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Recycling Kompostierung Verbrennung Deponierung 0
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Abfallbehandlung in der EU-27 – Stand 2010
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stoffliche Verwertung
(Recycling) energetische Verwertung Deponierung
Sperrmüll 6,4 % Hausmüll, hausmüll- ähnliche Gewerbeabfälle gemeinsam über die öffentliche Müllabfuhr eingesammelt 37,2 % Abfälle aus der Biotonne 11,6 % Garten- und Parkabfälle biologisch abbaubar
12,8 % Gemischte
Verpackungen/
Kunststoffe 6,8 %
Papier, Pappe Kartonagen 15,8 % Insgesamt 37,22 Millionen Tonnen
sonstige Abfälle 0,5 %
Glas 5,1 % Metalle, Holz Textilien 3,7 % andere
getrennt eingesammelte
Abfälle 31,4 %
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Leichtverpackungs-Sammelware Grobzerkleinerung Konditionierung
> 220 mm < 20 mm
Leichtgut (MKS) Siebklassierung Windsichtung
Magnetscheidung sensorgestützte automatische Klaubung und
Wirbelstromscheidung
sensorgestützte automatische und ggf. manuelle Produktkontrolle
Kunststoff- Hohlkörper Folien
AluPE PPPS PETMisch- Sortierrest kunst- stoffe PPKEBS Flüssigkeits-
kartons Weißblech Schwergut
> 220 mm Leichtgut
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Abfallströme | Märkte
Neuverteilung von Restabfall-Mengenströmen in Deutschland 2016
– Ausschreibung, Vergabe, Trends und Preise –
Mark Döing
1. Definition ...43
2. Historische Mengenentwicklung ...44
3. Zukünftige Mengenentwicklung ...46
4. Behandlungs- und Verwertungsinfrastruktur ...47
5. Zuständigkeit und Wettbewerbsmodelle ...49
6. Zeitliches Vergabegeschehen ...51
7. Preisentwicklung ...52 Der Markt für die Vergabe des kommunalen Restabfalls in Deutschland wird neu ver- teilt, da viele Erstvergabeverträge zwischen 2015 und 2020 auslaufen. Diese Verträge waren im Rahmen der Anlagenfinanzierung vergleichsweise lang terminiert worden.
Die Neuvergabe erfolgt vor dem Hintergrund gesunkener Restabfallmengen infolge vermehrter Bemühungen zur stofflichen und organischen Verwertung. Nachdem die Annahmegebühren vor allem in Abfallverbrennungsanlagen über mehrere Jahre rückläufig waren oder auf niedrigem Niveau stagnierten, ist seit Ende 2014 eine leichte Trendumkehr zu beobachten. Diese basiert vor allem auf dem Mengenwachstum bei Gewerbeabfällen, unter anderem als Folge eines stabilen Wirtschaftswachstums, zuneh- mender Abfallimporte sowie niedriger Rohstoffpreise in der stofflichen Verwertung.
Für die kommenden Neuvergaben beim Restabfall ist dennoch mit sinkenden Preisen zu rechnen, da das Preisniveau der Altverträge die aktuellen Marktpreise zumeist noch immer deutlich überschreitet. Unklar ist, in welchem Umfang die Kapazitäten von MVA und mechanisch-biologischen Anlagen (MBA) an die niedrigeren Restabfallmengen angepasst werden. Der Restabfallmarkt ist auch deshalb vergleichsweise stabil, da nur rund die Hälfte des Restabfalls in Form von Ausschreibungen vergeben wird. Die üb- rigen Mengen werden inhouse an kommunale Anlagenbetreiber vergeben.
1. Definition
Restabfall (bzw. Restabfall) wird in diesem Artikel in seiner engsten Definition verstan- den, also als jener Teil der Haushaltsabfälle, der nicht getrennt gesammelt wird. Bei die- sem Restabfall handelt es sich also im Wesentlichen um die sogenannte Schwarze Tonne.
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Abfallbehandlung in der EU-27 – Stand 2010
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stoffliche Verwertung
(Recycling) energetische Verwertung Deponierung
Sperrmüll 6,4 % Hausmüll, hausmüll- ähnliche Gewerbeabfälle gemeinsam über die öffentliche Müllabfuhr eingesammelt 37,2 % Abfälle aus der Biotonne 11,6 % Garten- und Parkabfälle biologisch abbaubar
12,8 % Gemischte
Verpackungen/
Kunststoffe 6,8 %
Papier, Pappe Kartonagen 15,8 % Insgesamt 37,22 Millionen Tonnen
sonstige Abfälle 0,5 %
Glas 5,1 % Metalle, Holz Textilien 3,7 % andere
getrennt eingesammelte
Abfälle 31,4 %
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80 70 Produktion Mio. t
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 60
Leichtverpackungs-Sammelware Grobzerkleinerung Konditionierung
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Leichtgut (MKS) Siebklassierung Windsichtung
Magnetscheidung sensorgestützte automatische Klaubung und
Wirbelstromscheidung
sensorgestützte automatische und ggf. manuelle Produktkontrolle
Kunststoff- Hohlkörper Folien
AluPE PPPS PETMisch- Sortierrest kunst- stoffe PPKEBS Flüssigkeits-
kartons Weißblech Schwergut
> 220 mm Leichtgut
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Abfallströme | Märkte
De facto ist neben den Abfällen privater Haushalte aber auch der sogenannte Geschäftsabfall Teil dieses Abfalls. Hierbei handelt es sich um den Abfall privater Gewerbe oder sonstiger nicht-privater Institutionen, die an die öffentliche Abfallsammlung angeschlossen sind.
Statistisch gesehen wird dieser Restabfall im Europäischen Abfallkatalog unter der Nummer 20 03 01 01 summiert. Er ist somit Teil der gemischten Siedlungsabfälle (20 03 01), zu denen etwa auch die haushaltsabfallähnlichen Gewerbeabfälle gehören.
Dieses sind Abfälle jener Gewerbebetriebe, die nicht an die öffentliche Abfallabfuhr angeschlossen sind und ihre Abfälle privatrechtlich entsorgen. Verfügen sie jedoch über haushaltsabfallähnliche Abfälle, etwa gemischte Abfälle aus dem Mitarbeiterbereich eines Industriebetriebes, so sind diese ebenfalls bedienungspflichtig.
Theoretisch ist der Restabfall in der Statistik vergleichsweise gut abgegrenzt. In der Praxis unterscheidet sich die Auslegung dieser Mengen aber noch immer leicht, etwa je Bundes- land. Unterschiede existieren zum Beispiel bei der Berücksichtigung von gewerblichen Anteilen in der Haushaltsabfallsammlung oder bei der Einrechnung anderer gemischter kommunaler Abfälle.
2. Historische Mengenentwicklung
2013 betrug die Menge des Restabfalls im Haushaltsabfall in Deutschland laut Statistischem Bundesamt 13,1 Millionen Tonnen. Insgesamt ist diese Menge des Restabfalls in den 10 Jah- ren zuvor um rund 1,3 Millionen Tonnen gesunken. Das ist ein Rückgang von 9,2 Prozent.
- 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 40.000
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Sonstige Abfälle
Getrennt erfasste
organische Abfälle Getrennt gesammelte
Wertstoffe Sperrmüll Hausmüll, hausmüllähnliche Gewerbeabfälle Haushaltsabfallmenge
1.000 t/a
Bild 1: Entwicklung der Haushaltsabfallmenge in Deutschland
Quelle: Destatis, ohne Elektroaltgeräte
Abfallströme | Märkte
Ein Grund für diese Abnahme ist eine rückläufige Zahl der Abfallverursacher, also der Einwohner in Deutschland. Deren Zahl sank zwischen 2004 und 2013 um rund 2 Prozent bzw. 1,7 Millionen Menschen auf 80,7 Millionen Einwohner.
Diese Zahl korreliert ungefähr mit dem Rückgang des Gesamtaufkommens an Haus- haltsabfällen, das im gleichen Zeitraum bei rund 1,7 Prozent lag. Die Differenz im Rückgang (also 0,3 Prozent) zwischen beiden Zahlen wird allgemein mit dem verän- derten Konsumverhalten in Verbindung gebracht, also etwa der Zunahme von Ein- bis Zwei-Personenhaushalten, die im Durchschnitt mehr Abfall produzieren. Grundsätzlich sind solche Annahmen richtig, statistisch sind sie aber aufgrund zahlreicher Störfak- toren bislang schwierig zu belegen.
Der überproportional starke Rückgang beim Restabfall ist vor allem eine Folge der verstärkten Bemühungen bei der stofflichen und organischen Verwertung von Haus- haltsabfällen. Diese Bemühungen äußern sich besonders in einer stärkeren Getrennt- sammlung von trockenen Wertstoffen und Bioabfällen. Diese erfolgt zum einen durch die vollständige Neueinführung einer Getrenntsammlung, etwa durch die Einführung der Biotonne. Daneben fand vielerorts aber auch eine Intensivierung der Getrennt- sammlung statt, etwa durch die Einführung einer blauen Papiertonne in Kommunen, wo das Altpapier zuvor in Containern gesammelt worden war. Durch einen solchen Wechsel von einem Bring- zu einem Holsystem steigen die Mengen in der separaten Abfallsammlung.
Insgesamt ist die Menge der getrennt gesammelten trockenen Wertstoffe, also etwa Leichtverpackungen, Glas oder Papier, trotz einer sinkenden Gesamtmenge von Haus- haltsabfall zwischen 2004 und 2013 um 3,3 Prozent stiegen. Abfälle aus der Biotonne stiegen sogar um 4,1 Prozent.
Den Bemühungen bei der Zunahme von Getrenntsammlung und stofflicher Verwertung liegen unterschiedliche Motivationen zugrunde. Direkte gesetzliche Vorgaben, etwa in Form von Recyclingvorgaben für unterschiedliche Materialen oder Abfallströme im Haushaltsabfall, existierten nicht.
Allerdings hat der Umbruch in der deutschen Abfallwirtschaft zum 1. Juni 2005 die Zunahme der Getrenntsammlung maßgeblich gefördert. Zu diesem Zeitpunkt trat im Rahmen der Abfallablagerungsverordnung das Deponieverbot für unbehandelte Abfälle in Kraft.
Im Rahmen des damit verbundenen Umbruchs blieben die Reformen der kommuna- len Abfallentsorgung nicht nur darauf beschränkt, den Restabfall in Zukunft in einer Müllverbrennungsanlage (MVA) oder mechanisch-(biologischen-)Anlage (M(B)A) zu behandeln. In den meisten Kommunen wurde auch beschlossen, die Menge des Rest- abfalls zu mindern. Dementsprechend erfolgten die stärksten Zuwächse bei stofflicher und organischer Verwertung etwa bis 2007/2008.
Somit hatte die Abfallgesetzgebung signifikanten Einfluss, auch wenn ihre Auswirkun- gen nur indirekte waren.
Abfallströme | Märkte
3. Zukünftige Mengenentwicklung
Anders als in der Vergangenheit gibt es derzeit zwei gesetzliche Vorgaben, die einen direkten Einfluss auf die getrennte Sammlung des Haushaltsabfalls haben:
• Entsprechend § 11 Abs. 1 des zum 1. Juni 2012 in Kraft getretenen Kreislaufwirt- schaftsgesetzes (KrWG) sind Bioabfälle, die einer Überlassungspflicht unterliegen, spätestens ab dem 1. Januar 2015 getrennt zu sammeln. Damit formuliert das Gesetz gegenüber den Kommunen einen Zwang zur Getrenntsammlung, allerdings nur soweit dieses technisch möglich und wirtschaftlich zumutbar ist.
• Derzeit noch vorbereitet wird ein sogenanntes Wertstoffgesetz. Mithilfe dieses Ge- setzes sollen vor allem trockene Wertstoffe, vor allem aus Plastik, die keine Verpa- ckungsmaterialien sind, eingesammelt werden. Diese Abfälle werden in Haushalten in Deutschland bislang überhaupt nicht gesondert gesammelt. In der sogenannten Gelben Tonne werden ausschließlich Verpackungsmaterialien gesammelt. Ein Ent- wurf für das Gesetz lag im Oktober 2015 bei Redaktionsschluss für diesen Artikel vor, war zu diesem Zeitpunkt aber noch sehr umstritten. Ein Inkrafttreten kann frühestens für Mitte 2017 erwartet werden.
Die Folgen dieser Gesetze sind bislang noch unklar. Bis Mitte 2015 war die Bioton- ne noch nicht flächendeckend eingeführt, vor allem da noch nicht klar war, wie die Grenzen einer technischen und wirtschaftlichen Zumutbarkeit genau definiert werden.
Je nach Szenario werden zwischen eine und zwei Millionen Jahrestonnen zusätzlich eingesammelter Bioabfälle erwartet.
Von dem Wertstoffgesetz erhofft sich die Regierung eine zusätzliche Sammlung von rund 5 kg pro Einwohner, was einer Sammelmenge von rund 0,4 Millionen Tonnen pro Jahr entsprechen würde.
Für die Zeit nach 2020 könnten weniger deutsche Gesetze als vielmehr die Revision der EU-Abfallpolitik für eine weitere Steigerung des Recyclings von Haushaltsabfällen sorgen. Für Siedlungsabfälle (zu denen weitere Abfallfraktionen gehören) wurde im November 2015 eine Verwertungsquote von 75 Prozent diskutiert. Ein solches Ziel würde auch in Deutschland größere Anstrengungen notwendig machen. Die derzeitigen Recyclingvorgaben für ausgesuchte Wertstoffe wie Plastik, Papier und Glas im Rahmen der EU-Abfallrahmenrichtlinie tun dieses nicht. Das sogenannte Kreislaufwirtschafts- paket der EU soll bis Ende 2015 beschlossen werden.
Während die deutsche Gesetzeslage eine weitere Reduktion der Restabfallmengen in Deutschland befördert, sorgt die Bevölkerungsentwicklung für einen gegenteiligen Trend. Nach vielen Jahren des Bevölkerungsrückgangs steigt die Zahl der Einwohner in Deutschland seit 2012 wieder leicht an. Der Grund hierfür war vor allem EU-interne Migration, besonders aus Südeuropa infolge der wirtschaftlichen Probleme in Ländern wie Spanien, Portugal und Griechenland.
Zu einem nicht vorhersehbaren Wachstum der Einwohnerzahl führt aktuell die soge- nannte Flüchtlingskrise, im Rahmen derer seit dem Frühjahr 2015 eine große Zahl an Menschen, vor allem aus dem Bürgerkriegsland Syrien, nach Deutschland fliehen. Als
Abfallströme | Märkte
Folge des Massenansturms fand zeitweilig keine Erhebung der Zahl an Flüchtlingen statt. Bei Redaktionsschluss für diesen Artikel wurde grob mit einer Menge von 1 Mil- lionen Flüchtlingen gerechnet, von denen etwa die Hälfte langfristig in Deutschland bleiben könnte. Aber selbst wenn man davon ausgeht, dass eine Zahl von 0,8 Millionen Menschen langfristig bleibt, würde dieses lediglich eine zusätzliche Menge von gut 100.000 Tonnen Restabfall pro Jahr bedeuten. Die Mengenverluste infolge der gestie- genen stofflichen und energetischen Verwertung können so nicht aufgefangen werden.
Insgesamt rechnen wir in unterschiedlichen Szenarien in den kommenden 10 Jahren mit einem weiteren Mengenverlust beim Restabfall in einer Größenordnung von 1,0 bis 1,8 Millionen Tonnen pro Jahr.
4. Behandlungs- und Verwertungsinfrastruktur
Da seit dem 1. Juni 2005 die Deponierung unbehandelter Abfälle aus Siedlungen und Gewerbe in Deutschland verboten ist, muss auch der Restabfall behandelt werden.
Hierfür existieren zwei unterschiedliche Arten von Infrastruktur: Müllverbrennungs- anlagen (MVA) und die sogenannten mechanisch-biologische Behandlungsanlagen (MBA). Während die Technologie von Abfallverbrennungsanlagen europäisch geregelt und weitgehend einheitlich ist, unterscheidet sich die Technologie der MBA oft deutlich voneinander. Einige dieser Anlagen arbeiten rein mechanisch (bzw. physikalisch), ohne biologische Behandlung. Unterschiede gibt es ebenfalls bei der Art und Reihenfolge von Sortier- und Schreddertechnologie oder der Art der biologischen Behandlungsstufe.
(Auch wenn dieses formal nicht korrekt ist, werden alle diese Anlagen im weiteren Verlauf dieses Artikels der Einfachheit halber als MBA bezeichnet.)
Bild 2: Restabfallbehandlung im Wettbewerb
Restabfall Sperrmüll Haushaltsabfall, separat gesammelt
Gemischter Gewerbabfall
58 MBA
68 MVA 35 EBS-KW 40 Mitverbrenner
Gewerbabfall, getrennt gesammelt
Sortierung
Abfallströme | Märkte
Aktuell sind in Deutschland 68 Abfallverbrennungsanlagen mit einer Kapazität von knapp 20 Millionen Jahrestonnen in Betrieb. Hinzu kommen 58 MBA mit einer Kapazität von knapp 6 Millionen Jahrestonnen. Insgesamt existieren so, theoretisch, Restabfall-Behandlungskapazitäten in einer Größenordnung von 26 Millionen Tonnen.
Praktisch kann diese Behandlungsstruktur aber nicht isoliert betrachtet werden. Die MBA etwa behandeln auch andere gemischte Siedlungsabfälle, die der Andienungs- pflicht unterliegen, etwa haushaltsabfallähnliche Gewerbeabfälle. Das Annahmespek- trum der MVA ist noch deutlich größer und umfasst unter anderem Sortierreste, etwa aus der Sortierung von Leichtverpackungen oder gewerblichen Abfällen. Schließlich verbrennen einige MVA anteilig auch die heizwertreiche Fraktion, die in einigen MBA sortiert wird.
Bei einigen dieser Abfallströme konkurrieren MVA mit EBS-Kraftwerken. Diese wie- derum konkurrieren mit Mitverbrennern wie Zementwerken oder Kohlekraftwerken.
Die Konkurrenz von MVA und Mitverbrennern hingegen ist, zumindest in Bezug auf die direkten Stoffströme, weniger ausgeprägt.
In Deutschland sind 35 reine Ersatzbrennstoff-Kraftwerke in Betrieb. Sie verfügen über eine Kapazität von rund 5,5 Millionen Jahrestonnen. Hinzu kommen 40 Mitverbrenner, hierbei handelt es sich um Zement- sowie Kohlekraftwerke. Die Kapazitäten dieser Anlagen schwanken mit dem Anteil des Sekundärbrennstoffs (SBS), den sie einsetzen.
Geschätzt liegt der SBS-Einsatz bei gut 2,5 Millionen Tonnen pro Jahr.
Bezogen auf den Restabfall gingen in Deutschland 2013 knapp 25 Prozent der Abfall- menge, etwa drei Millionen Jahrestonnen, in die mechanisch-biologische Abfallbe- handlung. Knapp zehn Millionen Tonnen wurden thermisch verwertet.
- 500 1.000 1.500 2.000 2.500 3.000 3.500 4.000 4.500 5.000
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MBA EBS-Kraftwerke MVA Behandlungskapazitäten
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Inbetiebnahme
Bild 3: Inbetriebnahme von Behandlungskapazitäten in Deutschland von 2000 bis 2012
Abfallströme | Märkte
5. Zuständigkeit und Wettbewerbsmodelle
Die Entsorgung von Restabfällen fällt in den Bereich der öffentlichen Daseinsvorsorge.
Die privaten Haushalte sind im Rahmen der Überlassungspflicht dazu verpflichtet, den Restabfall den sogenannten öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern (örE) zu überlassen (§17 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG)).
Die Definition dieser örE ist Aufgabe der Bundesländer. Die meisten Bundesländer haben grundsätzlich die Kreise bzw. kreisfreien Städte als örE in die Verantwortung für die Restabfallentsorgung genommen. Von diesen existierten Mitte Juni 2015 insgesamt 404 in Deutschland. Insgesamt war deren Zahl leicht rückläufig, vor allem als Folge kommunaler Gebietsreformen im Osten des Landes.
Einige der Kreise oder kreisfreien Städte nehmen ihre Funktion als örE allerdings nicht wahr. So existiert in sämtlichen Flächenländern in Deutschland die Möglichkeit einer interkommunalen Zusammenarbeit. Im Rahmen einer solchen Kooperation nehmen Kommunen die Entsorgung gemeinsam mit anderen Kommunen wahr. Häufig gründen sie hierfür einen Zweckverband, der als örE an die Stelle der Kommunen tritt. Hierfür haben sich bundesweit rund 80 Kreise und kreisfreie in rund 20 Verbänden zusam- mengefunden. Als Folge solcher Zusammenschlüsse gibt es in Deutschland nicht über 400, sondern nur rund 350 örE. Somit existieren auch nur 350 Entsorgungsgebiete für die Vergabe von Restabfall und nur 350 Akteure, die die Nachfrage in der Restabfall- entsorgung in Deutschland definieren.
Betrachtet man die Restabfallentsorgung als Markt, so existieren allerdings noch deutlich weniger Kunden als die beschriebenen 350 örE. Der Grund hierfür ist, dass viele örE eine eigene Infrastruktur für die ordnungsgemäße Entsorgung des Restab- falls vorhalten. Bei einer solchen Eigenerbringung nimmt ein örE de facto nicht am Entsorgungsmarkt teil.
Eigenerbringung 38 %
Fremdvergabe an privaten Entsorger 23 %
Leistungserbringung durch andere Kommune 15 %
Leistungserbringung durch PPP mit eigener Beteiligung 10 % Leistungserbringung durch PPP
ohne eigene Beteiligung 14 %
unbekannt 1 %
Marktanteile basierend auf Einwohnerwerten, Daten für Oktober 2015
Bild 4: Wettbewerbsmodell nach Marktanteil
Abfallströme | Märkte
Was als Eigenerbringung gilt und welche örE somit nicht an einem Entsorgungsmarkt für Restabfälle teilnehmen, ist umstritten. Diese Diskussion wird im Wesentlichen über das Ausschreibungsrecht geführt.
Grundsätzlich existieren im Spannungsfeld zwischen (öffentlicher) Eigenerbringung und (privater) Leistungserbringung unterschiedliche Modelle. Die wesentlichsten sind:
• 100-prozentige Eigenerbringung: Eine solche liegt vor, wenn ein örE – alleine oder in Kooperation mit anderen örE – eine eigene Infrastruktur für die gesetzeskonforme Restabfallentsorgung besitzt und betreibt. Gesellschaftsrechtlich existieren unter- schiedliche Ausformungen einer solchen Eigenerbringung, von denen nicht alle mit einer Abgabe der örE-Funktion verbunden sind.
• PPP-Modell: In diesem Fall besitzt und betreibt ein oder mehrere örE die Abfallin- frastruktur mit einem privaten Entsorger. In den meisten Fällen hat der öffentli- che Partner in dieser Kooperation mit einem Gesellschafteranteil von mindestens 51 Prozent den größeren Anteil.
• Fremdbetrieb: In diesem Fall ist ein örE zwar der Eigentümer der Infrastruktur für die Entsorgung des Restabfalls, hat allerdings einen Dienstleister mit dem Betrieb dieser Infrastruktur beauftragt. Dieser Fall ist in Deutschland vergleichsweise selten.
• Fremdvergabe: Ein örE vergibt die ordnungsgemäße Entsorgung des Restabfalls an einen externen Dienstleister. Hier muss allerdings zwischen den unterschiedlichen Besitzverhältnissen dieses Dienstleisters unterschieden werden:
- Es handelt sich um eine Institution im öffentlichen Besitz, etwa einer anderen Kommune.
- Es handelt sich um eine Institution der Privatwirtschaft.
Dort, wo eine 100-prozentige Eigenerbringung existiert, findet keine Marktteilnahme statt. Da der jeweilige örE eine eigene Infrastruktur betreibt, ist er allein aus wirtschaft- lichen Gründen an deren Auslastung interessiert. Gleichzeitig erlaubt ihm die geltende Gesetzeslage eine Inhouse-Vergabe, eine Ausschreibungspflicht existiert nicht.
Eine solche Inhouse-Vergabe ist auch möglich, wenn eine Kommune die Restabfallbe- handlung an eine andere Kommune vergibt. Inwiefern eine solche Vergabe gewünscht ist, ist im Einzelfall schwer nachzuvollziehen. Im Grundsatz ist ein örE an einer möglichst kostengünstigen Lösung interessiert. Dementsprechend sollte er auf eine Ausschreibung nur dann verzichten, wenn er von einer solchen keine wesentlich bessere Entsorgungs- lösung, aber deutlich mehr Aufwand erwartet.
Noch komplizierter ist die Situation bei den aktuellen PPP-Modellen. Für diese ist sogar juristisch noch nicht vollständig klar, wann und wie sie neu ausgeschrieben wer- den müssen. Zwar besteht nach einigen Urteilen eine weitgehende Rechtssicherheit insofern, als dass es eine Ausschreibungspflicht für die Neuvergabe an eine PPP gibt.
Derzeit ist aber nicht für alle PPPs klar, wie lange die entsprechenden Entsorgungsver- träge laufen. Zumindest in einigen Fällen ist hier ein fixes Vertragsende nicht definiert.
Hinzu kommt, dass die Ausschreibungspflicht über verschiedene Modelle umgangen
Abfallströme | Märkte
werden soll, etwa über eine gesellschaftsrechtliche Aufsplittung auf öffentliche und private Gesellschaften. Inwiefern solche Modelle rechtssicher sind und eine Ausschreibungspflicht verhindern, ist aber ebenfalls unklar. Somit ist weiterhin unsicher, wie viele der heute von PPPs erledigten Restabfallentsorgung Teil eines offenen Entsorgungsmarktes ist.
Bei der Fremdvergabe an einen privaten Dritten sowie beim Fremdbetrieb ist die Lage hingegen klar: Hier ist eine Ausschreibung erforderlich. Nach dem Ende des Vertrags- zeitraums erfolgt eine neue Vergabe.
In knapp 150 Landkreisen oder kreisfreien Städten in Deutschland hat man den Weg der 100-prozentigen Eigenerbringung gewählt, in weiteren rund 60 Kreisen wurden aus- schließlich fremde kommunale Infrastrukturbetreiber beauftragt. Gut 20 Kreise entsorgen ihre Restabfälle ausschließlich über PPPs, bei denen sie selbst einer der Gesellschafter sind, weitere 40 haben PPPs beauftragt, ohne selbst Gesellschafter zu sein. Gut 70 Kreise haben ausschließlich private Entsorger mit der Entsorgung des Restabfalls beauftragt, insgesamt rund 60 Kreise nutzen unterschiedliche Wettbewerbsmodelle.
Bezogen auf Einwohnerzahlen liegt der Anteil der rein kommunalen Infrastrukturbe- treiber in Deutschland bei über 50 Prozent, während private Entsorger und PPPs je rund ein Viertel der Entsorgung auf sich vereinigen.
6. Zeitliches Vergabegeschehen
Von wenigen Ausnahmen abgesehen repräsentiert die aktuelle Vergabestruktur beim Rest- abfall die Situation zwischen dem Ende der 1990er und der ersten Phase des Inkrafttretens des Deponieverbotes für unbehandelte Siedlungsabfälle etwa bis 2006/2007. Alleine über 50 Restabfall-Vergaben starteten mit einer Leistungserbringung im Jahr 2005, und zwar an dem Tag, an dem das Deponieverbot für unbehandelte Siedlungsabfälle in Kraft trat.
0 5 10 15 20 25 30
2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 später Abschätzung: Anzahl der Ausschreibungen
Restabfall pro Jahr
%
Bild 5: Neuvergabe von Restabfall in Deutschland pro Jahr
Abfallströme | Märkte
Nach diesem Vergabehoch sank die Zahl der Vergaben in den Jahren darauf deutlich ab.
In einzelnen Jahren, etwa 2008, trat keine einzige Neuvergabe in Kraft.
Dieses Vergabetief zog sich hin bis etwa 2015, also rund zehn Jahre nach dem Inkrafttreten des Deponieverbotes für unbehandelte Abfälle. Der Grund für dieses lange Tief ist vor allem die Finanzierung der Behandlungsinfrastruktur, für die Sicherheiten benötigt wur- den. Dieses konnten nur großvolumige Verträge ohne hohes Ausfallrisiko bilden, was vor allem die Abfallverträge mit den Kommunen, die in den meisten MVA und MBA für den überwiegenden Teil der geplanten Auslastung sorgen sollten, waren. Um eine Finanzierung überhaupt erst zu ermöglichen, mussten die Verträge langfristig terminiert werden. Aus dem gleichen Grund und um die Einnahmen des Anlagenbetriebes langfristig abzusichern, wurden viele dieser Verträge in der Form von Bring-or-pay-Verträgen angelegt.
Seit etwa 2014 hat das Vergabegeschehen für die kommunalen Restabfallverträge wieder deutlich angezogen, da zu Ende 2015 erstmals eine größere Zahl an Verträgen endet. Ein Peak in der Vertragsvergabe kann 2019/2020 erwartet werden, da besonders viele Verträge zu Ende 2020 (15 Jahre nach Inkrafttreten des Deponieverbotes) auslaufen. Theoretisch enthalten viele dieser Verträge zwar eine oder mehrere Verlängerungsoptionen vonseiten der Kommunen, sodass sie ohne Ausschreibung verlängert werden könnten. In der Praxis ist aufgrund der zu erwartenden Preissenkungen aber nicht davon auszugehen, dass diese Option in erheblichem Maße in Anspruch genommen wird.
Anders als in der Vergangenheit ist die Vertragsdauer bei den neuen Verträgen deutlich kürzer. Zum einen bilden sie nicht mehr die Basis für umfangreiche Finanzierungsverträge.
Hinzu kommt, dass viele Kommunen in den vergangenen zehn Jahren feststellen konnten, dass die jeweils aktuellen Entsorgungspreise über vergleichsweise lange Zeiträume deutlich niedriger lagen. Dementsprechend ist die Motivation, die Entsorgungspreise regelmäßig anzupassen, groß. Die Preismechanismen in vielen Verträgen bilden häufig lediglich die Inflation ab.
Wo genau die durchschnittlichen Vertragslaufzeiten zukünftig liegen, ist aktuell noch un- klar. Da eine EU-weite Ausschreibung auch Aufwand und Kosten verursacht, rechnen wir aktuell damit, dass die Vertragszeiträume zwischen fünf und sieben Jahre betragen werden.
7. Preisentwicklung
Die Entwicklung der Annahmegebühren für Restabfall kann nicht separat betrachtet werden. Da vor allem die MVA nicht nur mit MBA, sondern auch mit anderen energe- tischen Verwertern konkurrieren, ist die Restabfallbehandlung Teil eines allgemeineren Marktes für die Entsorgung nicht recycelbarer Abfälle. Zu diesen gehören unter anderem auch gemischter Gewerbeabfall oder Sortierreste aus Anlagen, die getrennt gesammelte Abfälle zur Verwertung weiterverarbeiten.
Entsprechend dieser Logik haben die Entwicklungen in diesem Bereich zum Teil sehr starke Auswirkungen auch auf die Entsorgungspreise in der Behandlung von Restabfällen. So führt eine positive konjunkturelle Entwicklung in Deutschland zu mehr Gewerbeabfällen und einer höheren Auslastung der MVA. Als Folge der gestiegenen Nachfrage können
Abfallströme | Märkte
langfristig auch die Preise für die Restabfallbehandlung steigen. Im Umkehrschluss kön- nen höhere Recyclingziele bei gewerblichen Abfällen die Auslastung der MVA sinken lassen. So ist die Mitte 2015 geführte Diskussion über eine Getrennthaltungspflicht von Gewerbeabfällen im Rahmen der Novelle der Gewerbeabfallverordnung (GewAbfV) von hoher Preisrelevanz auch für den Restabfallmarkt.
In der Tendenz war und ist die Preisentwicklung bei kommunalen Abfällen aufgrund der langen Laufzeiten vergleichsweise stabil. Dennoch kam es in den vergangenen Jahren zu Marktverwerfungen bei den Annahmepreisen, die auch Auswirkungen auf die Behand- lungspreise von Restabfall hatten.
Grob können seit 2005 drei Marktphasen unterschieden werden:
• Als das Deponieverbot zum 1. Juni 2005 in Kraft trat, existierten trotz zahlreicher An- strengungen nicht genügend Behandlungskapazitäten für alle Abfälle aus Haushalten und dem Gewerbe. Die Gründe hierfür waren unterschiedlich. Zum einen war der Bedarf an Behandlungskapazitäten teilweise falsch eingeschätzt worden. Zeitgleich mit der Abfallbehandlung wurden in vielen Gemeinden auch Maßnahmen für eine stärkere stoffliche Verwertung umgesetzt. Dadurch veränderte sich auch die Menge des Restabfalls, der behandelt werden sollte.
Noch schwieriger war die Situation bei gewerblichen Abfällen. Da diese abseits des öffentlich-rechtlichen Abfallregimes gesammelt, verwertet und entsorgt wurden, war die Datenlage hier deutlich schlechter. Andererseits ist die Verwertungsquote bei Ge- werbeabfällen aufgrund der Homogenität der Abfälle höher. Das resultiert in einer verlängerten Wertschöpfungskette, an der häufig unterschiedliche Sammler, Sortier- anlagen und Transporteure beteiligt sind. Auch das erschwert die Mengenprognose bei gewerblichen Abfällen.
Als Folge aller Fehleinschätzungen lagen Angebot und Nachfrage auf dem Abfallbe- handlungsmarkt Mitte 2005 deutlich auseinander und es kam es zu einem starken Preisanstieg bei den Behandlungsgebühren. Diese Preissteigerungen betrafen aller- dings vor allem gewerbliche Abfälle, die nicht im Rahmen langfristiger Verträge ver- einbart worden waren. Der kommunale Restabfall war zu einem großen Teil schon vor dieser Situation vergeben worden.
• Der Entsorgungsengpass, aber auch die hohen Gewinnmargen der Betreiber von Ab- fallverbrennungsanlagen führten zu umfangreichen Investitionen in neue Abfallver- brennungsanlagen. Allein 2008/2009 wurden zusätzliche Verbrennungskapazitäten in einer Größenordnung von 4,4 Millionen Tonnen in Betrieb genommen.
Während sich das Angebot auf diese Weise deutlich erhöhte, ging die Nachfrage im Rahmen der Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/2009 deutlich zurück. Die Ange- botserhöhung beim gleichzeitigen Einbruch der Nachfrage führte zu einem massi- ven Preisverfall bei den Annahmegebühren von MVA und EBS-Kraftwerken. Trotz dieser Lage wurden 2010/2011 weitere thermische Verwertungsanlagen in Betrieb genommen. Sie befanden sich überwiegend bereits im Bau, als der Markt in 2008/2009 einbrach.
Abfallströme | Märkte
Im Rahmen der wirtschaftlichen Erholung seit 2010 konnten viele Anlagenbetreiber ihre Auslastung zwar deutlich erhöhen und einen signifikanten weiteren Preisverfall verhindern, höhere Preise konnten sie allerdings nicht am Markt durchsetzen.
Abermals betraf diese Entwicklung aber vor allem gewerbliche Abfälle, insbesondere auf dem Spotmarkt. Der kommunale Restabfall war kaum betroffen, da in dieser Zeit nur sehr wenige Neuvergaben von Restabfallmengen stattfanden. In diesen wenigen Vergaben wurden zum Teil deutlich geringe Behandlungsgebühren vereinbart als noch vor 2009.
• Seit etwa 2014 ist zum ersten Mal ein leichter Anstieg der Behandlungspreise auf dem Spotmarkt zu beobachten. Mitte 2015 wurde erstmals seit Jahren eine Si- tuation erreicht, in der Anlieferer über Abnahmeschwierigkeiten in MVA und EBS-Kraftwerken berichteten.
Die gestiegene Nachfrage in der Behandlung nicht-recycelbarer Abfälle hat mehrere Ursachen. Zum einen sind die Mengen gewerblicher Abfälle aufgrund des lang an- haltenden Wirtschaftswachstum weiter gestiegen. Hinzu kommt, dass der Verfall der Rohstoffpreise infolge des niedrigen Ölpreises und eines schwächelnden Welthandels vor allem die stoffliche Verwertung schwächen. Das führt im Ergebnis zu weniger Sortierung und mehr gemischten Abfällen, vor allem im gewerblichen Bereich.
Schließlich ist der Import von Ersatzbrennstoffen (EBS) aus dem Ausland deutlich angestiegen. Der Grund hierfür ist ein Engpass an Entsorgungskapazitäten in Groß- britannien und Irland, nicht unähnlich der Situation in Deutschland in den Jahren 2006/2007. Im ersten Halbjahr 2015 wurden allein aus England und Wales über 300.000 Tonnen EBS nach Deutschland importiert.
0 50 100 150 200 250 300 350 400
20052006 20072008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Annahmegebühr EUR/t
Alle Annahmegebühren
(bis 2009 keine Unterscheidung nach Einzelmärkten) kommunal
gewerbliche Verträge
Spot - markt
Bild 6: Entwicklung der Annahmegebühren in Deutschland
Bislang ist noch schwer abzuschätzen, inwiefern der jüngste Marktumbruch auch die Verträge für Restabfälle beeinflussen werden. Bei Redaktionsschluss für diesen Artikel lagen die in neuen Vergaben erzielten (dokumentierten) Vergabepreise zum Teil noch
Abfallströme | Märkte
deutlich unter dem Preisniveau der vorherigen Verträge. Tatsächlich existiert aufgrund der Preisentwicklungen seit 2009 noch eine erhebliche Differenz zwischen den Annah- mepreisen bei gewerblichen Abfallmengen und denen von Restabfall.
In den kommenden Jahren bis 2020 erwarten wir folgende Trends:
• Die Menge des Restabfalls wird, wie beschrieben, als Folge einer stärkeren stoffli- chen und biologischen Verwertung weiter zurückgehen.
• Auch die Menge der gewerblichen Abfälle wird sich als Folge der Novelle der Gew- AbfV rückläufig entwickeln. Dieser Rückgang wird allerdings gebremst durch ein anhaltend moderates Wirtschaftswachstum sowie weiterhin niedrige Rohstoffprei- se, die eine stoffliche Verwertung erschweren.
• Die Menge der Abfallimporte wird bis mindestens 2020 weiterhin leicht ansteigen oder sich zumindest auf hohem Niveau stabilisieren. Ein deutlicher Rückgang ist erst nach 2020 zu erwarten.
• Gleichzeitig sinken die Kapazitäten in der Restabfallbehandlung. Das gilt insbe- sondere für die MBA. Bereits in den vergangenen Jahren haben einige Anlagen ihre biologische Stufe geschlossen bzw. für die Behandlung getrennt gesammelter organischer Abfälle umgewidmet. Mit dem Auslaufen der Restabfallverträge kön- nen viele dieser Anlagen als nicht wettbewerbsfähig gelten. Insgesamt erwarten wir für die kommenden zehn Jahre ein Marktausscheiden von mehr als eine Million Jahrestonnen MBA-Kapazität.
• MVA-Kapazitäten werden nur in geringem Umfang vom Markt genommen. Für die kommenden 10 Jahre rechnen wir mit einer Kapazitätsreduktion von weniger als eine Million Jahrestonnen.
In der Summe übertreffen die Kapazitätsstilllegungen den Rückgang der Abfallmengen.
So können vor allem Betreiber von Anlagen zur thermischen Verwertung einen Teil der negativen Preisentwicklung seit 2009 kompensieren.
Für die Restabfallbehandlung bedeutet dieses, dass sich der Markt zum Zeitpunkt eines wieder einsetzenden Marktgeschehens für die Nachfrageseite etwas schwieriger gestaltet. Dennoch gehen wir davon aus, dass bei der Neuvergabe kommunaler Res- tabfallverträge auch in den kommenden Jahren deutliche Preisnachlässe vonseiten der Kommunen realisiert werden können, da das derzeitige Preisniveau dieser langfristigen Verträge noch sehr weit von aktuellen Marktpreisen entfernt ist.
Die großen Risiken dieser Prognose liegen dabei nicht im Restabfallbereich, sondern bei den Vorgaben zu Konjunkturentwicklung, Rohstoffpreisen und Importen.
Anlagenbau mit Blick auf die Umwelt
Thermische Abfallbehandlungsanlagen sind komplexe Bauwerke, die sehr individuell gestaltet werden. Deren Realisierung erfordert eine hohe Kompetenz im Engineering und Anlagenbau, von der Planung über die Lieferung bis zur Inbetriebnahme und dem anschließendem Service.
Wir verfügen über umfangreiche Erfahrungen als Generalunternehmer für die schlüsselfertige Lieferung von Gesamtanlagen. Basierend auf unseren Verbrennungstechnologien und in Zusammenarbeit mit sorgfältig ausgewählten und bewährten Lieferanten.
Seit März 2015 haben wir unser Produktportfolio erweitert. Als Anlagenbauer verwenden wir die MARTIN Trockenvergärung System Thöni zur Behandlung von organischen Abfällen in zahlreichen Ländern Europas sowie Australien und Neuseeland.
Das Thöni System zur Trockenvergärung ist am Markt bewährt und etabliert. Aus organischen Abfällen werden Biogas, Kompost und Flüssigdünger gewonnen und in den Stoff-Kreislauf zurückgeführt.
„Lösungen für die energetische und stoffliche Verwertung von Abfällen“
V E R B R E N N U N G V E R G Ä R U N G
Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.dnb.de abrufbar
Karl J. Thomé-Kozmiensky (Hrsg.):
Strategie • Planung • Umweltrecht, Band 10
ISBN 978-3-944310-25-1 TK Verlag Karl Thomé-Kozmiensky
Copyright: Professor Dr.-Ing. habil. Dr. h. c. Karl J. Thomé-Kozmiensky Alle Rechte vorbehalten
Verlag: TK Verlag Karl Thomé-Kozmiensky • Neuruppin 2016
Redaktion und Lektorat: Professor Dr.-Ing. habil. Dr. h. c. Karl J. Thomé-Kozmiensky, Dr.-Ing. Stephanie Thiel, M.Sc. Elisabeth Thomé-Kozmiensky
Erfassung und Layout: Sandra Peters, Ginette Teske, Janin Burbott-Seidel, Anne Kuhlo, Carolin Bienert
Druck: Universal Medien GmbH, München
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