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I. Allgemeines
Mit dem am 20. Juni vorgelegten Entwurf einer Verordnung zur Änderung arbeitszeit- und urlaubsrechtlicher Vorschriften will die Bundesregierung
o die Möglichkeit schaffen, dass in Bereichen mit Bereitschaftsdienst die durch- schnittliche Arbeitszeit im Siebentageszeitraum auf bis zu 54 Wochenstunden verlängert werden kann, wenn sich die betroffenen Beamtinnen und Beamten damit schriftlich einverstanden erklären (so genanntes individuelles opt-out),
o die Frist zur Abwicklung des Erholungsurlaubs des vorangegangenen Ur- laubsjahres hinausschieben sowie
o die Gewährung von Sonderurlaub zur Betreuung von Familienangehörigen flexibler gestalten.
Die Änderung der Arbeitszeitverordnung (AZV) gründet sich auf Art. 22 der Richtlinie 2003/88/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. November 2003 über be- stimmte Aspekte der Arbeitsgestaltung (AZRL). Diese gilt gem. Art. 1 Abs. 3 für alle privaten oder öffentlichen Tätigkeitsbereiche und somit auch für Beamtinnen und Beamte im Bund, in den Ländern und Kommunen. Nach Art. 22 AZRl. sind Abweichungen von der in Art. 6 fest- gelegten wöchentlichen Höchstgrenze der Arbeitszeit von 48 Stunden im Siebentageszeit- raum erlaubt, wenn der Arbeitnehmer/die Arbeitnehmerin sich dazu bereit erklärt. Von dieser opt-out Klausel will die Bundesregierung – befristet bis 2012 – für diejenigen Bereiche Gebrauch machen, in denen regelmäßig Bereitschaftsdienst anfällt.
Begründet wird die Änderung des § 13 AZV damit, dass Art. 22 Abs. 1 AZRL in nationales Recht umgesetzt werde. Dies suggeriert, dass es hier noch Umsetzungsbedarf gebe. Das ist unzutreffend: Die „opt-out“-Regelung ist eine Ausnahmemöglichkeit von den ohnehin schon nur als Mindestvorschriften ausgestalteten Schutzvorschriften der Arbeitszeitrichtlinie. Eine Umsetzung dieser Ausnahme ist daher nicht notwendig. Das ergibt sich bereits aus dem Wortlaut des Art. 22 Abs. 1 AZRL: „Es ist einem Mitgliedstaat freigestellt, …“
Zwar bleibt die Bundesregierung mit ihrem Vorhaben unter der Beschlussempfehlung der EU-Arbeitsminister vom 10. Juni 2008, die wöchentliche Arbeitszeit in Bereichen mit Bereit- schaftszeiten auf bis zu 65 Stunden ausdehnen zu können. Dennoch lehnt der DGB die ge- plante Änderung des § 13 AZV ab, da sie dem Sinn der Arbeitszeitrichtlinie zur Verbesse- rung des Gesundheitsschutzes zuwiderläuft.
Im Rahmen der Initiative „Humanisierung des Arbeitslebens“ hat auch die Bundesregierung darauf hingewirkt, dass die wöchentliche Arbeitszeit auf maximal 48 Stunden festgelegt wird.
Umso unverständlicher ist, dass die Bundesregierung jetzt plant, die wöchentliche Arbeitszeit auf freiwilliger Basis im Siebentageszeitraum in Bereichen mit Bereitschaftszeiten verlängern zu können. Beamtinnen und Beamte, die in Bereichen mit Bereitschaftsdiensten tätig sind, sind gesundheitlich besonders gefährdet. Die Fürsorgepflicht des Dienstherrn gebietet es, dafür Sorge zu tragen, dass die wöchentliche Höchstarbeitszeit von 48 Stunden nicht über- schritten wird.
II. Im Einzelnen
Zu Art. 1 − § 13 AZV
Der DGB hat das so genannte individuelle opt-out sowohl auf nationaler als auch auf europä- ischer Ebene wiederholt abgelehnt. Diese Position gilt nach wie vor. Der DGB weist darauf hin, dass auch das Europäische Parlament in den Diskussionen über die Revision der Ar- beitszeitrichtlinie eine ablehnende Haltung gegenüber dem opt-out eingenommen hat. Inso- fern kann die Einigung des Europäischen Rates vom 9. und 10. Juni 2008 nicht als abschlie- ßende Entscheidung gewertet werden.
Der DGB warnt insbesondere davor, das individuelle opt-out dafür zu nutzen, dringend erfor- derliche Neueinstellungen in den betroffenen Bereichen zu vermeiden. Der Bund hat nach Jahren des Personalabbaus auf den wachsenden Bedarf an Neueinstellungen bisher aus- schließlich mit Verlängerung der regelmäßigen Wochenarbeitszeit reagiert. Die Folgen sind Arbeitsverdichtung und eine zunehmende Belastung der Beschäftigten. Letztlich wird die Funktionsfähigkeit des öffentlichen Dienstes bis in sicherheitsrelevante Bereiche gefährdet.
Der DGB lehnt eine Regelung ab, die das individuelle opt-out im Falle von Bereitschafts- diensten generell vorsieht. Individuelles opt-out kann allenfalls befristet dort hinnehmbar sein, wo aufgrund besonderer Gegebenheiten mit den bestehenden Regelungen eine befrie- digende Arbeitszeitgestaltung zurzeit noch nicht umgesetzt werden kann (z. B. bei Flugha- fenfeuerwehren oder speziellen Diensten bei der Bundespolizei).
Nach Vorstellung der Bundesregierung soll die wöchentliche Arbeitszeit auf bis zu 54 Stun- den im Siebentageszeitraum ausgedehnt werden können, wenn der Beamte/die Beamtin sich hierzu schriftlich bereiterklärt. Nach dem Wortlaut von § 13 Abs. 2 AZV sind hierbei die allgemeinen Grundsätze der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes zu beachten. Eine konkrete Ausgestaltung, vor allem des Grundsatzes Gesundheitsschutz bei überlangen Ar- beitszeiten, Nacht- und Schichtarbeit, lässt der Verordnungsentwurf aber völlig offen. Denk- bar sind die Begrenzung auf einen bestimmten Personenkreis, die Festlegung verlängerter Ruhezeiten, die Begrenzung des Zeitraums, für den sich der/die einzelne Beamtin/Beamter bereiterklären kann, länger zu arbeiten und eine besondere medizinische Überwachung der Betroffenen. Mit der Begründung, dass während des Transformationsprozess der Bundes- wehr bei den Flughafenfeuerwehren ein Handlungsbedarf entstanden sei, soll für alle Beam- tinnen und Beamte des Bundes die „opt-out“-Regelung ohne näher beschriebene Maßnah- men zum Schutz der Gesundheit der Beschäftigten eingeführt werden. Damit wird der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit missachtet.
Schon in der Entscheidung Jäger hat der Europäische Gerichtshof im Urteil vom 9. Septem- ber 2003, Randnummer 89, ausgeführt, dass das Ermöglichen von Abweichungen auf das
„unbedingt Erforderliche“ zu beschränken sei. Unter Beachtung des Verhältnismäßigkeits- grundsatzes wäre allenfalls eine Regelung hinnehmbar, die es ermöglicht, zeitlich befristet für besondere Personengruppen die wöchentliche Arbeitszeit zu erweitern. Die Einführung einer generellen Regelung für alle Beamtinnen und Beamten des Bundes steht eindeutig im Widerspruch zu dem in der Arbeitszeitrichtlinie postulierten Gesundheitsschutz.
Die in Art. 22 Abs. 1 Buchstabe b) bis e) der Arbeitszeitrichtlinie genannten sechs Voraus- setzungen, die bei Umsetzung der „opt-out“-Regelung erfüllt sein müssen, sind schon an sich nicht geeignet, um den Verlust an Gesundheitsschutz, den diese Richtlinie verursacht, auszugleichen.
Der in § 13 Abs. 2 AZV aufgestellte Grundsatz zur so genannten „Einwilligung“ des Beamten bzw. der Beamtin bzw. deren Widerruf ist völlig unzureichend. Aufgrund des besonderen Dienst- und Treueverhältnisses, das zwischen Beamten und Dienstherrn besteht, wird die von den Beamtinnen und Beamten erteilte Einwilligung zur Mehrarbeit über durchschnittlich 48 Stunden pro Woche hinaus nie ganz frei von Druck sein, der hier auf den Einzelnen he- runtergebrochen wird.
Unabhängig von der Frage der Einwilligung ist die Regelung zum Widerruf nicht akzeptabel.
Sie steht in offensichtlichem Widerspruch zur Arbeitszeitrichtlinie, die hierfür keine Frist nennt. Der Zeitraum von sechs Monaten, den der Beamte bzw. die Beamtin nach dem Wi- derruf noch die verlängerte Arbeitszeit leisten muss, ist viel zu lang und trägt ausschließlich dem Planungsinteresse des Dienstherrn Rechnung. Der DGB fordert, die Widerrufsfrist auf vier Wochen zum Monatsende herabzusetzen. Dies ist für eine geordnete Dienstplanerstel- lung völlig ausreichend. Dieser Zeitraum ist aber das maximal Zumutbare, da Veränderun- gen in der Lebenssituation der Betroffenen, die ihre Einwilligung widerrufen, nicht planbar sind.
Das Benachteiligungsverbot in § 13 Abs. 2 AZV für Beamtinnen und Beamte, die einer Ver- längerung nicht zustimmen, beinhaltet keine Beweislastumkehr. D. h. ein benachteiligter Be- amter müsste die Umstände, aufgrund derer er sich benachteiligt fühlt, in einer gerichtlichen Auseinandersetzung selbst darlegen und beweisen. Schließlich ist das Benachteiligungsver- bot nicht sanktionsbewehrt, an seine Verletzung sind also keine Rechtsfolgen geknüpft. Die Regelung ist ein zahnloses Feigenblatt und zum Schutz von Beschäftigtenrechten nicht ge- eignet.
Darüber hinaus fordert der DGB Rechtssicherheit für Beschäftigte, die im Zuge von Bereit- schaftsdiensten Schichten von bis zu 24 Stunden ableisten. Diese gängige Praxis wird von der AZV bisher nicht angesprochen. Ohne Rechtsgrundlage ist ein effektiver Arbeits- und Gesundheitsschutz für die Betroffenen aber nicht gewährleistet. Diese Arbeitszeiten wären vor dem Hintergrund verlängerter Freizeitphasen, die auch die Vereinbarkeit von Familie und Beruf verbessern und dem notwendigen Gesundheitsschutz für diese Beschäftigtengruppe Rechnung tragen, akzeptabel. Der DGB fordert deshalb eine Rechtsgrundlage entsprechend
§ 46 TVöD Besonderer Teil Verwaltung Nr. 4 (3) in der AZV des Bundes zu schaffen. Von besonderer Bedeutung ist die Übernahme der in dieser Regelung enthaltenen Vorschriften über den Gesundheitsschutz. 24-Stunden-Schichten sind danach nur zulässig, sofern der Gesundheitsschutz der Beschäftigten durch gleichwertige Ausgleichsruhezeiten in unmittel- barem Anschluss an die verlängerten Arbeitszeiten gewährleistet wird. Aus dienstlichen Gründen kann ein kürzerer Schichtturnus festgelegt werden. Durch entsprechende Schicht- einteilung soll sichergestellt werden, dass die regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit bis zum Ende des Ausgleichszeitraums im Durchschnitt nicht überschritten wird. Die Regelung soll alle Bereiche erfassen, in denen derartige Schichtplangestaltungen an der Tagesordnung sind.
Zu Art. 2 − § 7 EUrlV
Aus Gründen des Gesundheitsschutzes der Beschäftigten ist der Urlaub innerhalb des Ur- laubsjahres zu nehmen. Deshalb stehen dem Gesundheitsschutz alle Übertragungsregeln entgegen.
Ein verlängerter Übertragungszeitraum von 12 Monaten wegen vermehrter Auslandseinsätze von Soldatinnen und Soldaten würde eine Ausnahme lediglich für diesen Kreis der Beschäf- tigten rechtfertigen und nicht für alle Bundesbeamtinnen und -beamten. Sollte darüber hin- aus auch für andere Bereiche Bedarf an einem verlängerten Übertragungszeitraum beste- hen, könnte dies durch eine bereichsspezifische Öffnungsklausel geregelt werden. Der DGB schlägt vor, dass es grundsätzlich bei einem Übertragungszeitraum von neun Monaten bleibt. Eine Verlängerung von bis zu drei Monaten könnte durch die jeweilige oberste Dienst-
behörde festgelegt werden, wenn besondere Umstände dies rechtfertigen. Allerdings bleibt abzuwarten, wie der EuGH die Zulässigkeit von Verfallsklauseln für Urlaubsansprüche be- werten wird. Mindestens bei lang andauernder Krankheit von Beschäftigten sollten deren Urlaubsansprüche nicht verfallen.
Zu Art. 3 − § 12 Abs. 3 SUrlV
Der DGB tritt dafür ein, dass Gleichklang zwischen den Ansprüchen auf Sonderurlaubstagen nach Sonderurlaubsverordnung und den Ansprüchen nach § 45 Abs. 2 SGB V besteht. Die vorgesehene Änderung in Nr. 7 sieht eine Reduzierung der zu gewährenden Sonderur- laubstage vor. Nach Auffassung des DGB muss es bei der gleichen Anzahl von Betreuungs- tagen im Beamtenbereich und im Sozialversicherungsrecht bleiben. Die unterschiedliche Bezahlung während der Betreuungszeit ist den unterschiedlichen Sozialsystemen geschul- det. Dies darf aber kein Grund sein, die im Urlaubsrecht geregelten Betreuungsmöglichkeiten von Familienangehörigen unterschiedlich zu gestalten. Im Übrigen wird in der Begründung des kürzlich vorgelegten Entwurfs einer Mutterschutz- und Elternzeitverordnung ebenfalls ausgeführt, dass Beamtinnen und Beamten alle Beurlaubungsmöglichkeiten wie im Arbeit- nehmerbereich zustehen sollen. Dies lässt sich nach dem zitierten Verordnungsentwurf am besten gewährleisten, wenn hinsichtlich der nicht-beamtenspezifischen Anspruchsvoraus- setzungen unmittelbar auf das entsprechende Gesetz Bezug genommen wird. Der DGB plä- diert deshalb dafür, den bisherigen Satz 5* der Ziffer 7 anzuhängen.
Der DGB begrüßt die beabsichtigte Regelung, zur Betreuung von Familienangehörigen zu- künftig auch halbe Urlaubstage zu gewähren. Die Gewährung halber Urlaubstage darf aller- dings nicht in das Ermessen der Dienstbehörde gestellt werden. Der DGB fordert, dass halbe Urlaubstage auf Verlangen des/der Beschäftigten zu gewähren sind. Insbesondere darf ein Antrag auf Gewährung halber Urlaubstage auf keinen Fall mit der Begründung abgelehnt werden können, dass das behördliche Datenerfassungssystem die technischen Vorausset- zungen nicht erfülle.
Schließlich regt der DGB an, in der Begründung zum Verordnungsentwurf darzustellen, wie die sozialrechtlichen Verbesserungen für die Betreuung von pflegebedürftigen Angehörigen wirkungsgleich in den Sonderurlaubsregelungen realisiert werden.
In den Fällen des Satzes 1 Nr. 7 kann Beamtinnen und Beamten, deren Dienstbezüge oder Anwär- terbezüge die Jahresarbeitsentgeltgrenze nach § 6 Abs. 6 des Fünften Buches Sozialgesetzbuch nicht überschreiten, Urlaub unter Fortzahlung der Besoldung über vier Arbeitstage im Urlaubsjahr hinaus bis zu dem in § 45 des Fünften Buches Sozialgesetzbuch für eine Freistellung von der Arbeitsleistung vorgesehenen Umfang gewährt werden, wenn dadurch keine haushaltsmäßigen Mehraufwendungen entstehen.
