Bericht der Finanzkommission
zum Voranschlag 2011 und zum Aufgaben-/Finanzplan 2012-2014 des Kantons Bern
2. November 2010
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Inhaltsverzeichnis
1 Vorwort ... 3
2 Arbeitsweise der Finanzkommission... 4
2.1 Rechtsgrundlagen / Einflussmöglichkeiten des Grossen Rates ... 4
2.2 Arbeitsweise ... 4
2.3 Mitwirkung Justizkommission ... 4
3 Das Wichtigste in Kürze ... 5
3.1 Laufende Rechnung ... 5
3.2 Investitionsrechnung... 8
3.3 Finanzierungssaldo / Schulden ... 8
4 Finanzpolitische Handlungsfelder ... 9
5 Schwerpunkte der Finanzkommission ... 11
5.1 Investitionen ... 11
5.2 Budget der Justiz ... 12
5.3 Personalpolitik / Personalkosten ... 13
5.4 Korrekturfaktoren zur Erhöhung der Budgetgenauigkeit ... 14
5.5 Reformen im Gesundheitswesen ... 14
5.6 Langfristige finanzpolitische Entwicklung ... 15
6 Anträge der Finanzkommission ... 16
6.1 Antrag zum Voranschlag 2011 ... 16
6.2 Antrag zum Aufgaben-/Finanzplan 2012-14 ... 16
7 Anhang ... 16
7.1 Mitbericht der Justizkommission ... 17
Bemerkung zum Bericht: Falls nichts anderes angegeben und vermerkt ist, stammen die Zah- len aus dem VA/AFP (inklusive Vortrag) des Regierungsrats vom 25. August 2010.
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1 Vorwort
Der Kanton Bern gehört zu jenen zehn Schweizer Kantonen, welche für 2011 kein Defizit er- warten (berücksichtigt sind jene 22 Kantone, welche ihre Budgets bis Anfang Oktober vorle- gen). Wie auch im Kanton Bern verschlechtern sich in der Mehrheit der Kantone die finanzpo- litischen Aussichten ab 2012.
Es ist dem Regierungsrat gelungen, im weiterhin schwierigen finanzpolitischen Umfeld ein ausgeglichenes Budget für das nächste Jahr zu erarbeiten. Der positive Finanzierungssaldo beträgt Fr. 19 Mio. Mit diesem Resultat sind die verfassungsmässigen Schuldenbremsen der Laufenden Rechnung und der Investitionsrechnung zumindest planerisch erfüllt. Dies war möglich, weil Verzichtsmassnahmen von rund Fr. 100 Mio. geplant wurden und höhere Aus- gleichszahlungen aus dem nationalen Finanzausgleich, höhere Wertschriftenerträge und tiefe- re Zinskosten zu erwarten sind. Der Grosse Rat hat eine vorgeschlagene Massnahme, die Kostenbeteiligung bei der Spitex, mit einer Motion abgelehnt. Dieser Entscheid verschlechtert das Budget im Vergleich zu den vorgelegten Zahlen um jährlich Fr. 7,5 Mio.: der Finanzie- rungssaldo bleibt knapp positiv. Ein neu eingeführter Korrekturfaktor zur Erhöhung der Bud- getgenauigkeit entlastet die Planzahlen zusätzlich jährlich um Fr. 136 Mio.
Die Perspektiven verschlechtern sich ab 2012 massiv. Die Regierung rechnet im Aufgaben- /Finanzplan 2012-14 mit einem Defizit in der Laufenden Rechnung und ebenso mit einem negativen Finanzierungssaldo von rund Fr. 400 Mio. jährlich. Ohne Massnahmen entsteht daraus eine Neuverschuldung für den Kanton Bern von rund Fr. 1,2 Mia. für die Planjahre 2012-14. Das angekündigte Entlastungsprogramm des Regierungsrats soll strukturell wirksa- me Einsparungen von rund Fr. 200 Mio. jährlich erbringen.
Für die Finanzkommission ist klar, dass in dieser schwierigen Ausgangslage nach Lösungen gesucht werden muss, um eine Neuverschuldung in dieser Grössenordnung zu verhindern.
Mit der Definition von vier strategischen Handlungsfeldern, welche in diesem Bericht darge- stellt werden, betont die Kommission ihre Bereitschaft zur sachlichen finanzpolitischen Debat- te und Lösungsfindung.
In der Vorberatung zuhanden des Grossen Rates waren die Diskussionen in der Finanzkom- mission geprägt von der Sorge um die Fehlbeträge ab 2012 und die langfristige finanzielle Zukunft des Kantons Bern. Darunter fallen auch die beiden Themen der Personalpolitik und der Reformen im Gesundheitswesen.
Wegen den Veränderungen der Justizreform 2, welche ab 2011 in Kraft treten, war auch das Budget der Justiz ein Thema, welches eine vertiefte Bearbeitung nötig machte. Die beste- hende Differenz von Fr. 15 Mio. zwischen dem Antrag des Regierungsrats und der Position der Justizleitung konnte im Planungsdialog auf Fr. 4,65 Mio. verkleinert werden. Die Finanz- kommission schliesst sich nach eingehenden Beratungen dem Antrag des Regierungsrats an und verzichtet auf einen Antrag zur Erhöhung des Justizbudgets.
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2 Arbeitsweise der Finanzkommission
Mit dem vorliegenden Bericht informiert die Finanzkommission den Grossen Rat über die wichtigsten Punkte des Voranschlags 2011 sowie den Aufgaben-/Finanzplan 2012-14 und begründet ihre Anträge zu diesen beiden Geschäften.
2.1 Rechtsgrundlagen / Einflussmöglichkeiten des Grossen Rates
Der Beschluss über das jährliche Budget für den Kanton Bern ist eine der wichtigsten Aufga- ben des Grossen Rates. In der Verfassung sind die Haushaltskompetenzen zwischen Parla- ment und Regierung geregelt. Der Grosse Rat beschliesst das Budget (den Voranschlag) für das kommende Jahr und nimmt den Aufgaben-/Finanzplan für die darauffolgenden drei Jahre zur Kenntnis.
Das Gesetz über den Grossen Rat regelt die Zuständigkeit der Finanzkommission für die Vor- beratung des Voranschlags und des Aufgaben-/Finanzplans.
2.2 Arbeitsweise
Die Finanzkommission stützte sich für die Vorberatung auf den Entwurf des Voranschlags und Aufgaben-/Finanzplans der Regierung (Entwurf verabschiedet am 25. August 2010). Vortrag und Antrag des Regierungsrats sowie die Produktgruppenbudgets sind die Basis für die Arbeit der Kommission.
In der Woche vom 20. bis 24. September 2010 fanden die so genannten Direktionsbesuche bei allen Direktionen und der Staatskanzlei statt. Vorgängig beantworteten alle Direktionen schriftlich die von der Kommission gestellten Fragen zum Voranschlag und zum Aufgaben- /Finanzplan sowie insbesondere den Produktgruppenbudgets. An den Direktionsbesuchen fand in offenem Gesprächsklima ein weiterführender Austausch statt.
Die Hauptarbeit für die Beratung des VA/AFP lag innerhalb der Finanzkommission beim Aus- schuss VA/AFP. Mitglieder dieses Ausschusses sind: Jürg Iseli (Vorsitz), Patric Bhend, Martin Friedli, Blaise Kropf, Heinz Siegenthaler und Mathias Tromp.
Auch für das Kommissionsplenum war die Zeit der Budgetberatung ausserordentlich intensiv.
So fanden im September, Oktober und November vier zusätzliche Plenums-Sitzungen statt.
Die Finanzkommission dankt dem Regierungsrat und den Direktionen für die gute Zusam- menarbeit.
2.3 Mitwirkung Justizkommission
Mit dem Voranschlag 2011 erhält die Justiz des Kantons Bern durch die verstärkten Selbst- verwaltungsbefugnisse ein selbständiges Budgetantragsrecht gegenüber dem Grossen Rat (Details zum Budget der Justiz vgl. Kapitel 5.2).
Das Planungsjahr 2010 ist ein Übergangsjahr. Formell ist noch der Regierungsrat (unter fach- licher Federführung der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion) zuständig, und die Antrag- stellung an den Grossen Rat schliesst die Planung der Justiz mit ein. Die Justizleitung wurde vom Regierungsrat sowohl in der Erarbeitung des Voranschlags 2011 als auch in den Pla- nungsdialog mit den vorberatenden Kommissionen eingebunden. Gleiches gilt für die Zustän- digkeiten von Finanzkommission und Justizkommission: In diesem Jahr liegt die Federführung für das Budget der Justiz noch bei der Finanzkommission; die Justizkommission hat jedoch ein Mitwirkungsrecht. Ab dem nächsten Jahr wird die Hauptverantwortung bei der Justizkom- mission liegen.
Die Justizkommission hat aufgrund von schriftlich gestellten Fragen an die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion und die Justizleitung vom 17. September und 4. Oktober 2010 einen Mitbericht zuhanden der Finanzkommission verfasst. Zudem nahm der Präsident der Justiz- kommission am Direktionsgespräch der Finanzkommission mit der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion teil.
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3 Das Wichtigste in Kürze
Die Finanzkommission verzichtet auf eine ausführliche Darstellung des Voranschlags 2011 und des Aufgaben-/Finanzplans 2012-14 in ihrem Bericht; alle Übersichten und Details finden sich im Vortrag / Zahlenwerk der Regierung. Für den eiligen Leser, die eilige Leserin stellt die Finanzkommission die wichtigsten Zahlen in einem Überblick dar.
3.1 Laufende Rechnung
Der Voranschlag 2011 schliesst mit einem Ertragsüberschuss von rund Fr. 77 Mio. ab. Der budgetierte Ertrag liegt erstmals über der Grenze von Fr. 10 Mia., der Aufwand beträgt Fr.
9’925 Mio. Der Voranschlag hält die Vorgaben der verfassungsmässigen Schuldenbremse der Laufenden Rechnung ein.
Ab 2012 weist die Laufende Rechnung im Aufgaben-/Finanzplan jährlich ein Defizit von etwa Fr. 380 Mio. aus.
GB 2006 GB 2007 GB 2008 GB 2009 VA 2010 VA 2011 AFP 2012 AFP 2013 AFP 2014 Ertrag 9'030 9'438 9'922 9'824 9'820 10'001 10'029 10'074 10'202 Aufwand 8'865 9'039 9'820 9'557 9'695 9'925 10'415 10'457 10'572 Saldo 165 399 102 268 125 77 -386 -384 -370
Saldo der Laufenden Rechnung (in Mio.)
-400 -300 -200 -100 0 100 200 300 400
GB 2006 GB 2007 GB 2008 GB 2009 VA 2010 VA 2011 AFP 2012
AFP 2013
AFP 2014
Die wichtigsten Veränderungen im Vergleich zu den letztjährigen Planzahlen sind im Über- blick in der folgenden Tabelle zusammen gestellt (ein Hinweis zum Einschätzen der Beträge:
Fr. 100 Mio. entsprechen etwa einem Prozent des Kantonalberner Haushalts).
RS.1/17 Seite 6 In Mio. Franken VA
2011 AFP 2012
AFP 2013
AFP 2014 KVG-Teilrevision Spi-
talfinanzierung
0 -210 -210 -210 Geschätzte Gesamtkosten: Fr. 260 Mio., bisher bereits eingestellt: Fr. 50 Mio. (weite- re Details vgl. Kapitel 5.5).
Steuergesetzrevision 2011
-39 -113 -113 -113 Insgesamt führt die Steuergesetzrevision zu Mindereinnahmen von Fr. 128,5 Mio. (2011) und Fr. 202,5 Mio. (ab 2012). Die bisherige Planung sah die tieferen Steuerausfälle (Steuergesetzrevision Version Regierungs- rat) vor.
Neueinschätzung des Steuerertrags
-28 -6 -17 -25 Die Einnahmen aus den Steuererträgen waren im Vorjahr stark nach unten korrigiert worden. Jetzt wurden die Zahlen nur leicht nach unten angepasst.
Langzeitpflege (Pfle- geheime und SPITEX)
19 -25 -25 -24 Die Neuordnung der Pflegefinanzierung ab 1. Januar 2011 verursacht Mehrkosten.
Senkung Grundtarif Motorfahrzeugsteuer / ECOTAX
0 -23 -24 -16 Einführung ECOTAX ab 1.1.2012. Eine An- nahme des Volksvorschlags hätte ab 2012 Mindereinnahmen von Fr. 100 Mio. pro Jahr zur Folge.
Erhöhung Beiträge Bernische Pensions- kasse BPK
-16 -16 -16 -16 Senkung des technischen Zinssatzes von 4 auf 3,5 Prozent.
Bernisches Weitbe- reichsnetz BEWAN
-12 -9 -13 -19 Mindereinnahmen, Weiterentwicklung (Glas- faseranschlüsse) und öffentliche Ausschrei- bung.
Wirtschaftliche Hilfe nach SKOS
-12 -12 -12 -12 Steigende Kosten als Folge der Finanz- und Wirtschaftskrise und Übernahme von Leis- tungen, welche bisher die Sozialversiche- rungen (ALV / IV) erbrachten.
Ressourcenausgleich NFA
64 30 20 20 Aktualisierte Planung des Bundes.
Wertschriftenerträge 27 21 21 20 Aktualisierte Planung aufgrund zum Teil sehr guter Rechnungsabschlüsse einzelner Beteiligungen des Kantons.
Passivzinsen 20 26 17 -9 Aktualisierte Planung aufgrund des stark gesunkenen Zinsniveaus.
Abschreibungsbedarf 1 -6 45 54 Die Veränderungen des Abschreibungsbe- darfs ergeben sich aus dem veränderten Investitionsbedarf.
Veränderungen Laufende Rechung
24 -343 -327 -349
Investitionen 40 7 52 60 Details vgl. Kapitel 3.2 und 5.1.
Veränderungen Total 64 -336 -275 -289
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Korrekturfaktoren zur Erhöhung der Budgetgenauigkeit (vgl. Kapitel 5.4) sind auch im aktuel- len Budget wieder enthalten. Neben den bekannten Korrekturfaktoren beim Personalaufwand und bei der Investitionsrechnung (vgl. Kapitel 3.2), führt der Regierungsrat erstmals einen Korrekturfaktor auf ausgewählten Produktgruppen ein. Die Produktgruppen wurden anhand von vier Kriterien ausgewählt. Insgesamt entlasten die Korrekturfaktoren die Laufende Rech- nung jährlich um Fr. 187,4 Mio.
- Korrekturfaktor Personalaufwand: Fr. 51,4 Mio. (entspricht einem Faktor von 1,8 Prozent auf den Personalaufwand)
- Korrekturfaktor auf ausgewählten Produktgruppen (insgesamt Fr. 136 Mio.) o Somatische Spitalversorgung (Fr. 55 Mio.)
o Vollzug Sozialversicherung (Fr. 54 Mio.) o Soziale Existenzsicherung (Fr. 13 Mio.) o Angebote der sozialen Integration (Fr. 5 Mio.) o Informatik und Telekommunikation (Fr. 4 Mio.) o Bildung Mittelschulen (Fr. 4 Mio).
Damit im Voranschlag 2011 keine Neuverschuldung entsteht, hat der Regierungsrat wie im Vorjahr während des so genannten Hauptverfahrens Entlastungsmassnahmen vorgenommen.
Die folgende Tabelle zeigt die wichtigsten davon im Überblick.
In Mio. Franken VA
2011
AFP 2012
AFP 2013
AFP 2014 Kürzungen nach dem
RESKO-Schlüssel
102 104 110 115 Die grössten Kürzungen betreffen die Senkung der Base Rate (Fr. 28 Mio.), die lineare Kürzung des Sachaufwands bei den Berufsfachschulen (Fr. 6 Mio.) und die Kürzung der Betriebsbeiträge an private Trägerschaften.
Mehraufwendungen der Justiz
15 15 15 15 Zur Haltung der Finanzkommission vgl.
Kapitel 5.2.
Einführung Kostenbeteili- gung SPITEX
7.5 7.5 7.5 7.5 In der Septembersession 2010 vom Grossen Rat mit einer Motion abgelehnt, dadurch verschlechtern sich der VA und die Planzahlen im AFP um jährlich Fr.
7,5 Mio. (das Zahlenwerk wird aber nicht korrigiert).
Verzicht auf Teilvergünsti- gungen nach Personalge- setz Art. 93a
3 3 3 3 Wie bereits im vergangenen Planungs- prozess.
Verzicht Umsetzung Moti- onen
2 2 2 4 Die Details sind im VA/AFP im Vortrag auf Seite 43 beschrieben.
Verzicht Umsetzung Moti- onen aus dem Planungs- prozess 2009
4 5 5 5 Die Details sind im VA/AFP im Vortrag auf Seite 43 beschrieben.
Total Entlastungsmass- nahmen
133 136 142 149
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3.2 Investitionsrechnung
Die budgetierten Nettoinvestitionen liegen durchschnittlich Fr. 77 Mio. tiefer als noch vor ei- nem Jahr geplant. Folgende Faktoren führen zu dieser veränderten Planung:
- Erhöhung des Korrekturfaktors zur Erhöhung der Budgetgenauigkeit um jährlich Fr. 37 Mio.. Bisher lag der Korrekturfaktor bei Fr. 81 Mio. und liegt nun insgesamt bei rund Fr.
118 Mio. Dies bedeutet, dass für Sachplanungen Fr. 118 Mio. mehr budgetiert sind als in den Nettoinvestitionen vorgesehen.
- Durch die Neuordnung der Pflegefinanzierung erhalten Institutionen der Langzeitpflege keine direkten Investitionsbeiträge des Kantons mehr (Beiträge an Investitionen sind neu in den Tarifen enthalten). 2011 werden Fr. 27 Mio. Investitionsbeiträge an den Kanton zu- rückerstattet, daneben entfallen direkte Investitionsbeiträge von rund Fr. 14,5 Mio. pro Jahr.
- Neue Projekte im Spitalbereich können aus dem Fonds für Spitalinvestitionen nur noch bis Ende 2011 bewilligt werden. Danach werden nur noch die bereits bewilligten Projekte über den Fonds abgewickelt. Es werden jährlich rund Fr. 47 Mio. Investitionen für den Spitalbe- reich in der kantonalen Investitionsrechnung entfallen.
Nettoinvestitionen (in Mio. Franken)
- 100 200 300 400 500 600 700 800
GB 2003
GB 2004
GB 2005
GB 2006
GB 2007
GB 2008
GB 2009
VA 2010
VA 2011
AFP 2012
AFP 2013
AFP 2014
Die verfassungsmässige Schuldenbremse für die Investitionsrechnung ist für 2011 eingehal- ten.
Entnahmen aus dem Fonds zur Deckung von Investitionsspitzen sind für 2011 im Umfang von Fr. 84 Mio. geplant. Der Grosse Rat bewilligt diese Entnahmen mit einem separaten Be- schluss. Rund die Hälfte dieses Betrags ist für die Finanzierung der Überbauung des von Roll- Areals vorgesehen.
3.3 Finanzierungssaldo / Schulden
Der Finanzierungssaldo berechnet sich aus dem Resultat der Laufenden Rechnung (also dem Saldo) und den Abschreibungen. Damit sind die eigenen Mittel berechnet, welche der Kanton für neue Investitionen oder den Schuldenabbau einsetzen könnte. Ein negativer Finanzie- rungssaldo bedeutet, dass sich der Kanton neu verschulden muss.
RS.1/17 Seite 9 Finanzierungssaldo (in Mio. Franken)
-500 -400 -300 -200 -100 0 100 200 300 400
GB 2006
GB 2007
GB 2008
GB 2009
VA 2010
VA 2011
AFP 2012
AFP 2013
AFP 2014
Die Tabelle zur Bruttoschuld I und II zeigt den Schuldenabbau im Kanton Bern in den letzten Jahren (rund Fr. 800 Mio. in den Jahren 2006 – 2009). Wird die Planung aus dem Aufgaben- /Finanzplan nicht noch verbessert, steht dem Kanton ab 2012 eine Neuverschuldung bevor.
Bruttoschuld I und II (in Mio. Franken)
- 2'000 4'000 6'000 8'000 10'000
GB 2004
GB 2005
GB 2006
GB 2007
GB 2008
GB 2009
VA 2010
VA 2011
AFP 2012
AFP 2013
AFP 2014 Bruttoschuld I Bruttoschuld II
4 Finanzpolitische Handlungsfelder
Nach der letztjährigen Budgetdebatte hat die Finanzkommission (damals noch Steuerungs- kommission) bekräftigt, sich auch auf einer strategischen und langfristigen Ebene mit den Finanzen des Kantons Bern zu beschäftigen. Die Kommission ist bestrebt, die finanzpolitische Diskussion zu versachlichen. Der Kommission ist klar, dass dies kein einfaches Unterfangen ist – es bestehen aber Erfahrungen aus dem Aufgabendialog und weiteren Spardiskussionen wie SAR.
Die Kommission hat vier Handlungsfelder definiert, die jeweils für sich betrachtet werden kön- nen, aber in enger gegenseitiger Abhängigkeit stehen.
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Die Handlungsfelder lauten:
- Investitionen - Steuern / Erträge
- Staatliche Aufgaben / Personalpolitik - Schulden
An zwei Plenumssitzungen im April und Mai 2010 und an einer halbtägigen Klausur im August 2010 hat sich die Kommission mit diesen vier Handlungsfeldern und den Auswirkungen ver- schiedener finanzpolitischer Möglichkeiten und Spannungsfelder auseinander gesetzt. Es gibt keine objektiven Kenngrössen für die Handlungsfelder. Das Gleichgewicht muss in politischen Diskussionen gefunden werden.
Investitionen
- Welches Investitionsniveau ist angemes- sen in finanzpolitisch angespannten Zei- ten?
- Eine Verstetigung der Investitionen soll angestrebt werden: nötig ist eine langfris- tige Planung.
- Wie viele Investitionen sind nötig für die Werterhaltung im Kanton Bern?
Steuern / Erträge
- Die Steuergesetzrevision ist abgeschlos- sen, die Zahlen im VA/AFP neu berech- net.
- Umgang mit den weiteren Steuerbegeh- ren: Volksvorschlag ECOTAX, Initiative Handänderungssteuer, Initiative „faire Steuern für Familien“.
Staatliche Aufgaben / Personalpolitik - Welche Aufgaben tätigt der Kanton auf-
grund welcher Rechtsgrundlagen: Wo bestehen überhaupt Einflussmöglichkei- ten für den Kanton? In welchem Zeitraum sind Anpassungen möglich?
- Personal: erbringt einen grossen Teil der staatlichen Leistungen. Welche Perso- nalpolitik verfolgt der Kanton Bern?
- Wenn gespart werden muss: welche Leistungen werden abgebaut?
Schulden
- Sie sind das Resultat des Handelns in den anderen drei Bereichen.
- Ist die Fokussierung auf den Schulden- abbau noch richtig?
- Kann eine kurzfristige, vorübergehende Neuverschuldung angesichts der Krise ein akzeptables Mittel sein?
Sobald in den einzelnen Handlungsfeldern Massnahmen getroffen werden, zeigt sich, dass die Handlungsfelder in einem Spannungsverhältnis stehen. Massnahmen müssen deshalb sorgfältig abgewogen und auf ihre Auswirkungen in den anderen Handlungsfeldern überprüft werden.
So haben erhöhte Investitionen eine positive Wirkung auf die Wirtschaft, da sie Aufträge bei den Bauunternehmen und deren Zulieferern auslösen. Erhöhte Investitionen bedeuten aber auch höhere Abschreibungen und allenfalls erhöhten Unterhalt, welche die Laufende Rech- nung als zusätzliche Ausgaben belasten.
Durch Steuersenkungen sparen private und juristische Personen Geld und der Kanton ver- bessert seine Position im interkantonalen Steuerwettbewerb. Gleichzeitig fehlen dem Kanton dadurch die Mittel, um beispielsweise dem Kantonspersonal konkurrenzfähige Löhne zu be- zahlen.
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Die beiden Handlungsfelder „Staatliche Aufgaben“ und „Investitionen“ auf der einen Seite und das Handlungsfeld „Steuern“ oder genereller gesprochen „Einnahmen“ müssen in einem gu- ten Verhältnis zueinander stehen. Die Differenz drückt sich in den Schulden aus.
Die Finanzpolitik der letzten Jahre hat sich richtigerweise auf den Schuldenabbau konzentriert und grosse Erfolge erzielt. Bereits in den letzten beiden Jahren hat die Finanzkommission darauf hingewiesen, dass sie sich eine Erweiterung der finanzpolitischen Ziele vorstellen kann.
5 Schwerpunkte der Finanzkommission
Die Finanzkommission hat gemäss Gesetz über die Steuerung von Finanzen und Leistungen den Auftrag zur Oberaufsicht über den Finanzhaushalt des Kantons Bern. Sie prüft nicht Ein- zelpunkte im Voranschlag oder im Aufgaben-/Finanzplan, sondern konzentriert ihre Abklärun- gen und Beratungen auf Punkte, die entweder aufgrund der finanziellen Tragweite oder der politischen Relevanz wichtig sind.
5.1 Investitionen
Die geplanten Nettoinvestitionen für die Jahre 2011 bis 14 liegen im Durchschnitt bei Fr. 629 Mio. jährlich. Vom gesamten Investitionsvolumen fallen rund zwei Drittel auf die Bau-, Ver- kehrs- und Energiedirektion und 19 Prozent auf die Gesundheits- und Fürsorgedirektion. Auf die Volkswirtschaft entfallen sieben und auf die Erziehungsdirektion sechs Prozent.
Laut Aussagen der Baudirektorin konnte die bestehende so genannte Bugwelle bei den Inves- titionen etwas abgebaut werden. Es zeichnen sich in den nächsten Jahren aber weitere gros- se Projekte ab, insbesondere mit den Agglomerationsprojekten und dem öffentlichen Verkehr.
Der Regierungsrat fällt seine Investitionsentscheidungen basierend auf folgenden Grundla- gen:
- Voranschlag / Aufgaben-/Finanzplan (statistischer Nachweis) - Investitionsrahmenkredit öffentlicher Verkehr
- Strassenbauprogramm
- Strassennetzplan (ab 2012): Der Strassennetzplan zeigt die Nationalstrassen an und legt die Kantonsstrassen fest. Er weist auf strategische Veränderungen hin, die im Strassen- netz in den nächsten 16 Jahren geplant sind. Die Inhalte des Strassennetzplans werden mit den übrigen verkehrsrelevanten Planungen abgestimmt. Im Weiteren soll der ungefäh- re Finanzbedarf beziffert werden.
- MIP+ für den Liegenschaftsbereich (ab 2013): Für den Liegenschaftsbereich hat die Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion das Konzept MIP+ erarbeitet. MIP+ zeigt die Bedarfsent- wicklung in den einzelnen Liegenschaftsportfolios auf und dient dem Regierungsrat als Zusatzinformation zur Finanzplanung.
Die neuen Instrumente MIP+ und Strassennetzplan decken rund 80 Prozent der geplanten Investitionen ab und haben einen Planungshorizont von zehn und mehr Jahren.
Fazit der Finanzkommission
Mit einem einheitlichen Instrument, welches eine Übersicht über die gesamte Investitionspla- nung im Kanton Bern ermöglicht, kann eine sachliche Debatte und eine verbesserte Entschei- dungsfindung auf der politischen Ebene erreicht werden, in der die „grossen“ Entwicklungen transparent sichtbar gemacht werden. Gerade für ein Milizparlament wie den Grossen Rat ist eine aggregierte Zusammenfassung aller geplanten Investitionen notwendig, um die Ent- scheide mit mehr Verlässlichkeit und Konstanz fällen zu können. Dazu gehört auch ein Pla- nungshorizont von mindestens zehn Jahren. Die Finanzkommission erachtet eine integrierte Investitionsplanung, die einen Überblick über die gesamten Investitionen des Kantons erlaubt,
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als notwendiges Instrument für die parlamentarische Arbeit und wird dieses Anliegen in der Novembersession 2010 mit einer Kommissionsmotion vorbringen.
5.2 Budget der Justiz
Mit der Justizreform 2, welche per 1. Januar 2011 in Kraft gesetzt wird, wird die institutionelle Unabhängigkeit der Gerichte gestärkt, und die Justiz erhält verstärkte Selbstverwaltungsbe- fugnisse. Sie verfügt gemäss Art. 11 des Gesetzes über die Organisation der Gerichtsbehör- den und der Staatsanwaltschaft (GSOG) neu über ein selbständiges Budgetantragsrecht ge- genüber dem Grossen Rat.
Übergangsjahr 2010 / Voranschlag 2011 und Aufgaben- und Finanzplan 2012-14
Das Planungsjahr 2010 ist das Übergangsjahr: Art. 98 GSOG legt fest, dass der Voranschlag 2011 und der Aufgaben-/ Finanzplan 2012-14 der Gerichtsbehörden und der Staatsanwalt- schaft noch von den nach bisherigem Recht zuständigen Behörden vorbereitet und verab- schiedet wird. Der Antrag des Regierungsrats zuhanden des Grossen Rates schliesst die Pla- nung der Justiz mit ein.
Im Planungsdialog war für die Finanzkommission darum auch der Regierungsrat (vertreten durch die Finanzdirektorin) der Ansprechpartner. Gleichwohl wurde die Justiz im Sinne einer Vorwirkung der neuen Regelungen von der Regierung verstärkt eingebunden. So nahmen beispielsweise Vertreter der Justizleitung am Direktionsgespräch der Finanzkommission mit der Justiz-, Gemeinde und Kirchendirektion teil und beantworteten die Fragen der Kommissi- on. Ebenso wird während der Budgetdebatte im Grossen Rat neben der Finanzdirektorin eine Vertretung der Justizleitung anwesend sein.
Das Übergansjahr ging nicht reibungslos vor sich, wie die Differenz von rund Fr. 15 Mio. zeigt, welche zwischen dem Antrag des Regierungsrats und der Position der Justizleitung besteht.
Der Regierungsrat hat für die Justiz einen Aufwand von Fr. 188,7 Mio. bei einem Saldo von Fr. 110,2 Mio. budgetiert.
Der Antrag der Justizleitung lag im Bereich der Personalkosten um Fr. 4,65 Mio. höher, was mit einem zusätzlichen Personalbedarf von 31 Stellen begründet wurde. Im Bereich der Sach- kosten lag der Antrag der Justizleitung um Fr. 10,5 Mio. höher als der vom Regierungsrat auf- genommene Betrag. Eine Begründung für diese Mehrkosten lag allerdings nicht vor. Die Diffe- renz bei den Sachkosten konnte dank intensiven Gesprächen im Sinne des Regierungsrats bereinigt werden.
Über die verbleibende Differenz von Fr. 4,65 Mio. bei den Personalkosten wurden in Septem- ber und Oktober intensive Diskussionen zwischen den vorberatenden Kommissionen, der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion und der Justizleitung geführt. Auch nach eingehen- der Befragung bleibt die Begründung und die tatsächlich nötige Anzahl der zusätzlichen Stel- len für die Finanzkommission mit Unsicherheiten behaftet.
Die Justizkommission betont in ihrem Mitbericht, dass die Begründungen unzureichend sind.
Sie gewichtet aber die Notwendigkeit einer einwandfrei funktionierenden Justiz höher und beantragt der Finanzkommission, die zusätzlichen Fr. 4,65 Mio. beim Grossen Rat zu bean- tragen.
Fazit der Finanzkommission
Der Finanzkommission sind die erschwerten Bedingungen der Budgetplanung in der Justiz infolge der Justizreform 2 bewusst. Im Planungsdialog mit allen Beteiligten konnte keine Klä- rung aller offenen Fragen erreicht werden. Aufgrund dieser Ausgangslage schliesst sich die Finanzkommission dem Antrag des Regierungsrats an und erhöht das Budget der Justiz für 2011 nicht. Sollten die gesprochenen Mittel tatsächlich nicht genügen, ist die Finanzkommis- sion bereit, einen allfälligen, gut begründeten und frühzeitig eingereichten Nachkredit sorgfäl- tig zu prüfen.
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Budget der Justiz ab 2012
Der Voranschlag 2012 und der Aufgaben-/Finanzplan 2013-15 wird von der Justizleitung selbständig erarbeitet und auch selber vor dem Grossen Rat vertreten. Die Oberaufsicht über das Budget der Justiz liegt bei der Justizkommission. Trotzdem bleibt die Oberaufsicht über den gesamten Finanzhaushalt des Kantons Bern bei der Finanzkommission bestehen.
Die neue Situation stellt die Kommissionen und den Grossen Rat vor neue Herausforderun- gen, da der Regierungsrat gegenüber der Justiz über keinerlei Weisungsbefugnis mehr ver- fügt.
Ab 2011 gelten vom Regierungsrat während des Budgetierungsprozesses initiierte Kürzungs- vorhaben (z.B. mit dem RESKO-Schlüssel) künftig nur noch für die Verwaltung. Ob auch die Justiz diese Kürzungen vornimmt, wird Sache von Verhandlungen und Gesprächen sein. Hier wird der Budgetprüfung durch die Kommissionen noch grösseres Gewicht zukommen.
Ebenso wird die enge Zusammenarbeit im Planungsprozess zwischen dem Regierungsrat und der Justizleitung wichtig sein. Auch mit der Unabhängigkeit der Justiz ist es im Interesse des Kantons Bern, dass das Gesamtbudget stimmig ist.
Fazit der Finanzkommission
Für die Finanzkommission bleiben im Zusammenhang mit der Neuregelung des Budgets der Justiz verschiedene Fragen offen:
- Wer ist für die Einhaltung von Art. 101, Abs. 1 der Kantonsverfassung (Der Voranschlag darf keinen Aufwandüberschuss ausweisen) verantwortlich?
- Wer ist für einen ausgeglichenen Rechnungsabschluss verantwortlich und wie würden allfällige Kompensationen in den Folgejahren verteilt?
- Zusammenarbeit zwischen der Justiz- und der Finanzkommission: wer ist für welche Vor- bereitung zuständig, wer behandelt beispielsweise Begehren für Nachkredite?
Aufgrund dieser Ausgangslage plant die Finanzkommission, in Zusammenarbeit mit der Jus- tizkommission ein externes Gutachten erstellen zu lassen um diese Fragen rechtzeitig vor dem Budgetprozess für den Voranschlag 2012 und den Aufgaben-/Finanzplan 2013-15 klären zu können.
5.3 Personalpolitik / Personalkosten
Im Voranschlag 2011 und im Aufgaben-/Finanzplan sind jährlich ein Prozent für das Lohn- summenwachstum eingestellt. Je nach Teuerung reicht diese Summe nicht für den Teue- rungsausgleich, zumal 2011 auch noch höhere Sozialversicherungsabzüge im Umfang von 0,7 bis 1,7 Prozent (je hälftig zu Lasten Arbeitnehmende / Arbeitgeber) dazu kommen.
Bei den Kaderlöhnen steht der Kanton Bern in einem Konkurrenzverhältnis zur Wirtschaft und zur Bundesverwaltung. Neben dem Kader akzentuiert sich die ungenügende und unbefriedi- gende Lohnsituation bei jüngeren Mitarbeitenden, welche bereits seit einigen Jahren für den Kanton arbeiten, sowie bei der Polizei und den Lehrerinnen und Lehrern.
Das Lohnsystem BEREBE, welches seit 1997 in Kraft ist, funktioniert nicht wie vorgesehen, da zu wenig Mittel für den individuellen Lohnanstieg vorhanden sind. Im Gegensatz zum Kon- kurrenzumfeld verwendet der Kanton Bern die Fluktuationsgewinne nicht für den individuellen Gehaltsanstieg, sondern schöpft sie aus finanzpolitischen Überlegungen ab.
Fazit der Finanzkommission
Die Finanzkommission sieht das Spannungsfeld zwischen den finanz- und den personalpoliti- schen Überlegungen. Sie begrüsst es, dass der Regierungsrat dieses Thema aufgenommen hat und als Schwerpunkt für die nächsten Jahre behandelt. Die Finanzkommission ist bereit, kommende Vorschläge des Regierungsrats vertieft zu diskutieren.
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5.4 Korrekturfaktoren zur Erhöhung der Budgetgenauigkeit
Die beiden Korrekturfaktoren zur Erhöhung der Budgetgenauigkeit im Bereich der Personal- und der Investitionskosten werden bereits seit vielen Jahren bei der Budgetierung im Kanton Bern angewandt. In diesem Jahr führt der Regierungsrat erstmals einen Korrekturfaktor auf ausgewählten Produktgruppen ein.
Die Idee von Korrekturfaktoren zur Erhöhung der Budgetgenauigkeit basiert auf der Erfahrung der letzten Jahre, dass die Rechnung mit besseren Zahlen abschloss als im Voranschlag budgetiert waren. Da bei der Analyse keine konkreten Anhaltspunkte für die Budgetabwei- chungen festgestellt wurden, entschied sich der Regierungsrat für diese generelle Planungs- korrektur.
Die Kriterien, nach welchen die Produktgruppen für den zusätzlichen Korrekturfaktor ausge- wählt wurden, sind klar formuliert:
- Die Produktgruppe muss einen Saldo aufweisen, der grösser als Fr. 5 Mio. ist.
- Die Produktgruppe muss in den vergangenen drei Jahren zweimal eine Budgetunter- schreitung aufgewiesen haben.
- Die Plankorrektur entspricht der durchschnittlichen Budgetunterschreitung in den vergan- genen drei Jahren; diese darf aber nicht mehr als zehn Prozent des Saldos der Produkt- gruppe ausmachen.
- Die so ermittelte Plankorrektur muss mindestens Fr. 3 Mio. betragen.
Der Regierungsrat erwartet nicht zwingend, dass die Budgetunterschreitungen auch vollum- fänglich in den von einer Planungskorrektur betroffenen sechs Produktgruppen realisiert wer- den. Vielmehr könne gestützt auf die Erfahrungen und die Analysen der vergangenen drei Jahre davon ausgegangen werden, dass die Budgetunterschreitungen zu einem erheblichen Teil in den übrigen Produktgruppen erreicht werden können. Allfällige Budgetüberschreitun- gen in den sechs betroffenen Produktgruppen würden mit Zusatzkrediten aufgefangen.
Fazit der Finanzkommission
Das Anliegen des Regierungsrats um eine verbesserte Genauigkeit des Voranschlags wird von der Finanzkommission geteilt. Der Korrekturfaktor auf ausgewählten Produktgruppen birgt aber Risiken, die nicht ausser acht gelassen werden können. Die Transparenz und Nachvoll- ziehbarkeit des Budgets müssen an oberster Stelle stehen und so gewährleistet sein, dass jederzeit die Übersicht besteht, wo welche Beträge über Korrekturfaktoren abgeschöpft wer- den. Unter diesen Bedingungen ist die Finanzkommission bereit, weitere Erfahrungen mit der Anwendung der Korrekturfaktoren zu sammeln.
5.5 Reformen im Gesundheitswesen
Die beiden anstehenden Reformen im Gesundheitswesen bedeuten jährlich rund Fr. 300 Mio.
Mehrkosten für den Kanton Bern. Mit der Teilrevision des KVG kommen jährliche Kosten von etwa Fr. 260 Mio. auf den Kanton zu, mit der Neuordnung der Pflegefinanzierung über Fr. 30 Mio. Seit diesem Planungsprozess hat der Regierungsrat die vollen Fr. 260 Mio. der Teilrevi- sion KVG in die Budgetierung aufgenommen, nachdem er bis im letzten Jahr von einer sub- stantiellen Kompensation ausgegangen war.
Fazit der Finanzkommission
Die Gesundheits- und Fürsorgedirektion prüft verschiedene Massnahmen zur Kostensenkung (die Massnahmen sind im Bericht der Finanzkommission zum Geschäftsbericht 2009 be- schrieben). Die meisten der vorgeschlagenen Massnahmen können jedoch keinen grossen Beitrag dazu leisten.
Mit der neuen Gesetzgebung liegen die Steuerungsmöglichkeiten für den Kanton in der Spital- liste. Da jedoch der Beschwerdeweg vorgesehen ist, kann dieses Vorgehen langwierig sein
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und je nach Entscheidung der Rechtsinstanzen den Kanton auch zur Erweiterung seiner Spi- talliste zwingen.
5.6 Langfristige finanzpolitische Entwicklung
Im Zuge der Finanzkrise hat der Regierungsrat sich auf eine kurzfristigere Planung der Kan- tonsfinanzen konzentriert. Mit dieser Strategie gelang es dem Regierungsrat für 2010 und 2011 Voranschläge ohne Defizit zu erarbeiten.
Der Aufgaben-/Finanzplan für die Jahre 2012-14 zeigt, dass ab 2012 rund Fr. 400 Mio. jähr- lich fehlen. Dieses Defizit ist nicht mehr nur konjunkturell, sondern aufgrund von Veränderun- gen bei den Aufgaben (z.B. KVG-Teilrevision) auch strukturell bedingt. Ohne Korrekturen würde dies bedeuten, dass die Schuldenlast jährlich um durchschnittlich Fr. 300 Mio. anstei- gen würde. Somit wäre der Schuldenanstieg grösser als der in den Jahren 2006 – 2009 reali- sierte Abbau. Der Regierungsrat hat deswegen ein Entlastungspaket in der Grössenordnung von Fr. 200 Mio. angekündigt, das Einsparungen bringen soll, welche strukturell wirken.
Die Finanzkommission hat in der heutigen Situation Verständnis für die Strategie des Regie- rungsrats, den Planungsprozess kurzfristiger anzugehen. Sie legt jedoch grossen Wert dar- auf, die langfristigen finanzpolitischen Ziele wieder stärker in den Mittelpunkt zu rücken.
Ein Entlastungspaket in der vorgeschlagenen Grössenordnung wird von der Finanzkommissi- on unterstützt.
Weitere Steuerausfälle kann sich der Kanton Bern in der jetzigen Finanzlage nicht leisten.
Dies ist mit Blick auf die kommenden Volksvorschläge / Initiativen (ECOTAX, Handände- rungssteuer) zu bedenken.
Fazit der Finanzkommission
Grundsätzlich lehnt die Finanzkommission eine Neuverschuldung ab. Mit einer realistischen Einschätzung der finanz- und wirtschaftspolitischen Situation lässt sich eine Neuverschuldung auch bei vollumfänglicher Umsetzung des Entlastungspakets aber nicht ausschliessen. Sollte es darum trotz Sparbemühungen und Entlastungspaket zu einer Neuverschuldung des Kan- tons Bern kommen, setzt sich die Finanzkommission dafür ein, die Dauer und die Höhe der Neuverschuldung klar zu begrenzen. Die Finanzkommission bittet den Regierungsrat, in die- sen Fragen frühzeitig den finanzpolitischen Dialog zu suchen.
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6 Anträge der Finanzkommission
Die Finanzkommission beantragt dem Grossen Rat - Zustimmung zum Voranschlag 2011
- Kenntnisnahme des Aufgaben-/Finanzplans 2012-14
verbunden damit ist, dass die Saldi der Produktgruppen Universitäre Bildung, Fachhoch- schulbildung sowie Lehrerinnen- und Lehrerbildung für das Jahr 2012 verbindlich erklärt werden.
6.1 Antrag zum Voranschlag 2011
Der Voranschlag 2011 wird mit folgenden Eckdaten genehmigt:
- Ertragsüberschuss der Laufenden Rechnung von Fr. 76,5 Mio.
- Nettoinvestitionen von Fr. 658,8 Mio. (inkl. Spezialfinanzierungen von Fr. 152,3 Mio.) - Finanzierungssaldo von Fr. 19,1 Mio.
- Steueranlage von 3,06
- Rahmen der Neuverschuldung (Kreditlimite): Fr. 600 Mio.
6.2 Antrag zum Aufgaben-/Finanzplan 2012-14
1. Der Aufgaben-/Finanzplan 2012-2014 wird zur Kenntnis genommen.
2. Gemäss Art. 62 Abs. 2 des Gesetzes vom 5. September 1996 über die Universität werden für das Jahr 2012 folgende Saldi der Produktgruppe Universitäre Bildung verbindlich er- klärt:
Laufende Rechnung, Deckungsbeitrag 9: Fr. -287,8 Mio.
Investitionsrechnung Fr. -13,9 Mio.
3. Gemäss Art. 48 Abs. 2 des Gesetzes vom 19. Juni 2003 über die Berner Fachhochschule werden für das Jahr 2012 folgende Saldi der Produktgruppe Fachhochschulbildung ver- bindlich erklärt:
Laufende Rechnung, Deckungsbeitrag 6 Fr. -110,5 Mio.
Investitionsrechnung Fr. -10,0 Mio.
4. Gemäss Art. 49 Abs. 2 des Gesetzes vom 8. September 2004 über die deutschsprachige Pädagogische Hochschule werden für das Jahr 2012 folgende Saldi der Produktgruppe Lehrerinnen- und Lehrerbildung verbindlich erklärt:
Laufende Rechnung, Deckungsbeitrag 3 Fr. -61,4 Mio.
Investitionsrechnung Fr. -0,8 Mio.
Für die Finanzkommission Bern, 2 .November 2010 Heinz Siegenthaler, Präsident
7 Anhang
Die massgeblichen Rechtsgrundlagen können im Sekretariat der Finanzkommission bestellt werden.
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7.1 Mitbericht der Justizkommission
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