- Bevollmächtigter:
Prof. Dr. Gunther Schwerdtfeger, Hülsebrinkstraße 23, Wennigsen -
- Bevollmächtigter: Prof. Dr. Gunther Schwerdtfeger, Hülsebrinkstraße 23, Wennigsen -
- Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Prof. Dr. Joachim Rottmann, Jagdweg 41, Bonn - Bundesverfassungsgericht
- 1 BVR 264/95 - - 1 BVR 829/93 - - 1 BVR 1836/93 -
In den Verfahren über
die Verfassungsbeschwerden 1. a) der W. GmbH,
b) der P.-B. GmbH und Co., c) der S. GmbH & Co. KG,
- 1 BVR 264/95 -,
2. der Firma J. GmbH,
- 1 BVR 829/93 -,
3. a) der Firma A. AG,
b) der Firma B.-E.-P. GmbH, c) der Firma C. GmbH, d) der Firma G. GmbH, e) der Firma N. GmbH, f) der Firma O. GmbH, g) der Firma Sch. AG, h) der Firma W. GmbH,
- 1 BVR 1836/93 -
gegen Artikel 30 Abs. 1 des Gesetzes zur Sicherung und Strukturverbesserung der gesetzlichen Krankenversicherung (Gesundheitsstrukturgesetz) vom 21.
Dezember 1992 (Bundesgesetzblatt I S. 2266)
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch den
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3 4 Richter Kühling,
die Richterin Jaeger und den Richter Steiner
gemäß § 93 b in Verbindung mit § 93 a BVerfGG in der Fassung der Bekanntma- chung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473)
am 1. September 1999 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerden werden nicht zur Entscheidung angenommen.
Gründe:
Die Verfassungsbeschwerden richten sich unmittelbar gegen Art. 30 Abs. 1 des Ge- sundheitsstrukturgesetzes 1992, der für die Jahre 1993 und 1994 einen Preisab- schlag und ein Preismoratorium für bestimmte Arzneimittel vorsah.
I.
Art. 30 Abs. 1 des Gesetzes zur Sicherung und Strukturverbesserung der gesetzli- chen Krankenversicherung (Gesundheitsstrukturgesetz - GSG) vom 21. Dezember 1992 (BGBl I S. 2266) sah vor, daß auf die Herstellerabgabepreise apothekenpflichti- ger Fertigarzneimittel, für die am 1. Januar 1993 kein Festbetrag nach § 35 des Fünf- ten Buches Sozialgesetzbuch (SGB V) festgesetzt war, ein Preisabschlag von fünf vom Hundert für verschreibungspflichtige Medikamente und von zwei vom Hundert für nicht verschreibungspflichtige Medikamente vorgenommen wurde (Preisab- schlag). Die so festgesetzten Preise wurden für die Jahre 1993 und 1994 festge- schrieben (Preismoratorium). In den Anwendungsbereich des Art. 30 Abs. 1 GSG wurden auch solche apothekenpflichtigen Arzneimittel einbezogen, die nur aus- nahmsweise von der Arzneimittelversorgung der Versicherten gemäß § 31 Abs. 1 SGB V zum damaligen Zeitpunkt umfaßt waren (vgl. § 34 SGB V i.V.m. den Richtlini- en des Bundesausschusses der Ärzte und Krankenkassen über die Verordnung von Arzneimitteln in der vertragsärztlichen Versorgung <Arzneimittel-Richtlinien - AMR>
vom 31. August 1993 <BAnz Nr. 246 vom 31. Dezember 1993, S. 11155> und § 2 Abs. 1 Satz 3 sowie §§ 12, 70 SGB V).
Die Vorschrift des Art. 30 GSG hatte folgenden Wortlaut:
Preismoratorium für Arzneimittel
(1) Die Herstellerabgabepreise apothekenpflichtiger Fertigarzneimittel, für die die
§§ 2 und 3 der Arzneimittelpreisverordnung vom 14. November 1980 (BGBl S.
2147) gelten und für die am 1. Januar 1993 kein Festbetrag nach § 35 des Fünften Buches Sozialgesetzbuch festgesetzt ist, betragen in den Jahre 1993 und 1994 1. höchstens 95 vom Hundert der am 1. Mai 1992 geltenden Preise bei Fertigarznei- mitteln, die der Verschreibungspflicht unterliegen,
2. höchstens 98 vom Hundert der am 1. Mai 1992 geltenden Preise bei Fertigarznei- mitteln, die nicht der Verschreibungspflicht unterliegen.
5 Die pharmazeutischen Hersteller haben die Preise entsprechend zu senken und
rechtzeitig bekanntzugeben. Gibt ein Hersteller die Preise nicht oder nicht rechtzei- tig bekannt, gelten die nach Satz 1 Nr. 1 und 2 höchstzulässigen Preise als Herstel- lerabgabepreise. Die Preise nach Satz 1 Nr. 1 und 2 sind den Großhandelszuschlä- gen nach § 2 und entsprechend den Apothekenzuschlägen nach § 3 der
Arzneimittelpreisverordnung zugrunde zu legen. Die von den Krankenkassen an die Apotheken zu entrichtende Vergütung ist auf dieser Grundlage zu berechnen. Für Arzneimittel, die im Zeitraum vom 2. Mai bis zum 31. Dezember 1992 erstmals in den Markt eingeführt wurden, gelten die Sätze 1 bis 5 mit der Maßgabe, daß die Markteinführungspreise Bezugsgröße für die Preissenkung nach Satz 1 Nr. 1 und 2 sind. Die Preise für Arzneimittel, die nach dem 31. Dezember 1992 erstmals in den Markt eingeführt werden, dürfen in den Jahren 1993 und 1994 nicht erhöht werden.
Für Arzneimittel, für die nach dem 31. Dezember 1992 Festbeträge nach § 35 des Fünften Buches Sozialgesetzbuch festgesetzt werden, gelten die Sätze 1 bis 7 ab dem Tag des Inkrafttretens dieser Festbeträge nicht.
(2) Der Bundesminister für Gesundheit kann nach einer Überprüfung der Erforder- lichkeit der Preisabschläge nach Absatz 1 entsprechend der Richtlinie des Rates der Europäischen Gemeinschaften vom 21. Dezember 1988 betreffend die Transpa- renz von Maßnahmen zur Regelung der Preisfestsetzung bei Arzneimitteln für den menschlichen Gebrauch und ihre Einbeziehung in die staatlichen Krankenversiche- rungssysteme (89/105/EWG) die Preisabschläge durch Rechtsverordnung mit Zu- stimmung des Bundesrates aufheben oder verringern.
(3) Absatz 1 gilt nicht für Arzneimittel, die nach § 34 Abs. 3 des Fünften Buches So- zialgesetzbuch von der Versorgung nach § 31 des Fünften Buches Sozialgesetz- buch ausgeschlossen sind.
Mit dem Gesetz wurde eine finanzielle Entlastung der gesetzlichen Krankenversi- cherung bei den Ausgaben für Arzneimittel für die Jahre 1993 und 1994 angestrebt.
Die mit der Regelung des Art. 30 GSG verbundene Belastung für die Pharmaindus- trie hielt der Gesetzgeber für zumutbar, da die in die Regelung einbezogenen Arznei- mittel von dem preisdämpfenden Effekt der Festbetragsregelungen nach § 35 SGB V bisher nicht betroffen gewesen seien. Gerechtfertigt werde der Eingriff in die Preisbil- dung auch dadurch, daß die Arzneimittelhersteller in hohem Maße von der Finanzie- rungsfunktion der gesetzlichen Krankenversicherung profitierten (vgl. Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU, SPD und F.D.P. vom 5. November 1992, BTDrucks 12/3608, S. 156). Die geringere Preisabsenkung für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel trage der Tatsache Rechnung, daß diese Mittel etwa zu gleichen Teilen sowohl in der Selbstmedikation gekauft als auch zu Lasten der gesetzlichen Kran- kenversicherung verordnet würden (vgl. BTDrucks, a.a.O.). Die Pharmaindustrie ha- be einen Solidarbeitrag zur Bewältigung der Lasten der gesetzlichen Krankenversi- cherung zu leisten. Im internationalen Vergleich seien die Arzneimittelpreise in Deutschland hoch. Durch die Einführung von Festbeträgen habe das Preisniveau in diesem Marktsegment abgesenkt werden können. Die Pharmaindustrie habe die ent-
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9 standenen Verluste aber teilweise durch Preiserhöhungen im Nicht-
Festbetragsmarkt kompensiert (vgl. BTDrucks, a.a.O., S. 73).
II.
Alle Beschwerdeführerinnen sind Hersteller von apothekenpflichtigen Arzneimitteln, die nicht oder nur sehr eingeschränkt zu Lasten der gesetzlichen Krankenkassen ver- ordnet werden können. Sie greifen unmittelbar Art. 30 Abs. 1 GSG an und rügen die Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG.
Teilweise stellen sie Präparate her, die nicht verschreibungspflichtig sind und daher dem zwei vom Hundert-Abschlag gemäß Art. 30 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GSG unterliegen.
Teilweise sind ihre Produkte verschreibungspflichtige Arzneimittel und gemäß Art. 30 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GSG mit einem Abschlag von fünf vom Hundert belegt. Die Um- satzverluste als Folge der Preisvorschriften werden unterschiedlich beziffert. Teilwei- se werden dazu auch keine Angaben gemacht.
Zu den Verfassungsbeschwerden haben das Bundesministerium für Gesundheit namens der Bundesregierung, verschiedene Länderverwaltungen, der Bundesfach- verband der Arzneimittelhersteller e.V. und der Bundesverband der Betriebskranken- kassen Stellung genommen.
III.
Die Annahme der zulässigen Verfassungsbeschwerden zur Entscheidung ist nicht gemäß § 93 a BVerfGG angezeigt. Sie haben keine grundsätzliche verfassungs- rechtliche Bedeutung. Die aufgeworfenen verfassungsrechtlichen Fragen, insbeson- dere zu den Möglichkeiten und Grenzen der Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers bei sozialpolitischen Regelungen, lassen sich aus der Rechtsprechung des Bundes- verfassungsgerichts beantworten (vgl. BVerfGE 68, 193). Die Annahme der Verfas- sungsbeschwerden ist aber auch nicht aus den Gründen des § 93 a Abs. 1 i.V.m.
Abs. 2 Buchstabe b angezeigt, obgleich die angegriffenen Regelungen die Be- schwerdeführerinnen in ihrem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzten.
1. a) Die Regelung des Art. 30 Abs. 1 GG bewirkt einen Eingriff in die Berufsaus- übungsfreiheit der Beschwerdeführerinnen. Gesetzliche Vorgaben für die Bildung der Preise, zu dem das in Ausübung eines Berufs hergestellte Erzeugnis veräußert wird, sind geeignet, sich auf die Ausübung des Berufs auszuwirken (vgl. Beschluß der 3.
Kammer des Ersten Senats vom 20. Dezember 1990, SozR 3-2500, § 311 Nr. 1). Art.
30 Abs. 1 GSG führte zu einem solchen Eingriff, weil aufgrund dieser Vorschrift die Herstellerabgabepreise für Fertigarzneimittel um fünf oder zwei vom Hundert abge- senkt und diese abgesenkten Preise für zwei Jahre festgeschrieben wurden. Der Ein- ordnung als Beschränkung der Berufsfreiheit steht nicht entgegen, daß es Zweck der Vorschrift war, die gesetzlichen Krankenkassen von Ausgaben für Arzneimittel zu entlasten. Die Vorschrift bediente sich dabei eines Eingriffs in die Berufsfreiheit und hatte damit objektiv berufsregelnde Tendenz, soweit die Beschwerdeführerinnen apothekenpflichtige Arzneimittel herstellen.
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13 b) Der Gesetzgeber kann sich zur Begründung des von ihm vorgenommenen Ein-
griffs in die Berufsfreiheit auf gewichtige Gründe des Gemeinwohls berufen. Die Si- cherung der finanziellen Stabilität der gesetzlichen Krankenversicherung ist eine Ge- meinwohlaufgabe von hohem Rang, der sich der Gesetzgeber nicht entziehen darf (vgl. BVerfGE 68, 193 <218>). Art. 30 Abs. 1 GSG diente dem Zweck, eine sofortige finanzielle Entlastung der gesetzlichen Krankenversicherung zu erreichen (vgl. BT- Drucks, a.a.O., S. 156).
c) Die angegriffenen Regelungen verletzten allerdings das Gebot der Verhältnismä- ßigkeit. Sie waren zwar geeignet und erforderlich (1), bewirkten jedoch einen unver- hältnismäßigen grundrechtlichen Eingriff (2).
(1) Die Regelungen hatten eine wirksame Entlastung der gesetzlichen Krankenver- sicherung von Arzneimittelkosten zur Folge. Sie eröffneten den Arzneimittelherstel- lern keine Möglichkeit, Preisabschlag und Preismoratorium anderweitig zu Lasten der gesetzlichen Krankenversicherung auszugleichen. Die Regelung erfaßte alle Fertig- arzneimittel, für die am 1. Januar 1993 noch kein Festbetrag gemäß § 35 SGB V fest- gesetzt war. Andere Wege einer Kompensation waren nicht gegeben. Der Gesetzge- ber hat auch seinen weiten sozialpolitischen Gestaltungsspielraum (vgl. BVerfGE 77, 308 <332>) nicht überschritten, wenn er eine "Kostendämpfung" bei den Arzneimittel- ausgaben der gesetzlichen Krankenversicherung für notwendig hielt, nachdem diese zuvor binnen zwei Jahren um mehrere Milliarden Mark gestiegen waren.
(2) Die angegriffenen Regelungen sind den Beschwerdeführerinnen jedoch nicht zuzumuten. Der Gesetzgeber durfte auch unter Berücksichtigung der ihm im Bereich von Regelungen der Berufsausübung verfassungsrechtlich erlaubten generalisieren- den Betrachtungsweise (vgl. BVerfGE 30, 292 <316 f.>; 68, 193 <219>) nicht die Preise solcher Arzneimittel schematisch einem Abschlag unterwerfen, die nach den maßgeblichen Rechtsvorschriften nicht, nur ausnahmsweise oder nur mit einem ver- hältnismäßig geringen Prozentsatz zu Lasten der gesetzlichen Krankenversicherung verordnet werden konnten. Dazu gehörten aber die Arzneimittel, deren Einbeziehung in den Anwendungsbereich des Art. 30 Abs. 1 GSG die Beschwerdeführerinnen ver- fassungsrechtlich angegriffen haben. Da ihre Abgabe durch die Apotheken die Haus- halte der gesetzlichen Krankenkassen nicht oder nur zu einem geringen Teil belaste- te, steht ihre generelle Einbeziehung in den Preisabschlag und das daran anknüpfende Preismoratorium außer Verhältnis zu dem damit verfolgten Zweck der Entlastung der gesetzlichen Krankenversicherung bei den Arzneimittelkosten. Dies gilt insbesondere für die Gruppe der oralen Kontrazeptiva. Auch deren Preise wurden durch die Regelung insgesamt abgesenkt, obgleich sich Einsparungen für die gesetz- liche Krankenversicherung nur in dem von ihr finanzierten, freilich durch die Bestim- mung des § 24 a SGB V am 5. August 1992 gestiegenen Marktanteil erzielen ließen.
Soweit die Regelung über diesen mit etwa 10 % anzusetzenden Anteil am Umsatz der Beschwerdeführerinnen hinausgriff, bewirkte sie eine Kostenentlastung der Ver- braucherinnen und keine Entlastung der gesetzlichen Krankenversicherung.
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17 Der Gesetzgeber konnte sich demgegenüber nicht darauf berufen, daß die Herstel-
ler von verordnungsfähigen Arzneimitteln auch zu ihrem Nutzen in das System der gesetzlichen Krankenversicherung eingebunden sind, das die Mitglieder der gesetzli- chen Krankenversicherung finanzieren und in dem ein freier und transparenter Wett- bewerb nur als eingeschränkt vorhanden gilt (vgl. auch BVerfG, 3. Kammer des Ers- ten Senats, a.a.O.). Dies kann Eingriffe des Gesetzgebers auch in die Preisbildung rechtfertigen. Sie müssen aber den allgemeinen rechtsstaatlichen Anforderungen an Beschränkungen der Freiheit der Berufsausübung genügen. Gleiches gilt für die Er- wägung des Gesetzgebers, daß er bei Erlaß seiner Regelung im internationalen Ver- gleich verhältnismäßig hohe Arzneimittelpreise in Deutschland vorfand (so Enquete- Kommission "Strukturreform der gesetzlichen Krankenversicherung", BTDrucks 11/
6380, S. 246, 264).
Die Verhältnismäßigkeit der angegriffenen Regelungen wird schließlich auch nicht durch die Erwägung des Gesetzgebers gewahrt, aus praktischen Gründen sei eine Begrenzung des Preisabschlags auf solche Arzneimittel nicht möglich gewesen, die überwiegend oder im Einzelfall zu Lasten der gesetzlichen Krankenkassen verordnet würden. Dies gilt insbesondere für die Begründung des Verzichts auf ein sogenann- tes Rabattmodell, das auf ein gespaltenes Preissystem hinausgelaufen wäre. Dem Gesetzgeber ist zwar zuzugeben, daß die Verrechnung unterschiedlicher Abgabe- preise in der Apotheke an den pharmazeutischen Großhandel und die Arzneimittel- hersteller mit einem besonderen Aufwand verbunden gewesen wäre und möglicher- weise in den Jahren 1993 und 1994 mit den damals verfügbaren Möglichkeiten der elektronischen Datenverarbeitung noch nicht in einer Weise bewältigt werden konnte, wie dies offenbar heute der Fall ist. Steht ihm aber ein verhältnismäßiges Mittel zur Erreichung seiner Ziele nicht zur Verfügung, so muß er von dem entsprechenden Eingriff Abstand nehmen. Im übrigen ist die Annahme nicht fernliegend, daß entspre- chende Datenverarbeitungsprogramme für die Verrechnung differenzierter Preise zwischen den einzelnen Erzeuger- und Handelsstufen kurzfristig entwickelt worden wären, hätte der Gesetzgeber durch entsprechende Regelungen dazu Anlaß gege- ben. Immerhin hatte er sich in den Neuen Ländern zum damaligen Zeitpunkt für das Rechnungsabschlagssystem des § 311 a SGB V entschieden.
2. Die Verfassungsbeschwerden sind aber nicht zur Entscheidung anzunehmen, da dies nicht zur Durchsetzung der Grundrechte der Beschwerdeführerinnen angezeigt ist (§ 93 a Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Die Beseitigung der Verlet- zung der Grundrechte der Beschwerdeführerinnen aus Art. 12 Abs. 1 GG durch Rückabwicklung der in den Jahren 1993 und 1994 von Art. 30 GSG bestimmten Rechtsverhältnisse ist nicht oder nur mit einem unverhältnismäßigen Aufwand mög- lich. Deshalb hätte auch eine verfassungsrechtliche Beanstandung der Norm durch den Senat, würde diese Norm noch gelten, im Hinblick auf den Grundgedanken des
§ 79 Abs. 2 BVerfGG nur Wirkung für die Zukunft.
Im übrigen wird von einer Begründung der Entscheidung gemäß § 93 d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
18 Diese Entscheidung ist unanfechtbar.
Kühling Jaeger Steiner
Bundesverfassungsgericht, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 1. September 1999 - 1 BvR 264/95
Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 1. Septem- ber 1999 - 1 BvR 264/95 - Rn. (1 - 18), http://www.bverfg.de/e/
rk19990901_1bvr026495.html
ECLI ECLI:DE:BVerfG:1999:rk19990901.1bvr026495
