Sozialpolitische Umverteilung und Regulierung der Arbeit. 21

Veröffentlichungsreihe des Internationalen Instituts für Vergleichende Gesellschaftsforschung (IIVG)/Arbeitspolitik

des Wissenschaftszentrums Berlin

IIVG/re87-217

Arbeit und Automation in der Sozial verwaltung

Hagen Kühn

Berlin, Nov.1987

rSSN 0724-5084

Publication series of the International Institute for Comparative Social Research/Labor Policy

Wissenschaftszentrum Berlin Steinplatz 2, D 1000 Berlin 12

030/313 40 81

Abstract

Die Arbeit in den Leistungsabteilungen der Sozialversicherungsträger steht im Zeichen der Sachbearbeitung mit dem Computer im On-line- Verfahren. Konzentriert auf die Arbeitsteilung als einem strategischen Punkt der gesamten Arbeitsbedingungen wird dargestellt, daß auf dieser technischen Basis sowohl Entwicklungen zum Typ des dequalifi- zierten ^ISpezialsachbearbeiters ^I als auch zum 'Universalsachbearbei- ter' möglich sind. Beide Optionen wirken sich aber prinzipiell gegen- sätzlich nicht nur auf die Beschäftigteninteressen , sondern auch auf die Leistungsqualität der Verwaltungen aus. Darum wird die arbeits- politische Perspektive des Personals stark davon abhängen, wie es gelingt, die sozialpolitische Qualität zum dominierenden Rationalisie- rungsziel der Verwaltung werden zu lassen.

1. Einleitung 7

2. Stand der Automatisierung 7

3. Computer und Arbeitsteilung

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4. Vom expansiven zum intensiven Personaleinsatz 12

·5. Wachsende Komplexität der Anforderungen und

starre Strukturen 16

6. Chancen einer qualitätsorientierten Rationalisierung 20

7. Probleme der Personalvertretung 24

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1. Einleitung

Die Automationsprozesse in den öffentlichen Leistungsverwaltungen interessieren beim Publikum bisher weitgehend aus der Sicht des Bür- gers. Probleme der ^IBürokratie ^I, der Lesbarkeit von Bescheiden oder des Datenschutzes werden weit häufiger diskutiert als die Tatsache, daß es sich hier um einen umfangreichen Sektor der gesellschaftli- chen Arbeit handelt, dessen Umbruchsphase gerade erst begonnen hat.

Die geringe Aufmerksamkeit ist um so erstaunlicher, als die Effizienz und Qualität der Leistungen, also das Interesse des Bürgers als Kli- ent, nicht unwesentlich mit den Arbeitsbedingungen innerhalb dieser Institutionen zusammenhängt. Am Beispiel von Sozial versicherungen liegt der Schwerpunkt im folgenden auf jenen Aspekten von Arbeit und Automation, die vom besonderen Charakter dieser Institutionen geprägt sind und sich insofern von anderen, ansonsten ähnlich gela- gerten Automationsprozessen in Verwaltungen und Büros unterscheiden, ohne daß darauf im einzelnen immer eingegangen werden kann.1 Grundlage sind Ergebnisse des deutschen Teils eines internationalen empirischen Forschungsprojektes "Arbeitsprozeß, Informationstechnolo- gie und Leistungsqualität in sozialstaatlichen Institutionen ", das am Forschungsschwerpunkt Arbeitspolitik im Wissenschaftszentrum Berlin durchgeführt wurde. 2

2. Stand der Automatisierung

Über das Niveau der Anwendung der elektronischen Datenverarbeitung können für den Bereich der Sozialversicherungen in der Bundesrepu- blik Deutschland keine allgemeingültigen Aussagen gemacht werden.

Der Stand der Entwicklung differiert sehr stark nicht nur zwischen, sondern sogar innerhalb der einzelnen Zweige. Die im folgenden skiz- . zierten Entwicklungstendenzen treffen jedoch für alle zu. Hier verei- 1 Vgl. Kühn, H. , Sozialpolitik mit dem Computer - Arbeitsteilung

und Leistungsqualität in sozialstaatlichen Institutionen im Zeichen der Computertechnologie. In: Naschold, F. (Hg.): Arbeit und Poli- tik, Frankfurt, New York 1985.

2 Projektmitarbeiter: Th. K. Karlsen, M. Oppen und der Verfasser;

Kooperationspartner sind die London School of Economics und Uni- versität Oslo; das Projekte ist von der Stiftung Volkswagenwerk gefördert.

nigen sich drei historische Linien, deren Ursprünge teilweise bis in die fünfziger und sechziger Jahre zurückgehen.

Die erste dieser Linien entlang derer sich die Sozial versicherungsträ- ger bewegen, ist die der technischen Entwicklung. Sie reicht von der sogenannten Stapelverarbeitung von Massendaten in Rechenzentren mit vielen Zwischenschritten hin zur Dialogverarbeitung in 'Echtze.ít ", Beim ersteren Verfahren werden die Daten von der Verwaltung über Leitung (teilweise auch über den Transport von Datenträgern) an den zentralen Rechner übermittelt. Dort werden sie in einzelnen Oornp.u- terläufen der Reihe nach bearbeitet und dann wieder an die Verwal- tung zurückvermittelt. In der Dialogverarbeitung hingegen wird die·

Sachbearbeitung unmittelbar in Kommunikation mit dem Rechner durchgeführt.· Im Zuge dieser Entwicklung wird in zunehmendem Maße der mehrfach funktionale Bildschirmarbeitsplatz den Arbeitsalltag der Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeiter bestimmen, an dem Sprache, Bilder (archivierte Dokumente) und EDV-Daten über ein einziges Netz verfügbar sind.

Die zweite historische Linie ist die der sozialen Betroffenheit. Sie be- zeichnet das Vordringen der EDV in die Verwaltungsbereich mit di- rektem Klientenkontakt , sei es persönlich, telefonisch oder brieflich.

Entsprechend den damaligen technischen Voraussetzungen wurde die EDV zunächst dort eingesetzt, wo ohnehin quantifizierte Daten (z , B.

Geldsummen) in großer und homogener Menge anfallen, beispielsweise im Beitragswesen, der Mitgliederbestandsführung oder der Lehn+ und Geha1tsabrechnung. In den letzten Jahren ist die computergestützte Sachbearbeitung in den Leistungsabteilungen angelangt. Diese sind - vergleichbar mit den Produktionsabteilungen der Industrie - der ei- gentliche Kernbereich der Sozialversicherungsträger. Hier werden So- zialleistungen bemessen (z , B. Renten, Krankengeld) und verteilt, Auskünfte werden gegeben und es wird beraten. Damit ist die inte- grierte Datenverarbeitung in qualifizierte Arbeitsvorgänge und sozial- politisch hochsensible Bereiche vorgedrungen. Automatisch verarbeitete und standardisierte Informationen treffen mit sozial komplexen Sach- verhalten zusammen und müssen durch die verschiedenen Sachbear- beitertätigkeiten vermittelt werden.

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Die dritte Linie charakterisiert die immer vielfältiger werdenden An- wendungsmõglichkeiten der Computertechnologie . Das bedeutet, daß die Beziehungen zwischen einer bestimmten Technologie (Stapel verarbei- tung oder Dialogverarbeitung) einerseits und deren Wirkungen auf die Arbeitsbedingungen der Beschäftigten auf der anderen Seite mehr und mehr gelockert werden. Prognosen über die Entwicklung der Arbeits- bedingungen können also immer weniger aus bestimmten Eigenschaften der Technik abgeleitet werden. Noch die Stapelverarbeitung hat (wenn man einmal als Rahmenbedingung deren Nutzen nach betriebswirt- schaftlichen Kriterien unterstellt) eine ausgeprägte determinierende Wirkung unter anderem auf folgende Tendenzen: gleiche Arbeitsfunkti- onen werden zusammengefaßt, differenzierte Informationen (z , B. über Krankheiten) werden standardisiert, da große 'Stückzahlen' erforder- lich sind. Das setzt dann in der Regel Prozesse der 'Taylorisierung' in Gang, mit zunehmender Arbeitsteilung und Spezialisierung, Steue- rung und Kontrolle, mit Dequalifikationswirkungen für die Mehrheit und Höherqualifizierung für eine Minderheit, so, wie sie aus der in- dustriellen Fertigung bekannt sind. Auch der Trend zur Zentralisie- rung der Verwaltung, der Schließung von Zweigstellen wurde durch diese Technikanwendung gefördert.

Das Echtzeit-Dialogverfahren und die Zwischenstufen zu ihm hin füh- ren nun aber keineswegs automatisch zur Aufhebung dieser Tenden- zen, die sich auf die Qualität der Arbeit und der sozialpolitischen Dienstleistungen gleichermaßen restriktivauswirken. Insofern stimmen alle Verheißungen der Anbieter von Geräten und Programmen nicht.

Die mit dieser Entwicklung einhergehende Zunahme der Vielfalt von Anwendungsmöglichkeiten bedeutet lediglich, daß die Wirkung des Einsatzes der integrierten Datenverarbeitung davon abhängt, wie im jeweiligen Einzelfall die verfügbaren Technikelemente ausgewählt und mit organisatorischen (Arbeitsteilung, Hierarchie, Kontrolle usw.) und . personellen (Qualifikation, Personalbemessung) Maßnahmen kombiniert

werden. Die technischen 'Sachzwänge' verlieren also an Bedeutung und damit entpuppen sich auch die arbeitspolitischen Restriktionen, die damit legitimiert werden sollen, leichter als Resultate von Inter- essenpolitik und/oder Inkompetenz, kurzum: die institutionellen Ratio- nalisierungsmotive treten deutlicher zutage.3

3 Auf Parallelen und Unterschiedlichkeiten zu anderen Forschungser-

Hier werden Weichen gestellt, indem andere Elemente der Arbeitsbe- 3. Computer und Arbeitsteilung

Die Entwicklung der Arbeitsteilung und der Arbeitsorganisation in den Leistungsabteilungen ist ein strategischer Punkt für die gesamten Arbeitsbedingungen der in der Sachbearbeitung tätigen Beschäftigten.

dingungen weitgehend festgelegt werden, wie beispielsweise die indi- viduellen Arbeitsinhalte , Qualifikation, Aufstiegsmöglichkeiten, Dispo- sitionsspielraum , Kontrolle usw. Dort, wo die Wirkungen des EDV-Ein- satzes nicht im Zusammenhang mit Arbeitsorganisation und Arbeits- teilung gesehen werden, sind'~ sowohl für die Verwaltung als auch die Personalvertretung - zentrale Gestaltungsmöglichkeiten verspielt.

Denn an den Schnittstellen zwischen dem Datenverarbeitungssystem und den Beschäftigten können dann zwar noch wichtige Verbesserun- gen (Ergonomie, Arbeitszeit usw.) vorgenommen werden, aber auf die prinzipiellen und inhaltlichen Elemente der Arbeit wird das' in der Regel kaum mehr einen 'Einfluß haben.

Die technologisch bedingten und möglichen Veränderungen der Sachbe- arbe ítert ät igke ^ít mögen zunächst am Beispiel der gesetzlichen Kran- kenversicherungen deutlich werden: hier erfolgt der Schritt von der Sachbearbeitung und Entscheidung mittels Karteien zur EDV-gestützten Bearbeitung am Bildschirm in mehreren Stufen und auch in unter- schiedlichem Tempo in den letzten sechs bis sieben Jahren. Traditio- nell war (und ist teilweise heute noch) das wichtigste Arbeitsmittel in der Leistungsabteilung einer Krankenkasse die sogenannte Mitglie- der- und Leistungskartei. Sie enthält Informationen über den Status der Versicherten (Mitglied. freiwilliges Mitglied, mitversicherte Fami- lienangehörige, Rentner usw.) und Informationen über die gewährten Leistungen. Eine Aufgabe der Sachbearbeiter ist es, vor dem Bezug

gebnissen kann im folgenden, bei der ohnehin ausschnitt- und skizzenhaften Darstellung, nicht eingegangen werden. Generell möchte ich daher hinweisen auf: 1. die Veröffentlichungen der Forschungsgruppe Verwaltungsautomation der Gesamthochschule Kassel (um H. Brinckm ann un d K. Grimmer) wegen teil weise ähnli- ehern Forschungsstand; 2. Baethge, M.; H. Overbeck, Zukunft der Angestellten, Frankfurt, New York 1986, wegen ihrer Betonung des

"systemísohen JI Charakters der Rationalisierung in verschiedenen Dienstleistungen und 3. das Bremer Projekt PROSOZ (Hoppe, F.; R.

Kempf. Programmierte Sozialhilfe - Start in die Vollautomatisie- rung , hg. von der Gewerkschaft ÖTV, Bremen 1986) wegen seiner Sichtweise der qualitätsorientierten Rationalisierung.

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einer Leistung die Anspruchsberechtigung zu prüfen. Bei der Kran- kenscheinvergabe wird nur der allgemeine 'Grundanspruch ' geprüft, während bei Leistungen wie beim Zahnersatz oder der Lohnfortzahlung teilweise komplizierte rechtliche Bestimmungen nachvollzogen werden müssen. Schon bei diesen Prüfvorgängen ist die Mitglieder- und Lei- stungskartei der zentrale Engpaß des gesamten Arbeitsablaufes, weil sie nur einmal vorhanden sein kann. Sie wurde zwar im arbeitsteili- gen Zusammenhang an mehreren Stellen gebraucht, aber die auf ihr enthaltenen Informationen können nicht entsprechend verteilt werden.

Daraus ergeben sich Folgen wie Wartezeiten, langes Suchen, Konflik- te, schlechte Auskunftsbereitschaft der Sachbearbeiterinnen und Sach- bearbeiter bei Anfragen von Versicherten und schließlich ein entspre- chend erhöhter Personalbedarf •

In der Ablösung der Arbeit mit der Kartei durch den Bildschirmdialog (mit Zwischenstufen wie On-line-Abfragesystemen) wird die überragen- de arbeitspolitische Bedeutung der Dialogverarbeitung für alle ver-

gleichbaren Verwaltungen deutlich: sie besteht d ar ín , daß prinzipiell nun die gleiche Information zur gleichen Zeit auf sämtlichen Bild- schirmen einer Verwaltung zur Verfügung stehen kann. Mit dieser zeitlichen und räumlichen Universalisierung des Zugriffs auf die vor- her isoliert gespeicherten und verarbeiteten Versicherteninformationen sind nun für das Management aber auch die sachlichen Beschränkun- gen für die horizontale Arbeitsteilung entfallen (ebenso wie die der regionalen Konzentration). Vom jetzigen technischen Stand her gese- hen, können einerseits die Sachgebiete einer Leistungsabteilung (noch) stärker aufgeteilt und somit kann auch die Spezialisierung und Dequalifikation nach Kriterin möglichst niedriger Eingruppierung (noch) weiter vorangetrieben werden. Andererseits zwingt aber die On-line-Verarbeitung nicht zu einer solchen Strategie. Sie ist in be- zug auf die Arbeitsteilung - und damit auf eine Schlüsselgröße der Arbeitsbedingungen insgesamt - weniger 'deterministisch' als alle bisherigen Verfahren.

Auf den ersten Blick scheint in den verschiedenen Institutionen der Sozialverwaltungen der Prozeß der fortschreitenden Arbeitsteilung und Spezialisierung in den Leistungsabteilungen derzeit zu einem Still- stand gekommen zu sein. Hinter diesem empirisch beobachtbaren Sach-

die zu einem dequalifizierten 'Spezialsachbearbeiter' führt, ebenso verhalt verbergen sich allerdings völlig unterschiedliche Faktoren und keinesfalls ein einheitlicher Trend.

Idealtypisch ist sowohl eine Entwicklung der Arbeitsteilung denkbar, wie auch ein 'Universalsachbearbeiter ' entstehen kann. Die entschei- denden Weichen werden nicht durch die Einführung der Dialogverar- beitung gestellt, sondern diese schafft gerade die Voraussetzung da- für, daß dem politischen Rationalisierungsziel und seinen binnen- und überinstitutionellen Entstehungs- und Durchsetzungsbedingungen eine noch größere Bedeutung für die Arbeit zukommt. Da nämlich die beiden idealtypischen Muster der Arbeitsteilung prinzipiell in ihrer Wirkung auf die sozialpolitische Qualität der Leistung (des 'Arbeits- produkts ') grundverschieden sind, liegt es nahe, von einer rein ko- stenorientierten Rationalisierung der Verwaltung die Entwicklung zum Spezialisten und von einer sozialpolitisch und klientenorientierten Rationalisierung den Universalsachbearbeiter als Entwicklungsrichtung zu erwarten. Letzterer hat den Vorzug, daß Publikumskontakt, Fall- bearbeitung und Entscheidung in einer Hand liegen, und bei der Be- urteilung der komplexe ~inzelfall in seiner sozialen Problemsituation berücksichtigt werden kann.

4. Vom expansiven zum intensiven Personaleinsatz

Als ei.n für große Sozialverwaltungen in vielem typisches Beispiel für die gegenwärtige Entwicklung der Arbeitsteilung kann die Rentenver- sicherung gelten. 4 Ihre wichtigste Leistungsart 'Rente' (Berufs- und Erwerbsunfähigkeitsrente, Altersruhegeld, Hinterbliebenenrente) wird bisher in drei Arbeitseinheiten bearbeitet: erstens ist das die Füh- rung der laufenden Beitragskonten , zweitens die Feststellung und Auszahlung der einzelnen Renten und schließlich (auch die Rehabili- tationsleistungen mit umfassend) die institutionell von der Sachbear- beitung getrennte Auskunft und Beratung. Lediglich die Auskunft und Beratung über laufende Fälle erfolgt im Rahmen der Sachbearbeitung.

4 Beispiele aus der Kranken- und Arbeitslosenversicherung s , Kühn, H. , Sozialpolitik •.. , a. a. O.; Arbeit der Arbeitsvermittler und ihre Veränderung durch Informationstechnologie, Forschungsbericht hg. von K. Grimmer, Kassel 1986.

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Für die vergangenen zwei Jahrzehnte läßt sich zusammenfassend fest- stellen, daß die leistungs- und beitragsrechtlichen Anforderungen an diese Verwaltungen sowohl quantitativ umfangreicher als auch quali- tativ komplexer geworden sind.

Der Arbeitskräfteeinsatz in den ausführenden Bereichen der Lei- stungsabteilungen antwortete auf diese Entwicklung zunächst durch expansive Personalausweitung bei zunehmender Arbeitsteilung durch- aus tayloristischen Zuschnittes. Seit Mitte der siebziger Jahre verla- gerten sich die Schwerpunkte dahingehend, daß das Arbeitskräftevo- lumen stagniert und verschiedene Teilarbeiten von der Daten- und Textverarbeitung übernommen und andere zusammengefaßt werden. Es überlagern sich also die Substitutionsprozesse von menschlicher Arbeit durch die EDV und Ansätze zur Neustrukturierung und Intensivierung der - im weitesten Sinne des Wortes - Sachbearbeitungstätigkeiten.

Die Übernahme von Teilfunktionen durch das DV-System findet ihren sichtbaren Ausdruck in der Personalstatistik durch den Rückgang vor allem bei den niedrig eingruppierten Arbeitskräften für Datenerfas- sung, Datentransport • Terminüberwachung • bei Archivaren, Schreib- kräften und bei den unteren Zuarbeitern in den Arbeitseinheiten der Sachbearbeitung.

Davon werden , besonders bei Schreibkräften und in der Datenerfas- sung, überwiegend Frauenarbeitsplätze betroffen. Daß dies jedoch nicht zwangsläufig und in allen Institutionen einen Rückgang des Frauenanteils an den Beschäftigten zur Folge haben muß, zeigt sich beispielsweise bei einem großen Rentenversicherungsträger • wo dies vor allem durch die Rekrutierung im Bereich der Sachbearbeitertätig- keiten des 'mittleren Dienstes' überkompensiert wird. Problematisch ist es aber in kleineren Verwaltungen mit geringer Personalfluktuati- . on und in Regionen mit besonders starrem Arbeitsmärkten.

Die zweite Bewegung bei den Sachbearbeitungstätigkeiten besteht in Zusammenfassungen bislang getrennt ausgeführter Teilarbeiten in ho- rizontaler und vertikaler Richtung. Am augenfälligsten und zugleich charakteristisch für die Gesamtsituation ist hier die erst in Anfängen realisierte Vereinigung der bislang spezialisiert bearbeiteten Sparten

des Leistungs- und des Beitragsrechts (' Rente' und 'Versicherung').

Dabei wird die vertikale Arbeitsteilung unter den Hilfskräften, Zuar- beitern, Bearbeitern und Sachbearbeitern sowie Hauptsachbearbeitern zunächst nicht berührt. Für den einzelnen verdoppelt sich sein Sach- gebiet, ohne daß seine Tätigkeit damit eine höhere tarifliche 'Wertig- keit' erhielte. Der Zuschnitt der Tätigkeiten erfolgt vielmehr gerade so, daß dies nicht der Fall sein muß.

Unter dieser Voraussetzung ist auch die folgende, generell anzutref- fende Entwicklung zu betrachten: vorher abgespaltene und ausgela- gerte Hilfsfunktionen der Sachbearbeitung wie die Textverarbeitung und Datenerfassung werden partiell wieder reintegriert. Beispielsweise werden Daten und Textbausteinnummern von den Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeitern direkt in das System e ín gegeben , Diese vertikale Arbeitszusammenfassung kann nicht für sich genommen bewertet wer- den. Sie erhält vielmehr ihren besonderen Charakter für die Arbeits- qualität dadurch, daß sie meist innerhalb starrer Eingruppierungs- proportionen, 'Stellenkegel ' und entsprechend hierarchisierte Zustän- digkeiten, Zugangsberechtigungen zum DV-System und Zeichnungs- rechten vor sich geht. Dadurch findet die Verlagerung von Tätig- keitselementen weitgehend auf einer Einbahnstraße statt. Es werden nämlich nicht bisher einfache und eher monotone Tätigkeiten durch Entscheidungs- oder Prüftätigkeiten angereichert und aufgewertet, sondern umgekehrt werden einfache Arbeitselemente 'nach oben' ver- lagert. Dennoch kann hiervon nicht umstandslos auf eine Dequalifi- zierun g geschlossen werden. Dazu wären vielmehr die gleichzeitig wirkenden Tendenzen der Intensivierung und der Komplexitätssteige- rung zu berücksichtigen. Wo beispielsweise die Reintegration auf der neuen technischen Grundlage mit erhöhter Arbeitsintensität zusammen- trifft, wird sie sicher belastende Wirkungen haben. Andererseits kann sie bei ansonsten wachsender Komplexität durchaus im positiven Sinne einer 'Mischtätigkeit ' die damit verbundenen spezifischen Belastungen verringern. Erst im Einzelfall entscheidet sich, welcher Aspekt über- wiegt.

Wenn man sich fragt, ob der derzeit beobachtbare Stillstand des Pro- zesses voranschreitender Arbeitsteiligkeit eine Trendumkehr signali- siert oder ob es sich um eine zeitlich begrenzte Zwischenphase han-

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delt, dann sollte man historisch eher einmalige Faktoren von solchen unterscheiden. die auch noch in absehbarer Zukunft die Qualität der Arbeit bestimmen werden. Für beide Arten solcher unterschiedlicher Bestimmungsfaktoren , die sich in der Realität der Verwaltungen meist überlagern, bietet die Rentenversicherung besonders deutliche Bei- spiele. Eine historisch einmalige Konstellation, die zugleich Mitursa- che für derzeitigen Stillstand der 'Taylorisierung' ist, besteht in der tiefgreifenden Veränderung des Arbeitskräfteangebotes. Wie in fast allen öffentlichen und auch privaten Sektoren war mit den hohen Wachstumsraten der Arbeitskräftebedarf in den Jahren um 1970 ange- spannt. Dies wurde Hir die Rentenversicherungen ab 1971 zu einem besonderen Problem, als man sich auf die ein Jahr später in Kraft tretende Rentenreform einstellen mußte, die unter anderem die Aufbe- reitung und Speicherung der Versicherungszeiten (Versicherungskon- ten ) für sämtliche Versicherte vorschrieb. Hierzu konnten auf dem damaligen Arbeitsmarkt vor allem Beschäftigte ohne Berufsausbildung und ohne einschlägige Erfahrungen mit niedrigen Bildungsabschlüssen rekrutiert werden. Das in der Folge erreichte hohe Maß an Arbeits- tefl ig keít , insbesondere die zahlreichen minderqualifizierten Teilar- beiten gehen denn auch zu einem guten Teil weniger auf eine tech- nikinduzierte Rationalisierungsstrategie zurück, sondern umgekehrt muß die konkrete Rationalisierung zu einem Teil auch als kurzfristige und wenig zukunftsorientierte Anpassung an das Zusammentreffen von Mehranforderungen und schwierige Personalbeschaffung begriffen wer- den.

Entsprechend sollten auch die skizzierten Ansätze zur horizontalen und vertikalen Arbeitszusammenlegung im Kontext mit dem Arbeits- kräfteangebot gesehen wer den , auf das der öffentliche Dienst heute zurückgreifen kann. Es ist nunmehr eine Personaleinsatzstrategie möglich, die qualifiziertere Arbeitskräfte einstellen und ausbilden kann, ohne daß die Kosten- und Personalstruktur verändert werden müßte. Begünstigend hierfür kommt noch die gesetzlich verschlechterte Eingruppierung für die Berufsanfänger des mittleren und gehobenen Dienstes hinzu. Man muß daher befürchten, daß gerade durch diese

'billige' personalpolitische Möglichkeit de facto zunächst einmal die Weichenstellung auf eine zukunftsorientierte Personalstruktur mit der Tendenz zum 'Universalsachbearbeiter ' , die das qualitative Potential

der Dialogverarbeitung tatsächlich zielorientiert ausschöpfen könnte, eher verhindert wird, da sich die Verwaltungen kurzfristig von eini- gem Problemdruck entlasten können.

Ein anderer durchaus längerfristiger und stabiler Trend in Richtung einer Arbeitsintegration auf insgesamt höherem Qualifikationsniveau ist ín der steigenden Komplexität der inhaltlichen Anforderungen an die Sozialverwaltungen zu sehen. Das soll zunächst am Beispiel der Rentenversicherung kurz skizziert werden.

5. Wachsende Komplexität der Anforderungen und starre Personalstruktur

Bei der Betrachtung der Faktoren, die für die weitere Entwicklung der Arbeitsteiligkeit und. der d.araus resultierenden qualitativen Ar- beitsbedingungen richtungsweisend sind, steht in den Sozialversiche- rungen die Komplexität der Arbeitsaufgabe an prominenter Stelle. Ih- re externen und außerinstitutionellen Bedingungen sind die Häufigkeit und die Kompliziertheit sozialrechtlicher Veränderungen. Die restrik- tive Sozialpolitik wirkt sich dabei keineswegs als Verringerung, son- dern umgekehrt steigernd sowohl auf die Frequenz als auch auf die inhaltliche Kompliziertheit der Gesetzes- und Verordnungsänderungen aus, die von den Sozialverwaltungen umgesetzt werden müssen. Quan- tiative Verbesserungen originärer Sozialleistungen bringen größten- teils geringere Probleme für die Verwaltungsarbeit mit sich als die Bewältigung restriktiver Vorschriften. Dies gilt besonders für die Ar- beitsverwaltung, ist aber auch in anderen Zweigen deutlich spürbar.

Maßnahmen wie die Verkleinerungen leistungsberechtigter Personen- gruppen , Kostenbeteiligungen • Beitragspflicht für die Krankenversi- cherung der Rentner usw. ziehen eine Vielzahl von Ausnahmeregelun- gen , Härtefallbestimmungen , Bestimmungen über subsidiäre Leistungs- träger nach sich. So wirken sich beispielsweise die verschärften Vor- aussetzungen für das Altersruhegeld bei Arbeitslosigkeit (Berücksich- tigung des Arbeitsförderungsgesetzes ) bei der Rentenfestsetzung für die Sachbearbeitung in einer Vielzahl schwer durchsichtiger Prüfbö- gen und komplizierter Übergangsvorschriften aus, während gleichzei- tig die Arbeitsmarktsituation die Zahl der Fälle steigert. Insgesamt

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sollte man davon ausgehen, daß der in allen Zweigen der Sozialver- sicherung erreichte Grad der Komplexität sich in Zukunft eher weiter steigern wird.

Hierzu tragen zusätzlich noch gewichtige interne Faktoren der Ver- waltungen bei, wobei in erster Linie die Entwicklung der automati- sehen Datenverarbeitung zu nennen ist.

Komplexität der Arbeitsanforderungen

Deren wichtigster Beitrag zur an die Sachbearbeitertätigkeit besteht zunächst einmal darin, daß sie das zugrunde liegende Maß der Ausdifferenzierung

haupt erst ermöglicht.

und Flexibilisierung des Sozialrechts über- Ohne die EDV ist die individuelle Rentenbe- rechnung mit Beitragsäquivalenz , Ersatz-, Anrechnungs- und Ausfall- zeit usw. auf dem heutigen Differenzierungsniveau ebensowenig denk- bar wie beispielsweise das Rentenauskunftsverfahren oder der Versor- gungsausgleich bei Ehescheidungen; es sei denn. man rechnete mit astronomischen Beschäftigtenzahlen. Entsprechendes gilt auch für die anderen Zweige der Sozialversicherungen.

Der dieser Entwicklung folgende Wandel in den Arbeitsanforderungen der Sachbearbeitung wird noch durch eine Reihe zusätzlicher Bedin- gungen verstärkt. Die bisherige Arbeitsteilung und die partielle Aus- gliederung von Teilfunktionen sowie deren Übernahme durch die EDV führte dazu, daß sich gerade komplexe Arbeitselemente (Entscheidung, Auskunft, Prüfen) auf der Ebene der qualifiziertesten Sachbearbeiter verdichtet haben.

Parallel dazu entwickelten sich mit ihrem immer weiteren Vordringen die Dialogverarbeitungssysteme selbst zu einem neuen und komplexen zusätzlichen Anforderungsgebiet. Das mag am Beispiel der renten- rechtlichen Sachbearbeitung deutlich werden. Diese läßt sich von ih- rer inneren Logik her in drei Schritte unterteilen: am Anfang steht . dabei die Sachermittlung, in der alle leistungsrechtlich relevanten

Sachverhalte der Berufsbiographie des Versicherten anhand von Origi- naldokumenten ermittelt und in den Zusammenhang mit der im Laufe der Biographie sich verändernden historischen und nationalen Rechtslage gestellt werden. Dabei kommt es zu einer spezifischen Ar- beitsteilung zwischen der Verwaltung und dem Versicherten. An dieser Stelle ist es besonders deutlich, auf wie vielschichtige Weise die so-

zialpolitische Qualität der Arbeitsleistung von den Arbeitsbedingungen abhängt. Im Rahmen der Sachermittlung kommt es beispielsweise da- rauf an, ob und wie dem Versicherten bei der oft diffizilen Ermitt- lung seiner Rentenansprüche (z , B. Anrechenzeiten) geholfen wird, wann ein Rentenkante als 'geklärt' angesehen wird usw. Wenn hier nicht alle Möglichkeiten ausgeschöpft wer den , dann muß das teilweise . auch als individuelles 'Bewältigungsverhalten ' der Beschäftigten ge- genüber belastenden Aspekten ihrer Arbeitsbedingungen erkannt wer- den. Je mehr aber Bild.ung, Geld, Zeit und Konfliktfähigkeit für den Versicherten erforderlich sin d, damit er die sozialrech tlich vorgese- hene (maximale) Leistung erhalten kann. desto stärker ist deren schichtenspezifische Selektivität und damit sozialpolitische Ineffizi- enz. 5

Die Möglichkeit zu solcherart Externalisierung von Rationalisierungs- folgen besteht auch bei den weiteren logischen Schritten der Sachbe- arbeitung. Zunächst werden nun als zweites die ermittelten Sachver- halte unter das Recht subsumiert, das immer mehr Einzel- und Aus- nahmefälle berücksichtigt und mit ansteigender Frequenz geändert wird. Mit der Automatisierung kommt dann als dritter Schritt die Um- setzung dieser gefundenen Rechtsnorm in ein weiteres Normensystem hinzu, nämlich in die EDV-Schlüssel als Anweisungen an das DV-Sy- stern. Die Beschäftigten einer Arbeitsgruppe müssen in der Lage sein, eine Vielzahl solcher Sch lüssel möglichst zu beherrschen. da von der Genauigkeit und Geschwindigkeit der Eingabe und des Erkennens die Beurteilung der individuellen Arbeitsleistung abhängt.

Diese vielfältigen Komplexitätssteigerungen (die noch zusätzliche In- tegrationsleistungen nötig machen) müssen nun zwangsläufig zu einer Verlagerung der jeweils kompliziertesten Arbeitsteile auf die nächst- höhere Ebene der sachbearbeitungsinternen arbeitsteiligen Hierarchie

5 Aufschlußreich für das Niveau des bereits rechtlich fixierten Qua- litätsanspruchs an die Sozialleistungsträger ist der § 17 SGB (All- gemeiner Teil), wonach die Institutionen darauf hinzuwirken ha- ben, daß "1. jed.er Berechtigte die ihm zustehenden Sozialleistun- gen in zeitgemäßer Weise, umfassend und schnell erhält, 2. die zur Ausführung von Sozialleistungen erforderlichen sozialen Dien- ste und Einrichtungen rechtzeitig und ausreichend zur Verfügung stehen und 3. der Zugang zu den Sozialleistungen möglichst ein- fach gestaltet wird, insbesondere durch Verwendung allgemein verständlicher Antr ag'svorrí rucke ;"

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führen oder zu deren Übernahme durch das DV-System. Soweit ersteres der Fall ist, ergeben sich Engpässe, die sich sowohl auf die Ar- beitsbelastung als auch auf die Leistungsqualität auswirken können - auf den höherqualifizierteren Ebenen.· Es sei denn,

reagiert mit entsprechenden Strukturveränderungen ,

die Verwaltung die zur vertika- len Arbeitszusammenfassung und/oder zur überproportionalen .Ausweí - tung der höher bewerteten Stellen führen. Andernfalls bleiben die Möglichkeiten der integTierten Datenverarbeitung ungenutzt.

Im übertragenen Sinne kann man s agen , daß im Mikrokosmos der So- zial verwaltungen die ^IProduktivkräfte ^I mit den ^IProduktionsverhält- nissen ^{I ,} das heißt hier vor allem mit der vertikalen Arbeitsteilung und den durch den Stellenkegel bezeichneten Proportionen der tarif- und beamtenrechtlichen Eingruppierungen , im Konflikt stehen. Dieser Widerspruch hat zumeist durchaus undramatische und ^Istille ^I Aus- drucksformen und ist oft als solcher kaum zu erkennen. Solange seine Folgen entweder über die sozialpolitische Leistungsqualität externali- siert werden oder sich relativ konfliktfrei in höhere Arbeitsintensität umsetzen, wird eine qualitätive Umstrukturierung der Aufbauorgani- sation und Personalstruktur nicht zu einem handlungsrelevanten Pro- blem. Einige empirische Ausdrucksformen des Konflikts zwischen stei- gender Komplexität und starren Strukturen seien hier kurz skizziert:

Die Qualifikation der Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeiter auf den einzelnen Ebenen wird in einer bestimmten Weise verformt. Das geht insbesondere darauf zurück, daß nicht nur solche Funktionen wie beispielsweise Rechenoperationen , sondern auch wesentliche inhaltliche Elemente des oben skizzierten zweiten logischen Schrittes der sozial- rechtlichen Subsumption vom System übernommen werden (z , B. die Überprüfung der Anrechnungsfähigkeit von Versicherungszeiten ).

Durch seltenen Gebrauch werden dabei fachliche Qualifikationen, wie die Kenntnis des Sozialrechts und des sozialen Umfeldes6 zugunsten der Kenntnisse über den Umgang mit der Datenverarbeitung verdrängt und überlagert. Dabei erhöht sich subjektiv die Komplexität der In- teraktion mit dem System noch zusätzlich, weil die inhaltliche Durch-

6 Vgl. Karlsen, Th.; M. Oppen, Fachqualifikationen und die Gren- zen der Verwaltungsautomation . In: Informatik-Anwendungen- Trends und Perspektiven, hg. vorn G. Hammel und S. Schindler, Berlin, Heidelberg, New York, London 1986.

schaubarkeit immer schwieriger gelingen kann. Und es liegt auf der Hand, daß damit sowohl die Auskunftsfähigkeit gegenüber dem Versi- cherten gefährdet ist (sie wird entweder spezialisiert oder 'nach oben' verlagert), als auch insgesamt die sozialrechtliche Beurteilung des individuellen Falles. Denn der dazu notwendige Ermessensspiel- raum kann in einem DV-System unmöglich enthalten sein. Aus der zu- . nehmenden Abstraktheit und inhaltlichen Undurchschaubarkeit können erhebliche Belastungen und Motivationsprobleme erwachsen, denen das Management bei weiterhin stabilen Grundstrukturen nur ein immer perfekteres Netz von Kontrollen (bezogen auf die Laufzeit eines Fal- les, die Fehlerhäufigkeit und die zeitliche Anwesenheit) entgegen- setzt.

Unter den gegebenen Strukturen können die Beschäftigten auf unter- schiedliche Weise versuchen, diese Arbeitssitu a tian zu bew ältigen.

Soweit sie individuell auf dem mit ihrer Ausbildung erworbenen Qua- lifika.tionsanspruch und einem darauf bezogenen Berufsethos beharren, verstärken sich Momente der Arbeitsintensität wie Zeitdruck, Über- stunden, Arbeit zu Hause. Versuchen sie, diese Mehrbelastung .zu vermeiden, so kann das nur um den Preis der berufsfachlichen Qua- lifikation geschehen. Das inhaltliche Verständnis tritt hinter das Be- streben nach möglichst reibungsloser Bedienung des DV-Systems zu- rück. Die sozialrechtlich gebotene Handhabung eines Falles setzt je- doch die Fähigkeit voraus, die DV-Programme geistig nachvollziehen zu können. Nur dann kann der rechtliche Ermessensspielraum genutzt werden, weil man nur dann vom Computer das inhaltlich gewünschte Ergebnis erhalten kann. Soweit psychische Belastungsfaktoren Anteil am Krankenstand haben, dürften auf je unterschiedliche Weise beide Formen der individuellen Bewältigung daran beteiligt sein.

6. Chancen einer qualitãtsorientierten Rationalisierung

Andere Ausruokstormen des Konflikts zwischen der Komplexität der Anforderungen und der· Struktur der Arbeitsteiligkeit bei integrierter On-line-Verarbeitung lassen sich an einzelnen Engpässen ebenso wie an st.ruktur konformen Lösungsversuchen der Verwaltungen erkennen:

innerhalb der vertikalen Arbeitsteilung in den Arbeitseinheiten ver-

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lagern sich die Fallentscheidungen sukzessiv nach oben. Als eine Folge davon ist auf der höchstqualifizierten Sachbearbeitungsebene, bei den Hauptsachbearbeiterinnen und -sachbearbeitern, der Anteil VQn dispositiven Tätigkeiten in erheblichem Maße zugunsten von um- fangreichen Prüftätigkeiten zurückgegangen, die hier die Arbeit heute bestimmen.

Auf den für die Qualitätssicherung entscheidenden höherqualifizierten Ebenen sollen nun einerseits Flaschenhälse vermieden werden, ande- rerseits soll dies möglichst konform zur Besoldungshierarchie gesche- hen, wodurch wiederum die Arbeitsteilung weitgehend festgelegt ist.

Darum findet man, daß so viele Prüftätigkeiten wie möglich dem DV- System übertragen werden. Dem sind aber Grenzen gesetzt, da die in- nere Logik von Plausibilitätsprüfungen nicht auf alle Elemente der Bearbeitung angewandt werden kann. Zugleich sind Formen einheits- übergreifender Prüfspezialisten kreiert worden, deren Eingruppierung wieder etwas unterhalb derer von Hauptsachbearbeitern liegt,

Prüftätigkeiten sie teilweise übernehmen.

deren

Wie sehr der spezifische Problemdruck gerade auf eine generelle Hö- herqualifikation und über die Pyramidenform der Hierarchie hinaus drängt, zeigt auf eine detaillierte Fehleranalyse. Aus ihr geht her- vor, daß rund 90 Prozent der Fehler auf die Funktionsebenen der Gruppenleiter und Hauptsachbearbeiter entfallen, also auf die "Spez^í-:

alisten für Komplexität ". Dabei besteht generell an deren Qualifikati- on und Erfahrung kein Zweifel.

Eine weitere strukturkonforme Möglichkeit, dem Komplexitätsdruck zu begegnen, ist den Verwaltungen mit den verschlechterten Eingangstu- fen für die Gruppen des öffentlichen Dienstes gegeben worden. Das führt zu Modellen, in denen auf der jeweils höchsten Funktionsebene einer Dienstgruppe (z , B. des mittleren Dienstes) nun Beschäftigte in der Eingangsstufe der nächsten Dienstgruppe (gehobener Dienst) mit höherem Bildungs- und Ausbildungsniveau eingesetzt werden.

Insgesamt gesehen, hat die Arbeit in vielen Leistungsabteilungen be- reits einen so hohen Grad an Intensität, Transparenz und Ökonomi- sierung erreicht, daß die Vermutung auf der Hand liegt, der Grenz-

nutzen weiter gesteigerter Kontrollen und Sanktionen zur Qualitätssi- cherung werde sinken. Daraus folgt: Bei anhaltendem Trend von Men- ge und Komplexität der Anforderungen sowie bei unverändertet oder steigender Arbeitsintensivierung in den Leistungsabteilungen wird es am Ende nur noch zwei Richtungen für Problemlösungen geben. Die erste besteht darin, einen Teil der Verwaltungsprobleme in den für Bürokratien üblichen Formen wieder auf die Klienten (Versicherten) abzuwälzen, also zu externalisieren. Damit würden nicht nur die be- trächtlichen Serviceleistungen der Sozialversicherungen der letzten eineinhalb Jahrzehnte destruiert. sondern auch die Verteilungswirkun- gen der eigentlichen Sozialleistungen sehr negativ berührt. Die zweite Lösungsrichtung liegt in der Reintegration der Verwaltungsarbeit hin zum Idealtyp des 'Universalsachbearbeiters' • Das hätte freilich sei- nen Preis: Das Qualifikationsniveau müßte für breite Schichten der Beschäftigten angehoben wer den , die unteren Funktionsebenen würden sich allmählich zugunsten der Höherqualifizierten ausdünnen und die bestehende Hierarchie, insbesondere der unteren und mittleren Lei- tungsebene wäre starken Veränderungen unterworfen. Die gesamte Ra- tionalisierungslogik orientierte sich dann an der Qualität des 'End- pro dukts ' der Verwaltung. Das setzt voraus. daß die Rationalisie- rungseffekte , vor allem die relative Freisetzung von Personal, den Institutionen nicht entzogen, sondern innovativ in qualifizierte Ar- bei tskr aft rein vestiert werden.

Ansätze zur qualitätsorientierten Rationalisierung, die zugleich eine arbeitspolitische Perspektive für die Beschäftigten beinhaltet, sind durchaus zu verzeichnen. Sie setzt voraus, daß die Leistungsqualität für die Verwaltungen zu einem handlungsrelevanten Problem geworden ist. Damit ist derExternalisierung von Rationalisierungsfolgen auf die Klienten der Weg abgeschnitten und reinen personalkostenbezoge- nen Strategien in den Leistungsabteilungen sind Grenzen gesetzt.

So orientieren beispielsweise die Ortskrankenkassen darauf, Personal- einsparungen , die sich aus der DV-Anwendung erzielen lassen zur Verbesserung der versichertenbzeogenen Leistungsfähigkeit einzuset- zen. Es sollen "bisher vernachlässigte Aufgaben" wahrgenommen wer- den.7 Diese Versichertenorientierung ist ein Kind der Not, denn sie 7 Zu dieser Konzeption s , Wurster, W., EDV - ein Mittel zur Verbes-

- ¿:;:¡ -

verdankt sich der Gefahr existenzbedrohender Mitgliederverluste an andere, von der Entwicklung der Beschäftigungsstruktur begünstigte Krankenversicherungszweige. Da man auf die Bestimmungsfaktoren des Beitragssatzes (gesundheitliche Lage, Preise und Effizienz der medi- zinischen Versorgung) als zentralem Konkurrenzparameter keinen Ein- fluß hat, bleibt nur übrig, die Beziehungen zu den Versicherten zu verbessern und sich als Dienstleistungsverwaltung zu präsentieren.

Durch diesen Druck auf die Leistungsqualität verändert sich die prinzipielle Rationalisierungsperspektive .

Bei der Umsetzung dieser Strategie in den einzelnen Kassen lassen sich sowohl strukturneutrale und auf das Kosmetische beschränkte Versuche rein äußerlicher "Marketing"-Maßnahmen beobachten, als auch Kassen, die es unternehmen, den Arbeitsprozeß ihrer Leistungs- abteilungen mit Hilfe der Dialogsachbearbeitung grundsätzlich klien- tenorientiert zu reorganisieren.

Die - hier nur sehr verkürzt darstellbaren - Grundzüge einer sol- cherart klientenorientierten Sachbearbeitung weisen folgende Merkmale auf: Zunächst wurde während der gesamten Umstellungsphase auf die integrierte Datenverarbeitung mit On-line-Systemen eine aktive Perso- nalentwicklung betrieben mit zwei Zielen: die Leistungsabteilung sollte ausschließlich mit Sachbearbeitern besetzt werden können, die die höchste Verwaltungsprüfung haben und die soziale Kompetenz der Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeiter im Umgang mit den Versi- cherten sollte durch Schulungen erhöht werden. Die dazu nötige Er- laubnis zur Abweichung vom gesetztlich vorgeschriebenen und be- hördlich überwachten 'Stellenkegel ' erteilte das Landesministerium nur sehr restriktiv. Darum mußten zwischen den klientennahmen und -fernen Bereichen Stellen mit unterschiedlicher Dotierung ungleich getauscht werden. Es wurden die unteren Leitungsstellen (Gruppenlei- ter) in hoch eingruppierte, aber reine Sachbearbeiterstellen umge- wandelt. Sämtliche dieser Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeiter wurden dann universal eingesetzt. Sowohl die fachliche Arbeitsteilung nach Sachgebieten (Krankengeld, Zahnersatz, Mutterschaft uaw ,l , als auch die funktionale Arbeitsteilung (Sachbearbeitung, Beratung) wur-

serung der Dienstleistungen. In: Die Ortskrankenkasse, Nr , 6, 1981, S. 258 ff.

de aufgehoben. Damit sind Informationsaufnahme • Bearbeitung. Ent- scheidung, Auskunft und Beratung in einer Hand zusammengefaßt und im Prinzip kann die Anwesenheit des Versicherten eine ganzheitliche und sofortige Bearbeitung erfolgen. und es können jederzeit personen- und fallbezogene Auskünfte erteilt werden. Auch die Qualitätssiche- rung wurde enthierarchisiert. Jeweils zwei dieser Sachbearbeiterinnen . und Sachbearbeiter kontrollieren sich gegenseitig ihre Fallblätter • Verschlüsselungen usw., und die Schlußprüfung erfolgt durch eine Sachbearbeiterstelle, von der aus zwar eine systematische Rückkopp- lung arfol.g^{t ,} die jedoch nicht mit Weisungsbefugnis ausgestattet ist.

Von der Konzeption mußten Abstriche gemacht werden, da das Sozial- ministerium die Genehmigung der zur klientenorientierten Sachbear- beitung erforderlichen neuen Personalstruktur (jedenfalls bis zum Zeitpunkt der Befragung) verweigerte. Dennoch ist das neue Rationa- lisierungsprinzip sichtbar geworden. Sowohl die Arbeitsqualität als auch die Leistungsfähigkeit wurde angehoben im Vergleich zu den Verwaltungen, die sich gegenüber den Vorschriften zur Personal- struktur (und damit implizit zur Arbeitsteilung) lediglich passiv ver- halten und sie - gegenüber der Personalvertretungen - zur internen Legitimation benutzen, anstatt sie auf ihre Flexibilität hin zu testen und Spielräume auszufüllen. Wenn aber trotz restriktiver Bestimmun- gen eine aktive Verwaltung Teilerfolge erzielen kann, dann bestehen auch für die Personalvertretungen Chancen, auf entsprechende Umori- entierungen zu drängen.

7. Probleme der Personalvertretung

Selbst aktive Personalräte können sich meist erst dann mit den DV- Systemen auseinandersetzen , wenn die Auswirkungen zur Debatte ste- hen. In der Regel reichen Zugeständnisse in Fragen der Statussiche- rung , der ergonomischen Arbeitsgestaltung und die Zusicherung, nie- mand werde entlassen auch wenn das Volumen schrumpft, aus, um die sogenannte Akzeptanz zu sichern.

Die Automatisierung hat in vielen Verwal.tun gen eine Entwicklungs- stufe erreicht, in der selbst solche Arbeitsprobleme , auf die nach dem Personalvertretungsrecht formell von der Interessenvertretung

- loU -

eingewirkt werden kann, sich dem Einfluß faktisch entziehen, da sie in die Systemgestaltung (die weit vor dem formellen Verfahren ein- setzt) hineinverlegt werden. Man muß feststellen: Selbst zur Wahrung des Status qua der Mitbestimmungs- und Mitwirkungsmöglichkeiten der Personalvertretung müßte das Personal vertretungsrecht der Entwick- lung der EDV und vor allem ihrer Wirkung als 'Organisationstechno- logie ^I angepaßt werden.

Aber auch wenn dieses rechtliche Defizit behoben wäre, stünden einer wirkungsvolleren Interessenvertretung , die sich auf die Arbeitsinhalte und auf die Arbeitsteilung bezieht, erhebliche personelle und quali- fikatorische Defizite der Personalvertretungen entgegen (um hier nur kurz die objektiven Faktoren zu benennen). Diese müssen also unab- h ängig von der rechtlichen Situation bearbeitet werden:

Zunächst einmal spitzen sich durch Automatisierungsfolgen Struktur- probleme der Personalratstätigkeit in einer Weise zu, die formal ge- gebene Handlungsmöglichkeiten desolat werden läßt. So konzentriert sich beispielsweise bei den Sozialversicherungsträgern die Systement- wicklung (die ihrerseits immer die Arbeit bestimmt) in den Landes- und Bundesverbänden . Damit werden zunehmend betriebliche Entschei- dungen ausgelagert auf eine Ebene, auf der die Personalvertretungen nur minimalen Einfluß haben.

Ein weiteres Problem für die Personalratstätigkeit bahnt sich als Re- sultat der hohen Intensität und Steuerung der Arbeit auf den Sachbe- arbeiterebenen an. Je weniger ^ILuft ^I die Beschäftigten haben und je geringer die Möglichkeiten sind, den Arbeitstag individuell einzutei- len, desto schwieriger wird es für die nicht freigestellten Personal- ratsmitglieder , ihr Mandat tatsächlich aktivauszufüllen. Das wird natürlich nur in aktiven Personalräten zum Problem. Es verschärft sich dadurch zum einen das Kapazitätsdefizit und zum anderen wird die Kluft zu den freigestellten Personalratsmitgliedern (noch) größer und die Interessenvertretung in großen Verwaltungen läuft Gefahr, damit von der aktuellen und unmittelbaren Erfahrung mit den Ar- beitsbedingungen abgeschnitten zu werden.

Damit ginge auch das 'Gespür' für die latenten Konflikte verloren, die sich unter der Oberfläche der "Aktzeptanz" der Arbeit mit dem Computer oft verbergen. Es sei hier nur das Problem der Kontrolle angesprochen, das in den stark automatisierten Verwaltungen bereits erhebliche Ausmaße angenommen hat. Auch dort, wo es zu fachlicher und funktionaler Integration und Höherqualifikation kommt, wird d íe ..

Außensteuerung der Arbeit und die Kontrolle nicht nur verstärkt, sondern auch in starkem Maße anonymisiert. Gegen automatische Kon- trollen und formal daran verknüpfte Sanktionen kann der einzelne sich kaum noch zur Wehr setzen. Mit einer Maschine, die Fehl.er und Anwesenheitszeiten aufzeichnet und ausdruckt, kann man nicht mehr argumentieren. Rein individuell beschränkte Formen der 'Bewältigung' werden darum in Zukunft noch häufiger ihren Ausdruck finden in Ohnmachtsgefühlen und Demotivation ("innerer Kündigung"), auch im Unvermögen, auf Abweichungen von der Regel zu reagieren und nicht zuletzt in Krankheit. Manch rasch errungener Erfolg der Geschäfts- leitungen bei der Herstellung der "Akzeptanz" (unter Nutzung der skizzierten Schwächen der Personalvertretung) wi.rd sich noch als Pyrrhussieg entpuppen,

haben.

für den letztlich die Klienten aufzukommen

Eine Stärkung der Interessenvertretung durch den Personalrat läge a.uch in der möglichen Zusammenarbeit mit den gewerkschaftlichen Versichertenvertretern der Selbstverwaltungsorgane . Dazu müßten ei- nerseits die Personalräte ihre Hemmungen ablegen, Fragen der Lei- stungsqualität offensiv zum Thema der arbeitspolitischen Interessen- vertretung zu machen , Andererseits müßten die Versichertenvertrete.r mehr als bislang erkennen, daß die Wahrung der sozialpolitischen Interessen bei wachsender Komplexität der Sozialleistungssysteme in zunehmendem Maße davon abhängt, ob die Wechselbeziehungen zwi- schen den Arbeitsprozessen und der Leistungspolitik gezielt erkannt und gestaltet werden. Für die Beschäftigten würde ein solches Bünd- nis auf bessere Positionen in all jenen Fragen hinauslaufen. in de- nen ihre arbeitspolitischen Interessen mit der Sicherung und Verbes- serung der sozialpolitischen Leistungsqualität indentisch und verein- bar sind, während' ständische' Interessenpositionen früher oder später auf der Strecke blieben. Die Struktur der Einheitsgewerkschaft könnte hier geradezu ideale Voraussetzungen dazu bieten, die beider-

- id -

seits notwendigen Lernprozesse zu befördern. Das ist ein in der Pra- xis noch weitgehend ungenutzter Vorteil, den die DGB-Gewerkschaften des öffentlichen Dienstes allen anderen Gruppen, die um Personalrats- sitze konkurrieren voraus haben.

Weitere externe Unterstützung für die Personalvertretung liegt im Ausbau der verschiedenen Formen arbeitnehmerorientierter Technolo- gieberatung . Sie sind notwendig, um das unvermeidliche Qualifikati- onsgefälle zu den Organisationsabteilungen der Verwaltungen auszu- gleichen. Darüber hinaus fehlt der Personal vertretung die Möglich- keit, von sich aus eigene Organisationsanalysten vorzunehmen oder in Auftrag zu geben. Oft würden nur dadurch Alternativen zu den Stra- tegien der Geschäftsleitungen überhaupt erst denk- und vorstellbar;

und die Fähigkeit zur Entwicklung alternativer Lösungen bewirkt den Unterschied zwischen bloß formalem Symptomkurieren und bewußter Mitbestimmung.

Forschungsschwerpunkt

Arbeitspolitik

(Internationales Institut fur

Vergleichende Gesellschaftsforschung - IIVG)

Direktor:

Professor Dr. Frieder Naschold

Publikationen des Forschungsschwerpunkts Arbeitspolitik des WZB

ab Januar 19B7

IIVG/preB7-20l

Hagen Kühn:

Sozialpolitische Umverteilung und Regulierung der Arbeit. 21

IIVG/preB7-202

Thomas Malsch:

Arbeit und Kommunikation im informa- tisierten Produktionsprozeß

Thesen zum Podium I d. 23. Deutschen

Soziologentages in Hamburg, Okt. '86. 15 S.

IIVG/dpB7-203

Winfried Wotschack:

Flexibilisierungskonzeptionen und ihre Aus- wirkungen auf Arbeitsanforderungen und 8e- 1 astungen.

S.

II VG/ dpB7 -204

Marion Poppe-Bahr:

Flexibilisierung des Arbeitskräfte-Ein- satzes in Recht und Praxis. 57 S.

IIVG/dpB7-205

Winfried ~ots0hack:

Vom T ay lor i s m us z u r k ont r o 1 1 i e r ten A u ton o m

e . Über Personaleinsatzkonzepte und Arbeitsan- forderungen bei neuen Techniken. 27

IIVG/reB7-206 Shigemi Yahata:

Gegenwärtiger Stand und Entwicklungsper- spektiven von Kleingruppenaktivitäten

in japanischen Automobilunternehmen.

- Ein Forschungsbericht des National Institute of Employment and Vacational Research, Tokyo -

Hrsg. und übersetzt von Gesine Foljanty-Jost, 68 S.

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Wissenschaftszentrum Berlin

für Sozialforschung gemeinnützige GmbH

Geschäftsführer: Prof. Dr. Meinolf Dierkes, Dr. Erwin Jost

Sitz der Gesellschaft: Berlin AG Charlottenburg Reg.-Nr. HRB 4303

Telegrammanschrift:

SCIENCECENTER BERLIN Telex: 183584 wzb d

- 2 -

IIVG/preB7-207

Thomas Malsch, Hans-JUrgen Weißbach:

Informationstechnologien zwischen Zentral- steuerung und Selbstregulation.

Überlegungen zur Nutzung und Implementation von mikroelektronischen Organisations- und Fertigungssystemen. 22 S.

IIVG/preB7-20B

IIVG/re87-'210

Rolf Rosenbrock:

AIDS and Preventive Health Policy. 44 S.

Rolf Rosenbrock:

Soziale, medizinische und sozialwissen- schaftliche Voraussetzungen der Prävention und Bekämpfung von Aids, 18 S.

Thore K. Karlsen/Maria Oppen:

Fachqualifikationen und die Grenzen der Verwaltungsautomation, 26 S.

IIVG/pre87-209

IIVG/pre87-211

Rolf Rosenbrock:

Social, Medical and Social Scienes' Requirements for the Prevention of and Fight against Aids. 19 S.

Ludger Pr'¡es:

Die spanische Automobilindustrie.

Historische Entwicklung, gegenwärtige Struktur und aktuelle betriebliche Um- bruchtendenzen der Arbeit. 65 S.

IIVG/dp87-212

IIVG/dp87-213

Barbara Maria Köhler:

Universität als Vorbild?

Arbeitssicherheit in Hochschullabors.

Ergebnisse einer Befragung.57 S.

IIVG/dp87-214

Christoph Scherrer:

Markt versus Staat

Theoriegeschichtlicher Abriß der Regu- lierungsdebatte. 63 S.

IIVG/dp87-215

Hans-JUrgen Weißbach/RUdiger Weißbach:

Logistiksysteme in der Automobilindustrie. 36 S.

Barbara Maria Köhler:

Chemisierung der Technik im Maschinenbau. 50 S.

Hagen KUhn:

Arbeit und Automation in der Sozialverwaltung.

27 S.

IIVG/dp87-216

IIVG/re87-217

. .. /3

IIVG/dp87-218

IIVG/dp87-219

IIVG/re87-220

IIVG/dp87-221

IIVG/dp87-222

IIVG/re87-223

IIVG/pre87-224

IIVG/dp87-225

IIVG/dp87-226

Eckart Hildebrandt:

Das Handlungsdilemma von Betriebsräten bei der EinfUhrung von computergestUtzten Produktions- planungs- und Steuerungssystemen im Maschinen- bau. 36 S.

Thomas Malsch/Knuth Dohse/Ulrich JUrgens:

Fertigungsautomation und Arbeitseinsatz in der Automobilindustrie. Ein Materialbericht zur technischen Entwicklung der 80er Jahre. 51 S.

Eckart Hildebrandt:

RUstungskonversion, alternative Produktion und Gewerkschaften in der Bundesrepublik Deutschland. 90 S.

Lutz Atzert:

Die Automobildatenbank.

Betriebsdaten und Länderdaten des Projektes

"Risiken und Chancen der gegenwärtigen Um- strukturierungen in der Automobilindustrie fUr die Arbei tnehmer". 87S.

Ulrich JUrgens:

Gegenwärtige technisch-organisatorische

Wandlungsprozesse im Betrieb in arbeits- politischer Perspektive. 24 S.

Gerlinde W. Dörr/Thore K. Karlsen:

The Importance of Work Organization by Systems Design. 21 S.

Hagen KUhn:

Sozialpolitische Praxis in der Markt- gesellschaft. Zur gesellschaftlichen Theorie der Arbeit in sozialstaatlichen

Institutionen. 22 S.

Alfred Gutzler:

Entwicklungsprobleme der Automobilin- dustrie Argentiniens. 58 S.

Hilke Rebenstorf:

Nutzungsmöglichkeiten des sozio-ökono-

mischen Panels fUr arbeitspolitische For-

schung. Eine vergleichende Wertung mit den

Daten gemäß der 2. DEVO. 48 S.

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ab Januar

IIVG/re86-201

Knuth Dohse:

Die Einwandererfrage

Aufsätze zur "Au s l

d e r p r o b l ernat

k

115 S.

IIVG/dp86-202

Barbara Maria Köhler/Rupprecht Thorbecke:

The Importance of Structure Concerning the Effectiveness of Self-Help Groups -

An Empirical Investigation. 21 S.

Ben Dankbaar:

Social Assessment of Workplace Technology Some Experiences with the German Program

'Humanization of Work'. 30 S.

IIVG/ dp86 -203

IIVG/dp86-204

Ulrich JUrgens/Hans-Peter Strömel:

The Communication Structure between Management and Shop Floor - A Comparison of a Japanese and a German Plant. 19 S.

~~aria Oppen:

Arbeitsmigration und Gesundheitsrisiken - Ausländerkrankenstand im Vergleich. 54 S .

. . . /2

Wissenschaftszentrum Berlin gemeinnutzige GmbH

Geachâttsíuhrer: Prof. Dr. Meinolf Dierkes

Sitz der Gesellschaft: Berlin AG Charlottenburg Reg.-Nr. HR B 4303

Telegrammanschrift:

SGIENCECENTER BERLIN Telex: 183584 wzb d

Materialien zu einer Untersuchung der Ar- beitsschutzpraxis an Hochschullabors. 27 S.

Pamela Meil:

Theoretical Currents in Organizational

Development and their Relevance to Partici- pative Management/Employee Involvement in the U.S. 37 S.

IIVG/dp86-207

IIVG/dp86-209

Barbara Maria Köhler/Rupprecht Thorbecke:

Struktur und Wirksamkeit von Selbsthilfe- gruppen . 48 S.

Sung-Jo Park:

Entwicklungstrends der Automobilindustrie in Korea: Beschäftigung, Arbeitsbeziehun- gen, Technologischer Stand

- Folgt Korea dem japanischen Vorbild? - 75 S.

Rolf Rosenbrock:

AIDS und präventive Gesundheitspolitik. 41 S.

IIVG/dp86-208

IIVG/pre86-210

IIVG/dp86-211

Ben D a n k ba a r :

New Technologies, Management Strategies and the Quality of Work. 25 S.

IIVG/dp86-212

Susanne Kitscha:

Perspektiven der sUdkoreanischen Automobil- und Automobilzulieferindustrie. 45 S.

IIVG/dp86-213

Werner Maschewsky:

Krankheit - biologisches oder soziales Geschehen? 38 S.

IIVG/dp86-214

Heidrun Abromeit/Gerhard Himmelmann/

Ulrich JUrgens (Hg.):

Steuerungsinstrument öffentliche Wirtschaft?

Beiträge zu einer Tagung der Sektion Politik und Ökonomie der DVPW, 238 S.

IIVG/dp86-215

Ulrich JUrgens:

- Zum Beispiel die Qualitätskontrolle - Der Wandel in den Regulierungsformen von Arbeit in der Automobilindustrie. 26 S.

IIVG/dp86-216

Rainer Domb

s :

La produccion automotriz y el mercado del trabajo en un pais en desarrollo, 127 S.

IIVG/dp86-217

Heinz Leymann:

BewuBtseinsbildung in Schweden - Das päda- gogische Problem des Aktivierens an Arbeits- plätzen, 57 S.

IIVG/pre86-218

Ulrich JUrgens:

Entwicklungstendenzen in der Weltautomobil-

industrie bis in die 90er Jahre, 80 S.

Wissenschaftszentrum Berlin

c .

Postanschrift: IIVG/AP Steinplatz 2 . 1000 Berlin 12 . Telefon (O 30) 3134081 I

Internationales Institut

für

Vergleichende' Gesellschafts- forschung

L ^_j Schwerpunkt Glob~le Entwicklungen

Direktor: Prof. Dr. Karl W. Deutsch Schwerpunkt Arbeitspolitik Direktor: Prof. Dr. Frieder Naschold

Ihre Zeichen Ihre Nachricht vom Unsere Zeichen Datum

Publikationen des IIVG/Arbeitspolitik des WZB ab Januar 1985

IIVG/dp85-201

Barba.ra Maria Köhler:

Neurotoxische Substanzen als Beispiele für gesundheitsgefährliche Arbeitsstoffe. 36 S.

Anita Kugler:

Arbeitsorganisation und Produktionstechnologie der Adam Opel Werke (von 1900 bis 1929). 120 S.

IIVG/pre85-202

íIVG/dp85-203

Zusammenfassung des Ergebnisberichts:

Projekt BETRIEBSKRANKENKASSEN UND PRÄVENTION. 55 S.

IIVG/pre85-204

Thore K. Karlsen/Hagen Kühn:

Informationstechnik und die Qualität sozialer Dienstleistungen.

Zwei Ansätze zur Untersuchung und Beurteilung sozialpolitischer Leistungsqualität bei technik- gestützter Leistungsproduktion. 35 S.

Friedrich Hauß:

Krankheitsverhütung durch Verhaltensbeeinflussung - Zu Präventionsmaßnahmen von Krankenkassen - 65 S.

IIVG/dp85-205

IIVG/dp85-206

Rainer Dombois:

La Produccion Automotriz

el Mercado del Trabajo en un Pais en Desarrollo

Un Estudio Sobre la Industria Automotriz Mexicana 96 S .

.. ./2

Wissenschaftszentrum Berlin gemeinnützige GmbH Geschäftsführer:

Prof. Dr. Meifl,olf Dierkes

Sitz der Gesellschaft: Berlin AG Charloltenburg

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Telegrammanschrift: SCIENCECENTER BERLIN Bankverbindungen:

Berliner Commerzbank AG, Kto.-Nr. 507914000 (BLZ 100 400 00) Postscheck Berlin West 2658 34-108 (BLZ 10010010)

IIVG/dp85-207

Nomura ~1asami:

"Node l Llapan?" Characteristics of Industrial

Relations in the Japanese Automobile Industry. 33 S.

Ulrich JUrgens/Knuth Dohse/Thomas Ma1sch:

Neue Produktionskonzepte in bundesdeutschen Auto- mobi1betrieben. 38 S.

IIVG/dp85-208

IIVG/pre85-209 Rolf Rosenbrock:

Industrial Health Policy in a Crisis

Regressive Tendencies and New Tasks for the Professionals. 20 S.

IIVG/dp85-212

Jörn Diekmann:

Betriebsvereinbarungen zum Personaleinsatz Verbreitung, Struktur und Inhalte im Organi- sationsbereich der IG Metall. 114 S.

Robert Sass:

The Saskatchewan Approach to Workplace Health and Safety, 1972 - 1982. 8 S.

Adrienne Windhoff-Héritier:

Politikarena und Policy Netz -

Zum analytischen Nutzen zweier Begriffe. 33 S.

IIVG/dp85-210

IIVG/pre85-211

IIVG/pre85-213 Rolf Rosenbrock:

Die Ko1onia1isierung des Sozialstaats - Ein Essay - 18 S.

IIVG/dp85-214

Barbara Maria Köhler/Rudolf Richter:

Chemisierung der Technik

als arbeitspolitisch relevanter Trend. 21 S.

IIVG/dp85-216

Thomas Ma1sch:

"Neue Produktionskonzepte" zwischen Rationalität und Rationalisierung -

Mit Kern und Schumann auf Paradigmasuche. 33 S.

Rudolf Richter:

Chemisierung der Technik am Beispiel der industriel- len Nutzung der Faserverbundwerkstofftechno1ogie. 39 S.

IIVG/dp85-215