Revision des Konkursrechts als integraler Bestandteil der Wachstumspolitik des Bundesrats

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Monatsthema

20 Die VolkswirtschaftDas Magazin für Wirtschaftspolitik 5-2010

Am 2. April 2008 formulierte der Bundes

rat seine Wachstumspolitik für die Legisla

turperiode 2008–2011.¹ Diese besteht aus 20 Massnahmen, wobei die Revision des Kon

kursrechts an zehnter Stelle steht. Im Bericht werden die wirtschaftlichen Auswirkungen als bedeutend und kurzfristig realisierbar be

zeichnet. Durch die jüngste Wirtschaftskrise ist diese Reform noch relevanter und dring

licher geworden. Verschiedene Gründe spre

chen dafür, dass eine Revision des Schuldbe

treibungs und Konkursrechts in der Schweiz das strukturelle Wachstum positiv beeinflus

sen wird.

Zuerst besteht bei den Konkursen ein Auf

wärtstrend: 2008 kam es trotz hervorra

gender Konjunkturlage zu 10 592 Konkurser

öffnungen, womit beinahe der Rekordwert von 10 715 aus dem Jahr 2006 erreicht wurde (siehe Grafik 1). Die direkten Kosten solcher Verfahren sind in der Schweiz keineswegs vernachläs sigbar: Zwischen 1988 und 2008 beliefen sie sich auf rund 0,77% des BIP, 1997 nach der wirtschaftlichen Durststrecke in der ersten Hälfte der 1990erJahre sogar auf 1,1%

des BIP. Dabei sind diese offiziell ausgewie

senen Verluste als Mindestwert zu betrach

ten. Die Gesamtkosten für die Wirtschaft sind wesentlich höher, da nicht erfasste An

passungskosten von Mitarbeitenden, Liefe

ranten und Kunden hinzukommen. Ebenfalls zu berücksichtigen ist, dass in einer entwi

ckelten Volkswirtschaft der Anteil der imma

teriellen, auf dem Markt nicht handelbaren Vermögenswerte (Wahlfreiheit der Konsu

menten, Netzwerk und Markeneffekte, fir

menspezifisches Knowhow usw.) zunimmt, vor allem in innovativen Unternehmen.

Wenn hingegen die Produktionsfaktoren eines Unternehmens, das mit wirtschaftlichen Schwierigkeiten kämpft, an ein anderes über

gehen, wirkt sich dies positiv auf das Wirt

schaftswachstum aus. Es kann sogar Aus

druck einer gewissen Dynamik sein, wenn die

Marc Surchat Ressort Wachstum und Wettbewerbspolitik, Staatssekretariat für Wirt- schaft SECO, Bern

Es ist seit Langem bekannt, dass die industrielle Erneuerung zu einem dynamischen Wirtschafts- wachstum beiträgt. Dieser Artikel zeigt, dass der Zusammenhang zwischen Wachstumspolitik und effizientem Konkursrecht enger ist als gemeinhin angenommen.

So hatte die OECD der Schweiz im Jahr 2006 empfohlen, ihr Kon- kursrecht zu revidieren. Zwei Jah- re später nahm der Bundesrat die- sen Vorschlag in seinem Bericht

«Wachstumspolitik 2008–2011:

Massnahmen zur weiteren Stär- kung des Schweizer Wirtschafts- wachstums» auf. Für die Schweiz besteht vor allem in zwei Be- reichen Handlungsbedarf: Erstens muss sie das Konkursverfahren beschleunigen und zweitens die Verfahrenskosten senken.

1 Siehe Seco (2008).

2 Beispielsweise: Becchetti und Sierra (2003).

3 In Schwellenländern, die noch weit weg von der globalen Technologiegrenze sind, ist dies hingegen nicht immer der Fall.

4 Berechnung für ein fiktives, aber international ver- gleichbares Hotel.

Im Ausland ist es einfacher, ein Unternehmen zu schliessen. Im internationalen Vergleich liegt die Schweiz in der Rang- liste der Datenbank DoingBusiness der Weltbank bei den Unternehmensschliessungen lediglich auf dem 38. Rang.

Bild: Keystone

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Monatsthema

zienz grenze ist, die dem Durchschnitt aller Unternehmen entspricht.² Bartelsmann, Hal- tiwanger und Scarpetta (2004) kommen – ebenso wie vergleichbare Studien – zum Schluss, dass der Prozess der Gründung und Schliessung ein wichtiges Element für das Produktivitätswachstum darstellt. Umgekehrt sind gemäss Studien alle staatlichen Strate

gien, die den Prozess der industriellen Erneu

erung bremsen (Hürden für Unternehmens

gründungen, Arbeitsplatzsicherung usw.), für das Wachstum in entwickelten Ländern fatal.³ Besonders lehrreich war dabei die Erfahrung Japans mit den «Zombie Firms» in den 1990erJahren. Das Ziel einer Konkursgesetz

gebung darf deshalb auf keinen Fall darin be

stehen, die Zahl der Konkurse zu verringern.

Vielmehr geht es darum, die frei werdenden wirtschaftlichen Ressourcen möglichst schnell und effizient neu zu verteilen.

In der Schweiz spielen die Prozesse der in

dustriellen Erneuerung und der Unterneh

mensschliessungen eine wichtige Rolle: Ge

mäss Bundesamt für Statistik (BFS) existiert die Hälfte aller Unternehmen fünf Jahre nach der Gründung nicht mehr (siehe Grafik 2).

Im Ausland ist es einfacher, ein Unternehmen zu schliessen

Im internationalen Vergleich gehört die Schweiz nicht zu den Musterschülern: Sie liegt in der Rangliste der Datenbank Doing

Business der Weltbank bei den Unterneh

mensschliessungen lediglich auf dem 38.

Rang. Ungenügend ist dabei insbesondere der Anteil der sichergestellten Ansprüche (Re- covery Rate) mit lediglich 46,8%.⁴ Von den Industrieländern schneiden nur noch Frank

reich und Luxemburg schlechter ab, während die Quoten der Besten bei 90% liegen. Noch bedenklicher ist der 84. und von den entwi

ckelten Ländern letzte Rang der Schweiz bei der Dauer der Konkursverfahren. Die vom Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) und vom Bundesamt für Justiz (BJ) bei Ernst&Young (2010) in Auftrag gegebene Studie konnte keine höheren durchschnitt

lichen Entschädigungsquoten für die Dritt

klassgläubiger nachweisen, was die Zahlen der Weltbank indirekt bestätigt.

Dies wirft ernsthafte Fragen zur Attrakti

vität des Wirtschaftsstandorts Schweiz auf.

Denn verschiedene europäische Länder ha

ben umfangreiche Strukturreformen ihres Konkursrechts in Angriff genommen, häufig auf Empfehlung der Europäischen Kommis

sion. Besonders beispielhaft ist der Fall Dä

nemark: Mit einer Reform gelang es dem Land gemäss Angaben der Datenbank Do

ingBusiness, den Anteil der sichergestellten Ansprüche von 63,1% im Jahr 2005 auf 87%

am wenigsten produktiven Unternehmen von ihren Konkurrenten verdrängt werden und verschwinden. Das ist häufig der Fall. Es hat sich gezeigt, dass der aussagekräftigste In

dika tor für die Konkurswahrscheinlichkeit eines Unternehmens die Distanz zur Effi

Quelle: BFS / Die Volkswirtschaft

Quelle: BFS / Die Volkswirtschaft Grafik 1

Anzahl Konkurseröffnungen in der Schweiz, 1998–2008

Grafik 2

Überlebensrate neu gegründeter Unternehmen nach Sektor für einzelne Wirtschaftszweige, 2008

Anmerkung: «Nach 1 Jahr» bezieht sich auf die Über lebens- rate der 2007 gegründeten Unternehmen, «Nach 2 Jahren»

auf die Unternehmensgründungen von 2006 usw.

in %

Gesundheits- und Sozialwesen Sonstige öffentl. und pers.Dienstleistungen Immobilienwesen, Dienstleistungen

f. Untern. Informatikdienstleistungen Unterrichtswesen

Gastgewerbe Verkehr und Nachrichten-

übermittlung Kredit- und Versicherungsgewerbe

Baugewerbe Tertiärer Sektor Handel

Insgesamt Sekundärer Sektor Industrie

40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90

Nach 1 Jahr Nach 2 Jahren Nach 3 Jahren Nach 4 Jahren Nach 5 Jahren

In 1000

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

0 2 4 6 8 10 12

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Monatsthema

chergestellten Ansprüche um fast 8% stei

gern. Alles spricht dafür, dass dieser Effekt auch in der Schweiz in einer ähnlichen Grös

senordnung auftreten würde.

Zweitwichtigste Variable für eine niedrige Recovery Rate ist aus empirischer Sicht der Anteil der Vermögenswerte, den das Konkurs

verfahren in Anspruch nimmt. Bei der Re

form ist daher der Effizienz des Konkursver

fahrens grosses Gewicht beizumessen. Die beiden wichtigsten Variablen erklären allein rund zwei Drittel der Unterschiede beim An

teil der sichergestellten Ansprüche.

Die Recovery Rate steigt, wenn Informa

tionsstellen die Schuldnerqualität genauer er

fassen; wenn hohe Entlassungskosten pro Mitarbeiter anfallen, sinkt sie (siehe Tabelle 1). Diese empirischen Beobachtungen decken sich mit unseren Vermutungen. Überra

schender ist die Erkenntnis, dass gemäss öko

nometrischen Schätzungen sowohl die Zahl der Verfahren zum Erhalt einer Baubewilli

gung als auch die Zahl der Dokumente, die für den Import eines Produkts erforderlich sind, die Recovery Rate stärker negativ beein

flussen als viele andere Faktoren. Zwar leuch

tet es ein, dass in einem Land mit hoher ad

ministrativer Belastung in der Regel auch das Konkursverfahren nicht effizient abläuft. Das ist eine mögliche Interpretation, gegen diese Annahme spricht allerdings, dass die Daten

bank DoingBusiness zahlreiche andere Indi

katoren zu administrativen Hürden enthält, die nicht signifikant sind. Deshalb ist auch ei

ne andere Interpretation denkbar: Diese bei

den Variablen könnten am repräsentativsten für die Kosten sein, die mit dem Eintritt in ei

nen kompetitiven Markt entstehen. Diese Annahme stützt die in der Fachliteratur verbreitete These, wonach höhere Markt

eintrittskosten mit höheren kalkulatorischen Konkurskosten korrelieren – zusätzlich zu ih

rer direkten negativen Wirkung auf das Wachstum und die Produktivität. Im Falle eines einfachen Markteintritts behalten näm

lich konkursite Unternehmen einen Options

wert für ein allfälliges Konkurrenzunter

nehmen, was deren Restwert erhöht. Diese Beobachtung bestätigt ebenfalls, dass die Re

vision des Konkursrechtes eine grössere Wir

kung erzielen wird, wenn sie mit Reformen zur Senkung der Markteintrittskosten einher

geht. Ein effizientes Konkursrecht ist somit nicht nur der Wachstumspolitik zuträglich, sondern das Umgekehrte gilt ebenfalls.

Auf nationaler Ebene ist es ebenfalls mög

lich, den Anteil der sichergestellten Ansprü

che je nach Konkursverfahren ökonome

trisch zu vergleichen. Dabei zeigt sich, das in entwickelten Ländern die Gläubiger bei Sa

nierungsverfahren besser fahren als bei Kon

kursen. In die gleiche Richtung geht die Fol

im Jahr 2008 zu steigern. Gleichzeitig wurde die durchschnittliche Verfahrensdauer mit einem Rückgang von 3,3 auf 1,1 Jahre auf ein Drittel reduziert. Es erstaunt deshalb nicht, dass die OECD (2006) im Rahmen einer Analyse zur Innovationspolitik der Schweiz empfahl, das Konkursrecht zu revidieren. Sie bestätigte damit auch dessen Bedeutung für die industrielle Erneuerung und die Wachs

tumspolitik.

Verschiedene Faktoren erklären hohe Recovery Rates

Eine Analyse aller Indikatoren der Daten

bank DoingBusiness liefert Anhaltspunkte dazu, unter welchen Voraussetzungen der Anteil an sichergestellten Ansprüchen hoch ist. Wichtigster Erklärungsfaktor ist dabei – unabhängig von der gewählten Berechnungs

methode – ganz klar die Dauer des Konkurs- verfahrens (siehe Grafik 3). Mit einer durchschnittlichen Verkürzung des Verfah

rens um ein Jahr liesse sich der Anteil der si

Erklärende Variablen Koeffizient Student-t

Konstante 85.1 21.5

Jahre bis zum Abschluss eines Konkursverfahrens –7.88 –11.2

Konkurskosten in % der Vermögenswerte –0.65 –7.1

Abdeckung durch private Informationsstellen 0.13 4.4

Entlassungskosten –0.06 –3.0

Anzahl Verfahren zum Import eines Produkts –1.32 –2.9

Anzahl Verfahren für eine Baubewilligung –0.32 –2.3

Tabelle 1

Erklärende Faktoren zum Anteil der sichergestellten Ansprüche

Quelle: Surchat / Die Volkswirtschaft Quelle: Weltbank (DoingBusiness) / Die Volkswirtschaft Grafik 3

Sichergestellte Ansprüche und Dauer des Konkursverfahrens, 2010

Anmerkung: R²: 0.757; Methode: OLS;

Anzahl Beobachtungen: 153.

Anzahl Jahre bis zur Unternehmensschliessung

Sichergestellte Ansprüche in % 0

1 2 3 4 5 6 7 8 9

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Schweiz

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Monatsthema

Zum Beispiel ist bisher nicht vorgesehen, dass Jungunternehmer, die ohne eigenes Verschulden Konkurs gehen, eine zweite Chance erhalten. Auch gewisse Bestand

teile des Gesellschaftsrechts müssen noch überprüft werden. Wie der Bundesrat an seiner Sitzung vom 17. Februar 2010 be

stätigt hat, ist deshalb eine zweite Reform unumgänglich, wenn das Ziel eines wachs

tumsfördernden Konkursrechts erreicht

werden soll. 

gerung von Thornburn (2000), wonach Versteigerungen für kleine und mittlere Un

ternehmen (KMU) in Schwierigkeiten inte

ressanter sind als herkömmliche Verfahren.

Revision des Konkursrechts mit Wachstumspolitik kombinieren

Zusammenfassend gilt somit, dass ein wachstumsstimulierendes Konkursrecht zwei Realitäten berücksichtigt:

– Zur Wahrung der Gläubigerrechte ist ein hoher Anteil an sichergestellten Ansprü

chen anzustreben. Dies erfordert kurze, effiziente Verfahren, die von kompetenten und motivierten Akteuren vollzogen wer

den und eine Restrukturierung der kon

kursiten Unternehmen fördern, weil es für den Staat von Vorteil ist, wenn er die Entscheidungen der Gläubiger rasch ko

ordiniert. Dieses Ziel kann der Bund al

lein nicht erreichen, sondern die Kantone spielen dabei eine zentrale Rolle. Dieser Ansatz hängt im Übrigen nicht vom Um

fang und der Komplexität der Konkurse ab, da neu auftretende Unternehmen häu

fig klein, produktiv und riskant sind, aus

tretende Unternehmen hingegen häufiger alt und gross.

– Ein revidiertes Konkursrechts zeigt mehr Wirkung, wenn es Teil eines umfassenden Programms ist, das Unternehmensgrün

dungen fördert und die Markteintritts

kosten senkt. Das Wachstumsprogramm des Bundesrates für die Schweiz geht in diese Richtung. Allerdings ist anzumer

ken, dass mit der laufenden Reform nicht alle vorgesehenen Ziele erreicht werden.

Kasten 1

Literatur

– Bartelsman E., Haltiwanger J. und Scar- petta S., Microeconomic Evidence of Crea- tive Destruction in Industrial and Develo- ping Countries, Iza Discussion Paper Series Nr. 1374, Bonn, Oktober 2004.

– Becchetti L. und Sierra J., Bankruptcy Risk and Productive Efficiency in Manufacturing Firms, Journal of Banking and Finance, Band 27, Nr. 11, S. 2209–2120, November 2003.

– Ernst&Young, Eco’Diagnostic, Trois études sur la révision du droit des faillites, Grund- lagen der Wirtschaftspolitik, Nr. 19, Seco, Bern, 2010.

– OECD, Economic Survey of Switzerland, Band 2006/1, Paris, Januar 2006.

– Seco, Wachstumspolitik 2008–2011: Mass- nahmen zur weiteren Stärkung des Schwei- zer Wirtschaftswachstums, Bericht des Bundesrates vom 2. April 2008, Grund- lagen der Wirtschaftspolitik, Nr. 15F, Bern, 2008.

– Thorburn K., Bankruptcy Auctions: Costs, Debt Recovery and Firm Survival, Journal of Financial Economics, Band 58, Nr. 3, S. 337–368, Dezember 2000.