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Rechtlicher Rahmen

Sewage Sludge Incineration and Municipal Cooperation

Per Seeliger

The new Sewage Sludge Ordinance requires the recovery of phosphorus from sewage sludge and sludge incineration ash. The operators of certain wastewater treatment plants must comply with these requirements starting in 2029/2032 at the latest. [3]

Waste water service operators must therefore care for sufficient capacity to burn the sludge, either in existing power plants or in new mono sewage sludge incineration plants owned by themselves or by third parties. Due to the high investment and oper- ating costs in most cases a cooperation between several waste water service providers is needed. They have to choose between public-private partnerships – meaning that public procurement provision will apply during the whole period of the cooperation (30 y the minimum) or a public-public cooperation where the application of public procurement provisions could be avoided. Several cooperation are already in force or negotiations are in progress.¹ The details of these cooperation are secret.

1 Examples in Brake, Ostwestfalen-Lippe, Hamburg, Helmstedt, Koblenz, Mainz, Mannheim, Offenbach, Rostock, Rügen, Stuttgart, Wuppertal – for details see the text in German language.

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Klärschlammentsorgung: Interkommunale Zusammenarbeit aus Sicht der Praxis

Klärschlammentsorgung:

Interkommunale Zusammenarbeit aus Sicht der Praxis

Per Seeliger

1. Sondergesetzliche Verbände in Nordrhein-Westfalen ...31

2. Klärschlamm aus Anlagen außerhalb von Gebieten sondergesetzlicher Verbände ...31

3. Vertragliche Regelungen ...32

4. Beispiele für Kooperationen bei der Klärschlammbeseitigung ...33

5. Literatur ...34 Wasserversorgung und Abwasserentsorgung gehören zu den Aufgaben der kommunalen Daseinsvorsorge. Die Abwasserentsorgung ist derzeit juristischen Person des öffentlichen Rechts zugeordnet, die durch das Landesrecht hierzu verpflichtet werden,

§ 56 Satz 1 WHG. Die Länder können bestimmen, ob und unter welchen Umständen die Pflicht zur Abwasserbeseitigung anderen Abwasserbeseitigungspflichtigen obliegt. Die Zuordnung der Abwasserbeseitigungspflicht an juristische Personen des Privatrechts ist rechtlich zulässig, führt aber dazu, dass diese Leistungen dem vollen Umsatzsteuersatz von derzeit 19 % unterliegen. Das ist ein Grund, warum von dieser Möglichkeit bisher kein Gebrauch gemacht wird.

Bei der Reinigung von Abwasser entsteht Klärschlamm, der im entwässerten Zustand der Abwasserbeseitigung und damit dem Wasserrecht zuzuordnen ist, nach der Entwäs- serung jedoch entweder düngemittel- oder abfallrechtlichen Bestimmungen unterliegt.

Klärschlamm ist ein Abfall aus der abgeschlossenen Behandlung von Abwasser in Ab- wasserbehandlungsanlagen, der aus Wasser sowie aus organischen und mineralischen Stoffen, ausgenommen Rechen-, Sieb- und Sandfangrückständen besteht, § 2 Abs. 2 AbfKlärV. Eine Deponierung ist ohne Vorbehandlung nur eingeschränkt zulässig.

Düngemittelrechtliche Bestimmungen setzen der landwirtschaftlichen Verwertung ebenfalls Grenzen: die Düngebedarfsgrenze darf nicht überschritten werden, bei vorbelasteten Böden darf eine Düngung nur in Höhe der Phosphat-Abfuhr erfolgen, die Grenze von 170 kg Gesamtstickstoff pro ha ist einzuhalten und die Sperrzeiten bis zum 31. Januar sind zu beachten.

Am 03.10.2017 trat die novellierte Klärschlammverordnung in Kraft. Demnach dür- fen Kläranlagenbetreiber mit einer genehmigten Ausbaugröße von über 100.000 bzw.

50.000 Einwohnerwerten Klärschlamm nur noch bis 2029 bzw. 2032 bodenbezogen verwerten. Danach sind Klärschlämme mit mindestens 20 g Phosphor/kg sowie Klärschlammverbrennungsaschen einer Phosphorrückgewinnung zu unterziehen.²

2 Art. 5 Nr. 7 AbfKlärV = BGBl 2017, 3465 (3507)

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Für diese Rückgewinnung sind verschiedene Verfahren in der Erprobungsphase, teilweise aus dem nassen Klärschlamm, teilweise aber auch aus der Asche nach der Verbrennung des Klärschlamms entweder in Form der Klärschlamm-Mitverbrennung oder in einer Monoklärschlammverbrennungsanlage (MKVA) oder – wie in Hamburg – durch andere Verfahren.

Sofern die Klärschlammerzeuger sich für eine Phosphorrückgewinnung aus der Asche einer Verbrennung in einer MKVA entscheiden und eine solche Anlage nicht vorhan- den ist, stellt sich für diese die Frage, ob die Klärschlammerzeuger einen Dritten mit der Beseitigung beauftragen und hierzu eine europaweite Ausschreibung durchführen oder eine eigene Anlage planen, bauen und betreiben.

Es stellt sich die Frage, wie die Errichtung und der Betrieb einer solchen Anlage finan- ziert werden soll. In der Regel sind die Investitionen für einen einzelnen Erzeuger zu hoch und würde für die Bürger der betroffenen Gemeinden zu unzumutbar hohen Abwassergebühren führen. Es besteht daher der Wunsch, dass sich mehrere Erzeuger von Klärschlamm zusammenschließen und gemeinsam die Investitionen in eine neue Verbrennungsanlage tragen und deren Betrieb sicherstellen.

Ein solcher Zusammenschluss führt dazu, dass eine neue Rechtspersönlichkeit entsteht, etwa eine GmbH oder ein Zweckverband. Natürlich können solche Aufgaben auch von einer bereits vorhandenen Rechtspersönlichkeit übernommen werden. Nach Fertigstellung der Anlage soll die Aufgabe der Beseitigung des Klärschlamms vom Klärschlammerzeuger auf die neue Rechtspersönlichkeit übergehen oder dieser soll als Dienstleister für die Klärschlammerzeuger tätig werden, z.B. als Betriebsführer.

Damit stellt sich gleich am Anfang der Zusammenarbeit für die Klärschlammerzeuger die Frage, ob sie bereit sind, die neue Rechtspersönlichkeit im Wege eines dem Vergabe- recht unterliegenden Auftrags einzubinden oder ob sie eine Gestaltung wählen, die nicht dem Vergaberecht unterliegt, insbesondere also eine sogenannter inhousefähige Gesellschaft gründen oder eine interkommunale Kooperation, die nicht dem Verga- berecht unterliegt, eingehen wollen. Beide Lösungen sind mit Vor- und Nachteilen verbunden, deren Gewichtung von der jeweiligen Situation abhängig ist, aber natürlich auch von der individuellen Bewertung einer öffentlich-rechtlichen oder einer gemischt- wirtschaftlichen Lösung durch die Klärschlammerzeuger. Kriterien für die eine oder andere Entscheidung werden weiter unten dargestellt. Die Entscheidung für ein Vergabe- verfahren ist eine wichtige Weichenstellung, denn nicht nur der erstmalige Auftrag, sondern alle wesentlichen Änderungen der Zusammenarbeit sind potentiell mit einem erneuten Vergabeverfahren und damit verbundenem Aufwand und Risiko verbunden.

Viele Klärschlammerzeuger in Deutschland erkennen einen Bedarf an zu errichtender Verbrennungskapazität und haben sich in unterschiedlichen Regionen Deutschlands zu Kooperationen zusammengeschlossen bzw. sind auf dem Weg, derartige Koopera- tionen einzugehen.³

3 Beispiele in Brake, Ostwestfalen-Lippe, Hamburg, Helmstedt, Koblenz, Mainz, Mannheim, Offenbach, Rostock, Rügen, Stuttgart, Wuppertal

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1. Sondergesetzliche Verbände in Nordrhein-Westfalen

In Nordrhein-Westfalen gibt es für die Abwasserbeseitigung eine Besonderheit gegen- über den anderen Bundesländern: In § 53 Abs. 1 LWG ist festgelegt, dass in den Gebieten eines Abwasserverbandes dieser für die Übernahme, Behandlung und Einleitung von Schmutzwasser oder mit Niederschlagswasser vermischten Schmutzwasser zuständig ist. Derartige Wasserverbände sind sogenannte sondergesetzliche Wasserverbände, weil sie jeweils durch ein eigenes Gesetz gegründet worden sind.⁴ Es gibt in Nordrhein- Westfalen neun solcher sondergesetzlichen Wasserverbände. In der Struktur sind alle Gesetze gleich und definieren jeweils in ihrem § 2 die Aufgaben der Verbände. Zwei dieser Aufgaben sind die Abwasserbeseitigung nach Maßgabe des Landeswasserrechts (nämlich der vorerwähnte § 53 Abs. 1 LWG) sowie die Entsorgung der bei der Durchfüh- rung der Verbandsaufgaben anfallenden Abfälle (im Wesentlichen Klärschlamm). Ab- fallrechtlich gilt § 5 Abs. 8 AbfG NW, Abfallerzeuger ist der Verband. Soweit Abwasser- verbände die Abwasserbeseitigung als Verbandsunternehmen übernommen haben, sind diese zur Entsorgung der in den Verbandsanlagen anfallenden Klärschlämme und sonstigen festen Stoffe verpflichtet.

Das Entwässern der bei der Abwasserreinigung in kommunalen Kläranlagen anfallenden Schlämme ist dem Wasserrecht, hier der Abwasserbeseitigung zuzuordnen,

§ 54 Abs. 2 S. 1 WHG. [2] Der entwässerte Klärschlamm ist je nach weiterer zulässiger Verwendung entweder düngemittelrechtlichen oder abfallrechtlichen Bestimmungen zuzuordnen. Erfolgt eine Zuordnung des in den Kläranlagen des Verbandes anfallenden Klärschlamms zu den abfallrechtlichen Bestimmungen, handelt es sich bei der Beseiti- gung um eine Verbandsaufgabe auf der Grundlage der Bestimmungen des jeweiligen Errichtungsgesetzes. Insoweit findet eine Kooperation zwischen Verbandsangehöriger Gemeinde und sondergesetzlichem Verband zumindest nicht auf der Grundlage einer freiwilligen Vereinbarung statt.

Sofern die sondergesetzlichen Verbände über keine eigenen Anlagen zur Klärschlamm- verbrennung verfügen, sind Vereinbarungen mit den Inhabern solcher Verbrennungs- kapazitäten erforderlich, beispielsweise die Betreiber von Kraftwerken. Die Kraftwerks- betreiber üben wasserwirtschaftlich bedeutsame Tätigkeiten aus (beispielsweise die Entnahme von Kühlwasser aus Oberflächengewässern) und sind damit Mitglied in dem sondergesetzlichen Wasserverband, was Vereinbarungen zwischen Verband und Kraftwerksbetreiber hinsichtlich der (Mit)-Verbrennung von Klärschlamm in den Kraftwerken ermöglicht.⁵

2. Klärschlamm aus Anlagen außerhalb von Gebieten sondergesetzlicher Verbände

Klärschlamm, der in Kläranlagen außerhalb des Verbandsgebietes sondergesetzlicher Verbände anfällt, muss ordnungsgemäß verwertet werden. Da die landwirtschaftliche Verwertung aus den oben dargestellten Gründen zurückgeht und stattdessen eine

4 vgl. für den Erftverband etwa https://recht.nrw.de/lmi/owa/br_text_anzeigen?v_id=10000000000000000022

5 vgl. BVerwG, Beschluss vom 18.10.2007 – 7 B 33/07 –

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thermische Verwertung des Klärschlamms erfolgt, müssen die Erzeuger des Klär- schlamms eine Verwertungsmöglichkeit suchen. Die Betreiber einiger meist großer Kläranlagen – das gilt auch für einige sondergesetzliche Wasserverbände – verfügen über eigene Verbrennungskapazitäten. Wo dies nicht der Fall ist, sind entsprechende Vereinbarungen zwischen Klärschlammerzeugern und den Betreibern von geeigneten Verbrennungsanlagen erforderlich.

Zu regeln ist aber nicht nur die thermische Verwertung des Klärschlamms, sondern auch der Transport des Klärschlamms von der Kläranlage zur Verbrennungsanlage.

Neben dem Klärschlamm fallen bei der Abwasserreinigung weitere Abfälle wie beispielsweise Rechengut und Sandfanggut an, die ebenfalls fachgerecht entsorgt werden müssen, § 2 Abs. 2 AbfKlärV. Der Transport dieses Abfalls und die anschließende thermische Verwertung können durch unterschiedliche Personen, aber auch durch die gleiche Person erfolgen. Bei der thermischen Verwertung kann es sich um die Mitverbrennung des Klärschlamms in Kraftwerken zur Energieerzeugung aber auch in MVKAen handeln.

3. Vertragliche Regelungen

Der Klärschlammerzeuger muss über die Entsorgung des Klärschlamms entscheiden und kann unter Beachtung vergaberechtlicher Bestimmungen Dritte hiermit beauftragen. Sofern nicht ein Zweckverband oder eine Anstalt Öffentlichen Rechts mit der Aufgabe Klärschlammbeseitigung gegründet wird oder bereits besteht, wird zunächst ein Vertrag zwischen Klärschlamm erzeugender Gemeinde und den Dienstleister für die Abholung des Klärschlamms und den Transport zum Ort der thermischen Verwertung geschlossen. Dieser hat in der Regel mindestens folgende Inhalte:

• Es ist die Art und die Menge des zu transportierenden Gutes festzulegen (beispielsweise Klärschlamm, Rechengut, Sandfanggut).

• Es ist festzulegen, ob es sich um entwässerten oder nicht entwässerten Klärschlamm handelt, der Entwässerungsgrad ist ebenso zu vereinbaren wie die Menge des Klär- schlamms pro Jahr.

• Die Zeiten, in denen die Abfälle auf der Kläranlage abgeholt werden können, sind festzulegen gleiches gilt für die Art und Weise des Transports (zum Beispiel Con- tainer oder Sattelschlepper).

• Für eine Reihe von Stoffen sind Konzentrationen festzulegen, die nicht überschrit- ten werden dürfen. Weitgehend ist dies aus den Entwässerungssatzungen bekannt, die Anforderung an die Verbrennungsanlage sind jedoch zu berücksichtigen.

• Der Übergang des Besitzes und damit der abfallrechtlichen Verantwortung ist zu regeln, beispielsweise kann dieser Zeitpunkt beim Verlassen der Kläranlage liegen.

• Die Vergütung ist zu regeln, denkbar ist eine Formel zur Preisanpassung, die sich an verschiedenen Indices orientiert. Dann muss nicht jede Änderung einvernehmlich geregelt werden, insbesondere keine Erhöhung der Vergütung.

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• Ein weiterer Punkt ist die Laufzeit der Vereinbarung. Sofern vergaberechtliche Be- stimmungen eingreifen, sind hier Höchstlaufzeiten zu prüfen.

• Üblich ist weiterhin die Vereinbarung einer salvatorischen Klausel.

Soll eine neue MKVA errichtet werden, kommt der Standortfrage eine wesentliche Bedeutung zu. Die Anlage unterfällt §§ 6 BImSchG i.V.m. § 1 Abs. 1 Ziffer 8 der 4. BImSchV, die Standortauswahl ist in der UVP zu begründen. Je nach Ausführung der Anlage muss das Grundstück ausreichend groß sein, um die Anlage errichten und die Anlieferung sicherstellen zu können. Die untere Grenze dürften 10.000 bis 15.000 m² sein, in Betracht kommt nur Industriegelände. Hinzu kommt neben zahlreichen anderen Kriterien die Anforderung, Transportstrecken und die Anzahl der vom LKW- Verkehr betroffenen Menschen möglichst gering zu halten. Grundstücke, die diese Anforderungen erfüllen, sind schwierig zu finden, darauf wird noch einzugehen sein.

4. Beispiele für Kooperationen bei der Klärschlammbeseitigung

Wie ausgeführt führen viele Klärschlammerzeuger derzeit Gespräche über Koopera- tionen oder haben diese bereits abgeschlossen. Einige der Kooperationen werden von der in diesem Sachgebiet erfahrenen Kanzlei Wolter Hoppenberg in Hamm beraten, die Einzelheiten der Verträge sind Geschäftsgeheimnisse. Es gibt rein öffentlich-rechtliche Kooperationen, aber auch solche mit Unternehmen privatrechtlicher Rechtsform. Als Beispiele sind zu nennen:

• Die Klärschlammkooperation Ostwestfalen-Lippe

Diese Kooperation hat Ende Juni 2019 ein Gesamtkonzept verabschiedet. Die klärschlammerzeugenden Körperschaften öffentlichen Rechts beabsichtigen die Gründung eines Gemeinschaftsunternehmens, deren Gesellschafter ausschließlich Körperschaften angehören, die selber Klärschlamm erzeugen bzw. denen diese Auf- gabe übertragen wurde. Das Gemeinschaftsunternehmen soll die Klärschlamm- verbrennung und eventuell anschließende P-Rückgewinnung auf der Grundlage einer europaweiten Ausschreibung einkaufen. Hintergrund dieses Ansatzes ist, dass Interessenkonflikte vermieden werden. Die Klärschlamm erzeugenden Gemeinden haben ein Interesse an einer preisgünstigen und zuverlässigen Klärschlammentsor- gung, ein Gesellschafter, der ausschließlich Verbrennungskapazitäten zur Verfü- gung stellt, will damit Geld verdienen. [7]

• Die Klärschlammkooperation Wuppertal

In Wuppertal ist eine neue Gesellschaft zur Klärschlammverwertung gegründet worden. Die Entwässerungsbetriebe der Städte Düsseldorf und Münster sowie der Aggerverband, der Bergisch-Rheinische Wasserverband und der Wupperverband wollen in der Klärschlammverwertung Buchenhofen GmbH ihren Klärschlamm künftig gemeinsam entsorgen. Der Gesellschaftsvertrag wurde im Sommer un- terzeichnet. Die fünf Partner planen, am Wuppertaler Standort Buchenhofen des Wupperverbandes eine neue MKVA zu errichten. Die neu gegründete GmbH werde nun mit der Planung für dieses Vorhaben beginnen. [8]

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• Hamburg Wasser und Remondis

Hamburg Wasser und Remondis wollen gemeinsam Phosphor auf dem Klärwerk Köhlbrandshöft zurückgewinnen [6]. Es wird das Verfahren TetraPhos® angewen- det [4]. Für die innovative Rückgewinnung von Phosphor aus der Klärschlamma- sche ist zusammen mit dem Patentinhaber Remondis Aqua Industrie eine eigene Tochtergesellschaft gegründet worden, die sich derzeit mit dem Bau der Großanlage auf dem Klärwerksgelände auf einen Regelbetrieb vorbereitet [5].

• Exkurs: Die Klärschlamm Kooperation im Rheinland

Die vorgenannten Überlegungen treffen natürlich auch auf die sondergesetzlichen Wasserverbände in Nordrhein-Westfalen zu, die, wie oben ausgeführt, die Abwas- serreinigung und die Entsorgung des bei der Abwasserbeseitigung anfallenden Abfalls als gesetzlich zugewiesene Verbandsaufgabe haben. Auch für den einzelnen Wasserverband stellen die Errichtung und der Betrieb einer jeweils eigenen Monoklärschlammverbrennungsanlage eine finanzielle Belastung dar, die sie alleine nicht stemmen wollen und können. Drei sondergesetzliche Wasserverbände haben daher beschlossen, gemeinsam eine MKVA zu planen, zu bauen und zu betreiben.

Diesem Verbund haben sich die Stadtentwässerungsbetriebe Köln sowie die Stadt Bonn [1] angeschlossen. Die fünf Mitglieder dieses Zusammenschlusses erzeugen etwa 70.000 t Klärschlamm (TS) pro Jahr, diese Menge überschreitet die für eine wirtschaftliche Betriebsführung einer MKVA notwendige Menge bei weitem. Zum Zeitpunkt der Erstellung dieses Aufsatzes sind die Verhandlungen noch nicht be- endet und bedürfen der Genehmigung der jeweiligen Gremien, beispielsweise des Verbandsrats oder der Stadträte.

Die Partner dieser Kooperation haben sich bewusst für eine inhousefähige Lösung in Form einer GmbH entschieden. Dies ist das Ergebnis einer umfassenden Chancen- Risiko-Abwägung eines Geschäftsmodells als inhousefähige Gesellschafter einer- seits und gemischtwirtschaftliche Gesellschaft andererseits, also mit einer Gesell- schaft in privatrechtlicher Rechtsform, die die Anforderung an eine Inhousefähig- keit nicht erfüllen. Alle Gesellschafter sollen selber Klärschlamm erzeugen.

Es ist beabsichtigt, die Kapazität der Verbrennungsanlage auch Umlandgemein- den außerhalb der Verbandsgebiete zur Verfügung zu stellen. Dies soll allerdings nicht im Wege eines (ausschreibungspflichtigen) Auftrags geschehen, sondern sie sollen Gesellschafter der zu gründenden GmbH werden, für sie gelten allerdings besondere gesellschaftsrechtliche Bestimmungen. Der Beitritt ist selbstverständlich freiwillig, eine Entscheidung liegt zum Zeitpunkt der Erstellung dieses Aufsatzes noch nicht vor.

5. Literatur

[1] Bundesstadt Bonn: Stadt Bonn für Beitritt zur Klärschlammkooperation Rheinland. Abgerufen im August 2019: https://www.bonn.de/pressemitteilungen/2019/juni/stadt-bonn-fuer-beitritt- zur-klaerschlammkooperation-rheinland.php [Stand: 24.06.2019]

[2] Czychowski, M.; Reinhardt, M.: Wasserhaushaltsgesetz: WHG Kommentar. München: C.H.

Beck Verlag, 12. Aufl., § 54 WHG, Rz. 26

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[3] Federal Ministry for the Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety (Bundesmi- nisterium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit – BMU): National | Ordinances | AbfKlärV – Sewage Sludge Ordinance. Retrieved in August 2019 from https://www.bmu.de/en/

law/sewage-sludge-ordinance [Last updated: October 4, 2017]

[4] Hamburg Wasser: Grundsteinlegung der Hamburger Phosphor-Recycling-Anlage – HAM- BURG WASSER und REMONDIS bauen die weltweit erste Recycling-Anlage für Phosphor.

Abgerufen im August 2019 von: https://www.hamburgwasser.de/privatkunden/unternehmen/

presse/hamburg-wasser-und-remondis-bauen-die-weltweit-erste-recycling-anlage-fuer-phosphor [Stand: 01.03.2019]

[5] Hamburg Wasser; Hamburg Energie (Hrg.): Geschäftsbericht 2018 Jahresabschlüsse der Gesell- schaften. Hamburg: Mai 2019, S. 11

[6] N.N.: Hamburg: Grundsteinlegung für neue Phosphor-Rückgewinnungsanlage. In: Euwid Was- ser/Abwasser 2019 Heft 10, S. 11

[7] N.N.: Klärschlammkooperation Ostwestfalen-Lippe beschließt neues Gesamtkonzept. In: Euwid Wasser/Abwasser, 2019, Heft 28, S. 11

[8] N.N.: Neue Klärschlammkooperation in Wuppertal gegründet. In: Euwid Wasser/Abwasser 2019, Heft 30. S. 16

Ansprechpartner

Rechtsanwalt Per Seeliger Justitiar / Abteilungsleiter Recht Erftverband

Geschäftsstelle des Spruchausschusses Am Erftverband 6

50126 Bergheim, Deutschland +49 2271 88 - 1271

Per.Seeliger@erftverband.de

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Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.dnb.de abrufbar

Olaf Holm, Elisabeth Thomé-Kozmiensky, Peter Quicker, Stefan Kopp-Assenmacher (Hrsg.):

Verwertung von Klärschlamm 2

ISBN 978-3-944310-49-7 Thomé-Kozmiensky Verlag GmbH

Verlag: Thomé-Kozmiensky Verlag GmbH • Neuruppin 2019 Redaktion und Lektorat: Dr.-Ing. Olaf Holm

Erfassung und Layout: Elisabeth Thomé-Kozmiensky, M.Sc., Janin Burbott-Seidel, Roland Richter

Druck: Beltz Grafische Betriebe GmbH, Bad Langensalza

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