Arbeitgeberverbande des offentlichen Sektors

Arbeitgeberverbande des offentlichen Sektors

Berndt Keller

1 Einleitung und Problemstellung

Die Arbeitsbeziehungen des offentlichen Dienstes (im Folgenden OD) sind wie die der Privatwirtschaft "dualer" Natur; sie sind allerdings durch relevante Besonderheiten gekenn- zeichnet (Keller/Henneberger 1999). Die beiden Ebenen sind formalrechtlich getrennt, weisen aber faktisch enge Beziehungen bzw. wechselseitige Abhangigkeiten auf. Auf der betrieblichen bzw. Dienststellenebene stellen Personalrate, die iiber eine eigenstandige gesetzliche Grundlage in Form der Personalvertretungsgesetze von Bund und Landem ver- fiigen, das funktionale Aquivalent zu den Betriebsraten der Privatwirtschaft dar (Kellerl Schnell 2003, 2005). Auf der iiberbetrieblich-sektoralen Ebene bestehen auf Seiten der Arbeitnehmer Gewerkschaften und lnteressenverbande, deren Dachverbande der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) und der Deutsche Beamtenbund (DBB) sind. Die lnformationen und Kenntnisse iiber Arbeitgeber(verbande) als korporative Akteure der Arbeitsbeziehun- gen sind nach wie vor liickenhaft, was u. a. auf deren defensive lnformationspolitik und mangelnde Offentlichkeitsarbeit zuriickzufiihren ist. Auch die seit den friihen 1990er lahren intensiv geftihrte Diskussion urn die Einfiihrung neuer Steuerungsmodelle bzw. eines New Public Management (NascholdlBogumil 2000) hat diese Wissensliicke nicht beseitigt.

Dieses Kapitel stellt einen Beitrag zum Abbau dieses Defizits dar. Neben einer Reihe von Gemeinsamkeiten der Arbeitgeberverbande in Privatwirtschaft und OD bestehen we- sentliche Eigenheiten, die sich durch die spezifischen rechtlich-institutionellen Rahmenbe- dingungen erklaren lassen. lm Mittelpunkt stehen die kommunalen Arbeitgeber, weil auf dieser Ebene wegen der vergleichsweise groBen Zahl korporativer Akteure am ehesten ver- bandliche Strukturen vorhanden sind (Abschnitt 2). Auf der Ebene der Lander besteht eine Arbeitgebervereinigung, die wir ebenfalls kurz behandeln (Abschnitt 3). Auf der Ebene des Bundes ist traditionell der Bundesminister des lnnem mit der Interessenwahmehmung beauf- tragt (Abschnitt 4). Nach der Behandlung der "logic of membership" geht es urn theoretische Erklarungen (Abschnitt 5) sowie urn die "logic of influence" (Abschnitt 6).

Von entscheidender Bedeutung fUr die Organisation der Arbeitgeber und damit fUr die Arbeitsbeziehungen des OD insgesamt (Keller 1983, 1993) ist der Rechtsstatus der Beschaf- tigtengruppen mit dem "Dualismus" des privatrechtlichen Arbeitnehmerstatus von Angestell- ten und Arbeitem und Offentlich-rechtlichen Dienstverhaltnisses der Beamten:

• Die Arbeitsbedingungen von Angestellten und Arbeitem werden wie in der Privatwirt- schaft durch das Arbeitsrecht, vor allem durch Tarifvertrage, geregelt, die die Arbeit- geber(verbande) mit den zustandigen Gewerkschaften abschlieBen.!

Dabei ist traditioneIl vor aIlem zu unterscheiden zwischen Lohn- bzw. Vergiitungstarifvertragen und Man- teltarifvertragen (u. a. BundesangesteIltentarifvertrag - BAT, Manteltarifvertrag fUr die Arbeiter des Bundes - MTB 11, der Under - MTL II und der Gemeinden - BMT-GII). Der 2005 abgeschlossene "Tarifvertrag fUr den Offentlichen Dienst" - TV oD fUhrt ein einheitliches Entgeltsystem fUr Arbeiter und AngesteIlte ein.

Konstanzer Online-Publikations-System (KOPS) URN: http://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:bsz:352-opus-131843

URL: http://kops.ub.uni-konstanz.de/volltexte/2011/13184/

• Demgegenuber erfolgt die Festlegung der Dienstverhaltnisse der Beamten auf der Ba- sis der "hergebrachten Grundsatze des Berufsbeamtentums" (Art. 33 Abs. 5 GG) aus- schlieBlich durch Gesetze.² Die Dachverbande der Beamten, DBB und DGB, sowie de- ren Mitgliedsverbande, die auf Basis der in Art. 9 Abs. 3 GG garantierten Koalitionsfreiheit bestehen, sind nach herrschender Rechtsprechung und -lehre weder zur Ftihrung von Tarifverhandlungen berechtigt no ch verfUgen sie uber das wichtigste kollektive Druckmittel, das Streikrecht.

Die AusfUhrungen beziehen sich im Wesentlichen auf den Tarifbereich mit dem Rege- lungsmechanismus Tarifvertrag, da Arbeitgeberverbande nur in dies em Teil des OD vorhan- den sind. Wir analysieren neben den Mitgliederstrukturen jeweils auch die Interessenpolitik der Verbande und gehen (fUr die kommunale Ebene) sowohl auf die Mitgliedsverbande als auch auf den Dachverband ein.

Die Organisation der Arbeitgeber folgt strikt der rechtlich vorgegebenen und fUr den gesamten Aufbau eines foderalistischen Staates wesentlichen Unterscheidung in Bund, Lander und Gemeinden und damit letztlich dem Regionalprinzip der horizontalen Integrati- on; das ansonsten geltende Fachprinzip der vertikalen Integration wird ausschlieBlich ver- bandsintem befolgt. Der "Staat" hat eine Doppelfunktion, da er zugleich Arbeitgeber und damit an der kollektiven Aushandlung der Arbeitsbedingungen unmittelbar beteiligt ist.

2 Die verbandliche Organisation der Kommunen 2.1 Kommunale Arbeitgeberverbande

Auf der Ebene der Kommunen bestehen als rechtsfahige Vereine des privaten Rechts kommunale Arbeitgeberverbande (KA V) als Vereinigungen von Arbeitgebem im Sinne des Tarifvertragsgesetzes. Die Verbandsgrenzen sind mit denen der Bundeslander identisch.

Die von der Beschaftigtenzahl (Arbeiter und Angestellte) her groBten und dadurch vom Stimmanteil in der Spitzenorganisation, der Vereinigung der kommunalen Arbeitgeberver- bande (VkA), her wichtigsten KA V sind die der groBten Bundeslander (Nordrhein- Westfalen, Bayem, Baden-Wurttemberg, Niedersachsen).

Die KA V erfiillen ebenso wie ihr Dachverband ausschlieBlich Arbeitgeberaufgaben hinsichtlich der Angestellten und Arbeiter, nehmen jedoch nicht die Aufgaben der Kom- munen als Dienstherren von Beamten wahr. Fur diesen gut 177.000 Personen umfassenden und damit vergleichsweise kleinen Bereich ist der kommunale Spitzenverband zustandig, bei dem der jeweilige Dienstherr Mitglied ist.

Der Zweck der KA V besteht in der Wahrung der gemeinsamen Interessen ihrer Mitglie- der als Arbeitgeber und im Interessenausgleich zwischen ihnen sowie mit ihren Arbeitneh- memo Diese Aufgaben erftillen die KA V insbesondere durch den Abschluss von Tarifvertragen und durch Hilfe und Beratung fUr ihre Mitglieder in allen Fragen des Arbeits- und Tarifrechts sowie bei Rechtsstreitigkeiten vor den Arbeits-, Sozial- und Verwaltungsgerichten.

Die Mitgliedschaft einer KA V, die wegen der privatrechtlichen Basis freiwillig ist, konnen satzungsgemaB u. a. erwerben: Gemeinden; Gemeindeverbande; Zweckverbande

2 u.a. Art. 33 Abs. IV GG, Beamtenrahmengesetz, Bundesbeamtengesetz, Bundesbesoldungsgesetz, Beam- tenversorgungsgesetz.

und Verwaltungsgemeinschaften; Offentliche Spar- und Girokassen; Anstalten und Stiftun- gen des Offentlichen Rechts. Damit ist infolge einer grol3en organisatorischen Breite eine gewisse Heterogenitat der Interessen vorgegeben, die durch innerverbandliche Vorkehrun- gen und Mechanismen reduziert bzw. vereinheitlicht werden muss.

Die fUr die interne Politikformulierung und -koordinierung zustandigen Organe eines KA V konnen laut Verbandssatzung sein: Mitgliederversammlung, Hauptausschuss, Vor- stand und Gruppenversammlungen bzw. -ausschiisse. Hierbei konnen Unterschiede zwi- schen den KA V hinsichtlich der Zusammensetzung und Aufgaben der Organe bestehen.

Statuarische und exekutive Funktionen werden stets deutlich voneinander getrennt.

Die Mitgliederversammlung setzt sich aus je einem Vertreter der Verbandsmitglieder oder den Mitgliedern der Gruppenversammlungen bzw. -ausschiisse plus Vorstand zusam- men; sie wird vom Vorstand mindestens einmal pro Jahr einberufen. Das Stimmrecht kann nach der Anzahl der beschaftigten Arbeitnehmer gestuft sein.³ Derartige differenzierte Stimmrechte sind auch von Unternehmensverbanden der Privatwirtschaft bekannt, bei denen u. a. Unternehmensgrol3e, Beschaftigtenzahl und Umsatz als Kriterien herangezogen werden konnen (Rampelt 1979: 8 f.). Zum Aufgabenbereich gehoren vor allem Beschliisse der Regu- larien wie die Genehmigung des Haushaltsplans, die Abnahme der Jahresrechnung und Be- stellung der Rechnungspriifer, die Beschlussfassung iiber Anderungen der Satzung, aber auch die Wahl des V orstands.

Die Mitgliederversammlung ist, u. a. aufgrund der langen Abstande zwischen ihren Ta- gungen und wegen ihrer Grol3e, nicht als das entscheidende Gremium verbandlicher Willens- bildung anzusehen; sie dient eher der formaldemokratischen Legitimation der Verbands- fUhrung als der faktischen Entscheidungsfindung bei aktuellen Problemen.

Der Haupt- oder Verhandlungsausschuss setzt sich im Wesentlichen aus dem Vorstand und den Vorsitzenden der Gruppenversammlungen bzw. -ausschiisse zusammen; er ist damit ein im Vergleich zur Mitgliederversammlung kleines Gremium. Dieser Ausschuss trifft die anstehenden tarifpolitischen Entscheidungen, vor allem diejenigen, die mehrere Verbandsgruppen betreffen und daher einheitliche Regelungen notwendig machen. Er hat insbesondere Tarifvertrage vorzubereiten und abzuschliel3en sowie die spezifischen Interes- sen der Gruppen zu koordinieren und iiber deren Vorschlage zu entscheiden.

Der Hauptausschuss stellt aufgrund seiner Grol3e und satzungsrechtlichen Kompeten- zen ein wichtiges Beschluss-und Lenkungsgremium dar. Die unterschiedlichen Interessen der Mitgliedergruppen werden bei der innerverbandlichen Willensbildung dadurch be- riicksichtigt bzw. eingebunden, dass neben dem Vorstand auch die Gruppenversammlun- gen bzw. -ausschiisse entweder durch Mitglieder oder durch ihren Vorsitzenden im Haupt- ausschuss vertreten sind. Durch diese institutionell abgesicherte Breite der Zusammensetzung wird das gesamte Interessenspektrum der Mitglieder in dieser "kleinen Mitgliederversammlung" als handlungsfahigem Entscheidungsorgan reprasentiert. Der Hauptausschuss ist das entscheidende Koordinationsgremium fiir die Gruppenversamm- lungen bzw. -ausschiisse.

Der Vorstand wird von der Mitgliederversammlung oder dem Hauptausschuss auf Zeit, d. h. fUr vier Jahre, gewahlt und solI bei einer geringen absoluten Grol3e reprasentativ

3 Typisch ist eine Regelung wie die folgende: 1-500 Arbeitnehmer eine Stimme, 501-1000 Arbeitnehmer zwei Stimmen, mit mehr als 1000 Arbeitnehmem fUr je angefangene 1000 Arbeitnehmer je eine zusatzliche Stimme. So\che Rege\ungen fUhren im Obrigen zu einer Vormachtstellung der groBen Mitglieder ("Ver- bandsoligarchie").

hinsichtlich der Mitgliedergruppen zusammengesetzt sein, was deren Integration sowie den Interessenausgleich zwischen ihnen erleichtert. Der Vorstand erfUllt zum einen formale Aufgaben, u.a. die Wahl des Vorsitzenden, Entscheidung iiber Aufnahmeantrage, Vorberei- tung und Einberufung der Mitgliederversammlung; zum anderen entscheidet er hiiufig in den iibrigen Gremien mit, wobei die satzungsrechtlich abgesicherte Mitgliedschaft in ver- schiedenen Verbandsorganen ebenso hilfreich ist wie die reprasentative und daher austa- rierte Zusammensetzung.

KA V sind wie Arbeitgeberverbande der Privatwirtschaft "encompassing organizati- ons" (Olson 1982) und von den Interessenlagen ihrer Mitglieder her keinesfalls homogene Gruppierungen. Das zentrale Problem besteht darin, dass die heterogenen Interessen, die innerhalb von sowie vor all em zwischen groBen Mitgliedergruppen bestehen, mediatisiert und vereinheitlicht werden miissen, urn kollektives Handeln zu ermoglichen bzw. urn die externe Handlungsfahigkeit des Verbandes zu sichern. Innerhalb der KA V wahlen deshalb die Gruppenversammlungen, d. h. die Versammlungen all er Mitglieder einer Gruppe, fUr die Dauer von vier lahren die Mitglieder der sogenannten Gruppenausschiisse nach diffe- renziertem Stimmrecht. Gruppenausschiisse, die eine horizontal-innerverbandliche Diffe- renzierung der Willensbildung bezwecken bzw. bewirken, bestehen als standige Ausschiisse u. a. fiir folgende Bereiche: Verwaltung (einschlieBlich Flughafen), Sparkassen, Versor- gungsbetriebe, Hiifen, Nahverkehr, Kranken-, Heil- und Pflegeanstalten.

Ihre Anzahl und Aufgaben differieren geringfiigig nach regional-landerspezifischen Besonderheiten sowie im Zeitablauf. Generell besteht neben einer grundsatzlich eng begrenz- ten Anzahl eine weitgehende inhaltliche Parallelitat zu den noch zu behandelnden Grup- penausschiissen der Dachorganisation, dem "Verband der Verbande", wodurch interne Komplikationen vermieden werden. Die funktionale Differenzierung der Gruppenausschiis- se erlaubt eine arbeitsteilig-kooperative Strategie des Verbandes.⁴

Die Gruppenausschiisse bearbeiten und beraten die besonderen, vor all em tarifpoliti- schen Angelegenheiten ihrer Gruppenmitglieder bzw. ihres Fachgebiets und unterbreiten den Verbandsorganen Vorschlage; insofern erfUllen sie wichtige Zulieferer- und Vorberei- tungsfunktionen. Haufig fUhren die Gruppenausschiisse in eigener Verantwortung die Tarif- verhandlungen, die ausschlieBlich ihre Mitglieder betreffen. Sie verfUgen sowohl satzungs- rechtlich als auch tatsachlich iiber weitgehende Entscheidungskompetenz und -autonomie hinsichtlich der Behandlung von Problemen ihrer Verbandsgruppe, wobei sie als Randbe- dingung ihres Handelns das allgemeine TarifgefUge wahren miissen. Die iibrigen "legislati- ven" Verbandsorgane, also der Hauptausschuss bzw. die Mitgliederversammlung, mit de- nen zwischenzeitlich Absprachen getroffen werden, legitimieren spater die in den Gruppenausschiissen gefallenen Sachentscheidungen.

Im Vergleich zum Gesamtverband sind Gruppenausschiisse von der Interessenlage her relativ homogene Organe der Entscheidungsfindung und -absicherung, was Probleme der Interessenvereinheitlichung wesentllch mildert. Diese innerverbandliche Entscheidungsde- zentralisierung in fachlich begrenzten Sachfragen hat mehrere Funktionen: Zum einen ga- rantiert sie einen hohen Beteiligungsgrad der Mitglieder an der Willensbildung und erleich- tert deren Integration durch die Verpflichtung auf gemeinsame Beschliisse; zum anderen lasst sie potentielle Bewertungsunterschiede friihzeitig deutlich werden und ermoglicht die

4 KA V und deren Gruppenausschusse konnen Gastmitglieder ohne Stimmrecht haben, etwa kommunale Spitzenverbande oder Unternehmen, bei denen die Offentliche Hand keine Majoritat hat, wie bestimmte Krankenhauser oder Lebenshilfeorganisationen.

Konfliktbewaltigung durch internes Interessenc1earing. Die langjahrigen Erfahrungen mit dieser Organisationsstruktur werden von den Verbandsvertretern durchweg sehr positiv beurteilt (KeHer 1987a).

Personelle und institutionelle Verflechtungen von Verbandsgremien in horizontaler und vertikaler Richtung erleichtern die Formulierung eines einheitlichen Verbandswillens durch Integration der Teilentscheidungen. Eine urspriinglich auf die Arbeitgeberverbande der Privatwirtschaft gemiinzte Aussage gilt auch flir die des OD: "Durch die Differenzie- rung der Verbandsorganisation in Subsysteme, deren Bezugsrahmen sich an mitgliederrele- vanten Interessendimensionen orientiert (z. B. Fachgruppen), wird deren zeitlich, sachlich und sozial generalisierte Einbeziehung in den Ablauf der Politikformulierung gewahrleis- tet." (Traxler 1980: 8).

Abstimmungen sind nach iibereinstimmender Auskunft in der Regel nicht kontrovers.

Diese Angaben decken sich mit der allgemeinen Erkenntnis (Rampelt 1979: 59 f.), dass bei Verbanden mit freiwilliger Mitgliedschaft Kampfabstimmungen ebenso selten sind wie Fraktionsbildungen, u. a. weil solche Strategien solidarisches Handeln kaum gewahrleisten konnten. Stattdessen setzen sie auf "Konsensbildung als Vereinheitlichungsstrategie"

(Traxler 1985: 62).5 Formale Abstimmungen ratifizieren haufig nur bereits aufkonsensua- ler Basis gefallene Entscheidungen.

2.2 Der Dachverband

Die rechtlich selbstandigen KA V haben sich zu einer Spitzenvereinigung im Sinne des Tarifvertragsgesetzes zusammengeschlossen, der Vereinigung der kommunalen Arbeitge- berverbande (VKA). Mitglieder konnen nur Verbande, nicht hingegen einzelne Arbeitgeber iiber direkte Mitgliedschaft werden; ahnlich verlauft die vertikale Integration bei den "Ver- banden der Verbande" in der Privatwirtschaft.

Der tarifpolitische und arbeitsrechtliche Dachverband VKA verfolgt den Zweck, als Spitzenvereinigung

"die gemeinsamen Angelegenheiten ihrer Mitglieder und der diesen angeschlossenen Arbeitge- ber auftarif-, arbeits- und sozialrechtlichem Gebiet gegeniiber Gewerkschaften, staatlichen Stel- len und anderen Organisationen zu vertreten, insbesondere hat sie

1. die Grundsatze der Tarifpolitik festzulegen, 2. Tarifvertrage abzuschlieJ3en,

3. verbindliche Richtlinien festzulegen oder zu vereinbaren,

4. fur den Abschluss von Tarifvertragen durch die Mitglieder verbindliche Grundsatze festzu- legen oder zu vereinbaren,

5. den Erfahrungsaustausch zwischen den Mitgliedem zu vermitteln" (VKA 2003: §2).

Die VKA erflillt wesentliche Koordinationsaufgaben; sie befasst sich mit all en Fragen von allgemein-iiberregionalem Interesse. Die flir die interne Willensbildung zustandigen Organe sind Mitgliederversammlung, Prasidium und Vorstand.

5 A.hnlich bei einem internationalen Vergleich: ,,( ... ) there is universally strong preference for consensual decision-making in association affairs and a correspondingly strong disinclination to let internal differences be exposed to public view or to the scrunity of union strategies." (Windmuller 1984: 14).

Die Mitgliederversammlung als oberstes Organ tagt satzungsrechtlich jahrlich mindes- tens einmal, tatsachlich jedoch haufiger, vor all em wahrend der Tarifverhandlungen. Ihre Aufgaben bestehen vor allem in grundlegenden Entscheidungen, insbesondere dem Ab- schluss und der Kundigung von Tarifvertragen. Die Mitgliederversammlung besteht aus den Vertretem der Mitgliedsverbande, deren Stimmanteil nach ihrer GroBe gestaffelt wird, was zu einer Vormachtstellung der Verbande aus den bevolkerungsstarken Bundeslandem ftihrt. Bei der intemen Willensbildung wird auf breite Zustimmung Wert gelegt, die durch intensive "Uberzeugungsarbeit" erreicht wird und die innerverbandliche Durchsetzung von Beschliissen erleichtert.⁶

Das engere, fur tarifpolitische Entscheidungen maBgebende Gremium ist das Prasidi- um, das sich aus den Vorsitzenden der Mitgliedsverbande, den Vorsitzenden der Gruppen- ausschiisse und dem Hauptgeschaftsftihrer zusammensetzt. Die laufenden Geschafte ftihrt der V orstand.

Die Mitglieder der VKA sind ebenso wie die der Tarifgemeinschaft deutscher Lander (vgl. Abschnitt 3) nur in begrenztem Umfang berechtigt, selbstandige Tarifvertrage oder sons- tige arbeitsrechtliche Vereinbarungen abzuschlieBen. Sie treten aufgrund formaler Rege- lung en in den Verbandssatzungen (VKA 2003: § 6; TdL 2005: § 5) mit dem Erwerb der Verbandsmitgliedschaft wesentliche Rechte aus dem Kanon ihrer Tarifhoheit ftir die Falle ab, in denen die Spitzenorganisation Vertrage abschlieBt oder sich den Abschluss vorbehalt (sogenannter Verbandszwang). Ahnlich ist die Situation in der Privatwirtschaft (Bunn 1984: 175).

Im Binnenverhaltnis zwischen Mitgliedsverbanden und Spitzenorganisation hat in langfristiger Perspektive ahnlich wie bei anderen Arbeitgeberverbanden⁷ eine innerorgani- satorische Zentralisierung der Entscheidungskompetenzen stattgefunden: Der Dachverband schlieBt die wesentllchen, d. h. bundesweit geltenden Tarifvertrage ab; er wahrt und sichert faktisch die Einheitlichkeit der Tarifpolitik durch Kontrolle der tarifpolitischen Willensbil- dung, obwohl er formal keinerlei Weisungsbefugnisse gegenuber den Mitgliedsverbanden hat (Erhohung der Effektivitat der Verhandlungen).

Gruppenausschusse sind nicht nur bei den Mitgliedsverbanden, sondem auch beim Dach- verband eingerichtet. GemaB VKA-Satzung (§ 16) bestehen folgende Ausschusse: Flughafen, Krankenhauser und Pflegeeinrichtungen, Nahverkehrsbetriebe und Hafen, Sparkassen, Verwal- tung, Versorgungsbetriebe (zu Einzelheiten http:/www.vka.de/vkalhome/fachbereiche.shtml).In die se von der Mitgliederversammlung eingerichteten Gruppenausschusse entsendet jeder Mitgliedsverband ein ordentliches sowie ein stellvertretendes Mitglied; in der Regel sind dies die Vorsitzenden und stellvertretenden Vorsitzenden der Gruppenausschusse der ein- zelnen KA V. Durch eine sorgsame Austarierung der personellen Zusammensetzung wird eine Reprasentation aller groBenbedingten, regionalen, gruppenspezifischen und sonstigen Partikularinteressen im jeweiligen Gruppenausschuss der Spitzenorganisation erreicht so- wie die Verpflichtungsfahigkeit der Mitglieder (Weitbrecht 1969) erhoht. Die im Vergleich

6 Aufgaben der Mitgliederversammlung sind u.a.: die Wahl des Vorsitzenden der VKA und dessen Stellver- treters, die Bildung und Aufl6sung der Gruppenausschlisse, der Beschluss lib er den Abschluss und die Klin- digung von Tarifvertragen, Beschllisse liber Richtlinien.

7 AlIgemein gilt: "Decision-making in employers associations is generally a centralized matter, rather re- moved from the reach of individual member firms except for local or regional associations. Insofar as this situation indicates a concentration of authority in relatively small boards and in top association officials, it reflects the fact that participatory democracy as a form of internal government is not characteristic of em- ployers associations." (Windmuller 1984: 16).

zu anderen Gremien geringe Gr6Be versUirkt die Handlungs- und Entscheidungsfahigkeit im Rahmen einer flexibel gehaltenen Arbeitsteilung.

Die Gruppenausschusse sind auch aufVKA-Ebene Fachausschusse, die die inhaltliche Verbandsarbeit faktisch weitgehend leisten und infolge ihrer Besetzung uber "Sachver- stand" und "Kompetenz" verfiigen. Die auch auf dieser Ebene dezentralisierten Befugnisse sind recht weitgehend.⁸ Diese Vertretungen der Fachinteressen sind aufgrund ihrer relativen Autonomie als funktionale Aquivalente zu "Fachverbanden" anzusehen. Sie werden bei Verhandlungen, die ihren Zustandigkeitsbereich betreffen, einbezogen und erteilen fachli- chen Rat. Die Haufigkeit der Zusammenktinfte richtet sich nach dem Arbeitsanfall; in der Regel tagen die Ausschusse ein-bis zweimal jahrlich.

Die Mitarbeit erfolgt ehrenamtlich. Dadurch wird die Verpflichtungsfahigkeit der Gruppenmitglieder erh6ht, was in Anbetracht der Wichtigkeit der Beschlusse notwendig ist:

Die Gruppenausschusse fallen de facto Entscheidungen, die innerverbandlich umgesetzt werden mussen. Durch die Mitarbeit in den Gruppenausschussen treten keine Probleme auf.

Schwierigkeiten wegen der zusatzlichen zeitlichen Belastung durch intensive Mitarbeit im Verb and sind in der Privatwirtschaft gr6Ber, wo "die firmeninteme Tatigkeit allemal h6here Prioritat als die Mitarbeit im Verband" (Traxler 1985: 62; ahnlich Windmuller 1984: 14) besitzt. Im OD wird die Tatigkeit in Verbandsgremien als integrierter Teil der ubemomme- nen Aufgaben definiert, zumal das Problem der Vertretung gel6st werden kann.

Eine wiederholte Entsendung von Mitgliedem ist bei der Mehrzahl der Ausschusse die Regel; haufig sind Alters- oder Gesundheitsgrunde fur das Ausscheiden verantwortlich.

Das Verhaltnis zwischen hauptberuflichen Verbandsfunktionaren, der Geschaftsfiihrung und ehrenamtlichen Reprasentanten der Mitglieder wird von Ersteren als in der Regel kon- fliktfrei beschrieben.⁹ Innerhalb solcher "dualistic leadership structures" (SchmitterlStreeck 1981: 54) erschwert die geringe Zahl hauptberuflicher Mitarbeiter eine weitgehende Losl6- sung der Verbandsspitze bzw. der von ihr betriebenen Politik von den Interessen der Mit- glieder; auch das AusmaB der Entscheidungsautonomie sollte nicht uberschatzt werden.

2.3 Verbandsressourcen und -probleme

Auf kommunaler Ebene werden die Mittel fur die Aufwendungen der Verbande ausschlieB- lich durch Beitrage der Mitglieder aufgebracht. Bemessungsgrundlage bei den KA V ist die Zahl der Arbeitnehmer ihrer Mitglieder; derartige Regelungen sind auch in der Privatwirt- schaft ublich (Rampelt 1979: 37-42). Im Ubrigen implizieren unterschiedliche Beitrage haufig differenzierte Stimmrechte.

Die Beitragsehrlichkeit stellt in der Privatwirtschaft vor allem bei kleineren Unter- nehmen, im OD dagegen kaum ein Problem dar, da in Letzterem die Bemessungsgrundlage

8 Die GruppenausschUsse "haben die ihr Fachgebiet betreffenden Angelegenheiten zu beraten. Soweit nicht ein Organ der VKA zustandig ist, konnen sie bindende BeschlUsse fassen, urn fUr ihren Bereich die Einheit- lichkeit der Arbeitsbedingungen zu sichern" (VKA-Satzung § 16).

9 FUr die Arbeitgeberverbande der Privatwirtschaft gilt hinsichtIich dieses Verhaltnisses: "Employers associa- tions ( ... ) combine in their decision processes direct participation by both professional staff and managerial representatives, the latter drawn broadly from members firms, reflecting not only the operational require- ment that the diversity among firms be all owed to express itself in the decision processes but also the reality that consensus and compromise have to be recurringly sought among member firms within the employers associations ( ... )" (Bunn 1984: 191).

"objektiv" festzuste11en ist. Die jahrlichen Mitgliedsbeitrage der KA V bilden die aus- schlieBliche Finanzierungsgrundlage der VKA, wobei auch hier doppelt nach der Ver- bandsgroBe differenziert wird: Der Beitrag setzt sich aus einem Grund- und einem Zusatz- beitrag zusammen, die beide nach der Beschaftigtenzahl berechnet werden (VKA-Satzung

§ 8). Insgesamt ist die Mitgliedschaft sowohl in absoluten Betragen als auch im Verhaltnis zu der bei anderen Verbanden verhaltnismaBig giinstig.

Die persone11e Ausstattung der KA V ist nicht besonders umfangreich. Die KA V haben in all er Regel wesentlich weniger als zehn Mitarbeiter. Dieser Sachverhalt, der geringe Ausgaben des Verbandes zur Folge hat, kann erklart werden durch die interne "Straffung der Verbandsarbeit", durch das erhebliche AusmaB ehrenamtlicher Mitarbeit, u. a. in den Gruppenausschiissen, sowie durch den geringen Umfang der Offentlichkeitsarbeit.

3 Die Organisation der Lander

Die Bundeslander haben sich zu einer eigenstandigen Arbeitgebervereinigung im Sinne des Tarifvertragsgesetzes zusammengeschlossen, der Tarifgemeinschaft deutscher Lander (TdL), die wie die VKA seit 1949 besteht. ¹⁰ Ziel ist die "Wahrung der Interessen ihrer Mitglieder an der Einheitlichkeit der Arbeitsbedingungen des offentlichen Dienstes". Die TdL verfolgt dieses bewusst flexibel gehaltene Ziel vor a11em durch den ihr im Wesentli- chen vorbehaltenen "Abschluss von Tarifvertragen und sonstigen Vereinbarungen" fUr ihre Mitglieder. Ihre Organe sind die Mitgliederversammlung, der Vorstand und der Vor- sitzende des Vorstandes.

Vertreter der TdL nach auBen und damit auch Reprasentant der Lander bei Tarifver- handlungen ist der auf Vorschlag der Finanzministerkonferenz gewahlte Vorsitzende des dreikopfigen Vorstands.¹¹ Traditionell ist das Finanzministerium bei der Mehrzahl der Lander das fiir das Tarifwesen zustandige Ressort.¹² Nach einer a11gemein akzeptierten Regel so11 der fUr das Dienstrecht der Beamten zustandige Minister zugleich auch fUr das Tarifwesen verantwortlich sein (Konzentration der Kompetenzen).

Die TdL finanziert sich wie die KA V und die VKA ausschlieBlich iiber die Beitrage ihrer Mitglieder, wobei alle Lander denselben Betrag zahlen und gemaB Satzung auch iiber das gleiche Stimmrecht in der Mitgliederversammlung verfiigen. Die Tatsache, dass es im Gegensatz zur VKA kein differenziertes Stimmrecht gibt, schlieBt a11erdings nicht aus, dass die groBeren Bundeslander im Meinungsbildungsprozess iiber groBeres Gewicht verfiigen konnen. Die Mitgliederversammlung beschlieBt mit einer qualifizierten Mehrheit von drei Fiinfteln der abgegebenen Stimmen. Zu ihrem Aufgabenbereich gehort neben einigen Re- gularien die Wahl und Abberufung der Vorstandsmitglieder und vor all em die "Beschluss-

10 "The meeting of April 22, 1949, at which the TDL was founded was attended by representatives of six state associations of local governments. They decided, however, that they would set up their own national federa- tion rather than join with the complexity of their organizations, it appears that this was a wise decision."

(McPherson 1971: 47).

11 Folgende Regelung ist zu beachten: "Vorstandsmitglieder konnen nur Vertreter der Mitglieder sein, wenn zum Geschaftsbereich des Vertreters nach der Geschaftsordnung der Landesregierung die Zustandigkeit flir das Tarifrecht der Arbeitnehmer des Landes gehort." (TdL-Satzung § 11).

12 Besonderheiten wie die Zuordnung zum Innenministerium in Hessen und dem Saarland oder zu bestimmten Senatskommissionen in den Stadtstaaten sind durch die historische Entwicklung der jeweiligen Geschafts- verteilungsplane zu erklaren.

fassung iiber Mafinahmen zur Sicherung der Einheitlichkeit der Arbeitsbedingungen der Arbeitnehmer der Uinder, insbesondere iiber Absch1uss und Kiindigung von Tarifvertragen und sonstigen Vereinbarungen" (TdL-Satzung § 10). Die Mitgliederversammlung verfUgt damit iiber vergleichsweise weitreichende Kompetenzen.

Formale Beschliisse der Mitgliederversammlung, die wahrend der Verhandlungen als Beschlussorgan agiert, kommen iiberwiegend einvernehmlich zustande. Besonders bei Fragen von grundsatzlicher Bedeutung werden breite Mehrheiten angestrebt. Sogenannte Kampfabstimmungen finden so gut wie nie statt; Gegenstimmen sind selten. In besonde- ren Situationen, etwa bei Nichtbetroffenheit, kommen gelegentlich Stimmenthaltungen vor (Keller 1987b). Diese Verhaltensstrategien decken sich mit denen anderer Arbeitge- berverbande.

Die Meinungsbildung der TdL verlauft wegen der geringen Mitgliederzahl straffer und ziigiger als bei den KA V: Zunachst werden bei den Landern die Vorstellungen innerhalb der zustandigen (Finanz-)Ministerien koordiniert, wobei die Innenministerien einbezogen werden. Die Lander stehen iiber ihre zustandigen Ministerien in permanentem Kontakt, der vor allem iiber die Verbandsgeschaftsstelle vermittelt wird. Nach Bekanntgabe bzw. Dher- mittlung der gewerkschaftlichen Forderungen werden intern Kostenrechnungen angestellt, Argumente gesammelt und Verhandlungsstrategien festgelegt. Die auf Landerebene zu- standigen Minister, Staatssekretare und Referenten leiten in Vorgesprachen Abstimmungs- prozesse unter den Beteiligten ein.

Auf der Ebene der Lander bestehen keine Gruppenausschiisse wie bei KA V und VKA.

Die TdL bildetjedoch Verhandlungskommissionen fUr besondere Bereiche, wie Finanz- oder Justizverwaltung,13 die aufgrund der gesetzlich vorgegebenen Aufgabenverteilung zwischen Bund, Landern und Kommunen in die Zustandigkeit der Lander fallen. Die kompetenten und interessierten Mitglieder sind in den jeweiligen Verhandlungskommissionen vertreten. Im Ubrigen beteiligt sich die TdL informell an den Gruppenausschiissen der VKA, die fUr den Bereich der Lander ebenfalls relevant sind, z. B. Krankenanstalten, Nahverkehr; hi er spielen Aspekte der Informationsgewinnung eine Rolle, z. B. im Nahverkehr.

4 Die Willensbildllng allf Bllndesebene

Auf der Ebene des Bundes gibt es im Gegensatz zu den Kommunen und Landern keine verbandliche Organisation. Einige Probleme, die in Arbeitgeberverbanden auftreten und gelOst werden miissen, erfordern hi er eine Koordination zwischen Ministerien. 14

Die Federfiihrung liegt wegen seiner Zustandigkeit fUr alle besoldungsrechtlichen und tarifvertraglichen Regelungen der Beschaftigungsbedingungen beim BMI; bei Verhandlun- gen gilt das "Prinzip des Einvernehmens" mit dem BMF.

13 Weiterhin bildet die TdL bei Bedarf Ausschlisse (Forstfragen), Kommissionen (Zusatzversorgung, Lehrer- kommission, Satzungsangelegenheiten, Haushalt) und Projektgruppen (Wissenschaft), die Probleme analy- sieren und Losungsvorschlage unterbreiten, aber keine formalen Entscheidungsbefugnisse haben.

14 Bis 1960 ftihrte der Finanzminister (BMF) die Verhandlungen; seitdem beauftragt die Bundesregierung den Bundesminister des Innern (BMI) fOrmlich mit der Interessenwahrnehmung. "This responsibility ( ... ) was transferred because there was a widespread belief that the Finance Ministry was too exclusively concerned with the goal of minimizing expenditure. Finance continues, however, to have a representative present as observer in all federal negotiations." (McPherson 1971: 45 f.).

"Die Organisation auf Arbeitgeberseite ist durch die Trennung der Verhandlungsverantwortung (Innenrninisterium) und Finanzverantwortung (Finanzministerium) zu einer grol3eren Effektivitat der Verhandlungen gekommen, weil mehr Moglichkeiten des stufenweisen Herantastens an das Limit notwendig sind und damit Verhandlungen entstehen, die den innerorganisatorischen An- passungsprozessen eher Rechnung tragen" (Weitbrecht 1973: 16).

Die institutionelle Grundlage dieser engen und laufenden Zusammenarbeit stellt die Bun- deshaushaltsordnung dar, die Personalausgaben nur auf gesetzlicher und tarifvertraglicher Basis vorsieht.

Die unterschiedlichen Vorstellungen hinsichtlich des Verhandlungsspielraums und der tarifpolitischen Strategie werden in einem nichtformalisierten Verfahren intern abgestimmt mit den an denjeweiligen Verhandlungen beteiligten anderen Instanzen (vor all em Bundes- kanzleramt, Finanz- und Wirtschaftsministerium).15 Bei dieser Willensbildung sind unter- schiedliche Bewertungen am ehesten aus dem Wirtschafts- und besonders dem Finanzmi- nisterium zu erwarten, so dass eine Koordination bzw. ein Ausgleich spezieller Interessen angestrebt werden muss. Dabei treten parteipolitische Uberlegungen zugunsten tarifpoliti- scher Sachpositionen in den Hintergrund: Alle Beteiligten respektieren die Autonomie der Tarifverhandlungen. Kabinettsinterne Konflikte etwa der Art, dass bei Koalitionsregierun- gen die beteiligten Ministerien von Politikern verschiedener Parteien besetzt sind und diese versuchen, das Wahlerreservoir in ihrer eigenen Partei zu vergr6Bern, treten nicht auf.

Der BMI ist nicht nur fill die ErfUllung der Arbeitgeberaufgaben zustandig; im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes, die yollstandig ausgenutzt wird, bereitet er durch die Unterabteilung Besoldungsrecht der Dienstrechtsabteilung seines Ministeriums auch die Gesetzesentwiirfe der Bundesregierung zur Besoldungsanpassung der Einkommen all er Beamten verantwortlich vor. 16 Damit verfUgt der BMI iiber die zentrale Position bei der Festsetzung der Einkommen aller Offentlich Bediensteten; er ist als zentrale Koordinati- onsinstanz fiir besoldungsrechtliche und tarifvertragliche Regelungen und als Trager der gesamten staatlichen Einkommenspolitik anzusehen. Diese Zentralisierung der Kompeten- zen erleichtert die notwendigen komplexen Koordinations- und Abstimmungsprozesse, die langfristig das Ziel einer Angleichung der materiellen Arbeitsbedingungen im Tarif- und Besoldungsbereich verfolgen.

Neben der Aufgabe, am Abschluss von Tarifvertragen mitzuwirken, existieren auch auf der Ebene des Bundes weitere Aufgaben "unterhalb" von Tarifverhandlungen: Ahnlich wie bei den iibrigen Arbeitgebern geh6ren arbeitsrechtliche Angelegenheiten dazu, wobei aber keine Prozessvertretungen iibernommen werden; allerdings ist der Beratungsbedarf bei Verbanden gr6Ber und starker ausgepragt als im Verkehr zwischen Ministerien. Wichtiger sind Aufgaben wie die Beobachtung aktueller Entwicklungen in der Rechtsprechung oder die Ausarbeitung von Richtlinien fiir die Anwendung tarifrechtlicher Regelungen. Hier nimmt die Unterabteilung Tarifrecht der Dienstrechtsabteilung eine Zentralfunktion fUr den gesamten Bundesbereich wahr. 17

15 An diesem Abstimmungsprozess konnen je nach Gegenstand der Verhandlungen auch andere Ministerien beteiligt sein: Bei personengruppen- und bereichsspezifischen Verhandlungen sind etwa die personalstarken Ressorts eingebunden, z. B. das Bundesministerium der Verteidigung wegen der Zivilbediensteten; an ande- ren Verhandlungen ist etwa das Auswartige Amt beteiligt.

16 Diese Konstellation der Befugnisse wird sich vor allem infolge der Foderalismusreform andern.

17 Hinzu kommen bestimmte Serviceleistungen fUr Anstalten und Stiftungen des Offentlichen Rechts: So sind etwa die bundesunmittelbaren Sozialversicherungstrager wie die Bundesversicherungsanstalt fUr Angestellte

5 ErkHirungen

5.1 Privatwirtschaft und OD

Eigenstandige theoretische Erklarungen zu den Verbanden der Arbeitgeber des OD liegen nicht vor. Die wenigen vorhandenen, auf die Privatwirtschaft gerichteten Beitrage sind auf- grund der unterschiedlichen Rahrnenbedingungen nur begrenzt und ausschlieBlich fUr die Verbande der kornrnunalen Ebene anwendbar.

Die KA V we is en in wichtigen, vor all ern organisationsstrukturellen Dirnensionen gewisse Parallelen zu Arbeitgeberverbanden der Privatwirtschaft auf (u. a. Integration und Mediatisierung heterogener Interessen, Verbandsressourcen, Erstellung privater Dienst- leistungen).18 Ein wesentlicher Unterschied besteht darin, dass die in Verbanden organi- sierten Arbeitgeber des OD weder auf Produktmarkten noch auf Arbeitsrnarkten in einem intern en oder extern en Konkurrenzverhaltnis, der Erfolgsbedingung privater Akkumulati- on, zueinander stehen: Die Produktmarkte sind doppelt differenziert, horizontal durch lokal bzw. regional begrenzte Zustandigkeiten, vertikal durch die zwischen den Gebiets- k6rperschaften auf der Basis grundgesetzlich vorgegebener Regelungen bestehenden Kompetenzabgrenzungen.¹⁹ Die Arbeitsmarkte (Henneberger 1997, 2004) sind zum einen in der gegenwartigen, regional en und allgemeinen Beschaftigungssituation durch ein deut- liches Uberangebot gekennzeichnet, we1ches die bei den gegenteiligen Ausgangsbedin- gungen gegebene Konkurrenz urn Arbeitskrafte weitgehend verhindert; zum anderen sind die Leistungen der verschiedenen Arbeitgeber seit den friihen 1970er lahren weitgehend vereinheitlicht. ²⁰

Wenn die Einzelinteressen nicht primar iiber den Markt realisiert werden, ist die Orga- nisation im Verband nicht mehr von nur nachrangiger Bedeutung wie in der Privatwirt- schaft. Unsolidarisches Handeln infolge dominierender Partikularinteressen bzw. autonomer unternehmerischer Individualentscheidungen im Rahmen einer profitorientierten Konkur- renzwirtschaft ist daher kaurn zu erwarten. Das "Spannungsverhaltnis zwischen individuel- ler und organisierter Interessenverfolgung" (Rampelt 1979: 1 f.) ist weniger ausgepragt; die Alternative, Resultate des kollektiven Verbandshandelns durch Einzelentscheidungen der Unternehmung zu verandern, hat kaum Bedeutung. Weiterhin sind auch Interessenunterschie- de zwischen kleinen und gro6en Mitgliedern weniger relevant als in den Branchen der Pri- vatwirtschaft; zudem bestehen keine Mittelstandsprobleme, so dass Vereinheitlichungsproble-

und die Bundesagentur fUr Arbeit tarifautonom und fUhren formal eigenstiindige Tarifverhandlungen; sie werden jedoch vom Bund an dessen Verhandlungen informell beteiligt. Weiterhin sind bestimmte Zuwen- dungsempfanger des Bundes nicht tarifgebunden, wenden aber das Tarifrecht an; so gibt es etwa Haustarif- vertriige bei der Kemforschungsanlage Jiilich, die sich entsprechend orientieren.

18 Aus Studien ilber Arbeitgeberverbiinde der Privatwirtschaft wissen wir, dass diese neben ihrer Tariffunktion weitere Vertretungsaufgaben ilbemehmen. "Dazu ziihlen die Einflussnahme auf die Formulierung der Ar- beits- und Sozialgesetzgebung und die Mitwirkung an ihrer Vollziehung im Rahmen der Arbeits- und Sozial- gerichtsbarkeit sowie in den Selbstverwaltungsorganen der Sozialversicherung." (Traxler 1985: 55). Ahnli- ches gilt auch fUr die Arbeitgeberverbiinde des

cm,

19 Wir abstrahieren hierbei von seltenen Ausnahmesituationen, die in Grenzgebieten von Bundesliindem oder zwischen GroBstiidten und ihrem Umland (etwa bei Schulen) auftreten konnen.

20 Gewisse Konkurrenzbeziehungen bestehen auf kommunaler Ebene durch die Konkurrenz privater Anbieter in einzelnen Bereichen (u.a. Entsorgung, Nahverkehr).

me fur die Verbandspolitik leichter zu losen sind. SchlieBlich brauchen auch unterschiedliche konjunkturelle Situationen innerhalb der Solidargemeinschaft kaum beriicksichtigt zu werden.

Last, not least ist auch das Verhaltnis zwischen Arbeitgebern und Staat im OD anders struktu- riert als in der Privatwirtschaft.

Formal existieren in der Bundesrepublik ahnlich wie in der Mehrzahl vergleichbarer Lander getrennte und voneinander unabhangige Verbande der privaten und offentlichen Arbeitgeber.²¹ Der OD ist der einzige zentrale Sektor, dessen Arbeitgeber nicht in der Bun- desvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbande (BDA) organisiert sind: Die Offentli- chen Arbeitgeber sehen keine Veranlassung, sich der Verbandsdisziplin zu unterwerfen, die privaten Arbeitgeber haben Vorbehalte wegen der parteipolitischen Bindung und Durch-

•. 22

dringung der Interessenvertretung innerhalb des OD.

Seit Langem bestehen jedoch mehr oder weniger enge, in unregelmaBigen Abstanden stattfindende Kontakte der Arbeitgeberverbande des OD zur BDA sowie zu den Mitglieds- verbanden; die se Kontakte finden vor allem auf der GeschaftsfUhrerebene statt. Weiterhin dienen informelle Spitzengesprache der Verhaltensabstimmung und verfolgen u. a. das Ziel, Prajudizierungen zu vermeiden, die vor allem wahrend der Tarifverhandlungen auftreten konnen. Die Existenz dieser nicht institutionalisierten Kontakte ist nicht verwunderlich in Anbetracht gewisser parallel gelagerter Interessen all er Arbeitgeber, etwa in Bezug auf Tarifverhandlungen, Entwicklungstendenzen des Arbeitsrechts oder Fragen der Mitbe- stimmung. Ein "Gedankenaustausch" iiber wirtschafts- und sozialpolitische Fragen liegt im Eigeninteresse aller Beteiligten. Die Kontakte werden auch als fOrderlich fUr die Willens- bildung im eigenen Verband angesehen.

Internationale Vergleiche zeigen, dass in einigen Landern fUr die Privatwirtschaft die organisatorische Alternative "einheitlicher Untemehmensverband vs. besonderer Arbeitge- berverband" relevant ist (Behrens/Traxler 2004). AIs Merkmal der Organisation unterneh- merischer Interessen in der Bundesrepublik gilt die haufig anzutreffende funktionale Diffe- renzierung von Unternehmensverbanden in allgemeine Wirtschafts- und spezielle Arbeitge- berverbande, die Produktmarkt- bzw. Arbeitsmarktinteressen wahmehmen.²³ Hinsichtlich der Vertretung der gemeinsamen wirtschaftspolitischen Belange (u. a. Steuerwesen, Wirt- schaftsrecht) gegeniiber anderen Gruppen, Offentlichkeit und Staat besteht im OD kein unmittelbares Pendant zu den entsprechenden Fachverbanden der Privatwirtschaft, insbe- sondere nicht zum BDI als wirtschaftspolitischer Saule des unternehmerischen Verbands- wesens. Auf kommunaler Ebene weisen allerdings die kommunalen Spitzenverbande, d. h.

der Deutsche Stadtetag, der Deutsche Stadte- und Gemeindebund sowie der Deutsche Landkreistag, deutliche Ziige eines funktionalen Aquivalents auf. ²⁴ Sie bilden die Bundes-

21 "The general state of affairs can be summarized in the following terms ( ... ) where government bodies have

formed their own associations to negotiate with unions in the public services at national, regional, and local levels, these associations do not as a rule seek membership in essentially private federations of employers associations, nor are they likely to be admitted." (Windmuller 1984: 12).

22 "Basically the question is whether institutions created for the defence of private employer interests can admit public corporations into membership without diluting their essence. In most instances employers' as- sociations have answered the questions in the negative, but there are many exceptions." (Windmuller 1987:

42, ahnlich 152).

23 Die fUr die Privatwirtschaft typische Doppelorganisation in fachliche und iiberfachliche Arbeitgeberverban- de hat aufgrund der skizzierten Besonderheiten des OD keine unmittelbare Entsprechung.

24 Auf der Ebene der Lander besteht kaum die Notwendigkeit einer gesonderten Vertretung, da die Lander unmittelbar iiber den Bundesrat in das Gesetzgebungsverfahren eingebunden sind.

vereinigung der kommunalen Spitzenverbande, die durchaus auch gemeinsam mit der VKA die AuBenvertretung ubemimmt und Interessenpolitik betreibt. ²⁵

Die Kontakte zu den kommunalen Spitzenverbanden sind enger und wichtiger als die zu den Arbeitgeberverbanden der Privatwirtschaft: Alle drei Verbande entsenden je einen Vertreter mit beratender Stimme in die Mitgliederversammlung der VKA. AuBerdem schickt die Bundesvereinigung einen Vertreter mit beratender Stimme ins Prasidium der VKA. Derartige, von den Satzungen her gewollte und institutionell abgesicherte Verqui- ckungen von Verbanden uber die personelle Zusammensetzung der Gremien sind auch in den Spitzen- und Dachverbanden der Privatwirtschaft zu finden. Dariiber hinaus bestehen zwischen VKA und Stadtetag rege informelle Kontakte.

Da die Sonderinteressen der Mitglieder arbeitsteilig-kooperativ durch spezialisierte Ver- bande vertreten werden, besteht aus der Mikroperspektive ahnlich wie in der Privatwirtschaft Grund zu Doppel- und Mehrfachmitgliedschaften; diese sind wegen der Differenzierung der Interessenvertretung durch die verschiedenen Verbande unproblematisch und sinnvoll.

Insgesamt liegen die Organisationsgrade, d. h. die Anteile der verbandlich organisier- ten an alIen Arbeitgebem, im OD hoher als in der Privatwirtschaft.²⁶ Fur die kommunale Ebene gilt, dass der Organisationsgrad "traditionell mit 80 bis 90 Prozent sehr hoch ist und auch die wenigen Nicht-Mitglieder die Verbandstarifvertrage anwenden" (Rosducher 1994:

417). Auf der Ebene der Lander ist der Organisationsgrad durch den Ausschluss Berlins sowie durch den Austritt Hessens (vgl. Abschnitt 6) gesunken, liegt aber immer no ch sehr hoch, da alle anderen Lander - trotz einiger wiederholter Austrittsdrohungen - bis dato Mitglieder der TdL geblieben sind. Bei einer Operationalisierung des Organisationsgrades uber die Zahl der Beschaftigten anstatt der Offentlichen Arbeitgeber andert sich an diesem Sachverhalt nichts. Schwierigkeiten mit den wenigen nichtorganisierten Arbeitgebem (etwa Versorgungs- oder Energiebetriebe, kommunale Wohnungsbaugesellschaften) sind nicht bekannt. Probleme der Entwicklung von Strategien zur Rekrutierung neuer Mitglieder stel- len si ch im Gegensatz zu Verbanden der Privatwirtschaft nicht; auch die Sicherung der Loyalitat von Mitgliedem gelingt in all er Regel.

OT-Verbande, die eine Anpassung an veranderte Umweltbedingungen ermoglichen sol- len, offerieren bekanntlich eine Verbandsmitgliedschaft mit alIen ublichen Rechten und Pflichten, aber ohne Tarifbindung. Dieser Mitgliedschafts- bzw. Verbandstypus, der seit den mittleren 1990er lahren in etlichen Branchen der Privatwirtschaft offensichtlich an Bedeutung gewinnt, ist im OD unbekannt; eine Entkoppelung von Tarif- und Dienstleistungsfunktion im Sinne eines Transformationsprozesses von Verbanden hat nicht stattgefunden.

5.2 Die Theorie von O/son

Spezifische Ansatze zur Erklarung von Verbands'bildung und Beitrittsmotiven liegen nur vereinzelt vor (zusammenfassend: Traxler 1999). Sie sind zudem implizit oder explizit an

25 Die Wirtschaftsverbande nehmen neben ihren AuBen- auch Binnenaufgaben wahr (Rampelt 1979: 24-32).

Diese Funktionen werden im OD weitgehend intern durchgefiihrt.

26 Der Organisationsgrad kann innerhalb der einze1nen Lander unterschiedlich sein. Die gr6Beren Kommunen (mit uber 20.000 Einwohnem) sind alle organisiert, ebenso ein beachtlicher Teil derjenigen mit 10.000-20.000 Einwohnem, so dass der Organisationsgrad gemessen an der Anzahl der von den Verbands- mitgliedern beschaftigten Arbeitnehmer h6her liegt, als wenn man ihn an der reinen Zahl der Arbeitgeber messen wurde.

den Rahmenbedingungen der Privatwirtschaft orientiert und daher kaurn auf den OD anzu- wenden. Am ehesten eignet sich die Theorie des kollektiven Handelns von Olson (1968), vor all em wenn man sie auf die komrnunale Ebene bezieht.

Olson betont wesentliche Unterschiede zwischen kleinen und groBen Gruppen. Er zeigt, dass sich Individuen in groBen bzw. latenten Gruppen keinesfalls spontan zusammen- schlieBen, da es sich bei den zu erwartenden Vorteilen urn offentliche Guter handelt, zu deren Erstellung kaurn freiwillige Beitdige geleistet werden. Es bedarf vielmehr besonderer Bedingungen vor all ern in Form von Zwang oder selektiven Anreizen, darnit rationale und eigeninteressiert handelnde Individuen die Erreichung gemeinsarner Ziele tatsachlich durch eigene Beitrage fOrdern.

GroBe Gruppen sind irn Gegensatz zu kleinen dadurch charakterisiert,dass keine spurbaren Interdependenzen zwischen den Handlungen der Individuen festzustellen sind.

Wegen der fehlenden Wahrnehrnbarkeit bzw. wechselseitigen Abhangigkeit besteht fur Individuen in groBen Gruppen kein Anlass, zur Erstellung von Kollektivgutern beizutra- gen:

• die individuellen Beitrage bleiben unmerklich,

• bei zunehmender GruppengroBe wird es immer kostspieliger und darnit praktisch un- rnoglich, Nichtrnitglieder vorn Konsum auszuschlieBen,

• daher gibt es keine Anreize fUr wechselseitige Verhaltenskontrollen.

Aus diesem Zusarnrnenhang von GruppengroBe und individuellern Handeln resultiert das fUr Organisationen typische Free-Rider-Problem ("Trittbrett- od er Schwarzfahrerprob- lem"): Individuen beteiligen sich nicht an den Kosten der Erstellung des Kollektivgutes, ohne von dessen Nutzung ausgeschlossen werden zu konnen.

Die eine Hauptaufgabe der Verbande, der Abschluss von Tarifvertragen, stellt ein Kol- lektivgut dar, von dessen Erstellung auch Nichtmitglieder profitieren konnen. Bei groBen Gruppen wie den KA V rnuss deshalb ein Verband, der auf freiwilliger Mitgliedschaft be- ruht und keinen Zwang im Sinne von Olson ausuben kann, selektive Anreize zum Beitritt zur VerfUgung haben. Aus der urnfangreichen Forschung vor all ern uber Gewerkschaften (Crouch 1982: 51 ff.), aber auch uber Arbeitgeberverbande der Privatwirtschaft (Rampelt 1979: 34 ff., Gladstone 1984: 29 ff.) wissen wir, dass diese Verbande eine breite Palette von privaten Gutern anbieten, "zu den en u. a. die Beratung in arbeits- und sozialrechtlichen Angelegenheiten sowie diverse Informationsdienste (z. B. zur wirtschaftspolitischen Ent- wicklung) zahlen ( ... )" (Traxler 1985: 56).

Ahnlich ist der Sachverhalt bei den KA V: Ihre Hauptaktivitaten sind die Mitwirkung bei der Gestaltung der Tarifpolitik, also bei der Erstellung kollektiver Guter, sowie die Beratung und Information der Mitglieder, also die Produktion privater Guter. Da die zuletzt genannten Aufgaben im Rahrnen der allgemein feststellbaren Veranderungen von der Ein- fluss- zur Mitgliedslogik zugenornrnen haben, nehmenKA V den Charakter von Dienstleis- tungsunternehmen an:

• Die Mitglieder haben satzungsgemaB Anrecht auf schriftliche und/oder rnundliche Beratung durch Referenten bzw. Sachbearbeiter des Verbandes bei all en tarif- und ar- beitsrechtlichen Problernen; sie rnachen von dies er Moglichkeit regen Gebrauch, was zu einer hohen zeitlichen Inanspruchnahrne des Verbandsapparats fUhrt.

• Mit diesem satzungsrechtlich garantierten Anspruch auf Beratung verbunden ist die Hilfestellung des Verbandes bei Rechtsstreitigkeiten. Die Prozessvertretung²⁷ vor Ar- beitsgerichten (einschlieBlich Landes- und Bundesarbeitsgericht), Sozialgerichten (ein- schlieBlich Landes- und Bundessozialgericht), Verwaltungs- sowie dem Oberverwal- tungsgericht erstreckt sich auf das gesamte Gebiet des Arbeits- und Tarifrechts, wobei Kiindigungsschutz- und Eingruppierungsprobleme dominieren. Ahnlich wie bei Ar- beitgeberverbanden der Privatwirtschaft ist diese Prozessvertretung vor aIlem flir klei- nere Mitglieder wichtig, die im Gegensatz zu groBen iiber keine eigene Rechtsabtei- lung verfligen.

• Weiterhin informiert die GeschaftssteIle des Verbandes die Mitglieder durch Rund- schreiben iiber relevante Entwicklungen vor aIlem des Tarif- und Arbeitsrechts. Dabei sind vom Adressatenkreis her zu unterscheiden: aIlgemeine Rundschreiben, die an aIle Mitglieder gehen, und Sonderrundschreiben, die sich an einzelne Verbandsgruppen richten. Die aIlgemeinen Informationen, die eine GroBenordnung von ca. 100 pro Jahr und Verband erreichen konnen, sind haufiger als die spezieIlen. Die Differenzierung soIl eine Uberfrachtung der Mitglieder mit Informationen verhindem.

Im Sinne der Analyse von Olson ist einer der altesten, in der Literatur wiederholt analysier- ten selektiven Anreize zum Verbandsbeitritt die Unterstiitzung bei Arbeitskampfen. Dieses private Gut steIlen in der Privatwirtschaft vor aIlem Gewerkschaften, aber auch Arbeitge- berverbande flir ihre Mitglieder bereit. Bei den Arbeitgeberverbanden des OD gibt es keine derartigen Einrichtungen in Form sogenannter Gefahrengemeinschaften der Tarifvertrags- verbande, so dass einer der wichtigeren Anreize nicht zur Verfligung steht. AIlerdings sind Streiks im OD sehr selten und Aussperrungen kommen nicht vor, so dass dieser Unter- schied faktisch nicht bedeutend ist.

Neben den Beziehungen zwischen KA V und Einzelmitgliedem ist das Verhaltnis zwi- schen Spitzenorganisation und Mitgliedsverband zu analysieren. Die Mitglieder haben gegeniiber der VKA u. a. Rechte auf

• Beratung in allen Fragen, die den Aufgabenbereich der VKA tangieren,

• Unterrichtung iiber Tatigkeiten der VKA und wichtige Ereignisse, insbesondere iiber gewerkschaftliche Forderungen und Kiindigungen von Tarifvertragen,

• Teilhabe an Dienstleistungen und Einrichtungen der VKA (VKA 2003: § 5). Die VKA verfasst SteIlungnahmen zu arbeitsrechtlichen Problem en und unterhalt einen eigenen Urteilsdienst zur aktueIlen Rechtsprechung flir die Mitglieder; Statistiken werden nur iiber Personalkosten ersteIlt.

Zwischen den Mitgliedsverbanden und Spitzenorganisationen bestehen permanente schrift- liche und telefonische Kontakte. FUr die innerverbandliche Verhaltenskoordination sorgt vor aIlem die Geschaftsflihrerkonferenz, der die hauptamtlichen Geschaftsfiihrer der Mit- gliedsverbande sowie der Hauptgeschaftsflihrer der VKA angehoren. Diese personelle Zusammensetzung garantiert, dass aIle Interessen im Abstimmungsprozess Beriicksichti- gung finden. Die Geschaftsflihrerkonferenz behandelt Probleme von herausragender Bedeu-

27 Die Prozessvertretung der Mitglieder erfolgt entweder ab der zweiten Instanz, bei Fragen von grundsatzli- cher Bedeutung auch von der ersten Instanz an oder prinzipiell von der ersten Instanz an. Im Ubrigen fUhren nur die Mitgliedsverbande, nicht dagegen die Spitzenorganisation Rechtsstreitigkeiten.

tung bzw. allgemeinem Interesse, u. a. tarifpolitische Fragen; sie hat "den Informations- und Erfahrungstausch zu fOrdem und zur Auslegung von Gesetzen und Tarifvertdigen sowie von Richtlinien und Beschliissen der Organe der VKA Stellung zu nehmen, urn die einheit- liche Anwendung zu gewahrleisten" (VKA 2003: § 17).

Anders als bei den KA V und der VKA 1iegt das Kollektivgutprob1em bei der TdL, die im Gegensatz zu Arbeitgeberverbanden kaum Serviceleistungen fUr ihre Mitglieder anbietet - und daher nur iiber wenige Mitarbeiter verfiigt. Ahnlich liegt der Sachverhalt bei den zustandigen Abteilungen der Ministerien der Bundeslander. Rechtsberatung spielt keine Rolle, allenfalls werden bestimmte Informationsleistungen erbracht wie die Ent- wicklung der Personalkosten oder des Sozialprodukts. Im Obrigen ist auch im OD haufig juristischer Sachverstand gefragt; das Personal ist fachlich hoch qualifiziert (hoher Aka- demikeranteil). In der Terminologie von Olson (1968) handelt es sich bei der TdL urn eine kleine Gruppe, die kaum Probleme bei der Bereitstellung von Kollektivgiitem haben soU- te. Insofem ist die Konzentration auf die Fiihrung von Tarifverhandlungen innerverband- lich unproblematisch.

6 Aktuelle Entwicklungen und Perspektiven 6.1 Strukturen der Kollektivverhandlungen

Das Tarifverhandlungssystem des OD ist im Gegensatz etwa zu denen in angelsachsischen Landem, aber ahnlich wie u. a. in den skandinavischen Landem durch weitgehende Zentra- lisierung und Integration gekennzeichnet (international vergleichend: Bach et al. 1999;

Dell'Aringa et al. 2001). Dabei werden Unterscheidungen wed er nach den drei Ebenen (Bund, Lander, Gemeinden) no ch nach Statusverhaltnisssen (Arbeiter und AngesteUte) vor- genommen ("multi-employer bargaining"). Eine von den korporativen Akteuren durchaus beabsichtigte Folge ist eine hochgradige Standardisierung der Entgelte und iibrigen Ar- beitsbedingungen, was in Anbetracht der fOderalistischen Verfassung der Bundesrepublik nicht selbstverstandlich ist. Diese weitgehende Vereinheitlichung liegt auch im Interesse der Gewerkschaften, die dadurch Legitimationsprobleme gegeniiber ihren Mitgliedem eh er lOsen k6nnen (zusammenfassend: Keller 1999). Ein weiteres Resultat sind sehr hohe De- ckungsraten, d. h. ein hoher Antei1 der Arbeitnehmer wird von KoUektivvertragen erfasst, sowohl in Bezug auf die Arbeitgeber als auch auf die bei ihnen Beschaftigten. Sogenannte stille Tarifflucht, d. h. ein faktisches Unterbieten vereinbarter tariflicher Standards trotz Verbandsmitgliedschaft, kommt im Gegensatz zur Privatwirtschaft nicht vor; insofem ist die Verpflichtungsfahigkeit der Verbande nach wie vor gegeben.

Bei traditionell engen und kooperativen Beziehungen zwischen den Arbeitgeberver- banden gelingt normalerweise die Ex-ante-Koordination der Interessen in prozedural schwierigen Willensbildungs- und Abstimmungsprozessen, so dass gemeinsames und soli- darisches Handeln m6glich wird.²⁸

"Die se allerdings nicht institutionalisierte Zusammenarbeit hat sich nach tibereinstimmender Ansicht fur den Bund, die TdL und die VKA gut bewahrt; denn die drei ,offentlichen Arbeitge- 28 Falls Bewertungsunterschiede auftreten, verfahren die Beteiligten haufig nach dem Prinzip der relativen

Betroffenheit: Sie akzeptieren die Position des am starksten betroffenen Bereichs aIs Mehrheitsmeinung.

ber' haben dadurch, insbesondere den Gewerkschaften gegeniiber, zwangslaufig ein groBeres Gewicht. Gegenseitige Prajudizierungen werden verrnieden" (Berger 1980: 221).

Alle Arbeitgeber haben nach iibereinstimmender Beurteilung den Wert einheitlicher Tarif- verhandlungen erkannt und wollen diese unter keinen Umstanden aufgeben, da in getrenn- ten Verhandlungen ihre Position durch tarifpolitische Zersplitterung geschwacht wiirde.

Der informelle Charakter der Abstimmungsprozesse erhoht die FlexibiliUit der Verhand- lungsfUhrung.²⁹ Die Tatsache, dass ein der BDA entsprechender Dachverband zur tarif- und sozialpolitischen Interessenwahmehmung formal fUr den OD nicht besteht, stellt in Anbe- tracht der faktisch engen Kooperation keinen gravierenden Nachteil dar.

Die partiell unterschiedlichen Interessen der Vertreter der drei Arbeitgeber³⁰ fiihren zu unterschiedlichen Verhaltensformen bei der intemen Willensbildung vor und wahrend der Tarifverhandlungen. Charakteristisch fUr diese Prozesse ist ihre Zweistufigkeit, da sie sich sowohl innerhalb als auch zwischen Gruppen vollziehen. Willensbildungsprozesse zwi- schen Gruppen beeinflussen das Verhandlungsverhalten und -ergebnis starker als die inner- halb einer Gruppe. Unterschiedliche Bewertungen, auf die Riicksicht genommen werden muss, ergeben sich nicht so sehr zwischen den Vertretem des Bundes und der Lander als vielmehr im Verhaltnis zu den Vertretem der Kommunen.³¹ Die Bestimmungsgriinde fUr diese Differenzen liegen in der schlechten finanziellen Situation sowie der besonderen Streikanfalligkeit der Kommunen. Echte Interessenkonflikte allgemeiner Art (niedriger Abschluss versus politisches Uberleben) sowie solche zwischen den Vertretem der Ge- meinden, der Lander und des Bundes sind selten (zu den Ausnahmen: Keller 1983).

Insofern liegt eine andere Situation vor als bei Arbeitgeberverbanden der Privatwirt- schaft. Der Unterschied besteht darin, dass die Arbeitgeber des OD sowohl auf den Arbeits- als auch auf den Produktmarkten nur in begrenztem MaBe in einem Konkurrenzverhaltnis zueinander stehen; dadurch treten Probleme der Herstellung innerverbandlicher Solidaritat weniger stark auf als bei den Arbeitgeberverbanden in der Privatwirtschaft.

Das Dilemma "zwischen Kompromisserreichung und Verpflichtung der eigenen Or- ganisation" (Weitbrecht 1973: 22) wird ahnlich wie in der Privatwirtschaft gelOst: Die Be- schlussorgane, die den GroBen Tarifkommissionen der Gewerkschaften entsprechen, sind auf Seiten der Arbeitgeber die Mitgliederversammlungen von VKA und TdL sowie die Bundesregierung. Diese Gremien werden wahrend der Verhandlungen wiederholt von ihren Reprasentanten informell konsultiert und iiber den aktuellen Verlauf sowie iiber Modifika- tionen der unterschiedlichen Positionen und alternative Moglichkeiten eines Abschlusses informiert. Sie miissen spater dem ausgehandelten Kompromiss formal und mit qualifizier- ten Mehrheiten zustimmen, wodurch die Folgebereitschaft der Mitglieder gesichert wird.

Wahrend die Mitgliederversammlung der VKA in den wichtigen Phasen in ihren Entschei- dungen autonom ist, hat bei der TdL die politische Ebene wesentlichen Einfluss auf den Prozess der Willensbildung.

29 Im Prozess der Entscheidungsfindung wird die Kornmission irnmer weiter verkleinert, was die Kompromissfin- dung erleichtert: An der ersten Verhandlungsrunde, bei der die sogenannten "Fensterreden" gehalten werden, sind mehr als 200 Personen beteiligt. Spater tagt dann die sogenannte ,,48er Kommission". In der entschei- denden Phase erarbeitet der sogenannte "kleine Kreis" (,,6er Kreis") einen einigungsfahigen Kompromiss.

30 Divergierende Interessen konnen z.B. dadurch auftreten, dass die Gewerkschaftsforderungen wie in den spaten 1960er und 1970er lahren sogenannte soziale Komponenten enthalten, von denen die Arbeitgeber wegen ihrer differierenden Personalstrukturen in unterschiedlichem AusmaB betroffen sind (Keller 1983).

31 Das innerorganisatorische Bargaining (Walton/McKersie 1991) ist auch auf Arbeitgeberseite recht komplex.

6.2 Aktuelle Entwicklungen

Aus den Verbandssatzungen, die Integrations- und Legitimationsfunktionen haben, ergeben sich Pflichten der Mitglieder wie die DurchfUhrung abgesch10ssener Tarifvertrage und sonstiger Vereinbarungen, ein weitgehender Verzicht auf den se1bstandigen Absch1uss von Tarifvertragen sowie ein Verbot der Unterbietung oder Uberschreitung von Tarifvertrags- bedingungen. Die Ahndung von VerstOBen der Mitglieder bzw. bei Spitzenorganisationen der Mitgliedsverbande gegen diese Pflichten kann durch Verbandsstrafen in Form von Ge1dbuBen oder in gravierenden Fallen durch Aussch1uss erfo1gen (Bunn 1984: 189ff.).32 Allerdings ist diese verbandsautonome Sanktionierung eine selten praktizierte, allenfalls erganzende Kontro111eistung, wobei ein Aussch1uss no ch seltener a1s eine Ge1dbuBe ver- hangt wird. Insofern besteht kein wesentlicher Unterschied zu Arbeitgeberverbanden der Privatwirtschaft (Rampe1t 1979: 59; SchmitterlStreeck 1981: 233 ff.).

Solidaritat im Binnenverha1tnis der Mitg1ieder, vor all em die Befo1gung der Tarifge- bundenheit, ist eine notwendige Voraussetzung fUr Hand1ungs- und Entscheidungsfahigkeit im AuBenverha1tnis, d. h. gegenuber dem TarifPartner. Solidarisches Handeln muss bei einer Mitg1iedschaft, die wegen der grundgesetz1ich garantierten Vereinigungsfreiheit freiwillig ist, durch andere Mechanismen garantiert werden a1s durch den Einsatz der dem Verband autonom zur VerfUgung stehenden Zwangsmitte1, vor allem durch freiwillige Ubereinkiinf- te all er Betei1igten. Im Ubrigen besteht im OD fUr den Fall einer Rea1isierung der Exit- Option (Hirschman 1974) keine Alternative, d. h. kein konkurrierender Verband; ein Aus- tritt ist gleichbedeutend damit, nicht organisiert zu sein.

In dieser Hinsicht existieren zwei Besonderheiten: Die TdL sch10ss 1994 das Land Berlin aus, wei1 es gegen Grundsatze der TdL verstieB, indem es im Osttei1 Entgeltrege- 1ungen fUr das Tarifgebiet West anwandte. Berlin sch10ss im Friihjahr 2003 eigenstandige Tarifvertrage mit den zustandigen Gewerkschaften. AuBerdem trat das Land Hessen im Marz 2004 aus der TdL aus (http://www.td1.bayern.de). Diese "Organisationskrise" der TdL ist prima facie iiberraschend, wei1 - zumindest in der Olson'schen Rationa1-Choice- Perspektive - Konflikte aufgrund der groBen Mitg1iederzah1 am ehesten bei den Verban- den der kommuna1en Ebene zu erwarten waren. Eine Erk1arung gelingt am ehesten, wenn man die Dominanz der finanziellen Rahmenbedingungen in den Mitte1punkt riickt und nicht andere, etwa parteipo1itische Ka1kii1e. Bei den Landem ist aufgrund der grundgesetz- 1ich vorgegebenen Aufgabenvertei1ung - und nicht wegen ihrer spezifischen Hausha1ts- und oder Persona1politiken - der Anteil der Persona1- an den Gesamtausgaben traditionell wesentlich h6her a1s bei den Kommunen (Keller 2006). Erstaunlich ist insofem nicht die Tatsache des Austritts der Lander aus der Verhand1ungsgemeinschaft, sondern der spate Zeitpunkt.

Die etab1ierten, hochgradig zentralisierten Strukturen der Kollektivverhand1ungen33 zerfie1en nach der Tarifrunde des lahres 2003 (Behrens 2003), a1s einige unionsregierte Bundes1ander (u. a. Baden-Wiirttemberg, Hessen, Niedersachsen) nach einem a1s zu hoch empfundenen Absch1uss mit Austritt aus der TdL drohten, urn eigenstandige Rege1ungen in

32 "Der Ausschluss selbst stellt fUr den Verband eine nur wenig attraktive Option dar, da er Integration nur durch erzwungene Desintegration aufrechterhalt. Infolge der Abhangigkeit ihrer Wirksamkeit von jener normativer undloder remunerativer Integrationsmodi k6nnen die den Verbanden autonom zur VerfUgung stehenden Zwangsmittel nur erganzende Kontrollleistungen sein." (Traxler 1980: 13).

33 Erste Erosionstendenzen zeigten sich vorher bereits im Abschluss einiger sogenannter Spartentarifvertrage (u.a. im Personennahverkehr); PrivatisierungsmaBnahmen wirken in dieselbe Richtung.