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B e r i c h t e
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Die Bedeutung der Aufsicht über den Wertpapierhandel für den Finanz- platz Deutschland
von Georg Wittich, Präsident des Bundesaufsichtsamtes für den Wertpapier- handel, Frankfurt a.M.
Vortrag gehalten im Rahmen des Bank- und Börsenseminars, Universität zu Köln am 12. Juni 1996
Meine Damen und Herren,
wenn die Frage nach der Bedeutung der Aufsicht über den Wertpapierhandel für den Finanzplatz Deutschland gestellt wird, dann sind damit die tiefgreifen- den Änderungen angesprochen, die das Zweite Finanzmarktförderungsgesetz für das deutsche Aufsichtssystem gebracht hat. Die Zielsetzungen dieses zum 1. August 1994 in Kraft getretenen Gesetzes sind hoch gesteckt. Es geht um nicht weniger als durch die Einführung eines modernen Aufsichtssystems Rückstände aufzuarbeiten, die wir gegenüber dem Ausland in diesem Bereich hatten. Die Funktionsfähigkeit unserer Finanzmärkte mußte besser als bisher abgesichert werden, da leistungsfähige Finanzmärkte für die Entwicklung einer Volkswirtschaft unentbehrlich sind.
Gleichzeitig ging es aber auch darum, die internationale Wettbewerbsfähigkeit des deutschen Finanzplatzes abzusichern. Dieser Wettbewerb zwischen den internationalen Finanzplätzen wird infolge einer Reihe von Faktoren zuneh- mend härter. Hierzu gehören die Deregulierung der Finanzsysteme, die Libera-
lisierung des Kapitalverkehrs, die international ausgerichteten Investmentstra- tegien institutioneller Anleger infolge des Einsatzes moderner Kommunikati- onssysteme sowie das Auftreten privater elektronischer Handelssysteme mit grenzüberschreitenden Aktivitäten.
Bei der Analyse der Wettbewerbschancen stehen üblicherweise solche Fakto- ren im Vordergrund, die die Leistungsfähigkeit eines Finanzmarktes in kom- merziell-finanzieller Hinsicht ausmachen, wie beispielsweise die Qualität des Bankensystems und der Börsen, die Transaktionskosten, die Liquidität der Märkte und die Professionalität der Marktteilnehmer. Neben den gerade ge- nannten Faktoren sind aber auch die Aufsichtsbestimmungen für die Wertpa- piermärkte wichtige Wettbewerbsparameter, die nicht vernachlässigt werden dürfen. Gerade in den letzten Jahren haben sich weltweit Auffassungen über Qualitätsstandards einer Wertpapieraufsicht verfestigt, die ein Finanzzentrum mit dem Anspruch, international zu sein, aufweisen muß. Zu diesen internatio- nal üblichen Standards eines leistungsfähigen Finanzplatzes gehören die Transparenz der Wertpapiermärkte, die Integrität des Marktes, und hierbei ins- besondere die Gewährleistung der Chancengleichheit der Marktteilnehmer so- wie - ganz generell gesprochen - der Schutz der Anleger.
Angesichts der immer stärkeren Integration der Wertpapiermärkte ist auch die Bundesrepublik Deutschland nicht mehr frei bei der Ausgestaltung dieser Auf- sichtsbestimmungen. Die Erkenntnis, die uns gerade in Deutschland z. Z. sehr bewußt wird, ist, daß wegen der internationalen Verflechtungen rein nationale Wege bei der Wirtschaftspolitik nur beschränkt möglich sind. Dies gilt in ver- stärktem Umfang auch für die Beaufsichtigung unserer Wertpapiermärkte.
Es ist sicherlich bemerkenswert, daß die wesentlichen Zielsetzungen des Zweiten Finanzmarktförderungsgesetzes mit den international geforderten Standards eines leistungsfähigen Finanzplatzes im wesentlichen identisch sind: Chancengleichheit, Transparenz der Wertpapiermärkte und Anleger- schutz. Als weiteres Merkmal möchte ich noch hinzufügen: die Fähigkeit, die
international übliche Kooperation mit ausländischen Aufsichtsbehörden wahr- zunehmen und ggf. auch vertrauliche Informationen auszutauschen.
Das deutsche Aufsichtssystem wies bis zum Inkrafttreten des Zweiten Finanz- marktförderungsgesetzes in allen diesen Bereichen bedenkliche Lücken auf.
Insbesondere das Fehlen eines gesetzlichen Verbots von Insidergeschäften wurde im Ausland scharf kritisiert. Ausländische Aufsichtsbehörden waren des weiteren darüber irritiert, daß sie in Deutschland, das immerhin den drittgröß- ten Renten- und den viertgrößten Aktienmarkt hat, keinen zentralen Ansprech- partner auf der Aufsichtsebene für die notwendige internationale Kooperation fanden.
Das neue Wertpapierhandelsgesetz, das als zentraler Bestandteil des Zweiten Finanzmarktförderungsgesetzes im wesentlichen Anfang 1995 in Kraft getreten ist, hat diese Lücken in - so meine ich - überzeugender Weise geschlossen.
Das Wertpapierhandelsgesetz ist gleichzeitig auch die rechtliche Grundlage für die Errichtung und Tätigkeit des Bundesaufsichtsamtes für den Wertpapier- handel, oder kurz gesagt BAWe, das seit Anfang 1995 seine Tätigkeit in Frankfurt am Main ausübt.
Der Aufbau des BAWe, das inzwischen 90 Mitarbeiter hat, ist nahezu abge- schlossen. Insbesondere haben wir auch innerhalb sehr kurzer Zeit die erfor- derliche EDV-Infrastruktur, einschließlich der Einrichtung eines eigenen Re- chenzentrums, geschaffen, worauf ich später noch eingehen möchte.
Mit der Errichtung des Bundesaufsichtsamtes für den Wertpapierhandel hat erstmals in Deutschland eine Bundesbehörde Zuständigkeiten für die Beauf- sichtigung des Wertpapierhandels erhalten. Im Gegensatz zu den meisten an- deren Ländern, in denen die Aufsichtssysteme - und meistens auch die Bör- sensysteme selbst - weitgehend zentralisiert sind, haben wir in Deutschland nun ein dreistufiges System, bestehend aus dem Bundesaufsichtsamt für den Wertpapierhandel, der Börsenaufsicht der Länder sowie der Handelsüberwa- chung in der Börse selbst. Dies trägt dem in Deutschland föderal ausgerichte-
ten Börsensystem mit den beiden großen Börsen in Frankfurt - der Frankfurter Wertpapierbörse und der Deutschen Terminbörse - und den sieben Regional- börsen, Rechnung.
Die Zuständigkeiten von Bundesaufsicht und Länderaufsicht sind klar vonein- ander abgegrenzt:
n Das Bundesaufsichtsamt überwacht nach den Vorschriften des Wertpapier- handelsgesetzes das Marktgeschehen als Ganzes, um Transparenz und Inte- grität der Wertpapiermärkte sowie den Anlegerschutz zu gewährleisten.
n Die Länderbehörden sind für die Rechtsaufsicht über ihre Börsen und neuer- dings auch für die Überwachung des ordnungsgemäßen Börsenhandels ver- antwortlich.
n An den Börsen selbst wird die Überwachung der Handelsvorschriften durch die Einrichtung unabhängiger Handelsüberwachungsstellen als selbständige Bör- senorgane verstärkt.
Das deutsche Aufsichtssystem stellt sicherlich eine besondere Herausforde- rung für alle Beteiligten dar, durch eine unbürokratische und vertrauensvolle Zusammenarbeit die Effizienz sicherzustellen. Eine Aufgabe, die nach den bis- herigen Erfahrungen gut gelungen ist, was aber auch für die Glaubwürdigkeit unseres Aufsichtssystems unbedingt erforderlich ist. Im Wertpapierhandelsge- setz ist ausdrücklich festgelegt, daß das Bundesaufsichtsamt für den Wertpa- pierhandel und die Börsenaufsichtsbehörden der Länder einander Beobach- tungen und Feststellungen mitzuteilen haben, die für die Erfüllung ihrer Aufga- ben erforderlich sind. Ich darf mit gutem Gewissen behaupten, daß diese Ver- pflichtungen sehr ernst genommen worden sind.
Die Zusammenarbeit mit den Ländern wird zusätzlich noch durch die Einrich- tung eines Wertpapierrates beim Bundesaufsichtsamt gefördert, dem die Ver- treter aller Bundesländer angehören und der ein geeignetes Forum für die Fra-
gen der praktischen Zusammenarbeit ist. Die konstituierende Sitzung des Wertpapierrates fand im Oktober letzten Jahres statt.
Ad hoc-Publizität
Am schnellsten haben sich die Vorschriften über die Ad hoc-Publizität und die Meldungen und Veröffentlichungen bedeutender Beteiligungen an börsenno- tierten Gesellschaften positiv auf die Transparenz der deutschen Aktienmärkte ausgewirkt. Die früher im Börsengesetz geregelte Ad hoc-Publizität, das heißt die Verpflichtung der Emittenten, neue kurssensitive Tatsachen aus dem Un- ternehmensbereich unverzüglich zu veröffentlichen, war weitgehend vernach- lässigt worden. Dies hat sich mit Inkrafttreten des Wertpapierhandelsgesetzes schlagartig geändert.
Waren es früher gerade einmal sechs Ad hoc-Meldungen in einem Zeitraum von ca. sechs Jahren, so sind alleine im vergangenen Jahr insgesamt 1.441 Ad hoc-Meldungen veröffentlicht worden, davon 991 von inländischen und 450 von ausländischen Emittenten. Im ersten Quartal dieses Jahres kamen 484 neue Ad hoc-Meldungen hinzu. Ganz überwiegend - nämlich zu etwa 95 % - wird dabei die Möglichkeit genutzt, die Meldungen über die elektronischen Informa- tionsdienste zu veröffentlichen, während die überregionalen Börsenpflichtblät- ter nur in geringem Umfang als Verbreitungsmedium gewählt werden.
In der Anfangsphase wurden allerdings entweder viel zu lange Texte oder aus Vorsichtsüberlegungen heraus Tatsachen gemeldet, die kaum kursrelevant sein konnten. Die Qualität der eingehenden Ad hoc-Meldungen hat sich im Laufe der Zeit jedoch zusehends verbessert. Wir können sagen, daß das Gros der eingehenden Meldungen inzwischen tatsächlich als kursrelevant zu be- trachten ist.
Über die Verpflichtung der Emittenten, neue kursrelevante Informationen aus dem Unternehmensbereich unverzüglich zu veröffentlichen, hatte es im Vorfeld eine aufgeregte Diskussion gegeben. Viele befürchteten, daß die praktische
Umsetzung dieser in allgemeinen Rechtsbegriffen gehaltenen Vorschriften zu erheblichen Verunsicherungen führen würde. Diese Befürchtungen sind durch die zwischenzeitliche Praxis jedoch längst widerlegt worden.
Ich bin mir bewußt, daß die Anwendung dieser Vorschrift, die notwendigerwei- se mit allgemeinen Rechtsbegriffen arbeitet, im Einzelfall schwierig sein kann.
Insbesondere die Frage, wann eine neue Tatsache eingetreten ist, die wegen der Auswirkungen auf die Vermögens- und Finanzlage oder den allgemeinen Geschäftsverlauf des Emittenten geeignet ist, den Börsenpreis der Aktie er- heblich zu beeinflussen, kann im Einzelfall schwierig sein. Diese Frage kann jedoch nur vom Emittenten selbst beantwortet werden.
Wir haben zwischenzeitlich damit begonnen, die bisher eingegangenen Mel- dungen dahingehend auszuwerten, welche Kursrelevanz den veröffentlichten Tatsachen beizumessen war. Diese Ergebnisse wollen wir den Emittenten und dem Markt zur Verfügung stellen, um eine zusätzliche Hilfestellung zu geben.
Allerdings wird es nicht möglich sein, einen vollständigen Katalog der melde- pflichtigen Sachverhalte aufzustellen.
Auch zur Frage der erheblichen Kursbeeinflussung wird man einen festen Pro- zentsatz nicht nennen können, da die jeweilige Volatilität der betreffenden Ak- tie berücksichtigt werden muß. Beispielsweise ist bei Aktien mit einem engen Markt eine Kursveränderung von 5 % und mehr durchaus nichts Ungewöhnli- ches; bei den stark gehandelten DAX-Werten können Kursausschläge von 2 - 3 % allerdings schon erheblich sein.
Rückblick auf eineinhalb Jahre Aufsichtstätigkeit
Insgesamt haben wir erst eineinhalb Jahre Erfahrungen mit der Anwendung des Wertpapierhandelsgesetzes. Dieser recht kurze Zeitraum läßt naturgemäß lediglich begrenzte Erkenntnisse zu. Dennoch möchte ich den Versuch ma- chen, etwas darüber zu sagen, inwieweit sich bereits Auswirkungen auf die deutschen Wertpapiermärkte in Richtung auf die Zielsetzungen: mehr Transpa- renz, Chancengleichheit und Anlegerschutz feststellen lassen.
Es gibt allerdings Sachlagen, in denen das Informationsbedürfnis des Marktes hinter den berechtigten Interessen eines Emittenten an der Geheimhaltung zu- rückstehen muß. Meist handelt es sich hierbei um Fälle, in denen ein Unter- nehmen Verhandlungen über notwendige Sanierungsmaßnahmen führt, deren Realisierung durch eine frühzeitige Bekanntmachung jedoch gefährdet wäre.
Das Bundesaufsichtsamt kann dann auf Antrag des Emittenten eine befristete Befreiung von der Ad hoc-Veröffentlichungspflicht gewähren. Zum Schutze des Anlegers muß eine solche Befreiung jedoch auf kurze Zeit befristet sein. In der Regel gilt sie nur für wenige Tage.
Aufgrund der im Wertpapierhandelsgesetz niedergelegten Verschwiegenheits- verpflichtung dürfen wir in solchen Fällen von uns aus keinen Kontakt zur Bör- se aufnehmen. Um dennoch zu verhindern, daß Gerüchte die Kurse beeinflus- sen, verpflichten wir den Emittenten zu größtmöglicher Vertraulichkeit und zur Beobachtung der Marktentwicklung. Gegebenenfalls hat er unverzüglich Ver- bindung mit der Börsengeschäftsführung wegen einer Kursaussetzung aufzu- nehmen. Andernfalls riskiert er den Widerruf der Befreiung. Diese Maßnahme mußte von unserer Seite bis jetzt allerdings noch nicht ergriffen werden.
Selbstverständlich kontrollieren wir in dieser Zeit sehr genau die Umsatz- und Kursbewegungen der betreffenden Aktie, um möglichen Insideraktivitäten auf die Spur zu kommen.
Zur Transparenz der deutschen Aktienmärkte haben neben den Ad hoc- Mitteilungen auch die Vorschriften über die Veröffentlichungspflichten bei Ver- änderungen der Stimmrechtsanteile an börsennotierten Gesellschaften ab be- stimmten Schwellenwerten (5, 10, 25, 50 und 75%) beigetragen. Die Zusam- mensetzung des Aktionärskreises und die Veränderungen maßgeblicher Akti- enbeteiligungen an den im amtlichen Handel notierten Unternehmen können für Anlageentscheidungen wichtige Kriterien sein. Auch die jeweils betroffene Gesellschaft erhält dadurch jeweils einen zeitnahen Überblick über Verände- rungen der Aktionärsstruktur und der Beherrschungsverhältnisse.
Ende März 1996 liefen die Fristen für die Erstmeldungen der per Stichtag 1. Ja- nuar 1995 bestehenden bedeutenden Beteiligungen aus (im Jahre 1995 sind 1084 Erstmeldungen veröffentlicht worden). In Kürze wird dann erstmalig eine vollständige Übersicht über die bedeutenden Stimmrechtsanteile an den im amtlichen Handel notierten deutschen Aktiengesellschaften vorliegen.
Ein Schritt zu mehr Aktienkultur
Die hohe Zahl der Ad hoc-Meldungen und die Veröffentlichungen bedeutender Beteiligungen sind wichtige Informationen für den Anleger, um fundierte Anla- geentscheidungen treffen zu können. Dies ist ein wichtiges Wettbewerbsmerk- mal. Es ist, meine ich, auch ein Schritt zu mehr Aktienkultur, deren Fehlen bei uns so häufig beklagt wird. Viele Emittenten haben inzwischen erkannt, daß die Ad hoc-Publizität auch der Informationskultur ihrer Unternehmen zugute kommt und damit den Kontakt zu den Anlegern verbessert.
In diesem Zusammenhang wird oftmals eingewandt, daß durch die Herstellung der Bereichsöffentlichkeit bei den Ad hoc-Meldungen über elektronische Infor- mationssysteme der Privatanleger vom System her benachteiligt wird. Richtig ist sicherlich, daß professionelle Marktteilnehmer einen schnelleren Zugang zu den Informationen bekommen. Aber eine Rückkehr zu reiner Zeitungspublizität macht aus Gründen der Informationseffizienz der international verflochtenen Kapitalmärkte keinen Sinn und kann deshalb keine ernsthafte Alternative sein.
Wünschenswert wäre es allerdings, daß nach Wegen gesucht wird, die Mel- dungen schneller einem breiteren Publikum zur Verfügung zu stellen. Ich bin optimistisch, daß in nicht allzu ferner Zukunft der Zugang zu aktuellen Informa- tionen auch für eine breitere Öffentlichkeit zu relativ geringen Kosten machbar sein wird. Man könnte z. B. daran denken, daß Ad hoc-Meldungen über Vi- deotext abrufbar sein können oder daß man das derzeit vielzitierte Internet- System benutzt, an das auch in Deutschland schon viele Teilnehmer ange- schlossen sind.
Bekämpfung von Insidergeschäften
Die Bekämpfung von Insidergeschäften - und damit der Erhalt der Integrität des Marktes - gehört zu den zentralen Aufgaben des BAWe. Die Aufdeckung von Insidergeschäften setzt eine intensive Beobachtung des Marktes und viel ana- lytische Arbeit voraus. Dabei machen wir uns die Erkenntnis zunutze, daß es für Insidergeschäfte einen geradezu klassischen Verlauf gibt.
Insidergeschäfte werden typischerweise in einem Zeitraum von mehreren Wo- chen bis wenige Tage vor der Veröffentlichung einer kursrelevanten Ad hoc- Meldung getätigt. Dies ist meist mit einer Steigerung des Umsatzes oder einer schleichenden bzw. zum Teil auch deutlichen Kursveränderung verbunden, die darauf schließen läßt, daß durch den Insiderhandel die Preise bereits vor der Veröffentlichung der Ad hoc-Meldung erheblich verändert worden sind. Die In- formationen sind dann bereits in den Kursen enthalten, so daß die Veröffentli- chung der Ad hoc-Meldung durch den Emittenten keine größere Kursbewegung mehr auslöst.
Dieses klassische Muster für den Verlauf von Insidergeschäften wird auch durch ausländische Untersuchungen bestätigt. In einer von der amerikanischen Aufsichtsbehörde SEC unterstützen Studie der Harvard-Universität aus dem Jahr 1992 wurden Fälle untersucht, in denen es zu einer Verurteilung oder ei- nem Bußgeld gekommen war. Die Ergebnisse der Untersuchungen bestätigten
die Vermutung, daß Insiderhandel die Preise frühzeitig und nachhaltig verän- dern kann. In vielen Fällen war es so, daß bereits ca. drei Wochen vor der Veröffentlichung einer neuen Unternehmensmeldung aufgrund des Insiderhan- dels rund. 40 bis 50 % der durch die Neuigkeit ausgelösten Kursveränderung bereits zustande gekommen war. Auch häuften sich bei Insidergeschäften in der Regel Umsatzauffälligkeiten. Das Wissen über dieses typische Szenario ist für uns der Ansatzpunkt, um Insidergeschäften auf die Spur zu kommen.
Wir versuchen im Rahmen unserer Ermittlungen, Auffälligkeiten hinsichtlich Umsatz und Preisentwicklungen vor der Veröffentlichung von Ad hoc- Meldungen herauszufiltern, die Hinweise auf Insidergeschäfte geben könnten.
Sind solche Anhaltspunkte erkennbar, dann gibt uns das Wertpapierhandels- gesetz die Möglichkeit, von den Kreditinstituten Auskünfte über die betreffen- den Wertpapiertransaktionen und die Namen der Auftraggeber, einschließlich der Vorlage entsprechender Unterlagen, zu verlangen. Die Emittenten selbst sind verpflichtet, uns die Namen der Wissensträger der Insiderinformation zu übermitteln. Diese Befugnisse entsprechen im übrigen dem international übli- chen Standard.
Kommen wir im Zuge unserer Ermittlungen zu dem Ergebnis, daß ein begrün- deter Verdacht auf ein Insidergeschäft vorliegt, werden die Akten an die zu- ständige Staatsanwaltschaft übergeben, der dann das weitere Vorgehen ob- liegt. Diese entscheidet anschließend, ob weitere Beweiserhebungen erforder- lich sind und ob ein Strafbefehl beantragt oder Anklage erhoben werden soll bzw. ob das Verfahren eingestellt wird.
Erwähnen möchte ich in diesem Zusammenhang, daß bei der Aufklärung von Insidergeschäften der Informationsaustausch mit ausländischen Aufsichtsbe- hörden eine immer größere Rolle spielt. Unsere Erfahrungen sind hier ausge- sprochen positiv. Der Austausch auch vertraulicher Informationen wie z. B.
über Kundennamen, der uns durch das Wertpapierhandelsgesetz ermöglicht wird, funktioniert reibungslos. Zwischen den Mitgliedstaaten der EU gibt es hierüber verbindliche Regelungen. Dank der Anstrengungen der IOSCO, das
ist die Internationale Vereinigung der Wertpapieraufsichtsbehörden, läuft aber auch der Informationsaustausch mit Drittländern insgesamt sehr gut.
Das BAWe hat im Jahr 1995 in 24 Fällen Auffälligkeiten beim Aktienhandel zum Anlaß genommen, Umfrageaktionen bei den Kreditinstituten und den Emittenten durchzuführen. Mehr als 1.600 Auskünfte wurden daraufhin bei Kreditinstituten, Börsenmaklern und Emittenten eingeholt. Die Auswertung die- ser Daten ist eine zeitaufwendige und akribische Arbeit, die viel analytisches Verständnis verlangt, um zum Erfolg zu führen. In acht Fällen haben wir die Unterlagen an die zuständigen Staatsanwaltschaften abgegeben. Davon sind inzwischen vier Verfahren abgeschlossen: zwei durch Einstellung und zwei rechtskräftige Verurteilungen durch Strafbefehle. Wie Sie wahrscheinlich der Presse entnommen haben, betraf die erste Insiderverurteilung den Handel in Vorzugsaktien der Firma Krones AG. Das zweite Strafbefehlsverfahren betraf einen Frankfurter Kursmakler.
Für uns als Aufsichtsbehörde war dies ein wichtiger Erfolg, da wir demonstrie- ren konnten, daß wir mit den uns vom Gesetzgeber anvertrauten Untersu- chungsbefugnissen in der Lage sind, Insidergeschäfte aufzuspüren. Allerdings möchte ich betonen, daß wir unseren Erfolg nicht an der Zahl der Verurteilun- gen von Insidern messen wollen. Unser oberstes Ziel ist die Prävention von Insidergeschäften durch eine effiziente Aufsicht. Die Reaktionen in der Öffent- lichkeit haben uns gezeigt, daß wir hier auf dem richtigen Weg sind, um das Bewußtsein für die Ächtung von Insidergeschäften zu schärfen.
Meldepflicht nach § 9 WpHG
Seit Beginn dieses Jahres sind unsere Möglichkeiten zur Überwachung des Wertpapierhandels durch ein Meldesystem für alle börslichen und außerbörsli- chen Geschäfte in börsennotierten Wertpapieren und Derivaten zusätzlich ver- bessert worden. Die Pflicht der Wertpapierdienstleistungsunternehmen, dem BAWe alle Geschäfte auf elektronischem Wege zu melden, trat zum 1. Januar
1996 in Kraft. Wir haben damit einen sofortigen und umfassenden Zugriff auf die wesentlichen Daten aller abgeschlossenen Geschäfte. Gegenwärtig errei- chen uns täglich etwa 400.000 bis 500.000 Meldungen, die - bis auf den Na- men des auftraggebenden Depotinhabers - alle erforderlichen Daten zur Iden- tifizierung eines Geschäfts enthalten.
Die Meldungen erfolgen über die Deutsche Wertpapierdatenzentrale, die in diesem Rahmen als Erfüllungsgehilfe der Meldepflichtigen fungiert. Die DWZ sammelt Meldungen über ihr EDV-System und übermittelt diese dann täglich über Glasfaserfestverbindungen an unser Rechenzentrum. Zusätzlich gibt es für die Meldepflichtigen aber auch die Möglichkeit, die Daten via Mailbox- Verfahren direkt an uns zu übermitteln.
Anlegerschutz
Herausragende Bedeutung für den Anlegerschutz haben die im WpHG festge- legten Verhaltensregeln, die die Wertpapierdienstleistungsunternehmen ihren Kunden gegenüber einzuhalten haben. Hierzu gehört insbesondere, daß die Kreditinstitute von den Kunden Angaben über ihre Anlageziele sowie über die finanziellen Verhältnisse und Erfahrungen im Wertpapiergeschäft einholen, damit sie den Kunden für die Anlageentscheidungen sowohl anlage- als auch anlegerbezogen die zweckdienlichen Informationen zur Verfügung stellen kön- nen.
Hand in Hand mit den Verhaltensregeln gehen die Vorschriften, die die Institute zum Aufbau interner Compliance-Organisationen verpflichten. Hier geht es um die Verpflichtung, daß ein Wertpapierdienstleistungsunternehmen so organi- siert sein muß, daß Interessenkollisionen möglichst gering gehalten werden, insbesondere durch Einrichtung und Wahrung der Trennung von Vertraulich- keitsbereichen - sogenannten Chinese Walls. Jedes Institut hat einen Com- pliance-Beauftragten zu ernennen, der für die Einhaltung der Vorschriften des WpHG verantwortlich ist. Die Verantwortung der Kreditinstitute für die Einhal-
tung der Verhaltensregeln durch eigene Kontrollmaßnahmen, die in dieser Form in angelsächsischen Ländern entwickelt worden sind, sind von ganz ent- scheidender Bedeutung für die Kultur eines Finanzplatzes. Derartige Com- pliance-Orga-nisationen sind in den letzten Jahren auch von fast allen deut- schen Kreditinstituten aufgebaut worden.
Die Einhaltung der Wohlverhaltensregeln und der Vorschriften über Complian- ce-Organisationen wird im Auftrag des BAWe mindestens einmal jährlich von unabhängigen Wirtschaftsprüfern bzw. den zuständigen Prüfungsverbänden überprüft. In der Regel erfolgt dies gemeinsam mit der Depotprüfung nach § 30 KWG.
Uns interessiert dabei beispielsweise die Auswahl und Ausbildung der Kun- denberater, Qualifikation und Stellung der Compliance-Beauftragten sowie An- zahl und Art der Kundenbeschwerden und Regelung der Beschwerden durch die Kreditinstitute. Von Interesse sind für uns auch die von den Banken ver- wendeten standardisierten Fragebögen, die von den Instituten verwendet wer- den, wenn sie von ihren Kunden die vorgeschriebenen Angaben einholen. In einigen Fällen haben wir festgestellt, daß die Fragen nach den finanziellen Verhältnissen des Kunden zu ausführlich waren und in keinem Verhältnis zu den Risiken der geplanten Wertpapiertransaktion standen. Zur Zeit werten wir die eingehenden Prüfungsberichte aus, um Basismaterial für die Aufstellung von Richtlinien zu gewinnen, durch die die Vorschriften über Wohlverhaltens- regeln und Compliance-Organisationen stärker konkretisiert werden sollen.
Internationale Zusammenarbeit
Ich möchte noch einmal auf die Aspekte der Internationalisierung der Wertpa- piermärkte und der damit für die Aufsichtsbehörden verbundenen Problematik zurückkommen. Das BAWe hat nach dem Wertpapierhandelsgesetz eine um- fassende Zuständigkeit für die Beziehungen zum Ausland in allen Wertpapier- und Börsenaufsichtsangelegenheiten und ist Mitglied in allen wichtigen Gremi-
en der IOSCO, einschließlich des besonders wichtigen Technischen Komitees.
Alle Wertpapieraufsichtsbehörden befinden sich im Grunde genommen vor dem Dilemma, daß die Wertpapieraufsicht im nationalen Rahmen und mit na- tionalen Vorschriften ausgeübt wird, die Wertpapiermärkte selbst jedoch längst international sind.
In den letzten Jahren hat es verstärkt Entwicklungen gegeben, die eine Her- ausforderung für die nationalen Aufsichtssysteme darstellen. Um nur schlag- wortartig einige Aspekte zu nennen: ein starkes Umsatzwachstum auf den deri- vativen Märkten, insbesondere auch der außerbörslichen Derivative, die Kon- zentration des Wertpapier- und Derivativegeschäfts auf internationale Banken und Wertpapierhäuser, das Entstehen großer Finanzkonglomerate mit interna- tionalen Aktivitäten sowie die wachsende Bedeutung internationaler Anlage- strategien von institutionellen Investoren. Alle diese Entwicklungen bedeuten letzten Endes eine Fortentwicklung des Finanzsystems und tragen zum wirt- schaftlichen Wachstum bei. Auf der Aufsichtsseite besteht jedoch die Notwen- digkeit, durch eine stärke Koordinierung über die Grenzen hinweg und durch Verständigung auf internationale Standards diesen neuen Entwicklungen Rechnung zu tragen.
Die Notwendigkeit hierzu wurde vor einiger Zeit besonders deutlich, als Ba- rings, eine der ältesten Londoner Investmentbanken, völlig überraschend infol- ge des extensiven Handels in Nikkei-225-Futures an den Börsen in Singapur und Osaka zusammenbrach. Das hohe Risiko, das sich aus dem Engagement in Derivativen ergeben kann, war bereits vorher in den Fällen Orange-County und Metallgesellschaft deutlich geworden. Zwar kann positiv vermerkt werden, daß es gelungen ist, in allen diesen Fällen eine Gefahr für das Finanzsystem abzuwenden. Es wurde jedoch gerade im Fall Barings deutlich, daß sowohl die nationalen Aufsichtsbehörden als auch die Terminbörsen besser und effektiver hätten zusammenarbeiten müssen.
Als eine Konsequenz wurde am 15. März 1996 in Boca Raton, USA, von insge- samt 14 Aufsichtsbehörden eine Vereinbarung unterzeichnet, die die interna-
tionale Zusammenarbeit der Wertpapieraufsichtsbehörden bei der Beaufsichti- gung der internationalen Terminmärkte und der Clearinghäuser vorsieht. Die Erklärung der Aufsichtsbehörden wurde durch die am selben Tag erfolgte Un- terzeichnung eines Memorandum of Understanding durch 49 Terminbörsen und Clearinghäuser aus aller Welt begleitet. Das Memorandum sieht einen weitgehenden Informationsaustausch zwischen den Börsen und den Clearing- häusern für den Fall vor, daß Marktteilnehmer ungewöhnlich hohe Handelspo- sitionen im Markt aufbauen und gleichzeitig an mehreren Börsen engagiert sind. Die Vereinbarungen legen fest, daß bei Überschreiten bestimmter Schwellenwerte durch Marktteilnehmer ein Informationsaustausch mit anderen Börsen oder Aufsichtsbehörden erfolgen kann. So können präventive Maß- nahmen ergriffen werden. Ein zweites Barings sollte sich damit verhindern las- sen.
Ein weiterer Schwerpunkt der Arbeiten in der IOSCO betrifft die Beherrschung der Risiken aus dem bereits erwähnten dramatischen Anstieg der außerbörsli- chen Derivative. Hier ist es in der letzten Zeit zu einer begrüßenswerten Zu- sammenarbeit zwischen der IOSCO, die für die Wertpapierhäuser zuständig ist, und dem Baseler Ausschuß für Fragen der Bankenaufsicht gekommen.
IOSCO und Baseler Ausschuß haben beide Richtlinien für ein effizientes inter- nes Risikomanagement über Derivative und einen gemeinsamen Bericht über notwendige Meldungen an die Aufsichtsbehörden über die Aktivitäten im Deri- vativengeschäft. In einem weiteren gemeinsamen Bericht wurde untersucht, inwieweit Banken und Wertpapierhäuser die wünschenswerte stärkere Publi- zität über das Engagement in Derivativengeschäften in den Jahresabschlüssen bereits praktizieren. Wichtig ist auch, daß über eine bessere Beaufsichtigung der Finanzkonglomerate seit kurzem ein internationales Forum berät, an dem Bankenaufseher, Wertpapieraufseher und Versicherungsaufseher beteiligt sind.
Dies ist nur ein kleiner Ausschnitt aus den gegenwärtigen Aktivitäten der
IOSCO. Aus deutscher Sicht geht es nicht zuletzt darum, daß wir dort die Inter- essen unseres Finanzplatzes vertreten. Deutschland hat ein liberalisiertes, of-
fenes Kapitalmarktsystem, das z. B. die Börsenzulassung ausländischer Emit- tenten mit den Jahresabschlüssen ihrer Heimatländer und den Vertrieb auslän- discher Investmentfonds aus Drittländern zuläßt. Wir sind daher in einer guten Position, in der IOSCO zu fordern, daß nationale Barrieren in diesen Bereichen möglichst bald abgebaut werden.
Insbesondere möchten wir erreichen, daß man sich auf internationale Bilanzie- rungsstandards einigt, um z. B. deutschen Unternehmen die Zulassung ihrer Aktien an der New Yorker Börse zu erleichtern. Allerdings sieht der gegenwär- tige Zeitplan vor, daß erst 1999 ein vollständiges Paket internationaler Stan- dards vorliegen wird.
Fazit
Dank der gemeinsamen Anstrengungen von Bundesaufsicht und Marktteilneh- mern sind die positiven Auswirkungen des neuen Aufsichtsrechts auf den deut- schen Finanzmarkt bereits deutlich spürbar. Wir hören sogar häufiger die Fra- ge, ob bei uns nicht wieder mit typischer deutscher Übergründlichkeit vorge- gangen wurde und wir nicht eine Überregulierung haben. Hierzu kann ich nur sagen, daß wir uns eindeutig im Rahmen der international üblichen Standards bewegen und von bürokratischen Übertreibungen gar keine Rede sein kann.
Sämtliche Vorschriften des Wertpapierhandelsgesetzes gehen im übrigen auf Europäische Richtlinien zurück, in denen bestimmte Mindeststandards vorge- schrieben werden. Dies zeigt, daß wir uns hier in einem Gleichklang mit den anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union bewegen - im übrigen ein wichtiger Beitrag für die Integration der europäischen Kapitalmärkte. Wir haben überdies eine ausgesprochen schlanke Wertpapieraufsicht, wenn man den Personalaufwand in Beziehung zu der Größe des deutschen Wertpapiermark- tes setzt.
Meine Damen und Herren,
meine Ausführungen zeigen Ihnen notwendigerweise nur eine Momentaufnah- me der gegenwärtigen Tätigkeit des BAWe. Mit der Umsetzung der Europäi- schen Wertpapierdienstleistungs-Richtlinie werden wir jedoch erhebliche zu- sätzliche Aufsichtsaufgaben erhalten. Durch die Ausweitung der Definition von Wertpapierdiensteistungsunternehmen auch auf Anlagevermittler und Portfo- lioverwalter wird es zu der - von vielen Seiten geforderten - dringend notwendi- gen Verbesserung des Anlegerschutzes im Bereich des sogenannten „Grauen Kapitalmarktes“ kommen. Für uns wird sich dies nach der erfolgreichen Auf- bauarbeit des Amtes als weitere große Herausforderung erweisen.
