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TK Verlag Karl Thomé-Kozmiensky
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Recycling Kompostierung Verbrennung Deponierung 0
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Anteil
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EU 27
Deutschland Rumänien
Malta Polen ZypernLettland Tschechien Slowake
i Ungarn Slowenien
Irland Estland
Portugal Spanien Großbritannien
FinnlandItalien Frankreich Luxemburg Österreic
h
Dänemark SchwedenNiederlande Belgien
Griechenland Litauen
Bulgarien
Abfallbehandlung in der EU-27 – Stand 2010
0 – 6 % 13 – 51 % 57 – 77 % 80 – 100 %
bereits erfüllt noch nicht erfüllt Ir-
land
Italien Litauen
Lettland
Luxem- burg Dänemark Nieder- lande
Belgien Frankreich
Spanien Groß- britannien Deutschland
Schweiz Tschechien Österreich Ungarn
Slowakei Slowenien
Polen
Griechen- land
Bulga- rien Rumänien Finnland
Schweden
Portugal
Est-land Norwegen
Österreich
Anteil % Belgien
Dänemark
Frankreich Deutschland
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Schweiz USA
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
stoffliche Verwertung
(Recycling) energetische Verwertung Deponierung
Sperrmüll 6,4 % Hausmüll, hausmüll- ähnliche Gewerbeabfälle gemeinsam über die öffentliche Müllabfuhr eingesammelt 37,2 % Abfälle aus der Biotonne 11,6 % Garten- und Parkabfälle biologisch abbaubar
12,8 % Gemischte
Verpackungen/
Kunststoffe 6,8 %
Papier, Pappe Kartonagen 15,8 % Insgesamt 37,22 Millionen Tonnen
sonstige Abfälle 0,5 %
Glas 5,1 % Metalle, Holz Textilien 3,7 % andere
getrennt eingesammelte
Abfälle 31,4 %
85 75 65 105
90 95 100
80 70 Produktion Mio. t
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 60
Leichtverpackungs-Sammelware Grobzerkleinerung Konditionierung
> 220 mm < 20 mm
Leichtgut (MKS) Siebklassierung Windsichtung
Magnetscheidung sensorgestützte automatische Klaubung und
Wirbelstromscheidung
sensorgestützte automatische und ggf. manuelle Produktkontrolle
Kunststoff- Hohlkörper Folien
AluPE PPPS PETMisch- Sortierrest kunst- stoffe PPKEBS Flüssigkeits-
kartons Weißblech Schwergut
> 220 mm Leichtgut
> 220 mm
Verantwortlichkeit für Abfälle im Baubereich
Walter Frenz 1. Löschwasserbeseitigung und Bauabfälle:
neue Perspektive für alte Fragen ...603
2. Abfallerzeugereigenschaft des Abrissunternehmers ...604
2.1. Unterscheidung zwischen Erst- und Zweiterzeuger sowie Bezug zum Besitzer ...604
2.2. Effektivität der Gefahrenabwehr ...606
2.3. Anhaltspunkte aus dem Verursacherprinzip ...609
2.4. Van de Walle-Urteil des EuGH...610
2.5. Relevanz des geschlossenen Vertrages ...611
2.6. Zwischenfazit: Ablösung der Verantwortung des Gebäudeeigentümers ...612
3. Erzeugereigenschaft weiterer Unternehmer ...613
3.1. Subunternehmer ...613
3.2. Anschlussbehandlungen ...614
4. Ende der Pflichtenstellung ...615
4.1. Mit dem Ende der Abfalleigenschaft ...615
4.2. Durch personellen Übergang ...616
4.3. Grundrechtliche Implikationen ...617
5. Fazit ...618
6. Quellen ...619
1. Löschwasserbeseitigung und Bauabfälle:
neue Perspektive für alte Fragen
In einem Urteil zu Bauabfällen stellte das BVerwG auf eigene Interessen des Auftrag- gebers ab, damit Erhebliches für eine Zurechnung der Tätigkeit des Auftragnehmers und damit für eine Einstufung des Auftraggebers als Abfallerzeuger spricht.1 Da der Auftraggeber aber regelmäßig eigene Interessen verfolgen dürfte, müssen wohl doch
1 BVerwG, 7 C 2/13.
besondere Umstände vorliegen.2 Die Verteilung der Verantwortung hängt mithin maß- geblich davon ab, wer im abfallrechtlichen Sinn Erzeuger oder Besitzer ist. Wird die Erzeugereigenschaft des privaten Bauherren dadurch begründet, dass er einen Auftrag für den Abbruch eines Gebäudes gibt – so wie der Anlagenbetreiber Abfallerzeuger ist, weil von seinem Betrieb ein Brand ausgegangen ist? Oder aber wird diese Auftrags- erteilung dadurch überlagert, dass der Bauunternehmer vor Ort sämtliche Arbeiten durchführt – so wie die Feuerwehr den Brand löschte? Nach dem BVerwG müssen hier aber bei wertender Betrachtung besondere Umstände hinzutreten.3 Nur dann erlangt der Hauseigentümer zumindest zunächst Entsorgungsfreiheit für die anfallenden Bau- abfälle. Selbst wenn dies der Fall ist, stellt sich die Frage, ob er diese Entsorgungsfreiheit dauerhaft erlangt, nämlich auch bei einer unsachgemäßen Entsorgung. GA Villalón hat eine Einstandspflicht für Gülle schon dann für unionsrechtswidrig befunden, wenn diese keine Abfalleigenschaft (mehr) aufwies4 und im Übrigen eine Prüfung am Sys- tem der Abfallrahmenrichtlinie (AbfRRL)5 sowie an den europäischen Grundrechten vorgenommen. Der EuGH hat diesen Ansatz bestätigt.6
Gelangt man solchermaßen entgegen dem BVerwG-Urteil zum Löschwasser zur Verantwortlichkeit des Abrissunternehmens, ist eine Binnenbetrachtung auf Unter- nehmensseite nötig: Wird der Abrissunternehmer dadurch Abfallerzeuger oder aber zumindest Abfallbesitzer, dass die abgerissenen Bauteile von ihm bearbeitet und dann auch abtransportiert werden? Oder aber erlangt dann ein Unternehmer Besitz an den Bauabfällen, wenn er vom Abrissunternehmer mit dem Abtransport und der Anliefe- rung der Abfälle auf eine Deponie beauftragt wird?
2. Abfallerzeugereigenschaft des Abrissunternehmers 2.1. Unterscheidung zwischen Erst- und Zweiterzeuger
sowie Bezug zum Besitzer
Die Definition der Erzeuger von Abfällen erfolgt in § 3 Abs. 8 Nr. 1 KrWG wie zuvor in § 3 Abs. 5 1. Alt. KrW/AbfG, auf den sich das BVerwG-Urteil noch bezog, ohne dass dadurch eine Übertragung auf die heutige Rechtslage gehindert wäre,7 entsprechend Art. 3 Nr. 5 AbfRRL.8 Erzeuger ist zum einen jede natürliche oder juristische Person,
2 Krahnefeld, NVwZ 2015, 156 (157).
3 BVerwG, J C 1/13, NVwZ 2015, 153.
4 GA Villalón, Schlussanträge, EuGH, Rs. C-113/12, ECLI:EU:C:2013:324 (Rn. 61 ff., 87 ff.) – Brady.
5 RL 2008/98/EG v. 19.11.2008, ABl. Nr. L 312, S. 3.
6 EuGH, Rs. C-113/12, ECLI:EU:C:2013:627 (Rn. 72 ff.) – Brady.
7 Krahnefeld, NVwZ 2015, 156 (156).
8 Begründung des Vorschlags des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit des Deutschen Bundestages, BT-Drucks. 12/7284, S. 13. Für das Folgende Frenz, DVBl 2014, 1295
durch deren Tätigkeit Abfälle angefallen sind, die also deren Entstehung verursacht hat, mithin der Ersterzeuger (§ 3 Abs. 8 Nr. 1 KrWG entsprechend Art. 3 Nr. 5 AbfRRL).
Erzeuger ist zum anderen gemäß § 3 Abs. 8 Nr. 2 KrWG sowie Art. 3 Nr. 5 AbfRRL jede Person, die eine solche Behandlung von Abfällen vorgenommen hat, die – etwa durch Ablagerung – eine Veränderung der Natur oder – z.B. durch Vermischung miteinander reagierender Stoffe – der Zusammensetzung dieser Abfälle bewirkt, die mithin deren Gefahrenpotenzial verändert. Dieses wird dadurch, wenn auch nicht notwendig im vollen Umfang, nochmals hervorgerufen, so dass in § 3 Abs. 8 Nr. 2 KrWG – nicht in Art. 3 Nr. 8 AbfRRL – vom Zweiterzeuger9 des Abfalls die Rede ist: Bei von einem anderen originär erzeugtem Abfall ist wegen der Veränderung ein zweites Mal auf neue oder veränderte Gefahrenpotenziale zu reagieren. Insoweit wird auch von Abfallveränderer gesprochen.10
Beide Bestimmungsansätze sind also tätigkeitsbezogen. Dabei wird auf den Anfall von Abfällen11 bzw. deren Behandlung abgestellt. Auch das BVerwG fordert eine Tätigkeit, die den Abfall anfallen lässt, also gerade für die Umwandlung der Sache oder des Stoffes in Abfall wesentlich ist.12 Nicht erfasst sind damit eigentlich die vorgelagerten Tätig- keiten. Danach genügt auch eine bloße Auftragserteilung nicht. Eine Ausnahme kann höchstens insoweit bestehen, als durch den Auftrag die abfallbezogene Tätigkeit derart vorgezeichnet wird, dass der Abrissunternehmer für den Gebäudeeigentümer handelt und damit eine verhaltensbezogene Zurechnung erfolgt. Das BVerwG ließ sogar eine bloße Hintergrundtätigkeit ausreichen, nämlich den Betrieb einer gefährdenden An- lage, aus der der Brand erwuchs, der dann die Feuerwehrtätigkeit vor Ort notwendig machte. Grund der Erzeugereigenschaft war also das gefahrgeneigte Handeln des Anlagenbetreibers.13 Vergleichbar mag der Auftrag zum Abriss eines Gebäudes sein, in dem gefahrgeneigte Tätigkeiten erfolgten, die auch das Gebäude materiell prägten bzw. kontaminierten. Normalerweise ist das aber nicht der Fall. Zudem ergeben sich grundsätzliche Bedenken gegen eine derart weite Vorverlagerung der die Erzeugerei- genschaft begründenden Tätigkeit.
Allgemein jedoch ist eine Person, durch deren Tätigkeit nach § 3 Abs. 8 Nr. 1 KrWG Abfälle angefallen sind, diejenige, bei der die Abfalleigenschaft des Stoffes oder Gegen- standes zum ersten Mal vorliegt. Auch nach dem BVerwG wird es sich typischerweise um eine Tätigkeit des unmittelbaren Besitzers der Sache handeln.14 Zugleich ist dieser Anfall von Abfällen abzugrenzen zu Vorbehandlungen, Mischungen oder sonstigen Behandlungen von Abfällen nach § 3 Abs. 8 Nr. 2 KrWG. Indem diese Tätigkeiten eine Veränderung der Natur oder der Zusammensetzung dieser Abfälle bewirken müssen,
9 Aus der Lit. etwa Versteyl, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 3. Aufl. 2012, § 3 Rn. 42.
10 Von Lersner, in: ders./Wendenburg/Versteyl, Recht der Abfallbeseitigung, § 3 KrW-/AbfG, Rn. 41 vor dem Löschwasserurteil des BVerwG
11 S. die Begriffsbestimmungen für Abfälle in § 3 Abs. 1-4, die den Anfall von Abfall definieren.
12 BVerwG, NVwZ 2015, 153, 154, Rn. 16 unter Verweis auf GA in Kokott, Schlussanträge v. 29.1.2014, Rs. C-1/03, Slg. 2004, I-7616, (Rn. 52) – van de Walle
13 BVerwG, NVwZ 2015, 153, (155, Rn. 29).
14 BVerwG, NVwZ 2015, 153, (154, Rn. 16).
geht es um eine Behandlung nach dem Anfall von Abfällen. So können auch vom Ab- rissunternehmer eingeschaltete Transportunternehmen oder auch Deponiebetreiber, die den Bauabfall vorbehandeln, zum Abfallerzeuger werden. Die Nr. 2 von § 3 Abs. 8 KrWG ist also der Nr. 1 zeitlich nachgelagert. Bevor Nr. 2 eingreift, müssen diese Abfälle mithin bereits nach der Nr. 1 angefallen sein. Dieser Anfall bezieht sich daher auf den erstmaligen Anfall und damit auf den diesen bewirkenden Ersterzeuger. Dies entspricht der Begrifflichkeit nach Art. 3 Nr. 5 KrWG bzw. dem früheren Art. 1 lit. b) AbfRRL, die den Erzeuger explizit als Ersterzeuger erfasst.15
Da nach § 3 Abs. 2-4 KrWG der Anfall von Abfall in engem Zusammenhang mit des- sen Besitzer gesehen werden muss und nach Art. 3 Nr. 6 AbfRRL der Erzeuger in den Begriff des Besitzers aufgenommen ist, muss der Abfallerzeuger zumindest für den Zeitpunkt des Anfalls des Abfalls auch Abfallbesitzer sein. Insofern ist der Ersterzeuger eines Abfalls dessen ursprünglicher Besitzer. Damit aber stellt sich doch in aller Schärfe die Frage, ob dann nicht der Gebäudeeigentümer, auf dessen Grundstück die Abriss- arbeiten durchgeführt werden, Abfallbesitzer und nach der vorstehend aufgezeigten Parallelität auch Abfallerzeuger ist. Indes ist dann der Fall nach dem BVerwG nicht typisch, da der Gebäudeeigentümer nicht selbst tätig ist. Das Gericht lässt aber auch die Einwirkung einer anderen Person ausreichen, durch die die betroffene Sache Abfall wird.16 Dafür sorgt gerade der Abrissunternehmer. Es bedarf aber eines wesentlichen Ursachenbeitrags aufgrund einer Bewertung anhand der Umstände des Einzelfalls, aus dem sich ein hinreichender Zurechnungszusammenhang ergibt; der Normtext beant- wortet diese Frage nicht konkret.17 Immerhin verlangt er eine Tätigkeit. Diese übt der Abrissunternehmer aus und gerade nicht der Gebäudeeigentümer. Im vom BVerwG entschiedenen Fall agierte die Feuerwehr und in der konkreten Löschsituation, die zum Anfall von Abfall führte, vor Ort gerade nicht der Anlagenbetreiber.
2.2. Effektivität der Gefahrenabwehr
Der Begriff des Erzeugers ist ein unbestimmter Rechtsbegriff und daher in der Tat ent- sprechend der Konzeption des BVerwG sehr stark wertungsabhängig. Das ermöglicht ein gewisses Abrücken von rein tatsächlichen Zusammenhängen im Interesse einer effektiven Gefahrenabwehr. Die Effektivität der Gefahrenabwehr steht im gesamten Polizei- und Ordnungsrecht im Vordergrund,18 dessen Ausfluss traditioneller Weise auch das Abfallrecht ist,19 wenngleich in einer sehr spezifischen Fortentwicklung.
Immerhin geht es auch dabei um die Verhinderung von Umwelt- und Gesundheits- gefahren, auch wenn die Kreislaufwirtschaft dominiert. Ihre Verwirklichung verlangt
15 Müggenborg, NVwZ 1998, 1121 (1123).
16 BVerwG, NVwZ 2015, 153, (154, Rn. 16).
17 BVerwG, NVwZ 2015, 153, (154, Rn. 16).
18 Dies gilt traditionell, OVG Münster, DVBl. 1971, 829; VGH München, NJW 1984, 1196; NVwZ 1987, 912;
NVwZ-RR 1989, 289; spezifisch für das Abfallrecht VGH Mannheim, NVwZ 1994, 1130, 1130.
19 BVerwG, NVwZ 2015, 153 (155, Rn. 23): ordnungsrechtliche Prägung. Im Einzelnen Bartels, Abfallrecht – eine systematische Darstellung, 1987, S. 4 ff.
ebenfalls, dass keine schädlichen Auswirkungen auf Mensch oder Umwelt eintreten.
Diese Voraussetzung des § 5 Abs. 1 Nr. 4 KrWG für das Ende der Abfalleigenschaft ist dann nicht erfüllt, wenn Gefahren zurückbleiben. Klassisch dient die Abfallbeseitigung der Abwehr von Umwelt- und Gesundheitsgefahren.20 Dieser Bereich stand mit dieser Zielsetzung am Beginn der Entwicklung des Abfallrechts 1972.21
Diese Herkunft aus dem Polizeirecht sowie die Verortung im Ordnungsrecht vermö- gen daher insoweit auf das Abfallrecht einzuwirken, als auch in seinem Rahmen die Verantwortlichkeit sehr stark nach Gesichtspunkten einer wirksamen Bannung von Gefahren zu erfolgen hat. Es dominiert das Ziel einer effektiven Abfallbeseitigung.22 Das BVerwG folgert aus der Effektivität der Abfallbeseitigung, den Erzeugerbegriff nicht zu eng auszulegen, aber auch, diesen Begriff handhabbar und berechenbar zu halten.23 Das spricht für eine klare Kontur. Diese wird umso stärker, je eher der polizeirechtliche Ursprung des Abfallrechts durchscheint. Somit sind Erzeuger nur diejenigen, deren Tätigkeit unmittelbar zum Anfall von Abfällen oder zu deren Veränderung führt. Das sind die vor Ort handelnden Personen. Bei Gebäudeabrissen ist dies der Abrissunter- nehmer und nicht der beauftragende Gebäudeeigentümer. Bei Löschwassereinsätzen ist dies die Feuerwehr und nicht der Anlagenbetreiber, auch wenn von seinem (ge- fahrgeneigtem) Betrieb das Feuer ausging.
Diese Sicht wird durch die Figur des unmittelbaren Verursachers bestätigt, die im Polizeirecht traditionell vorherrscht.24 Danach ist derjenige in Anspruch zu nehmen, der das die polizeirechtliche Gefahrenschwelle unmittelbar überschreitende Verhalten an den Tag gelegt hat. Dieses Verhalten stammt hier von demjenigen, der eine Sache zu Abfall werden ließ, mithin dem Abrissunternehmer bzw. der Feuerwehr, die Lösch- wasser einsetzte – nicht hingegen von einem Hintermann, sei es der Auftraggeber, sei es der Betreiber einer (gefahrgeneigten) Anlage.
Freilich kommt auch diese Theorie der unmittelbaren Verursachung ohne eine wer- tende Betrachtung nicht aus.25 Dementsprechend dominiert auch vielfach eine poli- zeirechtliche Störerbestimmung nach Pflichtwidrigkeit und Risikosphäre.26 Das BVerwG verweist auf das Verursacherprinzip, welches schon in den Gesetzgebungsmaterielien
20 BVerfGE 79, 127, (156) – Rastede.
21 Dazu näher Versteyl, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 3. Aufl. 2012, Einführung Rn. 1 ff. auch zum Altölgesetz 1968.
22 BVerwG, NVwZ 2015, 153 (155, Rn. 23).
23 BVerwG, NVwZ 2015, 153 (155, Rn. 23).
24 OVG Münster, NVwZ 1985, 355 (356); VGH Kassel, NJW 1986, 1829; OVG Lüneburg, NVwZ 1988, 638 (639);
aus der Lit. Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. 1986, S. 313 m.w.N. in Fn. 34 ff.
25 Die Unmittelbarkeit auf eine wertende Beurteilung des zugrunde liegenden Vorgangs reduzierend etwa Papier, NVwZ 1986, 256 (257); für eine wertende Betrachtung auch Schenke, in: Festschrift für Friauf, 1996, S. 455 (476); ders./Ruthig, VerwArch. 87 (1996), 329 (383 f.).
26 Pietzcker, DVBl 1984, 457 ff. m.w.N. zu ähnlichen Ansätzen in Fn. 3; ausführlich Gantner, Verursachung und Zurechnung im Recht der Gefahrenabwehr, 1983, S. 123 ff.
enthalten ist.27 Jedenfalls sind die jeweils in Frage stehenden Rechtsgewährleistungen, rechtlich normierten Pflichten und Risikozuweisungen miteinzubeziehen. Das Verur- sacherprinzip unterliegt in starkem Maße wertender Betrachtung.28 Das BVerwG stellt auf die Gefahrgeneigtheit der Anlage ab, die sich in möglichen Brand- und Explosi- onsgefahren manifestiert und in einer Umwelthaftung nach § 1 UmwHG i.V.m. Nr.
53 des Anhangs I zu dieser Vorschrift ausdrückt; daran sind auch Regressansprüche der Feuerwehr nach § 41 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 des Gesetzes über den Feuerschutz und die Hilfeleistung (FSHG) geknüpft.29
Primärer Anknüpfungspunkt muss indes die eine Verantwortlichkeit begründende Norm selbst sein. Von dem Wortlaut des § 3 Abs. 8 KrWG ausgehend zählt, wer die Handlungsherrschaft über den Erzeugungsvorgang hat. Dabei ist dem willentlich ge- steuerten aktiven Verhalten ein Unterlassen gleichzustellen30 – etwa das Nichtentfernen von aufgehängten Wahlplakaten.31 Diese verhaltensbezogene Sicht deckt sich auch mit der Gesamtkonzeption des KrWG.32
Auch das BVerwG stuft grundsätzlich denjenigen als Abfallerzeuger ein, der als Inhaber der tatsächlichen Sachherrschaft die letzte Ursache für die Umwandlung einer Sache in Abfall hat.33 Das ist beim Gebäudeabriss der Unternehmer, der Teile aus dem Gebäude herausbricht und solchermaßen eine Besitzenklave bildet.34 Beim Löschwassereinsatz ist dies die Feuerwehr. Abweichungen ergeben sich nur durch wertende Betrachtungen nach dem Verursacherprinzip, die ein vorgelagertes Verhalten als maßgebliche Ursa- che erscheinen lassen, so wie auch im Ordnungsrecht eine Person verantwortlich sein kann, deren vorgelagert gesetzte Ursache mit der letzten Ursache eine Einheit bildet und diese veranlasst hat – so wie der Betrieb einer gefahrgeneigten Destillieranlage im Hinblick auf den brandbedingten Feuerwehreinsatz mit Löschwasser, das beseitigt werden musste.35 Eine Gegenausnahme besteht hier höchstens, wenn der Brand ein unabwendbares Ereignis war.36
Bei Hausabrissen fehlt es im Allgemeinen schon an einer vorgelagerten Ursache, die eine besondere Gefährdung mit sich bringt, die fatal wirken und auf den konkreten Abrissvorgang durchschlagen könnte. Der Auftrag zum Abriss ist für sich neutral und
27 BVerwG, NVwZ 2015, 153 (155, Rn. 24) unter Verweis auf auf den Bericht des Ausschusses für Umwelt, Na- turschutz und Reaktorsicherheit, BT-Drucks. 12/7284, S. 2.
28 Näher Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht. 1997, S. 241 ff.
29 BVerwG, NVwZ 2015, 153 (155, Rn. 28, 30).
30 Müggenborg, AbfallR 2011, 268 (272).
31 Müggenborg, NVwZ 1998, 1121 (1124).
32 Näher sogleich 3.
33 BVerwG, NVwZ 2015, 153 (155, Rn. 25).
34 Frenz, Grundlagen der Abfallverwertung, 2001, S. 171.
35 BVerwG, NVwZ 2015, 153 (155, Rn. 25, 27).
36 S. BVerwG, NVwZ 2015, 153 (153, Rn. 13); Krahnefeld, NVwZ 2015, 156 (157).
wäre ansonsten stets gefahrbegründend37 – auch beim privaten Hauseigentümer. Eine Ausnahme besteht höchstens bei kontaminierten Gebäuden. Die mit ihnen verbun- denen Gefährdungen rühren ebenso aus einem vorherigen gefahrgeneigten Anlagen- betrieb wie eine Brandgefahr in dem vom BVerwG entschiedenen Fall.
Die rein tätigkeitsbezogene Handlungsherrschaft des Bauunternehmers wird zudem überlagert, wenn der Gebäudeeigentümer genaue Anweisungen gegeben hat, wie der Abriss erfolgen soll, vor allem im Hinblick auf die einzuhaltenden Umweltstandards und die Entsorgungswege. Gerade im letzten Fall hat er den Erzeugungsvorgang gesteuert und kann dann schwerlich von späteren Problemen verschont bleiben, die sich beim Beschreiten der von ihm angewiesenen Entsorgungswege ergeben. Das gilt zumal, wenn er gesetzeswidrige Weisungen gegeben hat. Insoweit stellt sich allerdings die Frage, ob nicht der Abrissunternehmer aufgrund seines überlegenen Wissens und seiner Erfahrung den Gebäudeeigentümer auf die Rechtswidrigkeit seines geplanten Vorge- hens hätte hinweisen können, ja den Auftrag überhaupt nicht hätte annehmen dürfen.
Wenn er die Rechtswidrigkeit des Vorgehens erkannte, hätte der Abrissunternehmer so nicht handeln dürfen. Damit müssen auch ihn die Folgen der daraus erwachsenden Gefahren treffen – im Sinne einer effektiven Gefahrenabwehr. Der Abrissunternehmer muss so auch fachkundiger Berater des Grundstückseigentümers sein.
2.3. Anhaltspunkte aus dem Verursacherprinzip
Das vom BVerwG bemühte Verursacherprinzip, auf welches Erwägungsgrund 9 der Präambel zur Abfallrahmenrichtlinie ebenfalls Bezug nimmt, ist bereits in Art. 191 Abs. 2 AEUV ausdrücklich festgeschrieben. Das KrWG ist selbst maßgeblich auf das Verursacherprinzip gegründet.38 Aufgrund seiner Verantwortlichkeit kann sich der Ent- sorgungspflichtige für bestimmte Entsorgungsmöglichkeiten und deren Ausgestaltung entscheiden. Danach ist der Gebäudeeigentümer Erzeuger, wenn er die Entsorgungs- wege vorgibt, ebenso, wenn dies für die Abläufe vor Ort im Einzelnen zutrifft. Werden hingegen nicht die Abläufe im Einzelnen festgelegt, hat der vor Ort tätige Unternehmer ein Interesse daran, möglichst billige Entsorgungswege zu wählen, um seinen Gewinn zu steigern. Deshalb steuert er, wohin die Abfälle gelangen. Damit hat er einen Entsor- gungsdruck, nicht aber der Auftraggeber. Zudem ist er der Ansatzpunkt, an dem sich am ehesten Erfolge mit einer umweltschonenden Entsorgung erzielen lassen.
Das Verursacherprinzip ermöglicht das Anknüpfen an unterschiedliche Personen, je nach den Verhältnissen des Einzelfalls.39 Indem das KrWG den Entsorgungsdruck maßgeblich sein ließ, ist der Unternehmer Verursacher, durch dessen Tätigkeit Abfälle entstehen. Eine Ausnahme besteht nur dann, wenn der Auftraggeber Weisungen erteilt hat. Dann beherrscht er die tatsächlichen Ursachen, die der vor Ort tätige Unternehmer
37 S. Krahnefeld, NVwZ 2015, 156 (157).
38 S. Begründung des Regierungsentwurfs eines Gesetzes zur Vermeidung von Rückständen, Verwertung von Sekundärrohstoffen und Entsorgung von Abfällen, BT-Drucks. 12/5672, S. 2 f., 31 ff. Zu der Entwicklung im Einzelnen Frenz, Die Verwirklichung des Verursacherprinzips im Abfallrecht, 1996, S. 32 ff.
39 Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, 1997, S. 241 ff.
mit seiner Tätigkeit setzt. Weicht aber der Unternehmer von den Weisungen des Auf- traggebers ab oder bestehen gar keine, so ist er Abfallerzeuger aufgrund seiner eigenen Tätigkeitsherrschaft.
Damit unterscheidet sich der Fall der Gebäudeabrisse gänzlich von dem Löschwas- sereinsatz der Feuerwehr: Über diesen selbst hat zwar die Feuerwehr die Tätigkeits- herrschaft. In wieweit und wie oft er zum Tragen kommt, hat indes der Betreiber einer gefahrgeneigten Anlage in der Hand, in welchem Maß er nämlich Vorkehrungen gegen Brände trifft. Damit trägt er durch seine Prävention wesentlich dazu bei, den Anfall von Abfall durch Löschwassereinsatz zu vermeiden. Der Löschwassereinsatz als solcher ist hingegen durch den Anlass weitestgehend vorgezeichnet.
2.4. Van de Walle-Urteil des EuGH
Dieser Ansatz trifft sich mit Überlegungen von Generalanwältin Kokott in ihren Schlussanträgen vom 29.1.2004 im Fall van de Walle, auf das auch das BVerwG im Löschwasserurteil ausführlich zurückgreift.40 Kokott ließ für die Erzeugereigenschaft wegen Verunreinigungen bei Tankstellen entscheidend sein, wer rechtlich und tat- sächlich die Lagerhaltung und den Zustand der Anlagen beherrscht; Anhaltspunkte hierfür sind die Bewirtschaftungsvereinbarung, sonstige einschlägige Vorschriften, das tatsächliche Verhalten des übergeordneten Unternehmens und vor allem eine mögliche wirtschaftliche Machtposition.41 Der EuGH hat diese Erwägungen allerdings nicht vertieft, sondern stellte auf die durchgeführten Tätigkeiten und Verhaltensweisen sowie die näheren vertraglichen Vereinbarungen ab.42 Insoweit hob er allerdings auch auf die Macht- und Kontrollposition des übergeordneten Unternehmens ab.
Zwar nimmt die konkret zur Entstehung von Abfall führende Handlung das vor Ort aktive Unternehmen vor. Dessen Tätigkeitsherrschaft wird freilich dann überlagert, wenn das übergeordnete Unternehmen bzw. in Abrissfällen der Gebäudeeigentümer die Aktivitäten des Unternehmens im Einzelnen vorzeichnet. Insoweit beherrscht der Auftraggeber auch die unternehmerische Tätigkeit vor Ort. Das beauftragte Unterneh- men bildet nur den verlängerten Arm. Unterlässt der Auftraggeber aber wie regelmäßig eine solche ins Detail gehende Ausgestaltung der Tätigkeit, prägt der Unternehmer vor Ort die einzelnen Handlungen, die zum Anfall von Abfall führen. In diesem Umfang hat der Auftraggeber keine Tätigkeitsherrschaft.
Im Fall van de Walle war im Rahmen der Handlungsherrschaft zu berücksichtigen, dass zwar ein Auftraggeber theoretisch die Abläufe bestimmen kann; er wird diese aber regelmäßig nur grob vorzeichnen, so dass letztendlich doch der Auftragnehmer schon aufgrund seiner Nähe zu den Abfällen und der übernommenen Verantwortung hierfür die Tätigkeitsherrschaft innehat, die es rechtfertigt, ihm auch die Verantwortung für die Entsorgung der Abfälle zu übertragen. Das sprach im konkreten Fall gegen eine
40 BVerwG, NVwZ 2015, 153 (154, Rn. 19 f.).
41 GAin Kokott, Schlussanträge, EuGH, Rs. C-1/03, ECLI:EU:C:2004:67 (Rn. 53 ff.) – van de Walle.
42 EuGH, Rs. C–1/03, ECLI:EU:C:2004:490 (Rn. 59 f.) – van de Walle.
Verantwortlichkeit des Mineralölunternehmens, das dann auch keine Überwachungs- tätigkeit unterlassen kann. Denn immerhin lag es im Verantwortungsbereich der selbstständigen Tankstellenbetreiberin als vor Ort tätigem Unternehmen, für dichte Tanks zu sorgen und gegebenenfalls den Betrieb bis zu einer Reparatur zu unterbrechen, jedenfalls aber Texaco zu informieren. Etwas anderes ergibt sich höchstens daraus, dass das Mineralölunternehmen unzureichende und damit leicht undicht werdende Tanks an den Tankstellenbetreiber geliefert bzw. ihm deren Einbau vorgegeben hat.43 Damit kann zwar, wie das BVerwG betont, auch nach dem EuGH eine Person Abfall- erzeuger sein, die nicht die letzte Ursache für die Entstehung eines Abfalls gesetzt hat und bei der Entstehung des Abfalls nicht im Besitz des zu Abfall gewordenen Stoffes gewesen ist.44 Der Regelfall ist dies allerdings auch nach dem EuGH nicht,45 sondern notwendig sind konkrete Umstände auf Seiten des Hintermannes, der das Verhalten des vor Ort der Abfallentstehung agierenden Unternehmers überlagert bzw. determiniert.
Diese Linie verfolgt der EuGH auch im ebenfalls vom BVerwG aufgeführten46 Urteil Commune de Mesquer: Gelangt aus einem havarierten Tanker Öl ins Meer, ist nicht (nur) der Schiffseigner, sondern der Schwerölverkäufer bzw. der Tankschiffsbefrachter Abfallerzeuger, wenn er die Gefahr der Verschmutzung nicht hervorgerufen hat, indem er etwa das Transportschiff nicht sorgfältig ausgewählt hat.47 Diese Parallele lässt sich dann ziehen, wenn der Gebäudeeigentümer den Abrissunternehmer nicht sorgfältig ausgesucht hat oder ein Anlagenbetreiber durch seine gefahrgeneigte Tätigkeit die Brand- bzw. beim Abriss die Verschmutzungsgefahr erhöht hat.
Im Übrigen aber obliegt es in Abrissfällen dem vor Ort tätigen Unternehmer, für die Einhaltung von Umweltstandards zu sorgen und insbesondere eine zu große Stau- bentwicklung, Schäden an benachbarten Gebäuden sowie eine Verunreinigung von Gewässern zu vermeiden. Bei Zwischenfällen hat er die Arbeiten zu unterbrechen und unter Umständen den Gebäudeeigentümer zu informieren. Das notwendige Gerät bringt das Unternehmen ohnehin mit. Damit aber kann der Gebäudeeigentümer die Abläufe vor Ort allenfalls begrenzt vorzeichnen. Parallel zu den Fällen van de Walle und Commune de Mesquer ist daher regelmäßig der Abrissunternehmer Erzeuger.
2.5. Relevanz des geschlossenen Vertrages
Ansatzpunkt für eine Prüfung der Verantwortlichkeit des Mineralölunternehmens im Fall van de Walle waren für den EuGH insbesondere die einzelnen Regelungen der Bewirtschaftungsvereinbarung, wonach die Mineralöllieferantin der Betreiberin neben dem Kraftstoff das von ihr gepachtete Grundstück sowie die Gebäude und das Inventar zur Verfügung stellte und sich eine Kontrolle der Buchführung und der Lagerbestände
43 S. EuGH, Rs. C–1/03, ECLI:EU:C:2004:490 (Rn. 60) – van de Walle.
44 BVerwG, NVwZ 2015, 153 (154, Rn. 19 o.E.).
45 So auch das Fazit von BVerwG, NVwZ 2015, 153 (155, Rn. 22).
46 BVerwG, NVwZ 2015, 153 (155, Rn. 21).
47 EuGH, Rs. C-188/07, ECLI:EU:C:2008:359– Commune de Mesquer.
vorbehielt. Diese vertraglichen Vereinbarungen sollen zu berücksichtigen und im Ein- zelnen vom vorlegenden nationalen Gericht zu würdigen sein.48 Parallel dazu würde es in Abrissfällen maßgeblich auf den geschlossenen Vertrag ankommen. Verbleibt dann dem Abrissunternehmer kein Spielraum für die Ausgestaltung der Arbeiten vor Ort, könnte er für eine Erzeugereigenschaft nicht in Betracht kommen. Insbesondere könnte seine Verantwortung für Entsorgungswege ausscheiden, die ihm vom Auftraggeber vorgegeben wurden und die später zu abfallrechtlichen Problemen führen.
Lässt man die Effektivität der Gefahrenabwehr dominieren, ist indes die Übernahme zivilrechtlicher Wertungen etwa aufgrund der jeweiligen Vertragsgestaltung, die dem beauftragten Unternehmer mehr oder weniger Spielraum dabei lassen kann, wie er mit den anfallenden Abfällen umzugehen hat, problematisch. Diese Vereinbarungen sind spezifisch auf einen Ausgleich von unterschiedlichen Interessenlagen der Vertragspart- ner ausgerichtet; ihre Wertungen lassen sich daher nicht für die Bannung mit Abfällen verbundener Gefahren heranziehen. Sie sollen die individuellen Belange in Einklang zu bringen versuchen, nicht aber spezifisch auf Gefahren für das Gemeinwohl reagieren.
Zudem ist eine nähere Prüfung von Vertragsgestaltungen sehr zeitaufwendig, so dass die Effektivität der Gefahrenabwehr in Frage steht.
2.6. Zwischenfazit: Ablösung der Verantwortung des Gebäudeeigentümers
Sowohl nach dem BVerwG-Urteil zum Löschwassereinsatz wie nach den Grundlinien der EuGH-Urteile van de Walle und Commune de Mesquer gilt: Grundsätzlich ist der vor Ort tätige Abrissunternehmer Abfallerzeuger und damit für die Entsorgung verant- wortlich. Der Hauseigentümer trifft zwar zunächst vor der Erteilung des Auftrages zum Abriss bzw. zur Reparatur die Entscheidung darüber, dass die nicht mehr gebräuchli- chen Teile entsorgt werden sollen.49 Daher gibt er die entsprechenden Gegenstände zur Entsorgung frei. Der beauftragte Unternehmer nimmt diese lediglich vor. Zudem hat der Eigentümer eines baufälligen Gebäudes, das abgerissen wird, die Verantwortung dafür, dass von diesem Gebäude keine Gefahren ausgehen.50 Daher hat er auch dafür Sorge zu tragen, dass dieses Gebäude ordnungsgemäß abgerissen wird. Dabei hat er einen sehr weiten Entscheidungsspielraum, welchen Unternehmer er betraut. Bei der Ausübung dieses Entscheidungsspielraums kann er auch in Betracht ziehen, welches Verfahren der Unternehmer anwendet, gegebenenfalls auch, wie er dann anfallende Abfälle weiterbehandelt. Tut er dies und zeichnet er die Aktivitäten des Unternehmens im Einzelnen vor, beherrscht er die unternehmerische Tätigkeit.
Im Regelfall gibt der Gebäudeeigentümer aber die weitere Sorge bewusst ab und der Unternehmer gestaltet den Entledigungsprozess. Das voluntative Element der Abris- sentscheidung beim Gebäudeeigentümer wird dadurch überlagert. Dass man daher entsprechend dem Tätigkeitsbezug des § 3 Abs. 8 KrWG und der deshalb maßgeblichen
48 EuGH, Rs. C 1/03, ECLI:EU:C:2004:490 (Rn. 60) – van de Walle.
49 Näher zum Folgenden bereits Frenz, Grundfragen der Abfallverwertung, 2001, S. 171 ff.
50 S. zur allgemeinen Verkehrssicherungspflicht BGH, NJW 1985, 1773, 1774 m.w.N.
Handlungsherrschaft an das Verhalten des Unternehmers anknüpft, wird bestätigt durch die polizeiliche Erwägung der Effektivität der Gefahrenabwehr. Nur der Unternehmer beherrscht die Vorgänge auf der Baustelle und bestimmt, was auf dieser geschieht, es sei denn, er erhält die Weisungen durch den Auftraggeber, sei es im Einzelfall oder ursprünglich im Vertrag.51 Aufgrund dieser Tätigkeitsherrschaft übernimmt er die Ver- antwortung für die Abfälle; in diesem Rahmen beherrscht er das Schicksal der Abfälle und bildet daher eine Besitzenklave. Er löst damit abfallrechtlich die Verantwortung des Grundstückseigentümers vollständig ab, sei es als Erzeuger, sei es als Besitzer, und wird zum Verursacher und damit zum alleinigen Erzeuger. Eine Annahme besteht freilich dann, wenn der Gebäudeeigentümer durch sein vorheriges gefährdendes Tun etwa durch Kontamination der abgerissenen Gebäudeteile eine wesentliche Ursache für die Gefährdung geschaffen hat.
3. Erzeugereigenschaft weiterer Unternehmer
Gegebenenfalls schalten Bauunternehmer Subunternehmer ein, die etwa Abfälle abtransportieren. Jedenfalls erfolgt die konkrete Entsorgung regelmäßig durch einen anderen Unternehmer, so einen Deponiebetreiber oder einen Verwertungsbetrieb.
Beide nehmen regelmäßig Vorbehandlungen vor, so dass sich die Frage einer Zwei- terzeugereigenschaft stellt.
3.1. Subunternehmer
Sind für einen Unternehmer Subunternehmer tätig, so üben vielfach Letztere die ei- gentliche Tätigkeit aus, bei der Abfälle angefallen sind. Gleichwohl handeln sie nach den Aufträgen des (Haupt)Unternehmers. So wie der Hauptunternehmer vom Grundstücks- eigentümer eingeschaltet wurde, werden die Subunternehmer vom Hauptunternehmer beauftragt. Allerdings handeln die Subunternehmer i.d.R. nach den Aufträgen des Hauptunternehmers. Dementsprechend zeichnet der Hauptunternehmer den Rahmen der Tätigkeit vor und ist somit Abfallerzeuger nach § 3 Abs. 8 Nr. 1 KrWG, soweit dies nicht ausnahmsweise sein Auftraggeber ist. Er hat schließlich auf der Basis der erwarteten Abfallbehandlungen gegenüber seinem Auftraggeber eine Kalkulation abgegeben. Daher hat er sich sicherlich auch eine detaillierte Vorstellung von den einzelnen Behandlungs- stufen gemacht. Da er vor Ort den Anfall des Abfalls mitverfolgt hat und im Vorhinein über die Konsistenz der Materialien Bescheid wusste, wird er dann auch die Behandlungen ins Einzelne hinein geplant haben. Daher ist bei der Einschaltung von Subunternehmern regelmäßig immer noch der Hauptunternehmer als Abfallerzeuger anzusehen. Das stimmt auch mit den Wertungen der Entscheidung van de Walle des EuGH überein.52 Die Vorgaben des Hauptunternehmers an den Subunternehmer sind das gefährdende Vorverhalten im Sinne der Löschwasserentscheidung des BVerwG. So werden zudem Umgehungen vermieden, durch die Einschaltung von (kleinen) Subunternehmen die Entsorgungsverantwortung eines (großen) Bauunternehmens auszuschalten.
51 Nur insoweit kann der Vertrag als faktische Weisung maßgeblich sein; s.i.Ü.o. II.5.
52 S. EuGH, Rs. C 1/03, ECLI:EU:C:2004:490 (Rn. 60) – van de Walle.
Etwas anderes kann aber dann gelten, wenn der Subunternehmer Einzelschritte ohne nähere Absprache mit dem Hauptunternehmer vornimmt, so dass dieser keinen Einfluss darauf hat.53 Ein Einflussverlust kann auch dadurch auftreten, dass sich der Hauptunternehmer etwa vom Subunternehmer ohne nähere Kenntnis der beabsich- tigten Behandlungsschritte ein im Endpreis feststehendes Angebot geben lässt und auf dieses eingeht, ohne den konkreten Ablauf näher zu besprechen. Diese Vorgänge liegen allerdings nicht offen zutage. Im Interesse einer effektiven Gefahrenabwehr ist daher grundsätzlich von der Erzeugereigenschaft des Hauptunternehmers auszugehen. Zudem muss der Hauptunternehmer regelmäßig prüfen, inwieweit er sich auf einen Subunter- nehmer verlassen kann. Ihn trifft die Pflicht der sorgfältigen Auswahl.54 Damit muss er dessen Angebot näher verifizieren. Dazu wird im Allgemeinen auch die Kenntnis über den Entsorgungsweg gehören. Selbstverständlich darf er keine Weisungen zu illegalem Handeln erteilen. Dann trifft ihn von vornherein die Verantwortung.
Demgegenüber verlangte der EuGH im Urteil van de Walle eine positive Feststellung der Verantwortungsverteilung.55 Das wirft dieselben Probleme auf wie eine Berück- sichtigung vertraglicher Vereinbarungen.56 Von daher können nur die tatsächlichen Verhältnisse zählen. Eine Verantwortung des Hauptunternehmers an der Stelle von Subunternehmern stellt indes auch sicher, dass nicht Umgehungen vorgenommen werden. Solche sind etwa dadurch vorstellbar, dass ein Hauptunternehmer möglichst viele Vorgänge an Subunternehmer auslagert und diese gegebenenfalls nicht über die notwendige Solvenz verfügen, um bei Zwischenfällen die weitere Entsorgung gewähr- leisten zu können. Eine Vermutung spricht daher für die Entsorgungsverantwortung des Hauptunternehmers.
Gleichwohl kann der Subunternehmer aus anderem Rechtsgrund abfallrechtlich verantwortlich sein. Vielfach befindet er sich bei bestimmten Behandlungsstufen im Besitz der von ihm entsorgten Abfälle und übt damit tatsächliche Sachherrschaft über sie aus. Von daher ist er dann Abfallbesitzer nach § 3 Abs. 9 KrWG. Diese Sachherr- schaft wird nicht etwa durch eine Besitzerstellung des Hauptunternehmers oder des Gebäudeeigentümers überlagert oder flankiert: Vielmehr hat der Subunternehmer die Abfälle allein übernommen und sie in seiner tatsächlichen Gewalt. Damit hat er sie aus der Besitzenklave des Hauptunternehmers übernommen, die ihrerseits eine Besitzerstellung des Gebäudeeigentümers ausschließt.
3.2. Anschlussbehandlungen
Erzeuger nach § 3 Abs. 8 Nr. 2 KrWG und damit Zweiterzeuger sind Personen, die Vorbehandlungen, Mischungen oder sonstige Behandlungen vorgenommen haben, die eine Veränderung der Natur oder der Zusammensetzung dieser Abfälle bewirken.
53 Dann kein Auftrag und nicht vereinbarte Veränderungen Müggenborg, AbfallR 2011, 268 (274); Enders, NVwZ 2005, 381 (384); Gaedeke, Öffentliche und private Entsorgungsverantwortung, 2002, S. 120.
54 Vgl. EuGH, Rs. C-188/07, ECLI:EU:C:2008:359 – Commune de Mesquer.
55 EuGH, Rs. C 1/03, ECLI:EU:C:2004:490 (Rn. 61) – van de Walle.
56 S.o. II.5.
Die Wendung Zusammensetzung dieser Abfälle zeigt, dass diese Nr. 2 an § 3 Abs. 8 Nr. 1 KrWG anknüpft. Eine Modifikation der Natur durch Behandlung von Abfällen kann etwa eintreten, wenn Abfallbestandteile getrennt oder aufbereitet werden. Eine Zusammensetzung der Abfälle kann dann verändert werden, wenn diese vermischt oder umgekehrt separiert werden. Dadurch entstehen neue Konsistenzen, die durch ihr Zusammenwirken bzw. durch die fehlende Verbindung mit anderen Elementen neue Gefährdungen entfalten können. Solche werden allerdings in der Vorschrift nicht als Voraussetzung genannt. Allein eine Abfalländerung ist auch geeignet, solche hervor- zurufen. Damit ist etwa ein Transportunternehmer Erzeuger, wenn er den Bauschutt sortiert und erst dann abtransportiert; nicht ausreichend ist die bloße Einsammlung und Verbringung.57 Beachtlich ist hingegen eine Vorbehandlung der Bauabfälle auf Deponien oder in Sortier- bzw. Verwertungsanlagen.
Der Unternehmer, der den Abfall behandelt, hat letztlich die faktische Herrschaft darü- ber, was mit diesem geschieht. Er kann auch am ehesten absehen, wann Behandlungen anstehen, die eine Veränderung der Natur oder der Zusammensetzung der Abfälle bewirken. Daher hat er die handlungsbezogene Tätigkeitsherrschaft. In diese wird ein Auftraggeber eher selten eingreifen, nämlich nur bei inhaltlich bestimmten Weisungen.
Selbst dann steht die eigentliche Behandlung unter der Herrschaft des ausführenden Unternehmers, so dass er als Abfallerzeuger nach § 3 Abs. 8 Nr. 2 KrWG anzusehen ist. Anschlussbehandlungen von (Bau-)Abfällen begründen daher regelmäßig für die sie durchführenden Unternehmen eine eigene (Zweit-)Erzeugerstellung.
4. Ende der Pflichtenstellung 4.1. Mit dem Ende der Abfalleigenschaft
Ein Erzeuger bzw. Besitzer von Abfällen kann nur dann in Anspruch genommen wer- den, wenn er im Zeitpunkt der Inanspruchnahme noch als Verantwortlicher angesehen werden kann. Dies betonte der EuGH im Urteil Brady: Dafür ist vorab … festzustellen, ob die in Rede stehenden Stoffe noch als Abfall einzustufen sind.58 Insoweit können sie Beweisprobleme hervorrufen. Die nationalen Beweislastregeln dürfen nicht zu einer übermäßigen Erschwerung des Nachweises führen, der vom Ansatz her dem Besitzer der fraglichen Stoffe obliegt.59 Dementsprechend dürfen durchaus objektive Kriterien verlangt werden,60 die eine Zielrichtung des Besitzers erkennen lassen, Stof- fe nicht mehr zu entsorgen, sondern wieder in den Wirtschaftskreislauf bringen zu wollen. Phantasieprodukte kommen dafür nicht in Betracht,61 ebenso wenig unübliche
57 VG Potsdam, NuR 2004, 617, (618); VG Freiburg, NuR 2002, 248, (248).
58 EuGH, Rs. C-113/12, ECLI:EU:C:2013:627 (Rn. 72) – Brady.
59 EuGH, Rs. C-113/12, ECLI:EU:C:2013:627 (Rn. 62, 64) – Brady.
60 Etwa Kropp/Kälberer, AbfallR 2010, 124 (128); Petersen, in: FS für Sellner, 2010, 315 (318).
61 Kropp/Kälberer, AbfallR 2010, 124 (128).
Verwendungszwecke.62 Der EuGH hebt vor allem darauf ab, dass die Stoffe nach den zu erbringenden Garantien des Besitzers gekennzeichnet und tatsächlich einem wirt- schaftlichen Zweck außerhalb der Abfallentsorgung zugeführt werden.63
Nach § 5 KrWG endet die Abfalleigenschaft und damit auch die Pflichtenstellung für die Abfallentsorgung, wenn der Entsorgungsvorgang beendet ist. Ein solcher Fall ist etwa dann gegeben, wenn Bauabfälle wieder im Straßenbau eingesetzt worden sind, ohne dass sich daraus schädliche Auswirkungen auf Mensch oder Umwelt ergaben (s. § 5 Abs. 1 Nr. 4 KrWG). Dann wurden ihre stofflichen Eigenschaften genutzt, wenn sie für eine Stabilisierung des Untergrundes sorgen sollten, und zwar für einen ande- ren Zweck entsprechend § 3 Abs. 25 Fall 2 KrWG. Da hier wegen der anderweitigen Nutzung nicht allein aus ihrem vorliegenden Zustand geschlossen werden kann, dass keine schädlichen Auswirkungen auf Mensch oder Umwelt eintreten,64 muss der Einsatz dieser Stoffe bereits erfolgt sein.65
Vorgelagert endet die Abfalleigenschaft nach § 5 KrWG auch dann, wenn die Bauabfälle zum Produkt umgeformt werden und nach Aufbereitung die für ihre neue Zweckbe- stimmung geltenden technischen Anforderungen sowie alle Rechtsvorschriften und anwendbaren Normen für Erzeugnisse erfüllen; zudem muss ein Markt für sie bestehen und sie dürfen sich nicht negativ auf Mensch oder Umwelt auswirken. Sie müssen in- soweit noch nicht tatsächlich eingesetzt worden sein, sondern nur das dahin führende Recycling durchlaufen haben.66
4.2. Durch personellen Übergang
Die Pflichtenstellung eines Verantwortlichen bereits dann entfallen zu lassen, wenn die eines neuen begründet wird, widerspricht generell der Konzeption des § 3 Abs. 8 KrWG, dass auch mehrere Abfallerzeuger nebeneinander verantwortlich sein können.
Jeder Abfallerzeuger bleibt hier für das Gefahrenpotenzial verantwortlich, das er durch den Abfallanfall bzw. dessen Behandlung hervorgerufen hat. Der Erzeuger ist daher auch noch nach Verlust der tatsächlichen Sachherrschaft verantwortlich.67 Auch der Abfallbesitzer muss sich über den weiteren Entsorgungsweg informieren und soll selbst mit Weitergabe an einen zertifizierten Entsorgungsfachbetrieb verantwortlich bleiben,68 auch wenn eine Vermischung mit anderen Abfällen eingetreten ist.69
62 Petersen, in: FS für Sellner, 2010, 315 (318); weiter Schink, UPR 2012, 201 (208).
63 EuGH, Rs. C-113/12, ECLI:EU:C:2013:627 (Rn. 62) – Brady in Fortführung der Rspr. zu Nebenprodukten.
64 Schink, UPR 2012, 201 (208).
65 Frenz, in: Fluck/Frenz/Fischer/Franßen, KrWG, Loseblatt, Stand: 06/2014, § 5 Rn. 40.
66 Beispiele bei Schink, UPR 2012, 201 (208).
67 Bereits von Lersner, in: ders./Wendenburg/Versteyl, Recht der Abfallbeseitigung, § 3 KrW/AbfG, Rn. 40:
„Besitzer kommen und gehen, (Erst )Erzeuger bleiben“.
68 Müggenborg, AbfallR 2011, 268 (273 f.).
69 BVerwGE 129, 93, (98).
Allerdings hat der EuGH im Urteil Brady einem Abfallbesitzer erlaubt, die Abfälle und die Verantwortung dafür durch Übergabe an eine Person weiterzuleiten, die über eine Genehmigung nach Art. 23 AbfRRL verfügt oder nach Art. 24 AbfRRL von einer Genehmigungspflicht befreit ist. Er musste gerade nicht die Bedingung erfül- len, dass der nunmehrige Abfallbesitzer die einschlägigen Vorschriften einhält. Eine solche Bedingung würde vielmehr dem Gesamtsystem der Art. 8, 10 und 11 AbfRRL widersprechen. Es ist ausschließlich das die Abfälle übernehmende Unternehmen für die Entsorgung verantwortlich.70 So kann sich der Gebäudeeigentümer, aber auch der Abrissunternehmer seiner abfallrechtlichen Verantwortlichkeit durch Übergabe an Anlagen oder Unternehmen entledigen, die die in Anhang II A oder II B genannten Maßnahmen durchführen. Das sind namentlich zertifizierte Verwertungsbetriebe etwa zur Aufbereitung von Bauschutt. Insoweit ist § 22 S. 2 KrWG einschränkend auszu- legen.71 Auch bei der Abgabe von Bauabfällen an Deponien kann sich der Anlieferer darauf verlassen, dass diese ordnungsgemäß entsorgt werden. Er muss nicht etwa für Nachsorgekosten der Deponie aufkommen.
Ansonsten aber kann sich ein Abfallbesitzer nicht seiner Verantwortlichkeit durch Abgabe an eine Person entledigen, wenn diese weder über eine Genehmigung nach Art. 23 AbfRRL verfügt noch von deren Notwendigkeit nach Art. 24, 26 AbfRRL befreit und gemeldet ist.72 Insbesondere kann nicht der Abrissunternehmer als Abfallerzeuger seine Verantwortlichkeit auf Subunternehmer verlagern, indem er diesen lediglich große Spielräume lässt; die Subunternehmer müssen zudem die nach der AbfRRL geforderte Qualifikation haben. Der Gebäudeeigentümer ist hingegen bei Einschaltung eines Ab- rissunternehmers, dem er keine detaillierten Weisungen erteilt, von vornherein kein Abfallerzeuger oder -besitzer.
4.3. Grundrechtliche Implikationen
Ohne eine Unterbrechung der abfallrechtlichen Verantwortung im letzten Fall würde auch der Grundsatz der notwendig persönlichen Zurechnung von Verantwortlich- keit durchbrochen. Dieser gilt insbesondere dann, wenn wegen abfallrechtlicher Verfehlungen ein Bußgeld oder gar eine Strafe droht. Damit greifen, wie GA Villalón näher ausgeführt hat, die strafrechtsbezogenen Garantien der EGRC im Bezug auf die Gesetzmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit ein: Wie Art. 49 EGRC zugrunde liegt, besteht eine Verantwortlichkeit ausschließlich für die eigenen Handlungen bzw. für Handlungen, für die man rechtlich einzustehen hat. Das ist nur für die Handlungen der eigenen Angestellten der Fall, nicht aber für Handlungen von Unternehmen, mit denen ausschließlich kommerzielle Beziehungen bestehen.73 Damit muss ein in der jeweiligen
70 EuGH, Rs. C-113/12, ECLI:EU:C:2013:627 (Rn. 80 ff.) –Brady.
71 A.A. BVerwGE 129, 93 (96 f.).
72 Zu den Voraussetzungen näher Epiney/Heuck, in: Fluck/Frenz/Fischer/Franßen, KrWG, Loseblatt, Stand 06/2014, Art. 23-27 AbfRRL, Rn. 11 f.
73 GA Villalón, Schlussanträge, EuGH, Rs. C-113/12, ECLI:EU:C:2013:324 (Rn. 90) – Brady.
Person liegender Anknüpfungspunkt bestehen. Dieser kann hier nur darin gesehen werden, dass Abfälle an eine Person weitergegeben werden, die keine Genehmigung zu deren weiteren Behandlung hat und davon auch nicht befreit ist.
Bei einer solchen Konzeption wird auch das Eigentumsgrundrecht nicht unverhältnis- mäßig eingeschränkt, lassen sich doch anders von Abfällen ausgehende Gefährdungen für die Umwelt nicht wirksam verhindern. Hingegen würde das Eigentumsgrund- recht über Gebühr eingeschränkt, wenn praktisch jede Weitergabe von Abfällen die persönliche Verantwortlichkeit des Abfallbesitzers fortbestehen ließe. Eine solche Weitergabe würde dann praktisch zum unkalkulierbaren Risiko und dadurch weitest- gehend ausgeschlossen, diese Nutzung der Abfälle als Eigentum de facto beschränkt.
Die damit einhergehende wirtschaftliche Belastung bildet einen unverhältnismäßigen, nicht tragbaren Eingriff.74 So wird der strafrechtliche Ansatz eigentumsgrundrechtlich unterlegt und damit ausgeweitet, so dass er auch für Verwaltungssanktionen frucht- bar gemacht werden kann, unabhängig von der Frage, inwieweit bei diesen wie im Kartellrecht angesichts der Höhe der verhängten Bußgelder strafrechtliche Maßstäbe heranzuziehen sind.75
5. Fazit
Gebäudeeigentümer brauchen sich um die Entsorgung von Bauabfällen grundsätzlich nicht mehr zu kümmern, wenn sie einen Abriss- bzw. Bauunternehmer eingeschaltet und diesem die Arbeiten vor Ort wie auch die Entsorgungswege überlassen haben, also ohne detaillierte Vorgaben zu machen; zudem darf es sich entsprechend dem Löschwasser-Urteil des BVerwG nicht um ein kontaminiertes Gebäude mit erhöhtem Gefahrenpotential handeln. In den anderen Fällen und damit in der Regel ist der Ab- riss- bzw. Bauunternehmer durch seine konkrete Tätigkeit Abfallerzeuger und kann sich seiner abfallrechtlichen Verantwortung entsprechend dem EuGH-Urteil Brady vom 3.10.2013 über § 22 S. 2 KrWG hinaus höchstens dadurch entledigen, dass er genehmigte oder von einer Genehmigungspflicht befreite Unternehmen mit der Ab- fallentsorgung betraut, sei es auf einer Deponie, sei es im Rahmen von Verwertungs- anlagen. Im letzten Fall endet die Abfalleigenschaft ohnehin, wenn Stoffe entstehen, welche die üblichen technischen Anforderungen erfüllen, oder aber Bauschutt direkt für den Straßenbau verwendet wurde, ohne Umwelt- oder Gesundheitsgefahren her- vorzurufen. Hingegen begründet die Einschaltung von Subunternehmern, die nicht weitestgehend selbstständig agieren können, keine Abfallerzeugereigenschaft; diese sind höchstens Abfallbesitzer. Diese Einstufung ändert aber nichts an der fortbestehenden abfallrechtlichen Verantwortung des Abriss- bzw. Bauunternehmers. Diese Ergebnisse
74 GA Villalón, Schlussanträge, EuGH, Rs. C-113/12, ECLI:EU:C:2013:324 (Rn. 91) – Brady unter Verweis auf EuGH, Rs. C-20 u. 64/00, ECLI:EU:C:2003:397 (Rn. 68) – Booker Aquaculture und Hydro Seafood.
75 S. EuGH, Rs. C-89/11 P, ECLI:EU:C:2012:738 (Rn. 72) – E.ON; GAin Kokott, EuGH, Schlussanträge, Rs. C-681/11, ECLI:EU:C:2013:126 (Rn. 41) – Schenker sowie näher zum Ganzen Vilsmeier, Tatsachenkontrolle und Beweis- führung im EU-Kartellrecht auf dem Prüfstand der EMRK, 2013, S. 10 ff.; Frenz, WRP 2014, 655 ff.
bleiben von dem Löschwasser-Urteil des BVerwG unberührt, das ohnehin durch sein partielles Abrücken vom strikten Tätigkeitsbezug in § 3 Abs. 8 KrWG problematisch ist. Es muss daher eine gleichwertige vorgelagerte Tätigkeit vorhanden sein, damit nicht (nur) der vor Ort Handelnde Abfallerzeuger ist.
6. Quellen
[1] Bartels, Abfallrecht – eine systematische Darstellung, 1987.
[2] Begründung des Regierungsentwurfs eines Gesetzes zur Vermeidung von Rückständen, Verwer- tung von Sekundärrohstoffen und Entsorgung von Abfällen, BT-Drucks. 12/5672, S. 2 f., 31 ff.
[3] Begründung des Vorschlags des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit des Deutschen Bundestages, BT-Drucks. 12/7284, S. 13.
[4] BGH, NJW 1985, 1773.
[5] BVerfGE 79, 127, 156 – Rastede.
[6] BVerwGE 106, 43, 50.
[7] BVerwGE 129, 93.
[8] BVerwG, NVwZ 2015, 153.
[9] Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. 1986.
[10] Enders, NVwZ 2005, 381.
[11] EuGH, Rs. C1/03, ECLI:EU:C:2004:490 – van de Walle.
[12] EuGH, Rs. C-20 u. 64/00, ECLI:EU:C:2003:397 – Booker Aquaculture und Hydro Seafood.
[13] EuGH, Rs. C-188/07, ECLI:EU:C:2008:359– Commune de Mesquer.
[14] EuGH, Rs. C-89/11 P, ECLI:EU:C:2012:738 – E.ON.
[15] EuGH, Rs. C-113/12, ECLI:EU:C:2013:627 – Brady.
[16] Frenz, DVBl. 2014, 1295
[17] Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, 1997.
[18] Frenz, Die Verwirklichung des Verursacherprinzips im Abfallrecht, 1996.
[19] Frenz, Grundfragen der Abfallverwertung, 2001, S. 171 ff..
[20] Frenz, WRP 2014, 655 ff..
[21] GAin Kokott, EuGH, Schlussanträge, Rs. C-681/11, ECLI:EU:C:2013:126 – Schenker.
[22] GAin Kokott, EuGH, Schlussanträge, Rs. C-1/03, ECLI:EU:C:2004:67 – Texaco Belgium.
[23] GA Villalón, EuGH, Schlussanträge, Rs. C-113/12, ECLI:EU:C:2013:324 – Brady.
[24] Gaedeke, Öffentliche und private Entsorgungsverantwortung, 2002.
[25] Gantner, Verursachung und Zurechnung im Recht der Gefahrenabwehr, 1983.
[26] Krahnefeld, NVwZ 2015, 156.
[27] Kropp/Kälberer, AbfallR 2010, 124.
[28] Müggenborg, AbfallR 2011, 268.
[29] Müggenborg, NVwZ 1998, 1121.
[30] OVG Lüneburg, NVwZ 1988, 638.
[31] OVG Münster, DVBl. 1971, 829.
[32] OVG Münster, NVwZ 1985, 355.
[33] Papier, NVwZ 1986, 256.
[34] Petersen, in: FS für Sellner, 2010, 315.
[35] Pietzcker, DVBl 1984, 457 ff..
[36] RL 2008/98/EG v. 19.11.2008, ABl. Nr. L 312, S. 3.
[37] Schenke, in: Festschrift für Friauf, 1996, S. 455.
[38] Schenke/Ruthig, VerwArch. 87 (1996), 329.
[39] Schink, UPR 2012, 201.
[40] Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 3. Aufl. 2012.
[41] VG Freiburg, NuR 2002, 248.
[42] VG Potsdam, NuR 2004, 617.
[43] VGH Kassel, NJW 1986, 1829.
[44] VGH Mannheim, NVwZ 1994, 1130.
[45] VGH Mannheim, UPR 2012, 231.
[46] VGH München, NJW 1984, 1196.
[47] VGH München, NVwZ 1987, 912.
[48] VGH München, NVwZ-RR 1989, 289.
[49] Vilsmeier, Tatsachenkontrolle und Beweisführung im EU-Kartellrecht auf dem Prüfstand der EMRK, 2013.
[50] von Lersner/Wendenburg/Versteyl, Recht der Abfallbeseitigung.
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Thomé-Kozmiensky, K. J. (Hrsg.): Mineralische Nebenprodukte und Abfälle 2 – Aschen, Schlacken, Stäube und Baurestmassen – ISBN 978-3-944310-21-3 TK Verlag Karl Thomé-Kozmiensky
Copyright: Professor Dr.-Ing. habil. Dr. h. c. Karl J. Thomé-Kozmiensky Alle Rechte vorbehalten
Verlag: TK Verlag Karl Thomé-Kozmiensky • Neuruppin 2015
Redaktion und Lektorat: Professor Dr.-Ing. habil. Dr. h. c. Karl J. Thomé-Kozmiensky, Dr.-Ing. Stephanie Thiel, Elisabeth Thomé-Kozmiensky, M.Sc.
Erfassung und Layout: Ginette Teske, Sandra Peters, Janin Burbott, Claudia Naumann-Deppe, Anne Kuhlo
Druck: Mediengruppe Universal Grafische Betriebe München GmbH, München
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