M 189/2005 Büro des Grossen Rates 22. August 2005 Motion
Parlamentarische Untersuchungskommission (PUK)
Weitere Unterschriften: 0 Eingereicht am: 11.08.2005
Verbesserung der Möglichkeiten des Grossen Rates bei der Gesetzgebung
Das Büro des Grossen Rates wird beauftragt, die Empfehlungen der PUK BLVK betreffend die Verbesserung der Möglichkeiten des Grossen Rates bei der Gesetzgebung zu analy- sieren und dem Grossen Rat die entsprechenden Massnahmen und Anpassungen der Rechtsgrundlagen zu beantragen. Das Büro wird beauftragt, zu prüfen, ob zur Erarbeitung einer entsprechenden Vorlage eine Spezialkommission einzusetzen ist. Ebenfalls abzuklä- ren ist die Notwendigkeit allfälliger Sofortmassnahmen.
Begründung:
Die Untersuchung der PUK hat gezeigt, dass eine vertiefte Analyse der Situation der BLVK anlässlich der Gesetzgebungstätigkeit des Grossen Rates es ermöglicht hätte, die ent- scheidenden Schwachstellen und Probleme zu erkennen. Eine solche Analyse liegt aber ausserhalb der heutigen Möglichkeiten des Parlaments. Die PUK empfiehlt deshalb dem Grossen Rat, durch geeignete Massnahmen sicherzustellen, dass der Grosse Rat die ihm vom Regierungsrat unterbreiteten Vorlagen in aller Unabhängigkeit selbst überprüfen und analysieren kann. Dazu besteht grundsätzlich die Möglichkeit, die personellen und finan- ziellen Ressourcen der einzelnen Parlamentsmitglieder bzw. der Fraktionen und/oder die- jenige der vorberatenden Kommissionen zu stärken. Entscheidend ist für die PUK: das Primat des Handelns in der gesetzgeberischen Arbeit des Grossen Rates hat auch de fac- to vom Regierungsrat zum Grossen Rat überzugehen. Dies hat Konsequenzen auf die Frage, wer die Terminplanung, die Arbeit und die allenfalls nötigen zusätzlichen Abklärun- gen der vorberatenden Kommissionen steuert. Die PUK schlägt vor, die Ressourcen der Kommissionen zu verbessern und hat namentlich folgende Möglichkeiten diskutiert:
− Betreuung durch das Ratssekretariat. Die PUK erachtet die Tatsache, dass die fachliche und organisatorische Betreuung der vorberatenden Kommissionen durch die für die zu be- ratende Vorlage federführende Direktion erfolgt, als problematisch. Den von Seiten des Re- gierungsrates für die Erarbeitung eines Geschäfts zuständigen Personen fehlt für die kriti- sche Hinterfragung ihrer eigenen Vorlagen – bei aller unbestrittenen fachlichen Kompetenz – die nötige Unabhängigkeit. Die PUK empfiehlt deshalb dem Rat, eine Betreuung der ad hoc-Kommissionen durch das Ratssekretariat vorzusehen. Fachpersonen auf dem Ratssek- retariat sollten in Absprache mit dem Kommissionspräsidium mögliche kritische Aspekte ei- ner Vorlage ermitteln, bei der Verwaltung vorhandene Unterlagen sichten und deren Rele- vanz für die Kommissionsarbeit überprüfen sowie erste zusätzliche Abklärungen vorneh- men.
- 2 -
− Bereitstellung von Ressourcen zur fachlichen Überprüfung von Vorlagen des Regierungsra- tes. Den Kommissionen und ihren Präsidentinnen und Präsidenten fehlen heute die Res- sourcen, um kritische Aspekte regierungsrätlicher Vorlagen selbst überprüfen und analysie- ren zu lassen. Die Ausfinanzierungs-Vorlage hat die Wichtigkeit solcher unabhängiger Zu- satzabklärungen aufgezeigt. Die PUK empfiehlt dem Grossen Rat, den Kommissionen die entsprechenden finanziellen Ressourcen zur Verfügung zu stellen.
− Langfristige Geschäftsplanung. Die PUK hat insgesamt den Eindruck, dass die Arbeit der vorberatenden Kommissionen zu stark vom Regierungsrat gesteuert wird. Dies betrifft ne- ben der erwähnten fachlichen und organisatorischen Betreuung und den fehlenden Res- sourcen für eigene Abklärungen namentlich die Festlegung der Daten und Fristen. Durch die von der Regierung vorgeschlagenen Sitzungsdaten können in Kommissionen nur Rats- mitglieder Einsitz nehmen, die am betreffenden Datum verfügbar sind, nicht selten können für ein Geschäft besonders kompetente Ratsmitglieder aus diesem Grund in einer Kommis- sion nicht mitarbeiten. Die PUK empfiehlt deshalb dem Grossen Rat, eine langfristige Ge- schäftsplanung zu eröffnen, in welcher der Regierungsrat die Geschäfte langfristig anzu- melden hat. Damit kann der Rat vorberatende Kommissionen frühzeitig einsetzen und Sit- zungsdaten und Fristen selbst steuern.
− Sofortmassnahmen. Als Sofortmassnahmen empfiehlt die PUK, die langfristige Geschäfts- planung zu verbessern und Kommissionen früher einzusetzen sowie die Kommissionsmit- glieder bei jeder Vorlage mit Angaben über in den letzten Jahren in diesem Bereich behan- delte Vorlagen und Vorstösse und der Medienberichterstattung zum Thema zu bedienen.
Zur Begründung des Vorstosses wird des Weiteren auf den Bericht der Parlamentarischen Untersuchungskommission (PUK) zwecks Klärung und Bewertung der Vorkommnisse und Entwicklungen bei der Bernischen Lehrerversicherungskasse (BLVK) verwiesen.
Antwort des Büros des Grossen Rates
1. Die Parlamentarische Untersuchungskommission (PUK) empfiehlt dem Grossen Rat,
„durch geeignete Massnahmen sicherzustellen, dass der Grosse Rat die ihm vom Re- gierungsrat unterbreiteten Vorlagen in aller Unabhängigkeit selbst überprüfen und analysieren kann“ (PUK-Bericht, Teil V, Kapitel 3, S. 301). Zu diesem Zweck sieht die PUK Handlungsbedarf vor allem in den folgenden Bereichen:
− Die fachliche und organisatorische Betreuung der besonderen Kommissionen des Grossen Rates solle nicht mehr durch die federführende Direktion, sondern durch das Ratssekretariat erfolgen.
− Den Kommissionen sollen genügend Ressourcen zur fachlichen Überprüfung von Vor- lagen des Regierungsrates zur Verfügung gestellt werden. Der Einfluss des Grossen Rates auf die Geschäftsplanung sei zu verbessern. Die PUK empfiehlt dem Grossen Rat, eine langfristige Geschäftsplanung zu eröffnen, in welcher der Regierungsrat die Geschäfte anzumelden hat. Damit werde es dem Grossen Rat ermöglicht, Kommissio- nen frühzeitig einzusetzen und Sitzungsdaten und Fristen selbst zu steuern.
− Als Sofortmassnahmen empfiehlt die PUK, die langfristige Geschäftsplanung zu verbessern, Kommissionen früher einzusetzen und die Kommissionsmitglieder bei je- der Vorlage mit Angaben über in den letzten Jahren in diesem Bereich behandelte Vor- lagen und Vorstösse und der Medienberichterstattung zum Thema zu bedienen.
Der Grosse Rat kann seine wichtige Aufgabe im demokratischen System nur wahr- nehmen, wenn seine Einflussmöglichkeiten und seine Arbeitsbedingungen immer wieder überprüft und an neue Gegebenheiten angepasst werden. Bei der letzten grösseren Revision der Grossratsgesetzgebung vom 9. Februar 2004 haben das Büro des Grossen Rates und die Umsetzungskommission NEF im Vortrag vom 2. Septem- ber 2003 (Tagblatt des Grossen Rates 2003, Heft 5, Beilage 29) das Folgende fest- gehalten:
- 3 -
„Der Grosse Rat bewegt sich in einem Umfeld, in dem ständig Veränderungen stattfinden. In Teilbereichen ergeben sich deshalb immer wieder neue Anforderungen an seine Tätigkeit und an seine Organisation. Um die zunehmenden, sich rasch verändernden politischen, gesell- schaftlichen und wirtschaftlichen Herausforderungen zu bewältigen, muss der Grosse Rat in der Lage sein, auf neue Verhältnisse und neue Herausforderungen angemessen zu reagieren.
Er muss deshalb mit einer gewissen Regelmässigkeit prüfen, ob sein Organisationsrecht zeit- gemäss, sach- und bedürfnisgerecht ausgestaltet ist“ (Vortrag, Seite 3).
Diese Parlamentsreform aus dem Jahre 2004 führte zu einer Stärkung der parla- mentseigenen Ressourcen mit jährlichen Mehraufwendungen in der Höhe von 446'000 Franken (vgl. Vortrag für die zweite Lesung der Parlamentsreform, S. 15)
2. Das Büro beantragt dem Grossen Rat, die Motion sei zu überweisen. Falls der Grosse Rat der Motion zustimmt, wird das Büro den Entwurf einer Vorlage mit Reformvor- schlägen ausarbeiten lassen. Gestützt auf dieses Dokument wird über den Inhalt die- ser Vorlage an den Grossen Rat, über das weitere Verfahren und über die allfällige Einsetzung einer Spezialkommission zu entscheiden sein.
3. Einzelne Massnahmen zur Verbesserung der Möglichkeiten des Grossen Rates bei der Gesetzgebung sind schon eingeleitet; andere Vorkehrungen werden mit zusätzli- chen Kosten verbunden sein. Im Grossen Rat muss der Wille vorhanden sein, für die parlamentarische Arbeit zusätzliche Ressourcen bereitzustellen. Das Büro des Gros- sen Rates hat dazu die folgenden Hinweise:
a) Betreuung der besonderen Kommissionen durch das Ratssekretariat
Nach der heutigen Rechtslage betreut das Ratssekretariat insbesondere die Sekreta- riate der Aufsichtskommissionen. Es ist gemäss Artikel 45 des Grossratsgesetzes überdies zuständig für
− die Beratung in Rechtsfragen,
− die Information und Dokumentation,
− die Vorbereitung parlamentseigener Projekte, Vorlagen und Geschäfte.
Für die Ausübung seiner Funktionen ist das Ratssekretariat unabhängig von Regie- rungsrat und Kantonsverwaltung. Es arbeitet nach den Weisungen der zuständigen Organe des Grossen Rates.
Die umfassende Betreuung der Legislativkommissionen gehört nicht zu den Aufgaben des Ratssekretariats. Wenn dem Ratssekretariat die Betreuung aller oder jedenfalls der wichtigsten Kommissionen, welche Gesetze oder andere wichtige Vorlagen vorbe- raten, übertragen werden soll, dann sind zusätzliche Ressourcen erforderlich. Das Ratssekretariat ist heute kein Kompetenzzentrum in Rechtsetzungsfragen. Der Um- fang der zusätzlichen personellen und sachlichen Ressourcen müsste abgeklärt wer- den. Entscheidend ist, ob der Grosse Rat die grundsätzliche Bereitschaft hat, in die- sem Bereich eine Praxisänderung vorzunehmen.
Nach einer ersten Schätzung könnte eine kleine Verstärkung des Ratssekretariats mit jährlich wiederkehrenden Kosten zwischen 230'000 und 300'000 Franken verbunden sein.
b) Bereitstellung von Ressourcen zur fachlichen Überprüfung von Vorlagen des Re- gierungsrates
- 4 -
Bereits heute ist es möglich, das Ratssekretariat in beschränktem Umfang mit zusätz- lichen Abklärungen zu Vorlagen des Regierungsrates zu beauftragen. Bereits heute sind im Voranschlag des Grossen Rates zu diesem Zweck Mittel eingestellt. Komple- xe Abklärungsaufträge erfordern allerdings die Bereitstellung zusätzlicher Mittel. Arti- kel 11 Absatz 3 der Geschäftsordnung des Grossen Rates lautet wie folgt: „Bevor eine Kommission Sachverständige beizieht, holt sie bei der Ratspräsidentin oder beim Ratspräsidenten die Ausgabenbewilligung ein. Die Erteilung von Gutachtensaufträgen wird vom Ratssekretariat koordiniert“. Wenn die Kommissionen die Prüfung von Vor- lagen systematisch erweitern wollen, sind auch in diesem Bereich zusätzliche Mittel erforderlich.
c) Langfristige Geschäftsplanung
Bereits heute bestehen Instrumente zur langfristigen Geschäftsplanung. Die Präsiden- tenkonferenz des Grossen Rates erhält von der Staatskanzlei vor jeder Session die sog. „Rollende Planung der bedeutungsvollen Projekte“. In diesem Instrument sind die bereits bekannten Vorlagen aufgeführt, die in den nächsten Jahren in den Grossen Rat kommen. Das bestehende Planungsinstrument kann ausgebaut und optimiert werden. Unter Umständen ist der Adressatenkreis dieses Planungsinstrumentes zu vergrössern.
Der Regierungsrat verfügt zudem über eine Jahresplanung. Mit der Jahresplanung werden die Richtlinien der Regierungspolitik bezogen auf ein bestimmtes Jahr konkre- tisiert (in Bezug auf die Legislaturziele und das Legislatur-Rechtsetzungsprogramm).
Diese Jahresplanung wird der Aufsichtskommission, welche für die Vorbereitung der Richtlinien der Regierungspolitik zuständig ist, jährlich zugestellt.
Die Einflussnahme des Grossen Rates auf die langfristige Geschäftsplanung wurde in jüngster Zeit verbessert. Das Büro und die Präsidentenkonferenz haben sich wieder- holt mit diesen Fragen befasst. Einzelne Verbesserungen wurden realisiert. Im Detail- programm für die Junisession 2005 wurden beispielsweise bereits Kommissionsbe- stellungen für die Novembersession 2005 vorgesehen. Weitere Verbesserungen sind erwünscht und möglich. Eine frühzeitige Festlegung der Sitzungsdaten erleichtert die Einflussnahme des Grossen Rates und seiner Kommissionen auf die Termingestal- tung.
d) Sofortmassnahmen
Gemäss der heutigen Zuständigkeitsordnung ist die fachliche und administrative Betreuung der besonderen Kommissionen Sache der Direktionen und der Staatskanz- lei. Die optimale Dokumentation ist ein Thema der Vorbereitungssitzung der Kommis- sionen. Das Ratssekretariat hat einen generellen Informations- und Dokumentations- auftrag.
Das Büro des Grossen Rates steht den von der PUK vorgeschlagenen Sofortmass- nahmen im Grundsatz positiv gegenüber. Im Rahmen des bereits bestehenden Do- kumentationsauftrags des Ratssekretariates sollten für die Vorberatung der Gesetze auch die in den letzten Jahren zu bestimmten Bereichen behandelten Vorstösse zu- sammengestellt werden können. Für die Medienberichterstattung kann das Ratssekre- tariat auf die Dienstleistungen des Amtes für Information zurückgreifen.
Antrag: Annahme der Motion An den Grossen Rat
