entwicklung gab den Anstoß zu einer Diskussion über die gesamtwirtschaftlichen Wirkungen öffentlicher Verschuldung und ihre langfiistige Tragfähigkeit, die bis heute anhält und die sich u.a. in den Konvergenzkriterien des Maastrichter Vertrages nieder-geschlagen hat. 68 Vor einer detaillierten Untersuchung der Tragfähigkeit der sozial-liberalen Finanz- bzw. Verschuldungspolitik soll im folgenden zu-nächst ein Überblick über die Defizit- und Schuldenentwicklung skizziert werden.
Betrug die Verschuldung des Bundes69 im Jahre 1970 47,8 Mrd. DM, so
67 Auf Landesebene fand von 1961 bis 1963 in einem längeren Zeitraum Netto-Tilgung statt; ansonsten auch nur noch im Jahre 1969. Auf Gemeindeebene findet sich bis auf das Jahr 1974 kein Jahr mit Netto-Tilgung.
68 Zur neueren Diskussion im Rahmen des Vertrags von Maastricht vgl. etwa Institut ,,Finanzen und Steuern" (1993). Dort werden auch die Paralleln zwischen den Kon-vergenzkriterien gemäß dem Vertrag von Maastricht und den im folgenden noch zu entwickelnden Tragfähigkeitsindikatoren aufgezeigt. Allerdings liegt den Konver-genzkriterien eine andere Abgrenzung der öffentlichen Schuld als die hier verwende-te zugrunde.
69 Bund ab l . l. 1980 einschließlich der mitübernommenen Schulden des Lastenaus-gleichsfonds. Zu den im folgenden aufgeführten Daten vgl. Statistisches Bundesamt ( 1994b, 1995) sowie Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftli-chen Entwicklung (1996), sofern keine andere Quelle angegeben ist. Die Wachs-tumsraten und Quoten basieren auf eigenen Berechnungen.
stieg sie bis zwn Ende der 70er Jahre auf 201,5 Mrd. DM an. Dies ent-spricht einer Steigerung von rd. 322%. Dagegen ist der Anstieg von 26,2 Mrd. DM im Jahre 1960 auf 50,3 Mrd. DM 1969 mit 92% - bezogen auf ein wesentlich niedrigeres Ausgangsniveau - noch vergleichsweise moderat.
Während sich die Schuldenquote von 8,7% 1960 auf 8,4% 1969 verringerte, stieg sie in den 70er Jahren um 6,1 Prozentpunkte auf 14,5% 1979 und bis 1982 um weitere 4,9 Punkte auf einen Wert von 19,4%. Der Schuldenstand hatte 1982 ein Niveau von 308,5 Mrd. DM erreicht. Der Anstieg der Ver-schuldung hielt jedoch auch nach 1982 an, wenngleich VerVer-schuldungsniveau und Schuldenquote aufgrund der Konsolidierungsmaßnahmen in den Jahren 1982 bis 1989 zunächst langsamer wuchsen (1983: 341,6 Mrd. DM bzw.
20,4% des BSP; 1989: 490,5 Mrd. DM bzw. 21,8% des BSP). Erst durch den Aufbau der neuen Bundesländer über den Fonds "Deutsche Einheit" er-hielt sie neuen Auftrieb. Bis Ende 1995 erreichte die Verschuldung des Bun-des damit ein Niveau von 754,3 Mrd. DM, was einer Schuldenquote von 21,9% entspricht. Rechnet man die Sonderfonds ebenfalls dem Bund zu, dann wurde sogar ein Niveau von 1.285,1 Mrd. DM bzw. 37,3% erreicht.
Die Entwicklung der Verschuldung und die dahinterstehenden Haushaltsde-fizite sind das Ergebnis einer Fülle von Einflußfaktoren politischer und konjunktureller Natur. Betrachtet man den gesamten Zeitraum von Beginn der 60er Jahre bis heute, so läßt sich nicht übersehen, daß die sozial-liberale Koalition mit einer mehr als Versechsfachung des Schuldenstandes von 1969 bis 1982 und einer mehr als verdoppelten Schuldenquote wesentlich zur Expansion der öffentlichen Verschuldung beigetragen hat. Allgemein re-flektiert diese Entwicklung die Reformpolitik der SPD/FDP-Koalition einer-seits und die damals keynesianisch geprägte Konjunkturpolitik anderereiner-seits.
Die speziellen Ursachen variierten jedoch im Laufe der 13-jährigen Regie-rungszeit.
In den Jahren 1969 bis 1973 nahm der Schuldenstand um 6,9 Mrd. DM bzw.
13,7% und damit noch vergleichsweise gering zu. Durch die hohe Aus- und streckenweise Überlastung des Produktionspotentials in diesen Jahren war eine Zurückhaltung bei der Neuverschuldung konjunkturpolitisch geboten.
Gleichzeitig flossen konjunkturbedingt die Einnahmen so reichlich, daß eine verstärkte Kreditaufnahme nicht erforderlich war. Im Zuge der
sozialpoliti-Schaubild 1
Entwicklung der öffentlichen Verschuldung
2000 1800 1600 1400
~ 1200
~ 1000
~ 800
600 400 200 0
1960 1965 1970 1975 1980 1985
• •
1990 1995
:-
....
::...
~ §:
i
~ ....§
::,~ (:,
~
tl~ !:l,
"'
t,~ !::!.
...
l
~
::,-~ ;i:
~ ~
? ;:;·
~ ~
~
Monika Hanswillemenke and Bernd Rahmann - 978-3-631-75268-5Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:29:54AMvia free access
sehen Reformen wurde insbesondere zu Beginn der 70er Jahre ein Katalog der staatlichen Aufgaben ausgedehnt. Die hiermit verbundenen höheren Aus-gaben, insbesondere verursacht durch Personal und Investitionen, mußten in den Jahren 1970 bis 1973 aufgrund der hohen Einnahmen jedoch nur mit durchschnittlich 2,6 Mrd. DM pro Jahr kreditfinanziert werden.
Die Steuereinnahmen flossen auch deshalb kräftig, weil durch die Inflation die Einkommensbezieher in höhere Progressionsstufen des Steuertarifs ge-rieten (sog. kalte Progression). Eine Steuerreform zur Entlastung der Steuer-pflichtigen war damit auf mittlere Sicht unausweichlich. Da sich jedoch im gleichen Zeitraum die von den öffentlichen Haushalten nachgefragten Güter im Vergleich zu anderen Gütern überdurchschnittlich verteuerten, entstand eine „strukturelle Deckungslücke", die durch die Steuer- und Kindergeldre-form 1975 und den zeitlich damit zusammenfallenden Beschäftigungsrück-gang vollends zu Tage gefördert wurde.
Nach 1973 verschlechterte sich die Finanzlage des Bundeshaushaltes erheb-lich. Da sich seit Ende 1973 ein Rückgang des Wirtschaftswachstums ab-zeichnete, mußte der bisherige konjunkturpolitische Kurs geändert und suk-zessive auf Expansion umgestellt werden. Die 197 4 und 197 5 beschlossenen Konjunkturprogramme wie das „Sonderprogramm zur regionalen und lo-kalen Abstützung der Beschäftigung" (Volumen: 950 Mio. DM), das „Pro-gramm zur Förderung von Beschäftigung und Wachstum bei Stabilität" (Vo-lumen: 1,73 Mrd. DM) oder das „Programm zur Stärkung von Bau- und an-deren Investitionen" (Volumen: 5,8 Mrd. DM) konnten aus der bei der Bun-desbank angesammelten Konjunkturausgleichsrücklage finanziert werden.70 1975 erlebte die Bundesrepublik jedoch die bis dahin schwerste Rezession der Nachkriegszeit. Das reale Bruttosozialprodukt (gemessen in Preisen von 1991) schrumpfte um 19,4 Mrd. DM, was einer Wachstumsrate von -1,1%
entsprach. Die hohen konjunkturbedingten Mindereinnahmen und Mehraus-gaben ließen die Nettoneuverschuldung des Bundes auf 37,7 Mrd. DM
an-70 Vom 09.05. bis 30.11.1973 wird eine lnvestitionsteuer und vom 01.07.1973 bis 30.04.1974 wird ein Stabilitätszuschlag zur Einkommen- und Körperschaftsteuer er-hoben, deren Aufkommen im Sinne des § 5 StabWG bei der Bundesbank zunächst stillzulegen war.
1. 3 Auswirkungen der Finanzpolitik auf die Defizit- und Schuldenentwicklung
schwellen.71 Zu dem hohen Niveau von Defizit und Neuverschuldung trug auch die schon genannte Steuerreform sowie die Umstellung des die Steueinnahmen vermindernden Kinderfreibetrages auf das die Staatsausgaben er-höhende Kindergeld bei. Beide Maßnahmen zusammen schlugen (bei den Gebietskörperschaften insgesamt) mit rd. 18 Mrd. DM zu Buche.72
Unter dem Eindruck des hohen Schuldenstandes und der Befürchtung, daß die - trotz des seit Mitte 1975 zu verzeichnenden Aufschwungs - ange-spannte Arbeitsmarktlage auch weiterhin zu hohen finanziellen Belastungen des Haushalts führen könnte, wurde Anfang 1976 das Haushaltsstrukturge-setz verabschiedet mit dem Ziel einer Konsolidierung der öffentlichen Finan-zen. Neben dem Sanierungsprogramm und der guten konjunkturellen Lage trugen unerwartete Steuermehreinnahmen zu einer raschen Rückführung des Defizits auf 28,6 Mrd. DM bei. Dieser Trend hielt auch 1977 an; das Defizit belief sich nunmehr auf22,7 Mrd. DM. Die am 01.01.1977 in Kraft getrete-ne Körperschaftsteuerreform sowie die Erhöhung der Tabak-, der Brannt-wein- und der Mehrwertsteuer leisteten hierzu ebenfalls .einen Beitrag. Im Laufe des Jahres wurde eine expansivere Ausrichtung der Finanzpolitik not-wendig, da das Wachstum des Sozialprodukts schwächer ausfiel als erwar-tet. Nachdem bereits im März ein mehrjähriges „Programm für Zukunftsin-vestitionen" (ZIP) im Umfang von 16 Mrd. DM73 beschlossen worden war, traf die Regierung im September weitere wachstums- und beschäftigungs-fördemde Maßnahmen, die sich vor allem im „Gesetz zur Steuerentlastung und Investitionsförderung" niederschlugen. Diese Maßnahmen wurden je-doch überwiegend erst im Folgejahr kassenwirksam.
1978 kam es damit konjunkturbedingt zu einer Unterbrechung des Konsoli-dierungsprozesses. Hinzu kam, daß die deutsche Delegation auf dem Bonner Wirtschaftsgipfel im Juli dieses Jahres zugesagt hatte, als Beitrag zur Ab-wehr der weltweiten Störungen des wirtschaftlichen Gleichgewichts Maß-nahmen im Umfang von bis zu 1 % des Sozialprodukts zu treffen. Diese
Zu-71 Das Haushaltsdefizit betrug lediglich 35 Mrd. DM; die überschüssige Nettokredit-aufuahme wurde in das folgende Haushaltsjahr übernommen.
72 Vgl. Deutsche Bundesbank (1979b}, S. 16.
73 Als das Programm 1980 abgewickelt wurde, war ein Gesamtinvestitionsvolumen von 20 Mrd. DM erreicht worden; vgl. Bundesministerium der Finanzen (1980), S. 24.
sage war im Kontext der seinerzeit diskutierten sog. ,,Lokomotivfunktion"
für solche Volkswirtschaften zu sehen, die im Rahmen der Weltwirtschaft eine bedeutsame Rolle spielen.74 Zur Realisierung der eingegangenen Ver-pflichtung wurden im gleichen Monat neben ausgabenwirksamen Maßnah-men u.a. Steuererleichterungen bei der EinkomMaßnah-men- und der Gewerbesteuer beschlossen, die überwiegend 1979 und teilweise in 1980 wirksam wur-den. 75
Der expansive Kurs der Finanzpolitik wurde nicht zuletzt wegen des zweiten Ölpreisschocks und der dadurch ausgelösten Rezession 1980 vorerst beibe-halten. 1981 erreichten Defizit bzw. Nettoneuverschuldung ein Niveau von 38 bzw. 39 Mrd. DM; bezogen auf die Regierungszeit der sozial-liberalen Koalition ist dies der Höchststand. Konsolidierungsmaßnahmen waren daher auf Dauer unumgänglich. 1981 leitete die Bundesregierung folgerichtig ein umfangreiches Sanierungsprogramm ein. Für den Haushalt 1982 waren ne-ben Einnahmeerhöhungen insbesondere drastische Ausgane-benkürzungen vor-gesehen. So konnte trotz eines schrumpfenden Bruttosozialprodukts ( die Wachstumsrate betrug real -1, 1 % ) und der daraus resultierenden geringen Steuereinnahmen das Defizit 1982 auf einem Niveau von 37,7 Mrd. DM gehalten werden.
Der allgemeine Anstieg der Verschuldung vollzieht sich bei den Gebietskör-perschaften mit unterschiedlichem Tempo. Während die Defizit- und Schul-denentwicklung der Länder in den 70er Jahren anteilmäßig etwa ähnlich zu der des Bundes verlief, entwickelte sich die Verschuldung der Gemeinden, die absolut ebenfalls zunimmt, relativ gegenläufig. Der Anteil der Länder an der Verschuldung der Gebietskörperschaften ( einschließlich Sondervermö-gen), der bereits seit Mitte der 60er Jahre angestiegen war, nahm somit in den 70er Jahren weiter zu (1960: 26,8%; 1965: 20,1%; 1970: 22,3%; 1980:
29,8%). Der Anteil der Gemeinden war hingegen bis 1973 gestiegen, dann aber kontinuierlich zurückgegangen (1960: 20,4%; 1973: 37,6%; 1980:
19,0%). Die Gemeinden waren wegen der geringeren Verschuldungsmög-lichkeiten am Kapitalmarkt nicht in der Lage, ihre Ausgaben übermäßig
aus-74 Im Überblick Jarchow/Rühmann (1994), S. 111, siehe auch Lehment (1988), S. 160 ff
75 Vgl. Deutsche Bundesbank (1978a), S. 17.
Schaubild 2
Anteil der Körperschaften an der Gesamtverschuldung
100 - , - - - -- - - -- - -- - - -- - -
-~
80
60
40
20
0
1960 1965 1970 1975 1980 1985
•
1990 1995
:-
""
;:.,._
s:, "'
:E
~
i
~...
'.!]
{j
§
0 :::,
~ t:,
~ !:l,
"'
~ t,
!::l.
... l
~ ::,-s:, ;;:
~ "'
::, ?
;:;·
~ s:,
~
Monika Hanswillemenke and Bernd Rahmann - 978-3-631-75268-5Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:29:54AMvia free access
zuweiten. Zwar wurde mit der Reform von 1974 der im Stabilitätsgesetz enthaltene Auftrag, den „Erf ordemissen des gesamtwirtschaftlichen Gleich gewichts" Rechnung zu tragen, in die Gemeindeordnungen aufgenommen, die haushaltsrechtlichen Vorschriften orientieren sich gleichwohl überwie-gend an einzelwirtschaftlichen Kriterien.76 Aufgrund der wachsenden Ver-schuldung der zentralen Gebietskörperschaften und der relativen Zurück-haltung der Gemeinden war der Anteil der Gemeinden an der gesamten Verschuldung bis Ende der 70er Jahre auf ein Niveau gesunken, das dem zu Beginn der 60er Jahre entsprach.
Bund und Länder haben nicht nur einen weit besseren Zugang zu den Kapi-talmärkten, sie tragen auch die Verantwortung für die konjunkturelle Steue-rung nach dem Stabilitäts- und Wachstumsgesetz. Hieraus ergaben sich automatisch höhere finanzielle Belastungen, die insbesondere der Bund zu tragen hatte. So fielen 59% der Neuverschuldung des Gesamthaushalts in der Rezession 1975 allein auf den Bund. Dort wurde zum erstenmal die Ausnahmeregel des Art. 115 GG angewendet, nach der die Kreditaufnahme des Bundes „zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleich-gewichts" die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen überschreiten darf. Neben den Konjunkturprogrammen gab es jedoch eine Reihe weiterer Maßnahmen, die insbesondere den Bund
finan-ziell belasteten. So war der Bund von der Steuer- und Kindergeldreform 1975 in höherem Maße betroffen als die nachgeordneten Gebietskörper-schaften. Hinzu kamen wachsende internationale Verpflichtungen im Zu-sammenhang mit der Europäischen Integration. All dies hat dazu geführt, daß der Anteil des Bundes an der Gesamtverschuldung, der bis 1973 ten-denziell gesunken war, ab Mitte der 70er Jahre fast stetig zunahm und Ende der 70er/Anfang der 80er Jahre rund die Hälfte der Gesamtverschuldung in Anspruch nahm.77ns
76 Vgl. DeutscheBundesbank(l979b), S. 19f
77 Die Entwicklung setzt sich im Prinzip bis heute fort. Lediglich der wachsende Anteil
78
der Sondervermögen durch die deutsche Einheit hat die Anteile von Bund und Län-dern wieder zurückgehen lassen (vgl. Schaubild 2).
Zur beschriebenen Entwicklung vgl. Schlesinger/Weber/Ziebarth (1993), S. 10-18, Deutsche Bundesbank (1973b), Deutsche Bundesbank (1979b), Deutsche Bundes-bank (1981b).