- Bevollmächtigter: … -
1 BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 882/19 -
In dem Verfahren über
die Verfassungsbeschwerde des Herrn Dr. B…,
und 13.305 weiterer Beschwerdeführer,
gegen die Zustimmung des Vertreters der deutschen Bundesregierung im Rat der Europäischen Union zum Beschluss des Rates über die Unterzeich- nung und zum Beschluss über den Abschluss eines Freihandelsabkom- mens zwischen der Europäischen Union und der Republik Singapur, un- terzeichnet am 19. Oktober 2018, und, gegebenenfalls hilfsweise, gegen die Umsetzung dieses Abkommens in Deutschland durch deutsche Stel- len, ferner gegen die Nichtwahrnehmung der Integrationsverantwortung durch den Deutschen Bundestag im Hinblick auf die Unterzeichnung und den Abschluss des Freihandelsabkommens zwischen der Europäischen Union und der Republik Singapur
hier: Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung
hat die 2. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch den Richter Huber
und die Richterinnen Kessal-Wulf, König
gemäß § 32 Abs. 1 in Verbindung mit § 93d Abs. 2 Satz 1 BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 7. November 2019 einstimmig beschlossen:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.
G r ü n d e : A.
Mit dem im Nachgang zu ihrer Verfassungsbeschwerde eingereichten Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung begehren die Antragsteller, dass der Bundes- regierung bei der bevorstehenden Abstimmung im Rat der Europäischen Union über den Abschluss des Freihandelsabkommens zwischen der Europäischen Union und
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7 der Republik Singapur (Free Trade Agreement between the European Union and the
Republic of Singapore – EUSFTA) einschränkende Maßgaben auferlegt werden.
I.
Am 23. April 2007 ermächtigte der Rat der Europäischen Union die Europäische Kommission zur Aufnahme von Verhandlungen über ein Freihandelsabkommen mit Mitgliedstaaten des Verbands Südostasiatischer Nationen (ASEAN). In der Folge er- mächtigte er die Kommission auch zu bilateralen Verhandlungen mit Singapur und dehnte die Ermächtigung auf den Investitionsschutz aus. Die Verhandlungen wurden 2012 für alle Kapitel außer dem Investitionsschutz abgeschlossen, im Jahre 2014 auch für diesen.
Am 10. Juli 2015 beantragte die Europäische Kommission beim Gerichtshof der Eu- ropäischen Union (EuGH) ein Gutachten nach Art. 218 Abs. 11 AEUV zu der Frage, ob das geplante Abkommen von der Europäischen Union alleine unterzeichnet und abgeschlossen werden könne („EU-only“-Abkommen) oder ob es durch die Europäi- sche Union und die Mitgliedstaaten ratifiziert werden müsse (gemischtes Abkom- men).
In seinem Gutachten vom 16. Mai 2017 (EuGH, Gutachten 2/15 zum Freihandels- abkommen zwischen der Europäischen Union und Singapur, EU:C:2017:376) kam der Gerichtshof zu dem Ergebnis, dass die Europäische Union in allen von dem ge- planten Abkommen erfassten Bereichen die alleinige Zuständigkeit besitze; ausge- nommen seien lediglich andere Investitionen als Direktinvestitionen und die Beile- gung von Streitigkeiten zwischen Investor und Staat mit den Mitgliedstaaten als Beklagten. Diese Bereiche fielen in die geteilte Zuständigkeit von Europäischer Uni- on und Mitgliedstaaten mit der Folge, dass das Freihandelsabkommen in seiner ur- sprünglich vorgesehenen Form auch nur von der Europäischen Union und den Mit- gliedstaaten gemeinsam geschlossen werden könne.
Aufgrund dieses Gutachtens wurde der ausgehandelte Text angepasst, um zwei ei- genständige Abkommen – ein Freihandelsabkommen (EUSFTA) und ein Investiti- onsschutzabkommen (EUSIPA) – zu schaffen. Am 18. April 2018 schlug die Europäi- sche Kommission dem Rat die Unterzeichnung und den Abschluss beider Abkommen vor.
Der Rat der Europäischen Union fasste am 15. Oktober 2018 Beschlüsse zur Un- terzeichnung des EUSFTA und des EUSIPA. Am 19. Oktober 2018 wurden die Ab- kommen unterzeichnet. Das Europäische Parlament stimmte den Entwürfen am 13.
Februar 2019 zu.
Die abschließende Zustimmung des Rates zum EUSFTA ist für den 8. November 2019 vorgesehen, das Abkommen soll am 21. November 2019 in Kraft treten.
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12 II.
Die Antragsteller möchten mit ihrem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anord- nung erreichen, dass die Bundesregierung bei der bevorstehenden Abstimmung im Rat der Europäischen Union dem Abschluss des EUSFTA nur unter Einschränkun- gen zustimmen darf.
Der Beschluss im Rat der Europäischen Union über den Abschluss des „EU-only“- Abkommens EUSFTA sei der letzte Rechtsakt, an dem die Bundesregierung mitwir- ke, bevor das Abkommen in Kraft trete. Effektiver verfassungsgerichtlicher Rechts- schutz sei im Hinblick auf die Schutzgüter des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 und Art. 20 GG daher nur gewährleistet, wenn die Beschlussfassung im Rat in einer Weise erfolge, die die spätere Umsetzbarkeit der Hauptsacheentscheidung des Bundesverfas- sungsgerichts zur anhängigen Verfassungsbeschwerde sicherstelle. Da sich die An- tragsteller der besonders strengen Anforderungen an den Erlass einer einstweiligen Anordnung in Fällen mit völkerrechtlichen und außenpolitischen Auswirkungen be- wusst seien, beantragten sie nicht die Aussetzung der Beschlussfassung im Rat, sondern – in Anlehnung an das im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes er- gangene Urteil des Senats zum Freihandelsabkommen CETA – die Verpflichtung der Bundesregierung zu Maßnahmen zur Sicherung der Effektivität des laufenden Haupt- sacheverfahrens.
Nach Auffassung der Antragsteller soll die Bundesregierung verpflichtet werden, bei ihrer Zustimmung zum Abschluss des EUSFTA zum Ausdruck zu bringen, dass die- se Zustimmung vorbehaltlich der Klärung der Kompetenzabgrenzung zwischen den Mitgliedstaaten und der Europäischen Union im Bereich Schifffahrt, Nachhaltigkeit und Änderungsbefugnisse der Vertragsgremien erfolge. Ferner solle sie eine Selbst- verpflichtung des Rates dahingehend erreichen, dass für die Dauer des Hauptsache- verfahrens beim Bundesverfassungsgericht im Rat kein Beschluss nach Art. 218 Abs. 9 AEUV gefasst wird. Schließlich solle die Bundesregierung verpflichtet werden, eine bindende Erklärung durch Rat und Europäische Kommission herbeizuführen, dass der Bundesrepublik Deutschland bei verfassungsrechtlicher Notwendigkeit ein Ausscheiden aus dem EUSFTA ermöglicht wird, indem die Europäische Union eine Kündigung des EUSFTA vornimmt. Dies solle bei Hinterlegung der Notifikation ge- mäß Art. 16.13 Abs. 2 EUSFTA gegenüber Singapur zum Ausdruck kommen.
Die Antragsteller berufen sich ausdrücklich auf die Ausführungen des Senats im Ur- teil vom 13. Oktober 2016 (BVerfGE 143, 65) zur Kompetenzabgrenzung zwischen Europäischer Union und Mitgliedstaaten und die dort formulierten Maßgaben. Für das EUSFTA müssten entsprechende, seiner Konzeption als „EU-only“-Abkommen angepasste Sicherungsmaßnahmen angeordnet werden. Dadurch könnten die Rechte der Antragsteller jedenfalls für die Zeit nach Abschluss der Hauptsache ef- fektiv gewahrt werden, ohne die völkerrechtliche Handlungsfähigkeit der Europäi- schen Union oder der Bundesrepublik Deutschland zu beeinträchtigen.
Die drohende Rechtsverletzung der Antragsteller durch den Abschluss des
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17 EUSFTA liege zum einen in einem Ultra-vires-Handeln durch den Abschluss des
Abkommens allein durch die Europäische Union. Eine qualifizierte Kompetenzüber- schreitung liege konkret in der umfassenden Liberalisierung von Schifffahrtsdienst- leistungen und im Abschluss von Nachhaltigkeitsverpflichtungen. Zum anderen dro- he eine Rechtsverletzung der Antragsteller durch eine Berührung der Verfassungs- identität infolge der Übertragung von erheblichen, demokratisch nicht hinreichend legitimierten Regelsetzungsbefugnissen zur Änderung und Auslegung des EUSFTA, zur ergänzenden Regulierung im Bereich bestimmter Durchführungsmaßnahmen und zur Änderung der institutionellen Struktur des Abkommens.
Die Eilbedürftigkeit ihres Rechtsschutzbegehrens begründen die Antragsteller mit der unmittelbar bevorstehenden abschließenden Beschlussfassung im Rat der Euro- päischen Union am 8. November 2019.
III.
Die Bundesregierung und der Deutsche Bundestag haben zur Verfassungsbe- schwerde in der Hauptsache Stellung genommen.
B.
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung bleibt ohne Erfolg. Er ist unbe- gründet, weil die von den Antragstellern begehrten Sicherungsmaßnahmen entweder ungeeignet sind, um einen endgültigen Rechtsverlust zu verhindern, oder über das Rechtsschutzbegehren in der Hauptsache hinausgehen.
I.
1. Nach § 32 Abs. 1 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Bei der Prüfung, ob die Vorausset- zungen des § 32 Abs. 1 BVerfGG gegeben sind, ist wegen der weittragenden Folgen einer einstweiligen Anordnung regelmäßig ein strenger Maßstab anzulegen (vgl.
BVerfGE 55, 1 <3>; 82, 310 <312>; 94, 166 <216 f.>; 104, 23 <27>; 106, 51 <58>;
143, 65 <87 Rn. 34>). Dieser wird noch weiter verschärft, wenn eine Maßnahme mit völkerrechtlichen oder außenpolitischen Auswirkungen in Rede steht (vgl. BVerfGE 35, 193 <196 f.>; 83, 162 <171 f.>; 88, 173 <179>; 89, 38 <43>; 108, 34 <41>; 118, 111 <122>; 125, 385 <393>; 126, 158 <167>; 129, 284 <298>; 132, 195 <232 Rn.
86>; 143, 65 <87 Rn. 34>).
2. Bei der Entscheidung über die einstweilige Anordnung haben die Gründe, die für die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Maßnahmen vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es sei denn, die in der Hauptsache begehr- te Feststellung oder der in der Hauptsache gestellte Antrag erwiesen sich als von vornherein unzulässig oder offensichtlich unbegründet (vgl. BVerfGE 89, 38 <44>;
103, 41 <42>; 118, 111 <122>; 143, 65 <87 Rn. 35>; stRspr). Erweist sich der Aus-
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22 gang des Hauptsacheverfahrens als offen, so hat das Bundesverfassungsgericht
grundsätzlich lediglich im Rahmen einer Folgenabwägung die Nachteile abzuwägen, die einträten, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, die Verfassungsbe- schwerde aber in der Hauptsache Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen, die ent- stünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, in der Haupt- sache aber der Erfolg zu versagen wäre (vgl. BVerfGE 105, 365 <371>; 106, 351
<355>; 108, 238 <246>; 125, 385 <393>; 126, 158 <168>; 129, 284 <298>; 132, 195
<232 f. Rn. 87>; 143, 65 <87 Rn. 35>; stRspr).
3. Wird im Hauptsacheverfahren das Zustimmungsgesetz zu einem völkerrechtli- chen Vertrag zur Prüfung gestellt, kann es zwar angezeigt sein, sich nicht auf eine reine Folgenabwägung zu beschränken, sondern bereits im Verfahren nach § 32 Abs. 1 BVerfGG eine summarische Prüfung anzustellen, ob die für die Verfassungs- widrigkeit des angegriffenen Vertragsgesetzes vorgetragenen Gründe mit einem ho- hen Grad an Wahrscheinlichkeit erwarten lassen, dass das Bundesverfassungsge- richt das Vertragsgesetz für verfassungswidrig erklären wird (vgl. BVerfGE 35, 193
<196 f.>; 132, 195 <233 Rn. 88>; 143, 65 <87 f. Rn. 36>). So kann zum einen sicher- gestellt werden, dass die Bundesrepublik Deutschland keine völkerrechtlichen Bin- dungen eingeht, die mit dem Grundgesetz nicht vereinbar sind. Zum anderen kann auf diese Weise verhindert werden, dass eine mögliche Rechtsverletzung bei Ver- weigerung einstweiligen Rechtsschutzes nicht mehr rückgängig gemacht werden könnte, die Entscheidung in der Hauptsache also zu spät käme (vgl. BVerfGE 46, 160 <164>; 111, 147 <153>; 132, 195 <233 Rn. 88>; 143, 65 <87 f. Rn. 36>), wie dies nach der Hinterlegung der Ratifikationsurkunde zu einem völkerrechtlichen Ver- trag typischerweise der Fall ist.
Dies gilt grundsätzlich auch mit Blick auf die abschließende Zustimmung der Bun- desregierung zu einem Rechtsakt des Unionsrechts im Rat der Europäischen Union.
II.
1. Die Verfassungsbeschwerde im Hauptsacheverfahren ist weder von vornherein unzulässig noch offensichtlich unbegründet.
a) Nicht von vornherein unzulässig ist die Verfassungsbeschwerde jedenfalls inso- weit, als die Beschwerdeführer eine Verletzung ihrer Rechte aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1, Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG geltend machen und sich deshalb gegen die Zustimmung des deutschen Vertreters im Rat der Europäi- schen Union zum Abschluss des EUSFTA wenden.
b) Die Anträge in der Hauptsache sind auch nicht offensichtlich unbegründet, weil es zum derzeitigen Verfahrensstand zumindest möglich erscheint, dass die Ultra-vi- res-Rüge in Bezug auf Teile des Freihandelsabkommens EUSFTA Erfolg haben wird.
Insoweit könnte sich der Beschluss des Rates über den Abschluss von EUSFTA im Hauptsacheverfahren als Ultra-vires-Akt herausstellen (aa). Auch könnte die durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützte Verfassungsidentität berührt sein (bb).
23 aa) Die Maßstäbe für eine Ultra-vires-Kontrolle hat der Senat zuletzt im Urteil zur
Europäischen Bankenunion dargelegt (BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30.
Juli 2019 - 2 BvR 1685/14, 2 BvR 2631/14 -, Rn. 150-153): Danach kommt eine Verletzung des Anspruchs aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbin- dung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 GG auf Wahrnehmung der Integrationsverantwortung und der daraus folgenden Schutz- pflicht durch Bundestag und Bundesrat (…) nur bei hinreichend qua- lifizierten Kompetenzüberschreitungen in Betracht. Nur dann kann davon die Rede sein, dass Bürgerinnen und Bürger in Ansehung ei- ner Maßnahme von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union einer politischen Gewalt unterworfen wer- den, der sie nicht ausweichen können und die sie nicht prinzipiell personell und sachlich zu gleichem Anteil in Freiheit zu bestimmen vermögen. Vor diesem Hintergrund muss eine qualifizierte Kompe- tenzüberschreitung offensichtlich (…) und für die Kompetenzvertei- lung zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten von struktureller Bedeutung sein (…).
Die Annahme eines Ultra-vires-Aktes setzt – ohne Rücksicht auf den betroffenen Sachbereich – voraus, dass eine Maßnahme von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union offensichtlich außerhalb der ihr übertragenen Kompetenzen liegt (…). Das ist der Fall, wenn sich die Kompetenz – bei Anwen- dung allgemeiner methodischer Standards – unter keinem rechtli- chen Gesichtspunkt begründen lässt (…). Dieses Verständnis von Offensichtlichkeit folgt aus dem Gebot, die Ultra-vires-Kontrolle zu- rückhaltend auszuüben (…).
Die Annahme einer offensichtlichen Kompetenzüberschreitung setzt allerdings nicht voraus, dass keine unterschiedlichen Rechts- auffassungen zu dieser Frage vertreten werden. Dass Stimmen im Schrifttum, in der Politik oder den Medien einer Maßnahme Unbe- denklichkeit attestieren, hindert die Feststellung einer offensichtli- chen Kompetenzüberschreitung grundsätzlich nicht. „Offensichtlich“
kann die Kompetenzüberschreitung auch dann sein, wenn sie das Ergebnis einer sorgfältigen und detailliert begründeten Auslegung ist. Insoweit gelten im Rahmen der Ultra-vires-Kontrolle die allge- meinen Grundsätze (…).
Eine strukturell bedeutsame Verschiebung zulasten mitgliedstaat- licher Kompetenzen (…) liegt vor, wenn die Kompetenzüberschrei- tung ein für das Demokratieprinzip und die Volkssouveränität erheb- liches Gewicht besitzt. Das ist etwa der Fall, wenn sie geeignet ist, das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung zu unterlaufen. Da-
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25 von ist auszugehen, wenn die Inanspruchnahme der Kompetenz
durch das Organ, die Einrichtung oder sonstige Stelle der Europäi- schen Union eine Vertragsänderung nach Art. 48 EUV oder die In- anspruchnahme einer Evolutivklausel erforderte (…), für Deutsch- land also ein Tätigwerden des Gesetzgebers, sei es nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG, sei es nach Maßgabe des Integrationsverantwor- tungsgesetzes (…).
In seinem Urteil zum Freihandelsabkommen CETA vom 13. Oktober 2016 hat der Senat festgestellt, dass es der Europäischen Union unter anderem an einer Vertrags- schlusskompetenz für Portfolioinvestitionen, den Investitionsschutz, den internatio- nalen Seeverkehr, die gegenseitige Anerkennung von Berufsqualifikationen und den Arbeitsschutz fehlen dürfte und insoweit ausgeführt (BVerfGE 143, 65 <94 f. Rn.
55-57>):
Für Vorschriften zu Feeder-Dienstleistungen (Transport zwischen Häfen und Schiffen) und maritimen Hilfsdiensten dürfte eine Kom- petenz der Europäischen Union schon deshalb nicht in Betracht kommen, weil die betroffenen Bereiche gemäß Art. 207 Abs. 5 AEUV explizit aus dem Anwendungsbereich der Gemeinsamen Handelspolitik ausgenommen sind. Insoweit dürfte Kapitel 14 CE- TA-E (Dienstleistungen im Internationalen Seeverkehr) jedenfalls auch Gegenstände betreffen, die in die Zuständigkeit der Mitglied- staaten fallen.
Ebenso wenig dürfte für Kapitel 11 CETA-E (Gegenseitige Aner- kennung von Berufsqualifikationen) eine ausschließliche Zuständig- keit der Europäischen Union bestehen. Eine lückenlose Harmonisie- rung im internen Unionsrecht ist insoweit bislang nicht erfolgt (…).
Zudem erfasst das Unionsrecht lediglich Berufsqualifikationen von Unionsbürgern (Art. 20 AEUV), während die Mitgliedstaaten zumin- dest in Teilbereichen für Drittstaatenangehörige zuständig sind. Das findet im Abkommen jedoch keinen Niederschlag.
Im Kapitel 23 (Handel und Arbeit) dürfte es ebenfalls an einer um- fassenden ausschließlichen Zuständigkeit der Europäischen Union fehlen. So verfügt sie etwa im Bereich der Verbesserung der Ar- beitsumwelt zum Schutz der Gesundheit und der Sicherheit der Ar- beitnehmer lediglich über eine Unterstützungs- und Ergänzungs- kompetenz (Art. 153 Abs. 2 Buchstabe a AEUV). Dafür spricht auch, dass die Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Verpflichtung zur Ein- haltung von Standards der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) (Art. 23.3 CETA-E) berechtigt sind, strengere Regeln zu treffen (Art. 153 Abs. 4 AEUV).
Inwiefern sich diese ein „gemischtes“ Abkommen betreffenden Ausführungen auf
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30 das als „EU-only“-Abkommen konzipierte EUSFTA übertragen lassen, ist offen.
Ebenso offen ist, ob die von der Beurteilung der Zuständigkeitsverteilung zumindest teilweise abweichende Auffassung des EuGH in seinem Gutachten – ihre Fehlerhaf- tigkeit unterstellt – die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ent- wickelten Anforderungen an eine offensichtliche und strukturell bedeutsame Kompe- tenzüberschreitung (vgl. BVerfGE 123, 267 <353 f.>; 126, 286 <302 ff.>; 134, 366
<382 ff. Rn. 23 ff.>; 142, 123 <200 ff. Rn. 146 ff.>; 146, 216 <252 f. Rn. 52 f.>;
BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juli 2019 - 2 BvR 1685/14, 2 BvR 2631/
14 -, Rn. 150 ff.) erfüllt.
bb) In seinem Urteil zu CETA hat der Senat ferner darauf hingewiesen, dass die Ausgestaltung des dort vorgesehenen Ausschusssystems die Grundsätze des De- mokratieprinzips als Teil der Verfassungsidentität des Grundgesetzes berühren könnte (vgl. BVerfGE 143, 65 <95-98 Rn. 59-65>). Auch insoweit ist offen, ob hier eine Vergleichbarkeit zwischen CETA und EUSFTA besteht und inwiefern das als
„EU-only“-Abkommen konzipierte EUSFTA im Hinblick auf die Identitätsrüge das De- mokratieprinzip berühren kann.
2. Unabhängig vom Ergebnis einer insoweit angezeigten summarischen Prüfung ist der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung jedoch abzulehnen, weil die von den Antragstellern begehrten Sicherungsmaßnahmen entweder ungeeignet sind, um einen endgültigen Rechtsverlust zu verhindern, oder über das Rechtsschutzbegeh- ren in der Hauptsache hinausgehen.
a) Ergibt eine summarische Prüfung, dass ein Beschluss des Rates der Europäi- schen Union sich als Ultra-vires-Akt darstellt oder dass er die Verfassungsidentität des Grundgesetzes verletzt, können die Rechte aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1, Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG – auch im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes – grundsätzlich dadurch gesichert werden, dass der Bundesregierung die Zustimmung im Rat bis zur Hauptsacheentscheidung des Bun- desverfassungsgerichts untersagt wird.
Dies begehren die Antragsteller jedoch nicht. Sie betonen ausdrücklich, dass es nicht ihr Ziel sei, eine Aussetzung der Beschlussfassung im Rat der Europäischen Union zu erreichen, und dass sie auch das Inkrafttreten von EUSFTA nicht verhin- dern wollten. Vielmehr begehren sie – gewissermaßen als milderes Mittel – Siche- rungsmaßnahmen, die aus ihrer Sicht sicherstellen sollen, dass sich die Bundesre- publik Deutschland bei einem Erfolg ihrer Verfassungsbeschwerde in der Hauptsache von dem sie bindenden Freihandelsabkommen EUSFTA lösen kann. An diesen Antrag ist das Bundesverfassungsgericht gebunden.
b) Die von den Antragstellern begehrten Sicherungsmaßnahmen sind jedoch nicht geeignet, ihren Anspruch auf Wahrnehmung der Integrationsverantwortung durch Bundesregierung und Bundestag zu sichern. Da es sich bei dem Freihandelsabkom- men EUSFTA – anders als beim Freihandelsabkommen CETA – um einen als „EU- only“-Abkommen konzipierten Vertrag handelt, der keiner Ratifikation durch die Mit-
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33 gliedstaaten bedarf und in dem die Bundesrepublik Deutschland selbst nicht Ver-
tragspartei ist, ist sie rechtlich nicht in der Lage, einseitig die zur Einlösung der Integrationsverantwortung der Bundesregierung und des Bundestages nach einem möglichen Erfolg der Verfassungsbeschwerde erforderlichen Vorkehrungen sicher- zustellen.
aa) Soweit die Bundesregierung verpflichtet werden soll, bei ihrer Zustimmung Vor- behalte hinsichtlich der Klärung der Kompetenzabgrenzung zwischen Mitgliedstaaten und Europäischer Union in den Bereichen Schifffahrt, Nachhaltigkeit und Änderungs- befugnisse der Vertragsgremien anzubringen, handelt es sich um eine ungeeignete Vorkehrung. Die Verträge sehen eine solche Vorkehrung für die Beschlussfassung im Rat der Europäischen Union nicht vor. Zwar ist in der Praxis des Rates die soge- nannte Stimmabgabe ad referendum fest etabliert. Dabei gibt ein Mitglied des Rates seine Stimme unter dem Vorbehalt der Zustimmung durch nationale Instanzen, ins- besondere des nationalen Parlaments, ab, sodass die Wirkung der Stimmabgabe von einer innerstaatlichen Bedingung abhängig gemacht wird (vgl. Nettesheim, in:
Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 238 AEUV Rn. 55
<Januar 2015>; Obwexer, in: Streinz, EUV/AEUV, 3. Aufl. 2018, Art. 238 AEUV Rn.
60). Die von den Antragstellern begehrte Sicherung ist jedoch nicht darauf gerichtet, die Zustimmung des deutschen Vertreters im Rat an eine bestimmte Genehmigung zu binden, sondern den Inhalt des Beschlusses zu verändern. Derartiges sieht das Unionsrecht nicht vor. Etwaige einseitige Erklärungen Deutschlands würden an der Gültigkeit und Bindungswirkung des Beschlusses hingegen nichts ändern.
bb) Soweit die Antragsteller die Bundesregierung verpflichten wollen, eine Selbst- verpflichtung des Rates der Europäischen Union dahingehend zu erreichen, dass für die Dauer des Hauptsacheverfahrens beim Bundesverfassungsgericht kein Be- schluss nach Art. 218 Abs. 9 AEUV über Entwürfe für Beschlüsse von Vertragsgre- mien mit Rechtsetzungswirkung herbeigeführt wird, ist die Vorkehrung ungeeignet, weil die Bundesregierung eine solche Verpflichtung des Rates angesichts von Art.
218 Abs. 8 AEUV rechtlich nicht einseitig durchsetzen kann. Die erstrebte Vorkeh- rung liefe zudem auf eine teilweise temporäre Suspendierung des Freihandelsab- kommens hinaus und ginge damit über das hinaus, was sie in der Hauptsache errei- chen können. Dort ist lediglich die Feststellung möglich, dass die Bundesregierung und andere Verfassungsorgane in Ansehung einer Maßnahme von Organen, Einrich- tungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union ihre Integrationsverantwortung verletzt haben.
cc) Soweit die Bundesregierung schließlich verpflichtet werden soll, eine bindende Erklärung durch den Rat der Europäischen Union und die Europäische Kommission herbeizuführen, dass der Bundesrepublik Deutschland bei verfassungsrechtlicher Notwendigkeit ein Ausscheiden aus dem EUSFTA ermöglicht und eine Kündigung des EUSFTA durch die Europäische Union erfolgen wird, wäre auch dies nicht ge- eignet, das Recht der Antragsteller aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1, Art. 20 Abs. 1 und Abs.
2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG zu sichern. Denn auch insoweit gilt, dass die
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35 Bundesregierung das Zustandekommen eines Beschlusses im Rat möglicherweise
verhindern (vgl. BVerfGE 142, 123 <211 f. Rn. 171>; 143, 65 <100 Rn. 71>), den Rat der Europäischen Union und die Europäische Kommission jedoch nicht zu bindenden Erklärungen wie derjenigen, das Abkommen nach Abschluss des Hauptsacheverfah- rens gegebenenfalls zu kündigen, verpflichten kann.
Wie die Bundesregierung im Falle einer festgestellten offensichtlichen und struktu- rell bedeutsamen Kompetenzüberschreitung oder einer sonstigen Berührung der Verfassungsidentität durch den in Rede stehenden Beschluss auf die (Wieder-)Ein- haltung des Integrationsprogramms hinwirken und mit welchen rechtlichen oder poli- tischen Mitteln sie auf seine Einhaltung drängen und welche Vorkehrungen sie dafür treffen wird, dass seine innerstaatlichen Auswirkungen so weit wie möglich begrenzt bleiben (vgl. BVerfGE 134, 366 <395 f. Rn. 49>; 142, 123 <211 Rn. 170>), ist im Üb- rigen eine Frage der Integrationsverantwortung und der mit ihr verbundenen Spiel- räume der Bundesregierung.
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.
Huber Kessal-Wulf König
Bundesverfassungsgericht, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 7. November 2019 - 2 BvR 882/19
Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 7. Novem- ber 2019 - 2 BvR 882/19 - Rn. (1 - 35), http://www.bverfg.de/e/
rk20191107_2bvr088219.html
ECLI ECLI:DE:BVerfG:2019:rk20191107.2bvr088219
