Bericht der Finanzkommission

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Finanzkommission Commission des finances

Bericht der Finanzkommission

-

ZUM

V

ORANSCHLAG

(VA) 2014 -

ZUM

A

UFGABEN

-

UND

F

INANZPLAN

(AFP) 2015-2017 -

ZUR

A

NGEBOTS

-

UND

S

TRUKTURÜBERPRÜFUNG

(ASP) 2014

Bern, 28. Oktober 2013

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Inhaltsverzeichnis

1 Zusammenfassung ... 3

2 Überblick über das Defizit 2012, die Resultate der ASP 2014 und den VA/AFP 14/15-17 ... 4

2.1 Kompensation des Defizits 2012 in der Laufenden Rechnung ... 4

2.2 Kompensation des Finanzierungsfehlbetrags 2012 in der Investitionsrechnung ... 4

2.3 Angebots- und Strukturüberprüfung (ASP) 2014 ... 5

2.4 Voranschlag / Aufgaben- und Finanzplan 2014/2015-2017 (VA/AFP 14/15-17) ... 6

2.4.1 Laufende Rechnung ... 6

2.4.2 Investitionsrechnung ... 7

2.4.3 weitere wichtige Punkte ... 8

3 Angebots- und Strukturüberprüfung ASP 2014: Erarbeitung und Einbezug der Finanzkommission ... 10

4 Angebots- und Strukturüberprüfung ASP 2014: Beurteilung der Ergebnisse ... 12

5 Anträge und Planungserklärungen zum VA/AFP 14/15-17 und zur ASP 2014 mit Begründung ... 15

6 Weiterführende Vorschläge der Finanzkommission ... 21

7 Zusammenfassung der Anträge der Finanzkommission ... 23

7.1 Grundsatzentscheid betreffend das Defizit 2012 ... 23

7.2 Anträge zum Voranschlag 2014 ... 23

7.2.1 Investitionsrechnung ... 23

7.2.2 Laufende Rechnung ... 23

7.3 Planungserklärungen zum Aufgaben- und Finanzplan 2015-2017 ... 24

7.4 Planungserklärungen zur Angebots- und Strukturüberprüfung ASP 2014 ... 24

7.5 Schlussabstimmung zum Voranschlag 2014 ... 25

7.6 Schlussabstimmung zum Aufgaben- und Finanzplan 2015-2017 ... 25

7.7 Schlussabstimmung zum Bericht Angebots- und Strukturüberprüfung (ASP) 2014 ... 25

Anhang 1: Bericht der Justizkommission Bericht der Justizkommission zum Voranschlag 2014 und zum Aufgaben- und Finanzplan 2015 - 2017 der Justiz des Kantons Bern ... 26

Anhang 2: Angebots- und Strukturüberprüfung (ASP) 2014: Die einzelnen Mass- nahmen nach Aufgabenfeldern@..@@@@@@@@...34

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1 Zusammenfassung

Mit dem vorliegenden Bericht nimmt die Finanzkommission Stellung sowohl zum Voranschlag (VA) / Aufgaben- und Finanzplan (AFP) 2014/2015-2017 wie auch zum Bericht des Regierungs- rates zur Aufgaben- und Strukturüberprüfung (ASP) 2014.

Dem Regierungsrat ist es gelungen ein ausgeglichenes Budget zu präsentieren, das zudem einen positiven Finanzierungssaldo aufweist. Der Hauptgrund dafür liegt in der ASP, welche der Regierungsrat Ende Juni 2013 präsentiert hat und die für 2014 Haushaltsverbesserungen in der Höhe von 231 Mio. Franken mit sich bringt. Die Finanzkommission hat das Projekt ASP eng be- gleitet. Sie trägt das Vorgehen wie auch die Resultate zum grössten Teil mit. In der Einteilung der Massnahmen in die Töpfe 1 (umzusetzende Massnahmen) und 2 (nicht umzusetzende Massnahmen) kommt sie in einzelnen Bereichen zu abweichenden Ergebnissen. Zudem beantragt die Finanzkommission bei den Investitionen eine Reduktion von 30 Mio. Franken. Insge- samt führen die Anträge der Finanzkommission ebenfalls zu einem ausgeglichenen Voranschlag 2014 und einem noch etwas positiveren Finanzierungssaldo in der Investitionsrechnung.

Beim Aufgaben und Finanzplan 2015-2017 beschränkt sich die Finanzkommission darauf, eine Korrektur des negativen Finanzierungssaldos ab 2015 und die Abtragung des Finanzierungsfehl- betrags 2012 bis Ende 2017 zu fordern. Dazu müssen die Nettoinvestitionen ab 2015 noch ein- mal reduziert werden, wenn nicht unerwartet bedeutend höhere Überschüsse erzielt werden können.

Mit der Angebots- und Strukturüberprüfung ASP 2014 hat der Regierungsrat einen neuen strategischen Ansatz verfolgt. Zuerst wurde eine Analyse des kantonalen Haushalts vorgenommen, bevor dieser auf der Basis der Daten der Eidg. Finanzverwaltung und eingeteilt in 32 Aufgaben- felder mit den anderen Kantonen verglichen wurde. Es zeigte sich, dass der Kanton Bern ein durchschnittliches Dienstleistungsangebot erbringt, zu dessen Finanzierung er sein unterdurchschnittliches Steuersubstrat überdurchschnittlich belasten muss. Zudem weist er ein strukturelles Defizit von etwa 450 Mio. Franken auf. Ein strukturelles Defizit kann grundsätzlich mit Mehrein- nahmen oder Ausgabenkürzungen oder einer Kombination von beiden ausgeglichen werden. Im Hinblick auf die politische Umsetzbarkeit der Massnahmen und weil der Kanton Bern bereits eine hohe Steuerbelastung aufweist, wurde der Schwerpunkt klar auf Abbaumassnahmen gelegt, wo- bei es sich bald zeigte, dass zum Ausgleich des Voranschlags auch Mehreinnahmen und weitere Massnahmen berücksichtigt werden müssen.

Die Anträge zu den ASP-Massnahmen sind in der FIKO mit Mehrheitsentscheiden zu Stande gekommen, die etwa im Verhältnis zwei zu eins gefällt wurden. Eine Minderheit der Finanzkom- mission kann die Anträge dementsprechend nicht mittragen. Die Minderheit wollte auf einen Grossteil der Massnahmen verzichten und die Mehrbelastungen mit befristeten Steuererhöhun- gen ausgleichen, was wiederum die Mehrheit der Finanzkommission ausdrücklich ablehnte.

Der Bericht der Justizkommission und deren Anträge zum Voranschlag 2014 und zum Aufgaben- und Finanzplan 2015 – 2017 der Justiz des Kantons Bern ist integraler Bestandteil des vorliegenden Berichts der Finanzkommission. Die Finanzkommission unterstützt die Anträge der Jus- tizkommission.

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2 Überblick über das Defizit 2012, die Resultate der ASP 2014 und den VA/AFP 14/15-17

2.1 Kompensation des Defizits 2012 in der Laufenden Rechnung

Die Jahresrechnung 2012 hat mit einem Defizit von 196 Mio. Franken abgeschlossen. Gemäss der verfassungsmässigen Schuldenbremse muss das Defizit dem Voranschlag des übernächs- ten Jahres belastet werden. Mit Zustimmung von drei Fünfteln (96 Stimmen) seiner Mitglieder kann der Grosse Rat die Frist auf bis zu vier Jahre erstrecken.¹

Bei der Beratung des Geschäftsberichts 2012 in der Junisession 2013 hat der Grosse Rat beschlossen, den Entscheid zur Kompensation auf die Novembersession 2013 zu verschieben, damit der Beschluss in Kenntnis der aktuellen Finanzplanzahlen des VA/AFP 14/15-17 und insbesondere der Resultate der ASP 2014 getroffen werden kann.

Der Regierungsrat beantragt dem Grossen Rat, die Kompensation des Defizits 2012 auf vier Jahre zu verteilen. Die Finanzkommission unterstützt diesen Antrag. Dem Regierungsrat ist es gelungen, trotz der Kompensationspflicht in allen vier Planjahren einen ausgeglichenen Haushalt zu präsentieren. Die Verteilung der Tranchen auf die vier Jahre (2014: 10 Mio. / 2015: 30 Mio. / 2016 80 Mio. und 2017 76 Mio.) und die stärkere Belastung der Jahre 2016/17 sind insofern ge- rechtfertigt, als auch die ASP-Massnahmen erst in diesen Jahren ihre volle Wirkung entfalten.

Eine vollstände Kompensation im 2014 würde bedeuten, dass der VA 14 mit zusätzlich 186 Mio.

Franken belastet würde. Weitere Einsparungen in dieser Grössenordnung zusätzlich zur ASP sind nicht realistisch. Die einzige Möglichkeit wäre wohl, die Steuern kurzfristig für ein Jahr zu erhöhen, was sowohl der Regierungsrat wie die Mehrheit der Finanzkommission ablehnen.

Weil die Verfassungsbestimmung zur Schuldenbremse in der Laufenden Rechnung 2014 zum ersten Mal angewendet wird, haben sich Detailfragen zum konkreten Vorgehen ergeben. Die Finanzkommission hat bei der Finanzdirektion ein Kurzgutachten in Auftrag gegeben, um u.a. die Frage zu klären, welche Kompetenzen bei der Regierung und welche beim Grosser Rat liegen, insbesondere in Bezug auf die genaue Festlegung der Tranchen zur Abtragung des Defizits. Das Gutachten ist zum Schluss gekommen, dass der Grosse Rat den Grundsatzentscheid zu fällen hat, ob das Defizit in einem Jahr abgetragen werden muss oder ob die Frist auf vier Jahre erstreckt werden soll. Sobald dieser Entscheid gefällt ist, muss der Regierungsrat diesen umsetzen. Ihm obliegt die Planungshoheit, weshalb er auch festzulegen hat, wie hoch die Beträge in den einzelnen Jahren sein sollen. Entscheidend ist, dass mit dem Geschäftsbericht des Jahres 2017 das Defizit des Jahres 2012 auch tatsächlich vollständig abgetragen sein wird. Das vom Regierungsrat gemäss VA/AFP vorgesehene Vorgehen ist aus Sicht der Finanzkommission somit korrekt.

2.2 Kompensation des Finanzierungsfehlbetrags 2012 in der Investitionsrech- nung

Neben dem Aufwandüberschuss in der Laufenden Rechnung weist der Jahresabschluss 2012 auch einen Finanzierungsfehlbetrag in der Investitionsrechnung von 198 Mio. Franken aus. Die Schuldenbremse in der Investitionsrechnung, Art. 101b der Verfassung, sagt in Absatz 3, dass ein Finanzierungsfehlbetrag im Geschäftsbericht im Voranschlag des übernächsten Jahres und der drei darauf folgenden Jahre zu kompensieren ist. Diese Vorgabe erfüllt der VA/AFP 14/15-17

1 Art. 101a der Kantonsverfassung

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zurzeit nicht. Zwar ist für 2014 ein positiver Saldo von 34 Mio. vorgesehen, danach aber negative Saldi zwischen 4 und 55 Mio. Franken. Mit diesen Zahlen lässt sich der Finanzierungsfehlbetrag 2012 nicht ausgleichen, der Fehlbetrag (und damit die Verschuldung) würde im Gegenteil noch mehr zunehmen. Die Finanzierungsfehlbeträge sind aber auch nicht so hoch, dass es unrealis- tisch erscheint, diese in der Erarbeitung der Voranschläge der nächsten Jahre noch zu korrigieren und positive Saldi zu erreichen, die es ermöglichen, den Fehlbetrag 2012 auszugleichen.

In diesem Sinne erscheint es der Finanzkommission nachvollziehbar und akzeptabel, dass der Regierungsrat darauf verzichtet hat, Absatz 4 von Art. 101b zur Anwendung zu bringen. Dieser besagt, dass drei Fünftel des Grossen Rates beschliessen können, die Abtragung des Finanzie- rungsfehlbetrags von vier auf acht Jahre zu verlängern oder ganz darauf zu verzichten. Mit einer entsprechenden Planungserklärung zum Aufgaben- und Finanzplan will die Finanzkommission aber sicherstellen, dass die Abtragung des Finanzierungsfehlbetrags von 2012 nicht auf die lan- ge Bank geschoben wird und er in den Jahren 2015-17 tatsächlich vollzogen wird. .

2.3 Angebots- und Strukturüberprüfung (ASP) 2014

Im Sommer 2012 hat sich der Regierungsrat entschlossen, das Projekt Aufgaben- und Struktur- überprüfung (ASP) 2014 ins Leben zu rufen. Zu diesem Zeitpunkt zeichnete sich ab, dass der Kanton ab 2014 wieder in die roten Zahlen rutschen würde. Der Regierungsrat berechnete, dass das mittelfristige strukturelle Defizit des Kantons zwischen 400 und 450 Mio. Franken beträgt. Er setzte sich mit der ASP das Ziel, Haushaltverbesserungen in dieser Höhe innerhalb von zwei bis drei Jahren zu erreichen. Am 28. Juni 2013 präsentierte der Regierungsrat die Ergebnisse der ASP. Sie enthalten die folgenden finanziellen Eckwerte:

Massnahmen Topf 1 VA 2014 AFP 2015 AFP 2016 AFP 2017

Aufgaben- und Strukturanpassungen 158 212 233 247

Reduktion Lohnsummenwachstum 32 50 84 109

Steuern: Aufhebung der Gesamtpauschale für Berufskosten 41 41 41 41

Steuern; Plafonierung des Fahrkostenabzugs auf CHF 3‘000 0 0 54 54

Abschreibungen: Bildung einer Aufwertungsreserve HRM2 0 40 40 40

TOTAL Massnahmen Topf 1 231 343 453 491

Massnahmen Topf 2 ^{VA 2014} ^{AFP 2015} ^{AFP 2016} ^{AFP 2017}

Aufgaben- und Strukturanpassungen 127 136 144 153

Elimination Lohnsummenwachstum 2014 bis auf Rotations-

gewinne 65 29 29 28

Gemeinden: Teilabschöpfung der Entlastungsgewinne aus

Topf 1 20 20 30 30

TOTAL Massnahmen Topf 2 212 185 202 211

TOTAL Massnahmen ASP 443 527 655 702

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Das Total aller Massnahmen zeigt, dass es dem Regierungsrat gelungen ist, bereits für 2014 Massnahmen zu erarbeiten, die zu Haushaltsverbesserungen von fast 450 Mio. Franken führen und für die Folgejahre das Ziel sogar übertreffen. Der Regierungsrat schlägt allerdings vor, nicht alle Massnahmen umzusetzen, weil er Teile davon für politisch nicht vertretbar hält. Mit der Um- setzung der Massnahmen alleine aus Topf 1 wird das gesteckte Verbesserungsziel mit 453 Mio.

Franken im Jahr 2016 erreicht².

2.4 Voranschlag / Aufgaben- und Finanzplan 2014/2015-2017 (VA/AFP 14/15-17) Alle Details zum VA/AFP 14/15-17 können dem entsprechenden Zahlen- und Berichtswerk des Regierungsrats entnommen werden. Die Finanzkommission stellt im Folgenden kurz die aus ihrer Sicht wichtigsten Zahlen und Eckwerte dar:

Veränderungen VA13 zu VA 14 ^{VA 2014} ^{AFP 2015} ^{AFP 2016} ^{AFP 2017}

Ausgangslage im November 2012 - 229 - 272 - 292 - 292

Veränderungen im Hauptverfahren³ 4 -54 -141 -195

ASP – Topf 1 231 343 453 491

Saldo Laufende Rechnung August 13 6 17 20 5

Nettoinvestitionen -640 -614 -606 -558

Abschreibungen 657 552 524 513

Abschreibung Bilanzfehlbetrag 10 30 80 76

Auflösung Aufwertungsreserve (ASP-Massnahme HRM2/IPSAS)

0 -40 -40 -40

Selbstfinanzierung 673 559 584 554

Finanzierungssaldo 34 -55 -22 -4

Selbstfinanzierungsgrad in % 105 91 96 99

Im Vergleich zum VA/AFP 14/15-17 vom 21. August 2013 haben die Zahlen eine Veränderung erfahren. Die nochmalige Überprüfung des Zahlenwerks durch die Finanzdirektion hat ergeben, dass die vorgesehenen Abschreibungen des Bilanzfehlbetrages, bzw. die in der Laufenden Rechnung eingestellten Abtragungstranchen des Defizits 2012 bei der Berechnung der Selbstfi- nanzierung mitberücksichtigt werden können. Somit verbessert sich der Finanzierungssaldo in der Investitionsrechnung in den kommenden Jahren jeweils um den zur Abtragung des Bilanz- fehlbetrags vorgesehenen Betrag.

2.4.1 Laufende Rechnung

Nachdem der Kanton Bern während mehrerer Jahre satte Überschüsse von über hundert Mil- lionen Franken erwirtschaften konnte, fiel der Ertragsüberschuss 2011 nur noch gering aus.

2 Die einzelnen Massnahmen sind im Anhang 1 dieses Berichts auf den Seiten 21-24 aufgeführt.

3Siehe VA/AFP 14/15-17, S. 44f

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Im 2012 resultierte erstmals wieder ein Defizit von fast 200 Mio. Franken und auch für 2013 ist gemäss Hochrechnung vom August und einer Trendmeldung vom Oktober dieses Jahres mit einem negativen Jahresergebnis zu rechnen, obwohl in beiden Jahren kein Defizit budgetiert worden war.

Dank der ASP-Massnahmen plant der Kanton ab 2014 wieder mit einem ausgeglichenen Haushalt. Die Zahlen für die zukünftigen Jahre sind allerdings mit verschiedenen Unsicherhei- ten behaftet: Erstens müssen die ASP-Massnahmen vom Parlament genehmigt werden. Allei- ne der Verzicht auf eine oder zwei finanziell bedeutende Massnahmen ohne entsprechende Kompensation, würde den Haushalt aus dem Gelichgewicht bringen. Die Zahlen für die Jahre 2013 und folgende sind Prognosen in die Zukunft, die immer mit Chancen und Risiken ver- bunden sind, wie der Regierungsrat ausführlich darlegt.⁴

Laufende

Rechnung ^{GB 2010} ^{GB 2011} ^{GB 2012} ^{VA 2013} ^{VA 2014} ^{AFP 2015} ^{AFP 2016} ^{AFP 2017}

Aufwand 9‘687 9‘962 10‘556 10‘426 10‘355 10‘266 10‘333 10‘404

Ertrag 9‘929 10‘019 10‘360 10‘432 10‘362 10‘283 10‘353 10‘408

Saldo 243 57 -196 6 6 17 20 5

Der längerfristige Vergleich der Zahlen zeigt, dass der scheinbar unaufhaltsame Trend des Ausgabenwachstums gebrochen werden konnte. Während die Jahresrechnung 2012 noch mit Gesamtausgaben von über 10.5 Mrd. Franken abschloss, sollen die Ausgaben im 2015 300 Mio. tiefer ausfallen und den Spitzenwert von 2012 auch zum Ende der Planjahre noch nicht wieder erreichen.

2.4.2 Investitionsrechnung

Der Regierungsrat hat 2012 beschlossen, die ordentlichen Nettoinvestitionen in den nächsten Jahren auf maximal 500 Mio. Franken zu plafonieren. An diesem Beschluss hat er im diesjähri- gen Planungsprozess festgehalten, weshalb kaum Veränderungen zum Vorjahr feststellbar sind.

Für das Jahr 2017 fallen die Spezialfinanzierungen tiefer aus als in den Vorjahren, weil viele Pro- jekte, die aus dem Fonds für Spitalinvestitionen finanziert werden, in den nächsten Jahren zum Abschluss gelangen.

Veränderungen VA 2013 zu VA 2014 VA 2014 AFP 2015 AFP 2016 AFP 2017

Saldo Investitionsrechnung August 2012 643 617 610 610

Veränderungen gegenüber bisheriger Planung 3 3 4 52

Saldo Investitionsrechnung (Nettoinvestitionen) August 2013 640 614 606 558

Entnahmen aus Spezialfinanzierungen 141 113 105 57

Nettoinvestitionen ohne Spezialfinanzierungen 499 500 500 500

In der Gesamtkantonalen Investitionsplanung⁵ ist ersichtlich, dass vor allem die BVE, die rund zwei Drittel der Investitionen tätigt, in den kommenden Jahren mehr Projekte geplant hat als sie aufgrund der ihr zugewiesenen Mittel realisieren kann. Dabei handelt es sich um einen so

4 VA/AFP 14/15-17, Kapitel 5, S. 63-74

5 VA/AFP 14/15-17, S. 109-168

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genannten Sachplanungsüberhang, der dazu dient, sich verzögernde oder nicht realisierbare Projekte durch andere Vorhaben zu ersetzen, um die vorhandenen Mittel möglichst vollstän- dig auszuschöpfen.

Finanzierungssaldo und Selbstfinanzierungsgrad VA 2014 AFP 2015 AFP 2016 AFP 2017

Selbstfinanzierung 673 559 584 554

Nettoinvestitionen 640 614 606 558

Finanzierungssaldo 34 -55 -22 -4

Selbstfinanzierungsgrad in % 105 91 96 99

Während die Laufende Rechnung in den kommenden Jahren ausgeglichen ist, können die Investitionen ab 2015 nicht vollständig aus eigenen Mitteln finanziert werden. Der Selbstfinan- zierungsgrad sinkt unter 100 Prozent und die Schulden erhöhen sich, weil die Investitionen teilweise mit Fremdmitteln finanziert werden müssen. Wenn sich an diesen Zahlen nichts mehr ändert, würde 2015 die Schuldenbremse in der Investitionsrechnung verletzt.⁶ Die Werte sind aber nur leicht negativ, so dass es realistisch erscheint, diese in der Erstellung der Vor- anschläge der nächsten Jahre noch zu korrigieren.

2.4.3 weitere wichtige Punkte

• Korrekturfaktoren

Der Korrekturfaktor Personal wird im VA 14 zum letzten Mal angewendet. Er beträgt 0.5 Prozent.

Im Jahr 2014 stehen für Lohnmassnahmen 1.5 Prozent zur Verfügung. Sie setzen sich aus 0.5 Prozent Rotationsgewinnen und 1 Prozent Lohnsummenwachstum zusammen.

Der gesamtstaatliche Korrekturfaktor zur Erhöhung der Budgetgenauigkeit, der erstmals 2011 eingeführt wurde, hat sich bewährt. Er ist auch im VA 14 vorgesehen und beträgt 136 Mio. Fran- ken.

• Pensionskassen

Die Finanzkommission hat letztes Jahr gefordert, dass die Auswirkungen der Revision des Pen- sionskassengesetzes dieses Jahr im VA/AFP abgebildet werden müssten. In der Juni- und Sep- tembersession dieses Jahres hat der Grosse Rat das Pensionskassengesetz beraten und verabschiedet. Der Regierungsrat hat die Auswirkungen gemäss revidiertem Gesetz in die Finanzpla- nung aufgenommen. In den ersten Jahren ab 2015 beträgt die Zusatzbelastung der Laufenden Rechnung um 8 Mio. und steigt bis ins 20. Jahr (2034) auf 47 Mio. Franken pro Jahr an.

• Budget der Justiz

Das Budget der Justiz wird federführend von der Justizkommission vorberaten. Diese beantragt in ihrem eigenen Bericht zum VA/AFP 14/15-17 der Justiz, dem Budget der Justiz zuzustimmen.

Die Finanzkommission schliesst sich diesem Antrag an.

Die Justiz geniesst seit 2011 relative Unabhängigkeit. Der Benchmark der Justiz im engeren Sin- ne in der Angebots- und Strukturüberprüfung ist gut, fällt aber noch in die Zeit vor der Justizre- form (Rechtsprechung 85% des CH-Durchschnitts)⁷. Seither hat sich das Budget der Justiz stark erhöht, der Regierungsrat spricht von ca. 40 Prozent zwischen 2010 und 2014. Er hat die Justiz aufgefordert, sich an der ASP zu beteiligen und einen Beitrag von 5 Mio. Franken zu leisten. Die-

6 Art. 101b KV (BSG 101.1)

7 BAKBasel: Benchmarking nach 32 Aufgabenfeldern vom 28.02.13, S. 229-33

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sem Aufruf ist die Justiz nach eigenen Angaben nachgekommen. Der Regierungsrat kritisiert allerdings, dass das Budget der Justiz weiter stark ansteige und ein wesentlicher Teil der erziel- ten Verbesserungen aufgrund der gesamtstaatlich verordneten Kürzung des Lohnsummen- wachstums zu Stande gekommen sei.⁸ Die Justiz wiederum argumentiert, dass sie zahlreiche durch sie nicht beeinflussbare Aufwanderhöhungen zu gewärtigen habe (Erhöhungen bei den internen Verrechnungen, die gesamtstaatlich saldoneutral sind, und der unentgeltlichen Prozess- führung sowie steigende Fallzahlen allgemein). Die Justizkommission ist bemüht, die finanzielle Entwicklung der Justiz kritisch zu hinterfragen. So hat sie unter anderem beschlossen, eine ex- terne Überprüfung der Personaldotation der Justiz durchzuführen. Die Finanzkommission unter- stützt das Vorgehen der Justizkommission.

Der Bericht der Justizkommission und deren Anträge zum Voranschlag 2014 und zum Aufgaben- und Finanzplan 2015 – 2017 der Justiz des Kantons Bern ist integraler Bestand- teil des vorliegenden Berichts der Finanzkommission. Die Finanzkommission stimmt dem Bericht zu und unterstützt die Anträge der Justizkommission ausdrücklich.

8 VA/AFP 14/15-17, S. 53f

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3 Angebots- und Strukturüberprüfung ASP 2014: Erarbeitung und Einbezug der Finanzkommission

Seit sich die Wolken am kantonalen Finanzhimmel 2010 zu verdunkeln begannen, ist die Finanz- kommission mit dem Regierungsrat in den so genannten intensivierten Planungsdialog getre- ten. Die Intensivierung des Planungsdialogs besteht konkret darin, dass die Finanzdirektorin während der Erarbeitung des Budgets in der ersten Hälfte des Jahres die Finanzkommission periodisch über den Stand der Arbeiten informiert. Im diesjährigen Planungsprozess stand nicht das „Hauptverfahren“ der Budgeterstellung im Vordergrund sondern die ASP 2014. Bereits im Herbst 2012 liess sich die Finanzkommission vom Regierungsrat und Prof. Müller über das Vor- haben in Kenntnis setzen.

Die Finanzkommission begrüsste das Auslösen der ASP durch den Regierungsrat. Die Finanz- kommission hatte in der Vergangenheit in einzelnen Punkten immer wieder die Frage nach Kan- tonsvergleichen gestellt, weshalb der Ansatz des umfassenden Vergleichs mit anderen Kantonen positiv aufgenommen wurde. Ebenso gutgeheissen wurde die Aussicht, den ungeliebten

RESKO-Schlüssel durch einen differenzierteren Verteilmechanismus abzulösen. Gleichzeitig hat die Finanzkommission ihre Erwartungen an die ASP formuliert. Sie teilte dem Regierungsrat mit, dass die ASP zwingend zum Erfolg führen müsse, weil der Kanton Bern sonst in eine neue Defi- zit- und Schuldenspirale abzugleiten drohe. Im August 2012 sah der Finanzplan für das Jahr 2014 ein Defizit von 224 Mio. Franken vor und für die weiteren Jahre sah es noch schlimmer aus.

Die Finanzkommission verlangte, in geeigneter Weise in den ASP-Prozess einbezogen zu werden. In der Umsetzung stellte sich heraus, dass unter dem geeigneten Einbezug nicht beide Seiten dasselbe verstanden. Die Finanzkommission stellte sich vor, bereits im Vorfeld von wich- tigen Entscheiden des Regierungsrates konsultiert zu werden, während dieser zuerst entscheiden und danach die Finanzkommission informieren wollte. Im Laufe des Prozess konnte die Zu- sammenarbeit für beide Seiten akzeptabel geregelt werden.

Der frühzeitige Einbezug der parlamentarischen Ebene war aus Sicht der Finanzkommission nötig, weil bereits zu Beginn des Projektes feststand, dass die ASP und das Ziel der Verbesse- rung des Haushalts um 450 Mio. Franken nicht ohne sehr schmerzhafte Eingriffe umsetzbar sein würden. Damit die Vorschläge im parlamentarischen Prozess eine Chance haben, musste der Regierungsrat die Entstehungsprozesse seiner Entscheidungen transparent und nachvollziehbar machen.

In der Finanzkommission wurde diskutiert, ob und wie die Finanzkommission eigene Vorschlä- ge einbringen sollte. Eine klare Mehrheit hat diese Frage bejaht und sich für eine aktive Rolle ausgesprochen. Dieser Entscheid war nicht selbstverständlich, da Interessenkonflikte und Wi- dersprüche möglich waren. So war es denkbar, dass die Finanzkommission die Erarbeitung von Massnahmen in einem bestimmten Bereich verlangen würde, die konkreten Vorschläge dazu aber später ablehnen könnte.

Beachtet werden musste auch, dass die Aufgaben und Verantwortungen zwischen Regierungs- rat sowie Finanzkommission und Parlament nicht vermengt werden. Die Planungshoheit ist beim Regierungsrat. Die ASP ist ein Projekt, das grossen Einfluss auf die Finanzplanung der kommenden Jahre ausübt, weshalb nur der Regierungsrat die ASP führen und dafür die politische Verantwortung übernehmen kann. Die Finanzkommission forderte vom Regierungsrat, zeitnah informiert zu werden und wollte eigene Vorschläge einbringen. Der Regierungsrat blieb aber frei, die Vorschläge der Finanzkommission zu berücksichtigen oder nicht. Erst wenn der Regierungs- rat den Bericht ASP und den VA/AFP zu Handen des Parlaments verabschiedet hat, kommen die

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Finanzkommission und der Grosse Rat als Ganzes in die Verantwortung, da sie die Budgethoheit innehaben. Ab diesem Zeitpunkt kann die Finanzkommission Anträge stellen, um Massnahmen zu verhindern oder zusätzliche umzusetzen. Erst wenn es gelingt, für Anträge politische Mehrhei- ten zu finden, ist der Regierungsrat verpflichtet, die Entscheide des Grossen Rates – allenfalls auch gegen seinen ursprünglichen Willen – umzusetzen.

Die Finanzkommission hat in mehreren Schreiben auf viele grössere und kleinere Bereiche hin- gewiesen, die ihrer Meinung nach genauer untersucht werden müssten. Im Frühjahr 2013, als der Regierungsrat seine noch unbereinigte Liste vom Massnahmen der Finanzkommission zur Verfügung stellte, führte die Finanzkommission am 17. Mai 2013 eine eintägige Retraite durch, um die Massnahmen zu diskutieren und eigene Vorschläge einzubringen. Die Vorschläge sind grösstenteils nicht in die ASP eingeflossen. Der Regierungsrat hat in Aussicht gestellt, das Pro- jekt weiterzuführen und sich mit den Vorschlägen der Finanzkommission und des Kaders in der Phase nach der Beratung des ASP-Berichts in der Novembersession 2013 auseinanderzuset- zen.

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4 Angebots- und Strukturüberprüfung ASP 2014: Beurteilung der Er- gebnisse

Der Regierungsrat hat mit der ASP 2014 ein erstes sehr wichtiges Ziel erreicht. Der Voranschlag 2014 konnte entgegen den Erwartungen ausgeglichen gestaltet werden und es ist auch keine Neuverschuldung zur Finanzierung der Investitionen nötig. Dieses Resultat verdient Respekt.

Mit der ASP 2014 wurde nach vielen kleineren Sparübungen und über 10 Jahre nach der Strate- gischen Aufgabenüberprüfung SAR von 2002 ein neuer strategischer Ansatz gewählt. Dem Büro BAK Basel unter der Leitung von Prof. Dr. Urs Müller wurde der Auftrag erteilt, den Kantons- haushalt zu analysieren und einen Vergleich der Leistungen des Kantons Bern mit den anderen Kantonen vorzunehmen.

Folgende generellen Resultate brachte der Kantonsvergleich (Benchmark):

1. Der Kanton Bern erbringt seine Leistungen zu einem durchschnittlichen Kostenniveau.

2. Der Kanton Bern weist ein unterdurchschnittliches Steuersubstrat von ca. 74% des Schwei- zer Durchschnitts auf, das mit den Beiträgen aus dem Nationalen Finanzausgleichs auf 85%

angehoben wird.

3. Zur Finanzierung seines durchschnittlichen Leistungsangebots muss der Kanton Bern sein unterdurchschnittliches Steuersubstrat überdurchschnittlich belasten (107% Steuern und Ab- gaben).

Der Kanton Bern erbringt keine Leistungen, die es in anderen Kantonen nicht gibt. Deshalb muss der Fokus bei der Überprüfung weniger darauf gelegt werden, Aufgaben zu finden, die unnötig sind und abgeschafft werden können als vielmehr auf die Optimierung der Strukturen, in denen die staatlichen Leistungen erbracht werden, sowie auf deren Umfang.

Im seinem Bericht von Ende Juni 2013 hat der Regierungsrat 86 Massnahmen in Topf 1 und 26 Massnahmen in Topf 2 vorgeschlagen, total also 112 Massnahmen. Sie stammen aus den ver- schiedensten Aufgabenbereichen und haben Verbesserungen von weniger als 100‘000 bis zu 20 Mio. Franken zur Folge.

Wenn die 32 Aufgabenfelder im Einzelnen betrachtet werden, zeigen sich erhebliche Unter- schiede. Einige Leistungen werden vergleichsweise sehr günstig erbracht wie die Umwelt und Raumordnung (53% des Schweizer Durchschnitts), die übrige öffentliche Sicherheit (62%) und die Landwirtschaft (74%), in anderen Bereichen ist Bern aber auch sehr teuer, namentlich im Bereich der Kirche (191%). Wenn die Aufgabenfelder auch noch in Unterfelder aufgeteilt werden, sind die Unterschiede sogar noch grösser.

Als die Direktionen mit den Resultaten des Benchmarks konfrontiert wurden, konnten sie die Zahlen zum Teil nicht nachvollziehen. Es war nötig, eine Plausibilisierung der Zahlen vorzunehmen. Es zeigte sich, dass die dem Benchmark zu Grunde liegenden Daten der Eidg. Finanz- verwaltung oft zu wenig genau waren. Die Plausibilisierung hat in einzelnen Bereichen dazu ge- führt, dass eine Bereinigung möglich war, in anderen blieben die Abweichungen von den direkti- onsinternen Zahlen aber substantiell und nicht erklärbar.

Eine Schwierigkeit bei der Interpretation der Zahlen war, dass nicht nur die Zahlen der Laufen- den Rechnung in den Benchmark einflossen, sondern auch die Investitionen. Da Investitionen nicht gleichmässig anfallen, sondern in einzelnen Jahren grosse Unterschiede auftreten, können Verzerrungen entstehen. So konnte z. B. der Bereich „Verbauungen“ nachweisen, dass im Jahr

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2010 – im Nachgang der Hochwasser 2005 und 2007 – besonders viele Investitionen in seinem Bereich anfielen, was die Zahlen ihrer Aussagekraft beraubte.

Ein weiteres Problem war, dass der Benchmark auf den Daten von 2010 erfolgen musste, da keine aktuelleren Zahlen verfügbar waren. Nach 2010 sind in verschiedenen Feldern grosse Veränderungen passiert, die im Benchmark nicht abgebildet werden konnten, so zum Beispiel die neue Spital- und die neue Pflegefinanzierung aus dem Bereich der GEF im Jahr 2012 oder die Justizreform 2011.

Die Zahlen des Benchmarks sind aufgrund der aufgeführten Einschränkungen nicht als absolute Wahrheit zu verstehen, sondern geben Hinweise auf Bereiche, die genauer untersucht werden müssen.

Neben dem reinen Vergleich der Kantone hat der Benchmark versucht, eine Aussage zur Beein- flussbarkeit der Kosten zu machen. Dazu hat er eine Unterscheidung zwischen Fallhäufigkei- ten und Fallkosten vorgenommen. Die Fallhäufigkeit stellt fest, wie oft eine Leistung erbracht wird und die Fallkosten stellen die Kosten dar, die zur Erbringung einer Leistungseinheit anfallen. Im Beispiel der Spitäler stellen die Anzahl Hospitalisationen pro Kopf die Fallhäufigkeit dar. Sie liegt im Kanton Bern über (107%), wogegen die Kosten pro Fall unterdurchschnittlich ausfallen (92%).⁹ Allgemein geht BAK Basel davon aus, dass sich die Fallhäufigkeiten nicht oder kaum beeinflussen lassen, die Fallkosten dagegen schon. Massnahmen müssten also vor allem dort ansetzen, wo die Fallkosten überdurchschnittlich hoch sind. Der Nachteil dieser Unterscheidung ist, dass eine Aufteilung in Fallhäufigkeit und Fallkosten in der Hälfte der Aufgabenbereiche nicht möglich war.

Prof. Müller hat errechnet, dass der Kanton Bern sein Leistungsniveau überall dort, wo er aufgrund der Zahlen über dem Durchschnitt liegt, auf 92 Prozent des Schweizer Durchschnitts anpassen müsste, um rein rechnerisch Verbesserungen von 450 Mio. Franken zu erreichen. Die Bereiche, die schon 2010 unter 92 Prozent lagen, blieben verschont, dürften ihr Leistungsniveau aber auch nicht gegen oben anpassen.

Der Regierungsrat hat danach eine politische Beurteilung der Situation vorgenommen und Ab- weichungen von der Variante 92 beschlossen. So ist es zu erklären, dass z.B. bei den Schulen weniger gespart wird als rechnerisch nötig, in anderen Bereichen wie der Spitex und dem Alters- und Behindertenbereich dagegen mehr.

Es stellte sich heraus, dass die Haushaltsverbesserungen nicht alleine durch Massnahmen auf der Ausgabenseite erreicht werden können. Ein kurzer Blick auf Topf 1 zeigt, dass für 2014 rund zwei Drittel der Verbesserungen mit Angebots- und Strukturanpassungen erreicht werden und ein Drittel durch Mehreinnahmen, Reduktion des Lohnsummenwachstums und die Aufwertungs- reserve. Bis ins Jahr 2017 verschiebt sich dieses Verhältnis auf 50 zu 50. Aufgrund der Tatsa- che, dass die Haushaltsverbesserungen zu einem grossen Teil bereits auf Mehreinnahmen be- ruhen, lehnt es die Mehrheit der Finanzkommission ab, auf einzelne oder ganze Blöcke von Massnahmen zu verzichten und die Mehrkosten mit einer Steuererhöhung zu finanzieren.

Der ursprüngliche strategische Ansatz, dort kürzen zu wollen, wo Bern in seiner Leistungserbrin- gung im Vergleich mit anderen Kantonen besonders teuer ist (hohe Fallkosten), ist grundsätzlich erkennbar. In den Bereichen mit den grössten Abweichungen bei den Fallkosten (Psychiatrie, Ergänzungsleistungen, Kranken- und Unfallversicherung sowie die allgemeinbildenden Schulen) hat der Regierungsrat Massnahmen vorgeschlagen.

9 BAKBasel: Benchmarking nach 32 Aufgabenfeldern vom 28.02.13, S. 80

(14)

Als Fazit hält die Finanzkommission fest, dass es mit dem Benchmark-Ansatz gelungen ist, diffe- renzierter vorzugehen als es mit dem RESKO-Schlüssel möglich gewesen wäre. Der Ansatz und die konkrete Umsetzung waren aber mit vielen Mängeln behaftet, wie oben beschrieben. Die Finanzkommission hätte vom Regierungsrat stärkere strategische Elemente erwartet, die nun erst für die Weiterführung der Diskussion nach der Beratung des ASP-Berichts in Aussicht gestellt werden. Insgesamt hält sich die Finanzkommission bei ihren eigenen Anträgen weitgehend an die Rahmenbedingungen der ASP.

(15)

5 Anträge und Planungserklärungen zum VA/AFP 14/15-17 und zur ASP 2014 mit Begründung

Der Vorteil für den Grossen Rat in der diesjährigen Budgetdebatte ist, dass mit dem Topf 2 zu- sätzliche, durchdachte und berechnete Massnahmen zur Kompensation von allfällig nicht mehr- heitsfähigen Massnahmen in Topf 1 zur Verfügung stehen. Der Regierungsrat hat diese Mass- nahmen zwar verworfen, weil er deren Auswirkungen für politisch nicht verantwortbar hält. In der Diskussion mit der Finanzkommission hat er aber klar gemacht, dass keine anderen Töpfe mit zusätzlichen Massnahmen vorhanden sind. Wenn weitere Massnahmen erforderlich werden, muss auch aus Sicht des Regierungsrates auf Topf 2 zurückgegriffen werden.

Die Finanzkommission teilt die Ansicht des Regierungsrates, dass zur Kompensation von abge- lehnten Massnahmen aus dem Topf 1 auf den Topf 2 zurückzugreifen ist. Die Finanzkommission hat ihrerseits eine politische Einschätzung der ASP-Massnahmen vorgenommen. Sie kommt teilweise zu einer anderen Beurteilung als der Regierungsrat, was die Einteilung in die Töpfe betrifft. Um am Ende mit einem ausgeglichenen Budget dazustehen, war es unvermeidbar, auch Kürzungen in einzelnen Produktgruppen ausserhalb der ASP-Massnahmen vorzunehmen.

Nachfolgend werden alle Anträge, Planungserklärungen und Kommentare aufgeführt und kurz begründet.

Voranschlag 2014 / Investitionsrechnung

Antrag 1: Der Saldo der Investitionsrechnung ist um 30 Mio. auf insgesamt 610 Mio. Franken zu kürzen. Die Reduktion ist ausschliesslich in den ordentlichen Investitionen vorzunehmen, um eine Verbesserung der Finanzkennzahlen zu erreichen.

Begründung: Die Investitionen sind von den ASP-Massnahmen nicht betroffen. Das Investitions- niveau im Kanton Bern ist hoch, was grundsätzlich positiv ist. Die hohen Investitionen führen allerdings dazu, dass der kantonale Finanzierungssaldo ab 2015 wieder negativ wird und sich die Schulden erhöhen. Die Finanzkommission möchte erreichen, dass die Mittel noch zielgerichteter und priorisierter eingesetzt werden, weshalb sie beantragt, die Nettoinvestitionen inkl. Spezialfi- nanzierung im nächsten Jahr auf 610 Mio. Franken zu begrenzen.

Bereich Psychiatrie

ASP-Nr. PG-Nr. Massnahme oder Produktgruppe VA 14 AFP 15 AFP 16 AFP 17 5.4f Streichung der Mitfinanzierung des Aufenthalts nicht

mehr spitalbedürftiger Personen

- 6.57 - 6.57 - 6.57 - 6.57

Antrag 2: Umsetzung der Massnahme / Verschiebung in Topf 1

Begründung: Die Streichung der Mittel in diesen Bereichen beeinflusst nicht direkt die Betreuung von Patientinnen und Patienten. Die Massnahmen zum Ausbau der ambulanten Pflege, die mittelfristig eine Senkung der Kosten bewirken sollen, bleiben unangetastet (Massnahmen 5.4a-e).

Bereich übriges Gesundheitswesen (Spitex)

ASP- Nr.

PG-Nr. Massnahme oder Produktgruppe VA 14 AFP 15 AFP 16 AFP 17

6.3 Kürzung pflegerische Leistungen Spitex 5.20 5.20 5.20 5.20

Antrag 3: Verzicht auf die Massnahme / Verschiebung in Topf 2

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Begründung: Eine Mehrheit der Finanzkommission hält an den Massnahmen im Bereich Spitex mit Ausnahme von 6.3 explizit fest. Die finanziellen Einbussen der Spitex aufgrund der Reduktio- nen der Versorgungspflichtbeiträge entsprechen in etwa den im Jahr 2012 erwirtschafteten Ge- winnen. Die zum Teil sehr hohen Gewinne einzelner Spitex-Verbände zeigen, dass die Tarife gegen unten angepasst werden können. In der Spitex ist aufgrund mit dem Wechsel von der De- fizitgarantie zu den Leistungsaufträgen das Kostenbewusstsein gewachsen. Dieser Weg soll weitergegangen werden. So können z.B. strukturelle Massnahmen wie Fusionen von Spitex- Verbänden zu Kosteneinsparungen führen.

Der Verzicht auf 6.3 begründet die Finanzkommission damit, dass bei dieser Massnahme direkt die Leistungen an den Patientinnen und Patienten abgebaut würden, was sie verhindern möchte.

Alters- und Behindertenbereich

ASP- Nr.

PG-Nr. Massnahme oder Produktgruppe VA 14 AFP 15 AFP 16 AFP 17 8.4 Kürzung Beiträge an Heime für erwachsene Behinderte 12.70 28.70 28.70 28.70

Antrag 4: weitgehender Verzicht auf die Massnahme

Planungserklärung 1: Die verbleibende Kürzung soll nach dem vom Regierungsrat im ASP- Bericht vorgeschlagenen Mechanismus erfolgen. Bei der Kürzung auf den Richtstellenplänen sind jedoch die Plätze mit Einzelbetreuung (Platzzuschlag für Einzelbetreuung) bei der Berech- nung des Stellenplans auszunehmen.

Begründung: Die Massnahme hätte unverantwortbare Auswirkungen auf die Behindertenheime.

Vielerorts sind die Stellenpläne historisch gewachsen. Wo scheinbare Überkapazitäten bestehen, werden oft besonders komplexe Fälle betreut.

Die Kürzung beträgt damit 3 Mio. anstatt der ursprünglich vorgesehenen 15.7 Mio. Franken.

ASP- Nr.

PG-Nr. Massnahme oder Produktgruppe VA 14 AFP 15 AFP 16 AFP 17 8.5a zusätzliche Senkung der Kostenbeteiligung Langzeit-

pflege um 0.7 auf insgesamt 2.5%

- 3.40 - 3.40 - 3.40 - 3.40

Antrag 5: Umsetzung der neuen Massnahme 8.5a in Ergänzung zu Massnahme 8.5

Planungserklärung 2: Der Regierungsrat wird beauftragt, die Anforderungen an Heime, insbe- sondere hinsichtlich der Mitarbeitenden (Qualifikationen, Richt- und Mindeststellenpläne etc.) substanziell nach unten anzupassen, so dass die Altersheime grösseren Spielraum erhalten.

Insbesondere soll zwecks Kostenersparnis die Freiwilligenarbeit und der Einsatz von wenig qualifiziertem Personal ermöglicht werden.

Begründung: Der Berner Heimverband hat die zusätzliche Kürzung von 1.8 auf 2.5 Prozent bei der Kostenbeteiligung als teilweise Kompensation des Verzichts auf die Massnahme 9.1 selber vorgeschlagen. Auf Nachfrage hin haben auch die Fachleute der GEF die grundsätzliche Um- setzbarkeit des Vorschlags bestätigt, obwohl die Gefahr von Qualitätseinbussen bestehe. Die Reduktion der Kostenbeteiligung beträgt somit neu insgesamt 12.2 Mio. anstatt 8.8 Mio. Franken.

Bereich Ergänzungsleistungen

ASP- Nr.

9.1 EL: Reduktion Tarife Infrastrukturkosten 15.00 15.00 15.00 15.00

Antrag 6: Verzicht auf die Massnahme

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Begründung: Mit der neuen Pflegefinanzierung wurde vor zwei Jahren ein neues Finanzierungs- system eingeführt. Im Bereich der Infrastruktur hatten die Heime generell einen Nachholbedarf, viele Projekte sind nun in Planung oder bereits in Bau. Mit der Massnahme werden die Heime nach kurzer Zeit wiederum mit einer völlig neuen Ausgangslage konfrontiert und es besteht die Gefahr, dass die begonnen Projekte nicht umgesetzt werden können, weil die Finanzierung (Bankkredite) nicht mehr gesichert ist.

Der Verzicht auf die Massnahme bedeutet auch, dass die Gemeinden im Rahmen der ASP um CHF 15 Mio. weniger entlastet werden (paritätische Finanzierung gemäss FILAG).

Bereich Kranken- und Unfallversicherung

ASP- Nr.

PG-Nr. Massnahme oder Produktgruppe VA 14 AFP 15 AFP 16 AFP 17 10.1a 6.3.10 Zusätzliche Kürzungen Prämienverbilligungen (aus Topf

2!)

- 4.33 0 0 0

Antrag 7: teilweise Umsetzung der Massnahme

Begründung: Die teilweise Umsetzung dieser Massnahmen dient dazu, die Summe aller Ände- rungsanträge derart auszugleichen, dass ein ausgeglichenes Budget erreicht werden kann.

Bereich Polizei

ASP- Nr.

11.1 Stellenabbau und Reorganisation 0.00 4.30 8.40 12.70

Planungserklärung 3: Der Abbau bei der Polizei soll deutlich weniger als 100 Stellen betragen.

Am Sparpotential von 12.7 Mio Franken ab 2017 in der POM ist festzuhalten, die Umsetzung hat allerdings zu mindestens 35% in den übrigen Ämtern zu erfolgen (Generalsekretariat; Strassen- verkehrs- und Schifffahrtsamt; Amt für Bevölkerungsschutz, Sport und Militär; Amt für Freiheits- entzug und Betreuung, Amt für Migration und Personenstand).

Begründung: Die Finanzkommission hält grundsätzlich an der von der POM vorgeschlagenen Massnahme fest. In den Direktionsgesprächen hat die POM eingeräumt, dass bei der Polizei nicht 100 Stellen abgebaut werden sollen, sondern de facto „nur“ sechzehn, da die abzubauen- den Stellen mit den in der Planung eingestellten zusätzlichen Stellen der kommenden Jahre ver- rechnet werden. Die Finanzkommission verlangt aber, dass auch die übrigen Ämter der Direktion in den Abbau einbezogen werden, weil der Stellenabbau bei der Polizei dem vom Grossen Rat mehrfach geäusserten Willen eines personellen Ausbaus widerspricht. Die anderen Ämter der POM haben im Benchmark wohl einen Wert von unter 92% erreicht. Trotzdem erscheint es angemessen, wenn sich auch diese Bereiche der POM in einem bescheidenen Umfang an der ASP beteiligt müssen.

Bereich Kindergarten und Volksschule

ASP- Nr.

PG-Nr. Massnahme oder Produktgruppe VA 14 AFP 15 AFP 16 AFP 17 15.1 Erhöhung des Durchschnitts der Klassengrösse - 4.50 - 11.00 - 11.00 - 11.00

Antrag 8: Umsetzung der Massnahme 15.1

Begründung: Der Kanton Bern verfügt über unterdurchschnittliche Klassengrössen in der Volks- schule. Mit der Neuen Finanzierung Volksschule wurde für die Gemeinden ein finanzieller Anreiz

(18)

geschaffen, die Klassengrössen zu erhöhen. Der Effekt ist noch nicht in dem Ausmass spürbar, wie von der ERZ erwartet und finanziell erwünscht. Die Finanzkommission hält es deshalb für vertretbar, hier ein zusätzliches Zeichen zu setzen, um die Gemeinden zu ermutigen, die Klas- sengrössen moderat um 0.5 Schüler auf neu 19.7 Schüler zu erhöhen.

Bereich Berufsbildung

ASP- Nr.

17.4 Neuregelung Gartenbauschule Oeschberg 0.00 - 0.50 - 1.40 - 2.40

Planungserklärung 4:. Die Gartenbauschule Oeschberg soll eine andere Trägerschaft erhalten und der Kanton sein finanzielles Engagement mittelfristig einstellen.

Begründung: Das Führen einer Gartenbauschule gehört nicht zu den Kernaufgaben eines Kan- tons. In anderen Kantonen werden ähnliche Schulen von nichtstaatlichen Trägerschaften geführt.

ASP- Nr.

17.5 Entlastungen bei den Lehrwerkstätten Bern 0.00 - 0.30 - 3.00 - 6.80

Planungserklärung 5: Massnahme umsetzen

Begründung: Die Situation auf dem Lehrstellenmarkt hat sich allgemein beruhigt.

ASP- Nr.

PG-Nr. Massnahme oder Produktgruppe VA 14 AFP 15 AFP 16 AFP 17 17.9 BZ Pflege: Einsparungen und Schliessung Standort

Thun

0.00 0.50 1.00 1.00

Planungserklärung 6: Verzicht auf die Massnahme

Begründung: Nach Aussage des Direktors der BZ Pflege in Bern hat es am Standort Bern nicht genügend Platz, alle Schülerinnen und Schüler von Thun aufzunehmen. Eine Schliessung der Schule in Thun würde in Bern zu einem Raumproblem führen, was wiederum finanzielle Konse- quenzen nach sich ziehen würde.

Die Beträge entsprechen nicht dem Total der Kosten von 17.9, weil darunter noch andere Mass- nahmen aufgeführt sind.

Bereich Pädagogische Hochschule

ASP- Nr.

PG-Nr. Massnahme oder Produktgruppe VA 14 AFP 15 AFP 16 AFP 17 21.4 Aufgabe Ausbildung für Vorschul- und Primarstufe an

der NMS Bern

- 0.50 - 1.00 - 2.00 - 2.50

Antrag 9: Umsetzung der Massnahme

Begründung: Durch die Integration der privaten Lehrerausbildungsstätte NMS (Vorschul- und Primarstufe) in die Pädagogische Hochschule sollen nicht weniger Lehrpersonen ausgebildet werden, aber es können Einsparungen erzielt werden aufgrund der Synergien bei der Leitung und der Organisation.

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Bereich Pfarramtliche Versorgung

ASP- Nr.

PG-Nr. Massnahme oder Produktgruppe VA 14 AFP 15 AFP 16 AFP 17 (24) 6.3.11 Pfarramtliche Versorgung der Kirchgemeinden - 2.00 - 3.00 - 4.00 - 5.00

Antrag 10: Der Deckungsbeitrag III der Produktgruppe Pfarramtliche Versorgung der Kirchge- meinden ist im VA 14 um 2 Mio. auf 73‘431‘798 Franken zu kürzen.

Planungserklärung 7: Der Saldo der Produktgruppe Pfarramtliche Versorgung der Kirchge- meinden ist in den nächsten Jahren kontinuierlich zu senken (vgl. Zahlen in Tabelle) und mittelfristig auf das gesamtschweizerische Niveau anzupassen (100% gemäss Benchmark BAK Ba- sel).

Begründung: In der Finanzkommission ist der Eindruck entstanden, dass der Bereich der pfarr- amtlichen Versorgung bisher grösstenteils von Sparmassnahmen verschont geblieben ist. Die ungleiche Behandlung kann in Zeiten, in denen anderen Bereichen enorme Einschnitte zugemu- tet werden, nicht mehr länger aufrechterhalten werden. Neben der kurzfristigen Kürzung ist mit der Planungserklärung das Verhältnis des Staats zur Kirche grundsätzlich aufzuarbeiten und auf eine neue Grundlage zu stellen, die finanziell im Rahmen der anderen Kantone angesiedelt ist.

Bereich öffentlicher Verkehr

ASP- Nr.

(27) 10.3.10 Verkehrsangebot öffentlicher Verkehr 0 0 0 0

Planungserklärung 8: Der Kostenteiler Kanton/Gemeinden ist in Absprache mit den Gemeinden von bisher 67/33% auf 60/40% anzupassen.

Begründung: Aufgrund der eher tiefen Kostenbeteiligung der Gemeinden werden viele neue An- gebote bestellt. Wenn der Kostenanteil der Gemeinden erhöht würde, würden die Gemeinden die Bedürfnisse genauer abklären und zurückhaltender bestellen, was sich insgesamt kostendämp- fend auswirkte. Die Massnahme zeigt voraussichtlich in den Finanzplanjahren bis 2017 keine Auswirkungen. Sie soll auf den neuen Angebotsbeschluss 2018-21 in Kraft treten und kann eine Entlastung des Kantonshaushalts in der Grössenordnung von etwa 18 Mio. Franken bewirken.

Abgesehen davon soll der Finanz- und Lastenausgleich FILAG zwischen Kanton und Gemein- den, der letztmals auf 2012 angepasst wurde, ausdrücklich nicht verändert werden.

Bereich Liegenschaften

ASP- Nr.

(30) 10.3.11 Betrieb der Liegenschaften - 3.30 0.00 0.00 0.00

Antrag 11: Der Deckungsbeitrag III der Produktgruppe Betrieb der Liegenschaften im VA 14 ist um 1 Prozent oder 3.3 Mio. auf 326‘915‘217 Franken zu kürzen.

Planungserklärung 9: Gebäudebewirtschaftung: Die gesamtstaatlichen Aufgaben, Kompeten- zen und Verantwortungen im Bereich der Gebäudebewirtschaftung sind beim Amt für Grundstü- cke und Gebäude zu bündeln. Es ist sicherzustellen, dass ab 2017 für jedes Gebäude eine Lie- genschaftsrechnung erstellt werden kann. Die Verbesserungen sollen weiter zu einer Optimie- rung der Prozesse und zu finanziellen Einsparungen führen. Weiter ist zu prüfen, in wie fern die bestehenden Liegenschaften für die jeweilige Nutzung geeignet sind und wie Verbesserungen erreicht werden können.

Begründung: Die Reduktion des Deckungsbeitrags III soll einzig für das Jahr 2014 gelten. Der Finanzkommission ist bewusst, dass die zur Instandhaltung und Instandsetzung der Gebäude

(20)

vorhandenen Mittel deutlich unter dem Bedarf liegen. Mittelfristig soll mit der Planungserklärung die Gebäudebewirtschaftung verbessert und eine Liegenschaftsrechnung eingeführt, bzw. er- möglicht werden. Die gesamtstaatlichen Kompetenzen und Verantwortungen sind beim AGG der BVE zu bündeln. Wenn alle Gebäude aus einer Hand verwaltet werden, sind substantielle Ein- sparungen zu erwarten.

Bereich BVE

ASP- Nr.

Massnahme oder Produktgruppe VA 14 AFP 15 AFP 16 AFP 17 Reduktion des Saldos der Direktion BVE - 3.30 0.00 0.00 0.00

Antrag 12: Der Saldo der Laufenden Rechnung der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion im VA 14 ist um 3.3 Mio. auf 517‘932‘134 Franken zu verbessern.

Begründung: Die BVE leistet einen vergleichsweise geringen Beitrag an die ASP, weil der über- wiegende Teil der beeinflussbaren Kosten in der Investitionsrechnung anfällt. Der Finanzkom- mission erscheint es angemessen, die BVE zur Erlangung eines ausgeglichenen Voranschlags mit einem moderaten allgemeinen Sparauftrag in der Laufenden Rechnung zu belasten.

(21)

6 Weiterführende Vorschläge der Finanzkommission

Das Projekt ASP 2014 ist mit dem vorliegenden Bericht des Regierungsrates nicht abgeschlossen. Einerseits sollen die anzupassenden Gesetze in der Junisession 2014 beraten werden und andererseits führt der Regierungsrat im Anhang 4 seines Berichts Punkte und Bereiche auf, die noch weiter bearbeitet werden sollen.¹⁰

Unter dem Stichwort „Erarbeitung eines strategischen Ansatzes für die Finanzpolitik“ kündigt der Regierungsrat an, eine Methodik für einen strategischen Ansatz in der Finanzpolitik zu erarbeiten, um für künftige Sparrunden auf geeignetere Instrumente als den RESKO-Schlüssel zurück- greifen zu können.¹¹

Die Finanzkommission begrüsst die Aussagen des Regierungsrates. Für sie ist klar, dass die von ihr und den Kantonskadern erarbeiteten Vorschläge auf ihre konkrete Umsetzbarkeit geprüft werden müssen.

Die Vorschläge der Finanzkommission stellen aufgrund der systembedingt fehlenden Detail- kenntnisse und Sachnähe selten konkrete und unmittelbar umsetzbare Massnahmen dar. Es sind z. B. Hinweise auf Bereiche, in denen Sparpotential in Form von Leistungsreduktionen oder strukturellen Anpassungen vorhanden sein könnte. Aufgrund des Entscheids des Regierungsra- tes, den ASP-Bereich bereits vor den Sommerferien 2013 abzuschliessen und zu veröffentlichen, konnten die Vorschläge der Finanzkommission bisher nicht in konkrete Massnahmen umgesetzt werden.

Nachfolgend einige Bemerkungen zu der Finanzkommission besonders wichtig scheinenden Bereichen:

• Informatik

Die umfassende Überprüfung der Informatik hat der Grosse Rat mit der einstimmigen Überwei- sung der Motion 233/2012 „Unabhängige Überprüfung der Informatik im Kanton Bern“ von Obe- raufsichts- und Finanzkommission in der Novembersession 2012 ausgelöst. Das Projekt ist ge- startet und die Resultate der Überprüfung werden im Frühling 2014 vorliegen. Bestandteil der Überprüfung ist auch eine Untersuchung der Finanzinformationssysteme, wo zurzeit eine grosse Produktevielfalt und eine teilweise grosse Unzufriedenheit mit dem Hauptsystem FIS herrschen, einer kantonalen Eigenentwicklung.

• Investitionen

Der Regierungsrat hat die Investitionen auf 500 Mio. Franken exklusiv Spezialfinanzierungen plafoniert. In den vergangenen Jahren beliefen sich die Nettoinvestitionen meist nicht auf 500 Mio., weshalb in der Finanzkommission immer wieder die Frage diskutiert wird, in wie weit die Investitionen ebenfalls von Kürzungen betroffen sein sollten. Nachdem die Finanzkommission letztes Jahr eine Kürzung von 50 Mio. Franken beantragt hatte, fordert sie für den Voranschlag 2014 eine Reduktion um 30 Mio. In welchen Bereichen die Kürzungen vorzunehmen sind, über- lässt die Finanzkommission dem Regierungsrat, obwohl der Grosse Rat in der Septembersessi- on 2013 mit der Kürzung des Investitionsrahmenkredits Strasse um 10 Prozent einen klaren Ak- zent gesetzt hat.

Für die Zukunft wünscht sich die FIKO eine gesamtkantonale Investitionsstrategie, die über den Strategien der einzelnen Bereiche Hochbau, Strasse und ÖV steht und aufzeigt, wo in welchen

10 Bericht ASP 2014, S. 137-140

11 Bericht ASP 2014, S. 39

(22)

Jahren die Schwerpunkte gelegt werden sollen, bzw. wo Kürzungen hauptsächlich umgesetzt würden.

• Querschnittsfunktionen allgemein

Es ist eine Tatsache, dass in der Kantonsverwaltung interne Querschnittdienstleistungen wie z.B.

Finanzen und Personal sehr dezentral erbracht werden. Jede Direktion, die meisten Ämter und sogar grössere Abteilungen verfügen über eigene Finanz- oder Personalverantwortliche. Es ist zu prüfen, unter welchen Voraussetzungen es möglich wäre, eine Zentralisierung herbeizufüh- ren. Unter Umständen ist es sinnvoll, die Überprüfung der Querschnittsfunktionen in eine allge- meine Verwaltungsreform münden zu lassen, wie dies in mehreren Vorschlägen des Kaders der Kantonsangestellten angeregt wird.

• Anwendung des Vollkostenprinzips

In vielen Bereichen stellt der Kanton Angebote bereit, die auch von ausserkantonalen Leistungs- bezügern genutzt werden können: Junge Menschen aus anderen Kantonen können in der Be- rufsbildung, bei den Gymnasien und den Hochschulen Bildungsgänge im Kanton Bern absolvie- ren. Im Strafvollzug stellt der Kanton Bern ein breites Angebot für Erwachsene und Jugendliche zur Verfügung, das gesamtschweizerisch rege beansprucht wird. Die Kantonspolizei stellt ihre Dienstleistungen den Gemeinden, aber auch für private Anlässe wie Sportveranstaltungen, gegen Entgelt zur Verfügung. In all diesen und weiteren Bereichen muss der Kanton bestrebt sein, seine Leistungen zu Vollkostenpreisen zu verrechnen.

• Kirche

Im Bereich der Kirche weist der Kanton Bern einen besonders hohen Wert im interkantonalen Benchmark aus (191%). Der Hauptgrund dafür ist bekannt: Die Löhne der Pfarrer werden aus historischen Gründen vom Staat beglichen. Bisher hat es eine Mehrheit des Grossen Rates ab- gelehnt, das Verhältnis von Kirche und Staat grundsätzlich anzugehen (Ablehnung der Motion 327/2011 Wüthrich „Pfarrerinnen- und Pfarrerlöhne via Kirchensteuer finanzieren“ am

05.09.2012). Die Finanzkommission ist nun der Meinung, dass die Pfarrer – angesichts des enormen finanziellen Drucks, dem alle Bereiche des staatlichen Handels ausgesetzt sind – nicht länger ausgeklammert werden können und unterstützt die Ankündigung der Regierungsrates, das Verhältnis zwischen Kirche und Staat grundsätzlich untersuchen zu wollen.¹²

12 Bericht ASP 2014, S. 138

(23)

7 Zusammenfassung der Anträge der Finanzkommission

7.1 Grundsatzentscheid betreffend das Defizit 2012

Die Frist für die Abtragung des Aufwandüberschusses des Geschäftsberichts 2012 wird im Sinne von Art. 101a Abs. 4 Kantonsverfassung auf vier Jahre erstreckt.

7.2 Anträge zum Voranschlag 2014 7.2.1 Investitionsrechnung

Antrag 1: Der Saldo der Investitionsrechnung ist um 30 Mio. auf insgesamt 610 Mio. Franken zu kürzen. Die Reduktion ist ausschliesslich in den ordentlichen Investitionen vorzunehmen, um eine Verbesserung der Finanzkennzahlen zu erreichen.

7.2.2 Laufende Rechnung

- Antrag 2: Massnahme 5.4f (Psychiatrie) umsetzen - 6.57 Mio.

- Antrag 3: Massnahmen 6.3 (Spitex) nicht umsetzen 5.20 Mio.

- Antrag 4: Massnahme 8.4 (Alters- und Behindertenbereich) weitgehend nicht umsetzen

12.70 Mio.

- Antrag 5: Massnahme 8.5a (Alters- und Behindertenbereich, neu) umsetzen

- 3.40 Mio.

- Antrag 6: Massnahme 9.1 (Ergänzungsleistungen) nicht umsetzen

15.00 Mio.

- Antrag 7: Massnahme 10.1 (Kranken- und Unfallversicherung) teilweise umsetzen

- 4.33 Mio.

- Antrag 8: Massnahme 15.1 (Kindergarten und Volksschule) umsetzen

- 4.50 Mio.

- Antrag 9: Massnahme 21.4 (Pädagogische Hochschule) umsetzen

- 0.50 Mio.

- Antrag 10: Kürzung Produktgruppe Pfarramtliche Versor- gung

- 2.00 Mio.

- Antrag 11: Kürzung Produktgruppe Betrieb der Liegenschaf- ten

- 3.30 Mio.

- Antrag 12: Kürzung Saldo Laufende Rechnung Direktion BVE

- 3.30 Mio.

TOTAL neue Belastungen 32.90 Mio.

TOTAL neue Einsparungen - 27.90 Mio.

(24)

Kennzahlen Voranschlag 2014

Antrag Regierung Antrag FIKO Abweichung

Saldo Laufende Rechnung

6 1 5

Selbstfinanzierung 673 668 -5

Nettoinvestitionen 640 610 -30

Finanzierungssaldo 34 59 +25

Selbstfinanzierungsgrad 105 110 +5%

7.3 Planungserklärungen zum Aufgaben- und Finanzplan 2015-2017

- Planungserklärung 8 zur Produktgruppe Verkehrsangebote öffentlicher Verkehr (BVE):

Der Kostenteiler Kanton/Gemeinden ist in Absprache mit den Gemeinden von bisher 67/33% auf 60/40% anzupassen.

- Planungserklärung 9 zur Produktgruppe Betrieb der Liegenschaften (BVE):

Gebäudebewirtschaftung: Die gesamtstaatlichen Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortungen im Bereich der Gebäudebewirtschaftung sind beim Amt für Grundstücke und Gebäude zu bün- deln. Es ist sicherzustellen, dass ab 2017 für jedes Gebäude eine Liegenschaftsrechnung erstellt werden kann. Die Verbesserungen sollen weiter zu einer Optimierung der Prozesse und zu finanziellen Einsparungen führen. Weiter ist zu prüfen, in wie fern die bestehenden Liegenschaf- ten für die jeweilige Nutzung geeignet sind und wie Verbesserungen erreicht werden können.

7.4 Planungserklärungen zur Angebots- und Strukturüberprüfung ASP 2014 - Planungserklärung 1 zur Massnahmen 8.4, Alters- und Behindertenbereich:

Die verbleibende Kürzung soll nach dem vom Regierungsrat im ASP-Bericht vorgeschlagenen Mechanismus erfolgen. Bei der Kürzung auf den Richtstellenplänen sind jedoch die Plätze mit Einzelbetreuung (Platzzuschlag für Einzelbetreuung) bei der Berechnung des Stellenplans auszunehmen.

- Planungserklärung 2 zur Massnahme 8.5a (neu)Alters- und Behindertenbereich:

Der Regierungsrat wird beauftragt, die Anforderungen an Heime, insbesondere hinsichtlich der Mitarbeitenden (Qualifikationen, Richt- und Mindeststellenpläne etc.) substanziell nach unten anzupassen, so dass die Altersheime grösseren Spielraum erhalten. Insbesondere soll zwecks Kostenersparnis die Freiwilligenarbeit und der Einsatz von wenig qualifiziertem Personal ermög- licht werden.

- Planungserklärung 3 zur Massnahme 11.1, Polizei:

Der Abbau bei der Polizei soll deutlich weniger als 100 Stellen betragen. Am Sparpotential von 12.7 Mio Franken ab 2017 in der POM ist festzuhalten, die Umsetzung hat allerdings zu mindestens 35% in den übrigen Ämtern zu erfolgen (Generalsekretariat; Strassenverkehrs- und Schiff- fahrtsamt; Amt für Bevölkerungsschutz, Sport und Militär; Amt für Freiheitsentzug und Betreuung, Amt für Migration und Personenstand).

- Planungserklärung 4 zur Massnahme 17.4, Bereich Berufsbildung:

Die Gartenbauschule Oeschberg soll eine andere Trägerschaft erhalten und der Kanton sein finanzielles Engagement mittelfristig einstellen. (Verschiebung in Topf 1)

(25)

Die Massnahme „Kosteneinsparungen bei den Lehrwerkstätten Bern soll umgesetzt werden (Verschiebung in Topf 1).

Verzicht auf die Schliessung des Standorts Thun der BZ Pflege AG (Verschiebung in Topf 2) - Planungserklärung 7 zum Bereich 24, Kirche, bzw. Produktgruppe Pfarramtliche Versorgung:

Der Saldo des Bereichs 24, Kirche (Produktgruppe 6.3.11) ist in den nächsten Jahren kontinuierlich zu senken und mittelfristig auf das gesamtschweizerische Niveau anzupassen (100% ge- mäss Benchmark BAK Basel).

7.5 Schlussabstimmung zum Voranschlag 2014

- Die Finanzkommission beantragt, den Voranschlag 2014 mit folgenden Eckdaten zu geneh- migen:

a) Ertragsüberschuss von CHF 1 Mio.

b) Nettoinvestitionen von CHF 610 Mio. (inkl. Spezialfinanzierungen) c) positiver Finanzierungssaldo von CHF 59 Mio.

d) Steueranlage von 3.06

e) Rahmen der Neuverschuldung (Kreditlimite): CHF 700 Mio.

f) Übertrag von CHF 2 Mio. aus der Laufenden Rechnung des Tiefbauamts in den See- und Flussuferfonds gemäss Art. 7 See- und Flussufergesetz

7.6 Schlussabstimmung zum Aufgaben- und Finanzplan 2015-2017

- Planungserklärung 10: Die ab 2015 drohende Neuverschuldung ist im Planungsprozess für den VA/AFP 15/16-18 zu eliminieren. Der Finanzierungssaldo ist zudem so zu planen, dass der Finanzierungsfehlbetrag 2012 von 198 Mio bis 2017 vollständig kompensiert wird.

- Der Grosse Rat nimmt den Aufgaben-/Finanzplan 2015-2017 zur Kenntnis.

7.7 Schlussabstimmung zum Bericht Angebots- und Strukturüberprüfung (ASP) 2014

- Planungserklärung 11: Die Arbeiten an der ASP sind gemäss der Aussagen des Regie- rungsrates auf den Seiten 137f des Berichts ASP weiterzuführen und die Finanzkommission ist in die Arbeiten einzubeziehen.

- Der Grosse Rat nimmt den Bericht ASP 2014 zur Kenntnis.

Bern, 28. Oktober 2013

Für die Finanzkommission Jürg Iseli, Präsident

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Bericht der Finanzkommission