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I 176/2003 FIN 10. Dezember 2003 47C
Interpellation
3573 Lecomte, Diesse (SVP)
Weitere Unterschriften: 0 Eingereicht am: 23.06.2003
Einsparungen im Kanton Bern
Es ist allgemein bekannt, dass die finanzielle Situation des Kantons Bern katastrophal ist. Die Staatsschuld beläuft sich auf über 11 Milliarden Franken und die Zinsschuld beträgt fast eine Million Franken pro Tag. Diese Situation verhindert eine korrekte und harmonische Entwicklung unseres Kantons.
Vor einigen Jahren hatte der Kanton Neuenburg das gleiche Problem. Als Massnahme führte er ein neues System ein, und zwar eine Karenzfrist von drei Monaten für alle Arbeitsplätze in der Kantonsverwaltung. Diese Karenzfrist verlangt, dass Personen, die ihre Stelle gekündigt haben oder in Pension gehen, während drei Monaten nicht ersetzt werden. Es versteht sich von selbst, dass eine solche Sparmassnahme in Amtsstellen mit nur wenigen Beschäftigten sehr schwer umzusetzen ist.
Jede vakante Stelle innerhalb der Kantonsverwaltung muss Gegenstand einer öffentlichen Aus- schreibung in den üblichen Zeitungen des Kantons oder im Amtsblatt sein. In der Stellenanzei- ge kann gesagt werden, dass die Stelle wahrscheinlich intern besetzt wird. In diesem Fall er- scheint die Anzeige nur im Amtsblatt.
Nach Auskunft der Behörden des Kantons Neuenburg ist es 30 bis 40 Prozent aller kantonalen Amtsstellen gelungen, dieser Anforderung nachzukommen, was zu Einsparungen von mehreren Millionen Franken geführt hat.
Der Regierungsrat wird somit um die Beantwortung folgender Fragen gebeten:
1. Ist der Kanton Bern bereit, in seiner Verwaltung eine solche Karenzfrist von drei Monaten einzuführen?
2. Ist der Kanton Bern bereit, gesetzliche Grundlagen zur Förderung eines Statuts des öffent- lichen Dienstes einzuführen?
3. Wie viele Personen werden in der Kantonsverwaltung pro Jahr angestellt oder ersetzt?
4. Wie hoch sind — gestützt auf die Ergebnisse im Kanton Neuenburg — die Einsparungen, die der Kanton Bern mit einer solchen Karenzfrist erzielen könnte?
Antwort des Regierungsrates
A. Ausgangslage
Aufgrund der besorgniserregenden finanziellen Situation des Kantons Bern wurden bereits Anfang der Neunzigerjahre Sanierungspakete vom Regierungsrat beschlossen. Da die Perso- nalausgaben inkl. subventioniertem Bereich rund 45 Prozent des Budgets ausmachen, muss- ten zahlreiche Massnahmen im Personalbereich getroffen werden. Die Idee einer Karenzfrist bei freiwerdenden Stellen wurde bereits 1992 umgesetzt. Im Rahmen eines Stellenmoratori- ums wurde mit RRB 0200 vom 15. Januar 1992 beschlossen, dass beim Personalaufwand der Gegenwert in Franken von 20% aller 1992 und 1993 vakant werdenden Stellen einzusparen ist. Aufgrund der sich bereits im ersten Halbjahr abzeichnenden Probleme entschied man, das Stellenmoratorium ab 1. Januar 1993 durch die Umsetzung der Motion Schmid1 abzulösen.
Dabei ist anzumerken, dass damals die Arbeitsbelastung geringer und somit der organisatori- sche Spielraum für die Umsetzung einer solchen Massnahme grösser war als heute.
In den Neunzigerjahren sah sich der Kanton Neuenburg ebenfalls mit finanziellen Problemen konfrontiert. Als Massnahme führte er, wie vom Interpellant richtig vermerkt, eine Karenzfrist von drei Monaten für alle wiederzubesetzenden Stellen in der Kantonsverwaltung ein. Diese Karenzfrist verlangt, dass aufgrund von Kündigungen, Pensionen, Todesfällen etc. freiwerden- de Stellen während drei Monaten nicht besetzt werden.
B. Fragen des Interpellanten
Der Regierungsrat nimmt zu den Fragen des Interpellanten wie folgt Stellung:
1. Ist der Kanton Bern bereit, in seiner Verwaltung eine solche Karenzfrist von drei Mo- naten einzuführen?
Der Regierungsrat erachtet die Einführung einer Karenzfrist von drei Monaten nur in Einzelfäl- len und auf freiwilliger Basis der Direktionen als sinnvoll. Eine vorgeschriebene Karenzfrist greift völlig undifferenziert und in sehr unterschiedlicher Intensität in das Stellengefüge der staatlichen Dienststellen ein, ohne Rücksicht auf Art, Umfang und Bedeutung der Aufgabener- füllung oder früherer Sparanstrengungen im Personalbereich.
Es wäre personalpolitisch auch nicht vertretbar, eine Karenzfrist von drei Monaten nur auf eine Personalkategorie, nämlich das Kantonspersonal, anzuwenden. Eine solche Regelung müsste auch den subventionierten Bereich und die Lehrkräfte betreffen. Eine Karenzfrist für den Schulbereich oder Spitäler resp. Heime ist aber von der Art der Aufgabe nicht möglich.
Eine Karenzfrist von drei Monaten in der Kantonsverwaltung würde die Qualität der Dienstleis- tungen für die Bürgerinnen und Bürger sowie den Verwaltungsvollzug stark beeinträchtigen.
Dies soll anhand von ein paar Beispielen illustriert werden:
▪ In der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion (JGK) sind viele Stellen in Gesetzen oder Dekreten zwingend vorgeschrieben (Regierungsstatthalter, Richter, Geistliche der Landes- kirchen etc.). Es liegt somit nicht in der Kompetenz des Regierungsrates, über die Beset- zung solcher Stellen zu entscheiden. Es besteht zwar ein beschränkter Handlungsspiel- raum bezüglich des Zeitpunktes der Wiederbesetzung. Allerdings führen vakante Richter- stellen letztlich zu Rechtsverzögerungen und somit zum Abbau des Rechtsstaates.
1 Die Motion Schmid verlangte den dauerhaften Abbau von 5 Prozent der Stellen.
▪ Probleme werden sich auch in Institutionen, die eine wichtige finanzielle Einnahmequelle darstellen, ergeben: Die Steuerverwaltung beispielsweise kann ohne ausreichende Perso- nalkapazitäten die Steuerveranlagung der natürlichen und juristischen Personen (Kontrolle der Steuererklärungen, Buchprüfungen) nur noch in beschränktem Mass durchführen. Die dadurch entstehenden Steuerausfälle könnten die Personaleinsparungen einer Karenzfrist um ein Vielfaches übertreffen.
▪ Schwierigkeiten wären auch bei der Polizei zu erwarten: Durch reduzierte Kontrollen wird das Sicherheitsgefühl der Bürgerinnen und Bürger beeinträchtigt und der Präventivcharak- ter der Polizeipräsenz geht verloren. Zudem hat die Befragung der Asylbewerber rasch zu erfolgen2, das Passbüro und die Zivilstandsämter müssen ohne Unterbruch funktionieren und der Rückstand bei den Fahrzeugprüfungen darf nicht noch grösser werden.
▪ Die Einführung einer Karenzfrist könnte auch grosse organisatorische Probleme verursa- chen, insbesondere wenn Dienstleistungen rund um die Uhr sichergestellt werden müssen.
In den psychiatrischen Kliniken würde ein Pflegenotstand eintreten oder die Arbeitsbelas- tung für das bestehende Personal noch wachsen. Diese Situation würde noch zusätzlich durch die gesetzlich verankerte Pflichtaufnahme verstärkt. Auch in den Schulheimen wäre die intensive Betreuung und Schulung der Kinder nicht mehr gewährleistet. Ähnliche Prob- leme wären auch in anderen Institutionen mit betrieblichem Charakter (z. B. Anstalten der Polizei- und Militärdirektion) zu erwarten.
▪ In der Erziehungsdirektion (ERZ) hätte eine Karenzfrist zur Folge, dass Stipendienent- scheide nicht mehr fristgerecht gefällt werden könnten und die Gesuchsteller das Geld erst nach Studienbeginn erhielten.
▪ In der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion (BVE) bestehen zahlreiche Bauprojekte. Va- kante Stellen müssen – wenn immer möglich – nahtlos besetzt werden, da Projekte nicht einfach drei Monate auf Eis gelegt werden können. Um einen reibungslosen Projektablauf zu gewährleisten, hat der bisherige Stelleninhaber seinen Nachfolger einzuarbeiten. Eine optimale Projektübergabe bedingt, dass der bisherige und neue Stelleninhaber während ei- ner bestimmten Zeit gemeinsam am Projekt beteiligt sind. Andernfalls besteht die Gefahr, dass wertvolles Know-how verloren geht. Beim Strassenunterhalt, insbesondere beim Win- terdienst, ist aus Sicherheitsgründen ebenfalls Kontinuität gefordert.
▪ In der Staatskanzlei (STA) existieren zahlreiche Spezialfunktionen, die nur einzeln besetzt sind (z. B. Leiter Wahlen und Abstimmungen, GPK-Sekretärin, FIKO-Sekretärin). Die Stell- vertretung ist so geregelt, dass der courant normal kurzfristig aufrechterhalten werden kann. Eine längere Vakanz hingegen ist aufgrund der Spezialisierung nicht möglich.
Ausserdem ist sich der Regierungsrat bewusst, dass seit Beginn der Haushaltssanierung der Aufgaben- und Leistungsdruck, unter dem zahlreiche Kantonsangestellte stehen, zugenommen hat. Eine Karenzfrist von drei Monaten würde diese Situation zusätzlich verschärfen. Insbe- sondere kleine Dienststellen sowie Direktionen und Ämter mit hohen Fluktuationsraten wären besonders hart betroffen, da einzelne Mitarbeitende nicht einfach durch die Arbeitskraft des verbleibenden Personals ersetzt werden können. Eine Erhöhung der Fluktuationsrate könnte die Folge sein. Jede Fluktuation ist aufgrund des reduzierten Outputs und Einarbeitungsauf- wandes während der Einführungsphase kostenintensiv.
Schliesslich werden Stellen bereits heute nur selten nahtlos besetzt. Der Personalrekrutie- rungsprozess beansprucht Zeit. Zudem ist in absehbarer Zeit mit einer Erholung der Wirtschaft zu rechnen, was aus Arbeitgebersicht eine Verschärfung auf dem Arbeitsmarkt und damit kon- junkturbedingte Vakanzen nach sich ziehen wird.
2 Der Bund plant eine 20-tägige Frist einzuführen.
Die Erfahrungen im Kanton Neuenburg haben auch gezeigt, dass zahlreiche Abteilungen der Ansicht waren, sie müssten ebenfalls von der Karenzfrist ausgenommen werden. Dies führte dazu, dass die Karenzfrist je nach Institution unterschiedlich strikt angewandt wurde, was nicht im Sinn der Massnahme ist.
2. Ist der Kanton Bern bereit, gesetzliche Grundlagen zur Förderung eines Statuts des öffentlichen Dienstes einzuführen?
Diese Frage ist nach Abklärung mit dem Interpellanten folgendermassen zu verstehen: Ist der Kanton Bern bereit, eine Karenzfrist in die Gesetzgebung zu integrieren?
Der Regierungsrat vertritt die Ansicht, dass über die Zweckmässigkeit einer Karenzfrist situati- onsabhängig entschieden werden muss. Die Einführung einer solchen Frist unter den heute geltenden Bedingungen (hohe Arbeitsbelastung etc.) wird als nicht sinnvoll erachtet. Sollte jedoch der Regierungsrat zum Schluss kommen, die Einführung einer Karenzfrist (allenfalls differenziert) sei für eine bestimmte Periode eine sinnvolle Massnahme, bedarf es keiner ge- setzlichen Regelung, um eine solche Massnahme einzuführen. Ein solcher Entscheid liegt im operativen Spielraum des Regierungsrates.
3. Wie viele Personen werden in der Kantonsverwaltung pro Jahr angestellt oder er- setzt?
Die folgenden Zahlen beziehen sich nur auf Personen, die im Monatslohn angestellt sind bzw.
waren. Für den subventionierten Bereich bestehen keine Daten, da es sich bei diesen Instituti- onen um private Trägerschaften handelt. In der Periode vom 1. Juli 2002 bis 30. Juni 2003 (Kantonspersonal ohne UNI) bzw. 1. August 2002 bis 31. Juli 2003 (Lehrkräfte) verzeichnete der Kanton Bern folgende Ein- und Austritte:
Kantonspersonal ohne UNI:
▪ Personalbestand per 31.12.2002:3 12‘920
▪ Eintritte: 1‘725 (inkl. befristete Anstellungen)
▪ Austritte: 911 (exkl. befristete Anstellungen)
1‘521 (inkl. befristete Anstellungen)
Lehrkräfte: 4
▪ Anstellungen5 per 31.1.2003: 20‘165
▪ Eintritte: 1‘017 (inkl. befristete Anstellungen)
▪ Austritte: 361 (exkl. befristete Anstellungen)
970 (inkl. befristete Anstellungen) Bei den Austritten werden die befristeten Anstellungen normalerweise nicht berücksichtigt, da sie nicht fluktuationsrelevant sind.
3 Quelle: Verwaltungsbericht 2002
4 Quelle: ERZ
5 Die Anzahl Anstellungen darf nicht mit der Anzahl Personen verwechselt werden. Eine Person kann mehrere Anstellungen haben. Dies ist bei den Lehrkräften häufig der Fall.
4. Wie hoch sind – gestützt auf die Ergebnisse im Kanton Neuenburg – die Einsparun- gen, die der Kanton Bern mit einer solchen Karenzfrist erzielen könnte?
Das Einsparungspotenzial einer Karenzfrist ist schwer zu berechnen. Die Gehälter der vakan- ten Stellen werden zwar eingespart; da der Arbeitsanfall jedoch aufgrund der Vakanz nicht geringer ist, muss das verbleibende Personal Überstunden leisten, was wiederum mit Kosten verbunden ist. Zudem werden bereits heute Stellen nur selten nahtlos wiederbesetzt, wie das Beispiel der Polizei zeigt. Die Polizei kann Vakanzen erst auf den 1. Mai (Ende der Polizei- schule) besetzen, was eine Karenzfrist von bis zu acht Monaten zur Folge haben kann.
Nach Auskunft der Behörden des Kantons Neuenburg ist es 30 bis 40 Prozent aller kantonalen Amtsstellen gelungen, einer solchen Karenzfrist nachzukommen. Würde man 30 Prozent der Personen, die den Kanton Bern verlassen, für drei Monate nicht ersetzen, ergäbe sich ein the- oretisches Sparpotenzial von 4,66 Millionen Franken beim Kantonspersonal ohne UNI bzw.
von 1,6 Millionen Franken bei den Lehrkräften (vgl. nachfolgende Berechnung).
Die Einführung einer Karenzfrist für den Schulbereich ist jedoch nicht durchführbar. Die Schü- lerinnen und Schüler haben ein Anrecht auf Unterricht, sodass Stellvertretungen eingesetzt werden müssten und keine Einsparungen erzielt würden.
Personalkategorie: Kantonspersonal Lehrkräfte
ohne UNI
Anzahl Austritte: 911 361
Unbesetzte Austritte (prozentual): 30% 30%
Anzahl unbesetzte Austritte: 273.3 108.3
Durchschnittlicher Beschäftigungsgrad in 2003: 74.98% 53.63%
Austritte (100%-Stellen): 204.9 58.1
Unbesetzte Zeit in Jahren: 0.25 0.25
Eingesparte 100%-Stellen: 51.2 14.5
Durchschnittliches Gehalt in 2003: 91‘000 CHF 109‘900 CHF
Sparpotenzial pro Personalkategorie: 4‘661‘882 CHF 1‘593‘550 CHF
Sparpotenzial total: 6'255‘432 CHF
C. Schlussfolgerung
Grundsätzlich begrüsst der Regierungsrat Massnahmen, die dazu führen, den Finanzhaushalt des Kantons Bern wieder ins Gleichgewicht zu bringen. Er erachtet jedoch undifferenzierte Massnahmen als nicht geeignet, Einsparungen langfristiger Natur zu erreichen. Vakanzen ent- stehen oft nicht in Bereichen, in denen von der Aufgabe her Stellen unbesetzt gelassen werden können. Die negativen Auswirkungen einer Karenzfrist übertreffen insgesamt klar die finanziel- len Einsparungen.
Mit der flächendeckenden Einführung von NEF erfolgt die Output-Steuerung über Leistun- gen/Standards. Um Spareffekte zu erzielen, müssten Leistungen gestrichen bzw. Standards angepasst werden. Eine Steuerung über den Input widerspricht dem NEF-Gedanken.
Die Erfahrungen im Kanton Neuenburg haben gezeigt, dass eine Karenzfrist mit zahlreichen Problemen belastet ist und lediglich zu kurzfristigen Einsparungen aber selten zu Grundsatz- massnahmen mit nachhaltiger Wirkung führt.
An den Grossen Rat
