AGRARPOLITIK UND FREIHANDEL
der Welthandelsorganisation (WTO) zur multi- lateralen Liberalisierung sowie den bilateralen Abkommen mit der EU, ein wichtiges Instru- ment, welches die (autonome) allgemeine Wirt- schaftspolitik ergänzt. Gemeinsames Ziel dieser Instrumente ist der erleichterte Zugang zu Ab- satz- und Beschaffungsmärkten durch den Ab- bau von Handelshemmnissen.
Der ursprüngliche Zweck von Freihandels- abkommen ist der Abbau von Importzöllen, welcher sich direkt auf Einsparungen für den Exportsektor und auf tiefere Einfuhrzölle aus- wirkt. Im Jahr 2014 betrug der durchschnittliche Einfuhrzoll der Schweiz rund 7 Prozent (2006 waren es noch rund 8 Prozent). Im Vergleich mit ihren Partnerländern gehört die Schweiz bezüg- lich Industriegüter somit zu den Ländern mit den tiefsten Einfuhrzöllen, während sie bezüg- lich landwirtschaftlicher Produkte mit einem durchschnittlichen Zoll von über 36 Prozent zu den Staaten mit den höchsten Zöllen zählt.2 Ent- sprechend gehen in den Schweizer Freihandels- abkommen die Zugeständnisse im Handel mit Landwirtschaftserzeugnissen deutlich weniger weit als der fast vollständige Zollabbau bei den Industrieprodukten.
F
ür ein kleines, rohstoffarmes Land wie die Schweiz ist der Aussenhandel eine wichti- ge Wachstumsstütze. Zwischen 1995 und 2015 hat der Aussenhandel mehr als ein Viertel zum Wachstum des Schweizer Bruttoinlandprodukts (BIP) beigetragen.1 Neben der expandierenden Exportwirtschaft profitieren dabei auch die Kon- sumenten sowie das produzierende Gewerbe von preiswerten und vielseitigen Importen (siehe Kas- ten 1).Für die Schweizer Aussenwirtschaftspolitik sind Freihandelsabkommen (FHA; siehe Kas- ten 2), neben den Verhandlungen im Rahmen
Bedeutung der Freihandelsabkommen wächst – auch jene für die Schweiz
Freihandelsabkommen sind ein wichtiges Instrument der Schweizer Wirtschaftspolitik.
Bisher konnte das Land eine Diskriminierung gegenüber ihren wichtigsten Handelspart- nern weitgehend abwenden. Gefahr droht jedoch vom geplanten transatlantischen Abkom- men zwischen der EU und den USA. Larissa Müller, Timothey Nussbaumer
Abstract Eine Handelsliberalisierung auf multilateraler Ebene im Rahmen der WTO ist aus ökonomischer Sicht am sinnvollsten. Alternativ sichern Freihandels
abkommen zwischen einzelnen Staaten den gegenseitigen Marktzugang. De
ren Nutzung ist jedoch teilweise mit impliziten Kosten verbunden: So führt das weltweit dichter werdende Netz von Abkommen zu einem komplexen Regelwerk («Spaghetti Bowl»), welches eine Herausforderung für Unternehmen darstellt.
Da die WTOVerhandlungen jedoch nur schrittweise vorankommen, bleiben Freihandelsabkommen für die Schweiz auch in Zukunft zentral. Zudem erhöhen die geplanten regionalen Freihandelsabkommen TPP und TTIP von wichtigen Han
delspartnern den Druck auf die Schweiz. Weiterführende Verhandlungen zur Ver
einfachung des Regelwerks werden an Bedeutung gewinnen. Ergänzend können Importerleichterungen durch unilaterale Massnahmen zur Stärkung des Aussen
handels beitragen.
1 Eigene Berechnungen auf Basis der BIP-Quar- talsschätzungen des Seco.
2 Ungewichteter Durch- schnitt, angewandte Einfuhrzölle (WTO, 2014). Bei Lebensmit- teln und Agrargütern haben Zollkontingente die grössere Bedeutung als Zölle.
Kasten 1: Der Nutzen von Freihandel in der Theorie
Handel fördert das Wachstum einer Volks- wirtschaft. Der britische Ökonom David Ricardo erklärte Anfang des 19. Jahrhunderts mit der Theorie der komparativen Vorteile, dass eine Volkswirtschaft in stärkerem Aus- mass jene Güter produzieren soll, bei denen sie relative Vorteile hat, um diese gegen andere Güter zu tauschen. Die klassischen Argumente wurden später unter anderem
vom US-Nobelpreisträger Paul Krugman erweitert, welcher den Nutzen aus Handel durch Produktvielfalt und Skaleneffekte auf- zeigt. Solche Produktivitätsgewinne führen gemäss Harvard-Professor Marc Melitz zu einer Reallokation von Produktionsfaktoren im internationalen Wettbewerb, was den Spill-over von Technologie und Know-how fördert. Die US-Ökonomen Wolfgang Stol-
per und Paul Samuelson wiederum zeigten mit dem nach ihnen benannten Theorem, dass die Liberalisierung des Handels zu einer Umverteilung zwischen Produzenten und Konsumenten innerhalb einer Volkswirt- schaft oder zwischen ausländischen und inländischen Produzenten und Konsumen- ten führen kann.
Exporte in FHA-Partnerländer
Die Anzahl von Freihandelsabkommen hat welt- weit stark zugenommen: Waren 2005 noch 125 Abkommen bei der WTO notifiziert, hat sich deren Anzahl bis heute auf fast 280 mehr als verdoppelt.3 Auch die Schweiz hat ihr Netz von Freihandelsabkommen stark ausgebaut: Die ers- ten Verträge waren die Efta-Konvention 1960 so- wie das Freihandelsabkommen von 1972 mit der EU. Heute fliessen rund 54 Prozent der Schweizer Warenexporte in die EU/Efta-Staaten.
Zusätzlich zu diesen beiden Vertragswerken hat die Schweiz 28 Freihandelsabkommen mit 38 weiteren Staaten abgeschlossen. Davon traten 19 Verträge in den letzten 10 Jahren in Kraft.4 Die- se Abkommen mit Partnern ausserhalb der EU/
Efta vereinfachen für Schweizer Unternehmen den Marktzugang zu insgesamt 2,2 Milliarden Konsumenten und einem Bruttoinlandprodukt (BIP) von über 24 Billionen Dollar.5 Gleichzeitig öffnen sie die Türen für ausländische Produ-
machen heute rund 23 Prozent des Totals aller Warenausfuhren aus. Nimmt man die EU/Ef- ta-Staaten dazu, gehen über drei Viertel aller Ex- porte in FHA-Partnerstaaten.6
Der Abbau von Handelshemmnissen hat mit der Aufteilung der globalen Wertschöpfungs-
3 Anzahl notifizierte physische Abkommen bei der WTO, welche in Kraft sind (Stand April 2016), siehe Rtais.wto.org.
4 Liste der Freihandelsab- kommen der Schweizl) auf Seco.admin.ch.
5 Daten für 2014 aus der World-Develop- ment-Indicators-Da- tenbank der Weltbank.
6 EZV, Daten für 2015.
der Schweiz und China belebt den Handel. Frachtschiff in Schanghai.
Kasten 2: Was sind Freihandelsabkommen?
Unter Freihandelsabkommen wurden ursprünglich alle Abkommen zwischen zwei oder mehr Staaten verstanden, welche einen Grossteil der Zölle gegenseitig abschaffen. Neben Bestimmungen über den Warenverkehr und die Rechte an geistigem Eigentum umfassen moderne Verträge jedoch auch Regeln zum Handel mit Dienstleistungen, zum Schutz von Investitionen und zum Zugang zu Investitionsmärkten sowie zum öffentlichen Beschaffungswesen und zum Abbau techni- scher Handelshemmnisse. Freihandelsabkommen sind gemäss den WTO-Richtlinien unter bestimmten Bedingungen erlaubt, müssen jedoch bei der WTO notifiziert und einer sachlichen Prüfung unterzogen werden.
Die Schweiz verhandelt den Grossteil ihrer Freihandelsab- kommen zusammen mit den Efta-Staaten Norwegen, Island und Liechtenstein. Einzelne Abkommen, wie beispielsweise mit Japan oder China, wurden ausserhalb der Efta abgeschlossen.
AGRARPOLITIK UND FREIHANDEL
ketten zusätzlich an Bedeutung gewonnen.
Einzelne Produktionsschritte finden heute in verschiedenen Ländern und Regionen statt: Ge- handelt wird nicht mehr nur das Endprodukt, sondern vermehrt auch Zwischenprodukte und Halbfabrikate. Jeder zusätzliche Grenzübertritt einer Ware birgt somit das Risiko neuer Handels- hemmnisse, welche sich kumulieren.
Der effizienteste Weg zum Abbau von Handels- hemmnissen geht über die multilaterale Ebene im
Rahmen der WTO. Allerdings kommen diese Verhandlun- gen nur langsam voran, unter anderem wegen unterschiedli- cher Interessen: Während die Entwicklungs- und Schwellen- länder eine Liberalisierung des Agrarhandels und einen Abbau der Agrarstützung in Indust- rieländern fordern, verlangen letztere eine Verbesserung des Marktzugangs für Industrieprodukte, weiterreichende Regeln beim öffentlichen Beschaffungswesen sowie beim geistigen Eigentum sowie vermehrt auch wieder multi laterale Disziplinen im Bereich der Wettbe- werbspolitik und bei den Investitionen.
In dieser Situation bieten sich Freihandelsab- kommen aufgrund ihrer flexiblen Ausgestaltung als Alternative an. Dabei entwickelt sich eine gewisse Eigendynamik: Freihandelsabkommen können zu einer indirekten Diskriminierung von Drittstaaten führen, welche keinen präferenziel-
len Marktzugang zu den Vertragsstaaten haben.
Für diese Drittstaaten entsteht ein Anreiz, sich anhand weiterer Abkommen ebenfalls präferen- ziellen Marktzugang zu verschaffen
Ein Vergleich des Schweizer Netzes von Freihandelsabkommen mit jenem der wichtigs- ten Handelspartner zeigt, dass die Schweiz bis anhin solche Benachteiligungen weitgehend ver- meiden konnte. Heikel wird es jedoch, wenn das geplante transatlantische Freihandelsabkommen (TTIP) zwischen der EU und den USA zustande kommt: Je nach Ausgestaltung des Abkommens entstehen für Schweizer Unternehmen Nachteile gegenüber ihren europäischen und amerikani- schen Konkurrenten.7
Spaghetti Bowl: Regelwerk immer unübersichtlicher
Im Durchschnitt verdoppelt sich das Handelsvolu- men zwischen zwei Freihandelspartnern zwischen 10 und 15 Jahre nach Inkrafttreten eines Abkom- mens. Dies zeigen empirische Untersuchungen.
Die Grössenordnung bestätigt sich auch für die Schweiz (siehe Abbildung 1). So hat sich beispiels- weise das Handelsvolumen zwischen der Schweiz und Mexiko in vier Jahren nach Inkrafttreten des Freihandelsabkommens um 37 Prozent erhöht.8
Die zunehmende Anzahl an Verträgen führte zu einem sich überlappenden Netz von Freihan- delsabkommen mit unterschiedlich spezifizier- ten Regeln. Seit 1990 hat sich diese sogenannte
Abb. 1: Entwicklung der Schweizer Exporte in FHA-Partnerländer
Gehandelt wird nicht mehr nur das Endpro- dukt, sondern vermehrt auch Zwischenproduk- te und Halbfabrikate.
EIGENE BERECHNUNGEN BASIEREND AUF DATEN DER SCHWEIZER AUS- SENHANDELSSTATISTIK / DIE VOLKSWIRTSCHAFT
Berücksichtigt sind die Freihandelsabkommen mit Staaten ausserhalb der EU, welche spätestens 2012 in Kraft getreten sind. Aufgrund sehr hoher Schwankungen im Handelsvolumen und langer Perioden ohne bilateralen Handel sind Namibia, Botswana und Lesotho, die Palästi- nensischen Autonomiebehörden sowie die Färöer-Inseln nicht erfasst.
140 Index: 100 = Exportwert zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der FHA
Jahre
–4 –3 –2 –1 Inkrafttreten 1 2 3 4
130 120 110 100 90 80
Mittelwert Partnerländer Trendlinie 7 Siehe Bericht des
Bundesrates zur Aus- senwirtschaftspolitik (2016).
8 Baier und Bergstrand (2010), für eine Über- sicht bisheriger Studien siehe Kepaptsoglou et al. (2010).
Abb. 2: Weltweites Netz von Freihandelsabkommen (1990 und 2014) – eine «Spaghetti Bowl»
INTER-AMERICAN DEVELOPMENT BANK / DIE VOLKSWIRTSCHAFT
1990
2014
AGRARPOLITIK UND FREIHANDEL
Larissa Müller
Wissenschaftliche Mitar- beiterin, Ressort Wachs- tum und Wettbewerbspo- litik, Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco), Bern
Timothey Nussbaumer Wissenschaftlicher Mitar- beiter, Ressort Wachstum und Wettbewerbspolitik, Staatssekretariat für Wirt- schaft (Seco), Bern
Literatur
Baier, S. L., & Bergstrand, J.
H. (2007). Do Free Trade Agreements Actually Increase Members’ International Trade?
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Bundesrat (2016). Bericht zur Aussenwirtschaftspolitik 2015, 13. Januar 2016, Bern.
Freund, C. L., & Ornelas, E. (2010). Regional Trade Agreements. World Bank Policy Research Working Paper Series.
Kepaptsoglou, K., Karlaftis, M. G., & Tsamboulas, D.
(2010). The Gravity Model Specification for Modeling International Trade Flows and Free Trade Agreement Effects:
a 10-Year Review of Empirical Studies. The Open Economics Journal, 3, 1–13.
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Ziltener, P., & Blind, G. (2014).
Effektivität der Schweizer Freihandelsabkommen (FHA) Weltweit. Zürich: Switzerland Global Enterprise.
der Schweizer Aussenwirtschaftspolitik auch in Zukunft eine wichtige Rolle spielen. Dafür spricht auch, dass neuere Verträge neben dem Warenverkehr und dem geistigen Eigentum zu- nehmend auch Regeln zum stark ansteigenden Handel mit Dienstleistungen, zu Investitionen oder zum öffentlichen Beschaffungswesen ent- halten.
Zur weiteren Stärkung des Aussenhandels dürften die Vereinfachung des Regelwerks – welt- weit – und damit auch die effizientere Nutzung der Abkommen im Zentrum stehen. Mit Neuverhand- lungen wird diesem Ziel bereits Rechnung getra- gen. Ergänzend sind weiterhin auch unilaterale Massnahmen zur Importerleichterung wichtig – wie die Vereinfachung und die Modernisierung der Zollverfahren oder ein weiterer Zollabbau im Bereich der Industrieprodukte. Denn: Aufgrund der zunehmenden globalen Wertschöpfungsket- ten kommen Importerleichterungen auch der Ex- portindustrie zugute.
Spaghetti Bowl9 zunehmend verdichtet (siehe Abbildung 2). Solche Regeln betreffen beispiels- weise Herkunftsnachweise von Produkten. Diese sogenannten Ursprungsregeln verlangen, dass ein Produkt vollständig im Gebiet des Vertragsstaats hergestellt oder in diesem ausreichend verarbei- tet wird. Die Bestimmungen können jedoch stark variieren und benötigen bei vielfältigen Produkti- onsschritten in verschiedenen Ländern zusätzli- che Regeln zur Kumulierung des Ursprunges. Da- mit soll verhindert werden, dass Güter aus einem Drittstaat über einen Freihandelspartner zollfrei importiert werden. Entsprechend ist die Komple- xität dieser Regelwerke für Exporteure und Im- porteure oft mit einem spezialisierten Wissen und einem administrativen Aufwand verbunden.
Auf praktischer Ebene können diese implizi- ten Kosten dazu führen, dass Unternehmen teil- weise auf die präferenzielle Verzollung verzich- ten und ihre Waren zum Normalzoll einführen.
Untersuchungen zu den Schweizer Freihandels- abkommen zeigen denn auch: Unternehmen nut- zen die Abkommen äusserst effizient – am inten- sivsten jedoch bei jenen Produktgruppen, wo die realisierbaren Zolleinsparungen hoch sind.10
Kritisch diskutiert wird auch der Effekt der oben erwähnten indirekten Diskriminierung der Nicht-Freihandelspartner. So kann ein Freihan- delsabkommen auch dazu führen, dass ein Pro- duzent eines Partnerstaates gegenüber einem effizienteren Produzenten aus einem Drittstaat bevorzugt wird. In diesem Fall resultiert aus dem Abkommen eine Handelsverzerrung. Studien zeigen jedoch: Dies ist die Ausnahme, da Freihan- delsabkommen bevorzugt zwischen jenen Han- delspartnern abgeschlossen werden, die bereits regen Handel miteinander betreiben. Dadurch reduziert sich die potenziell handelsverzerrende Wirkung stark.11
Wichtiges Instrument zur Handelsförderung
Angesichts der schwierigen multilateralen Verhandlungen im Rahmen der WTO und der Tendenz zu grossen regionalen Freihandelsab- kommen wie dem TTIP oder der Trans-Pacific Partnership (TPP) zwischen den USA, Japan und weiteren Pazifikstaaten dürften Freihandelsab- kommen als pluri- oder bilaterales Instrument
9 Jagdish Bhagwati (1995).
10 Ziltener und Blind (2014).
11 Freund und Ornelas (2010).
