1 GLOBAL BRIEF 3/2014 Ernährungssicherheit: innovative und breit abgestützte Standards
GLOBAL
BRIEF
3/2014DIREKTIONSBEREICH GLOBALE ZUSAMMENARBEITGUTE PRAKTIKEN DER LAND
GOUVERNANZ
Zur Veranschaulichung bestimmter Flä- chen dient heute häufig ein Fussballfeld als Masseinheit. Aber wie stellt man sich 52 218 949 Fussballfelder vor? Das ent- spricht der Fläche aller Agrarlandkäufe – effektiv, geplant oder gescheitert – welt- weit. Eine Fläche neunmal so gross wie die Schweiz. Die Zahlen, die nur eine Grös- senordnung angeben, stammen von der Website der Initiative Land Matrix. Genaue Zahlen sind schwer erhältlich.
Sicher ist dagegen, dass der Umfang der kaum kontrollierten Transfers zu- nimmt und die Ernährungssicherheit der schwächsten Bevölkerungsgruppen ge- fährdet. Der Welternährungsausschuss (CFS) hat einige Grundsätze zur Regelung dieser Investitionen verabschiedet (siehe S. 3). Damit die Regeln aber greifen, muss die Landbewirtschaftung klar definiert werden: Dies ist das Ziel der Leitlinien- sammlung des CFS vom Jahr 2012, welche jetzt erste Wirkung zeigt.
Bewusstseinsbildung
Die globale Ernährungskrise von 2008 – das Resultat einer Kombination aus regi- onalen Missernten, steigenden Rohstoff- preisen und Spekulation – wirkte wie ein Elektroschock: In den Entwicklungslän- dern werden Millionen Hektar Kulturland für den industriellen Anbau, nicht nur für Lebensmittel, umgenutzt, um Devisen zu beschaffen – obwohl drei Viertel al- ler Armen weltweit auf dem Land leben.
Knapp 90 % leben von der Landwirtschaft, meistens ohne gesicherte Landrechte an den bewirtschafteten Parzellen. Diese Be- wusstseinsbildung ist als Teil der breiteren Reflexionen anlässlich der Vorbereitung der Konferenz Rio+20 zu sehen: Die Welt- bevölkerung wächst, aber wir leben in ei- ner endlichen Welt, die wir schonend be- wirtschaften müssen. In diesem globalen Kontext entstanden schliesslich 2012 die
«Freiwilligen Leitlinien für eine verantwor- tungsvolle Landgouvernanz».
ERNÄHRUNGSSICHERHEIT: INNOVATIVE UND BREIT ABGESTÜTZTE STANDARDS
Reisfelder neben einem Dorf in Laos. Natürliche Ressourcen wie Land und Wasser sind begrenzt.
Verantwortungsvolle Investitionen sind deshalb besonders wichtig.
EDITORIAL
In den letzten zehn Jahren wurden welt- weit Landflächen im Umfang von rund fünfzig Mal der Grösse der Schweiz in Kon- zession vergeben. Solche Landvergaben führen immer häufiger zu Spannungen und Gewalt. Ausserdem können die poli- tischen Fragen, welche an den Zugang zu Land geknüpft sind, ebenfalls eine Bedro- hung für die Ernährungssicherheit in vielen Ländern darstellen.
Die DEZA geht dieses Thema auf verschie- denen Ebenen an. Zum einen engagiert sie sich stark in der Landwirtschaft, indem sie z. B. Kleinbauern in Afrika südlich der Saha- ra, in Zentral-, Süd- und Ostasien sowie in Lateinamerika unterstützt. Die Land-, Wei- de- und Waldgouvernanz steht in direktem Zusammenhang mit der Verhütung und Bewältigung von Konflikten. Wo die DEZA aktiv ist, fördert sie die Beteiligung aller betroffenen Akteure und die Selbständig- keit der ländlichen Gemeinschaften.
Andererseits setzt sich die DEZA seit 2008 für die Ausarbeitung einer Gesamtstrate- gie im Bereich der Landgouvernanz ein. Sie engagiert sich für die Schaffung und Um- setzung eines Regelwerks für Nutzungs- und Besitzrechte an Land und weiteren
natürlichen Ressourcen, und sie beteiligt sich an der Erarbeitung von Kriterien für verantwortungsvolle landwirtschaftliche Investitionen.
In enger Zusammenarbeit mit weiteren Staaten, dem Privatsektor, NGOs und an- deren öffentlichen und privaten interna- tionalen Institutionen begleitet die DEZA die Umsetzung der 2012 verabschiedeten freiwilligen Leitlinien für die verantwor- tungsvolle Regelung von Boden- und Landnutzungsrechten. Die Schweiz war zudem federführend bei den Verhandlun- gen zur Erarbeitung der Grundsätze für verantwortungsvolle landwirtschaftliche Investitionen (Principles for Responsible Agricultural Investments, RAI), die im Au- gust 2014 in Rom erfolgreich abgeschlos- sen wurden.
Die nachfolgenden Beiträge beleuchten das Engagement der DEZA und die bis- her wichtigsten Ergebnisse. Noch bleiben zahlreiche Herausforderungen im Bereich der Ernährungssicherheit bestehen. Die Schweiz wird den ihr zur Verfügung ste- henden Handlungsspielraum nutzen, um Lösungen zu finden.
Dominique Favre Stv. Vize-Direktor
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gung und Neuverteilung von Rechten, die transparent, diskriminierungsfrei und legal verlaufen müssen. «Die Staaten müssen sicherstellen, dass sie als Vermittler von kommerziellen Landtransaktionen die Landrechte der Kleinproduzenten schüt- zen.» Zudem sollen die Investitionen zu Armutsbeseitigung, Ernährungssicherheit und nachhaltiger Nutzung von Land, Fi- scherei und Wäldern beitragen.
Die Textsammlung erwähnt unter ande- rem Fragen zu Enteignung, Grundbesitz- verwaltung und Massnahmen angesichts des Klimawandels sowie für den Fall von Notsituationen und Naturkatastrophen.
Auf lokaler Ebene betreffen die Empfeh- lungen auch Rechtskollisionen unter Fa- milienmitgliedern oder zwischen Nutzern, beispielsweise Bauern und Viehzüchterno- maden.
Internationale Legitimität
Sind die Leitlinien nützlich und anwend- bar? Diese Frage ist berechtigt, denn sie sind freiwillig und zudem äusserst vorsich- tig – überwiegend im Konditional – formu- liert. «Es war die einzige Möglichkeit, um einen Text zu erhalten, zu welchem sich alle einig sind. Das erleichtert die konkre- te Anwendung», erklärt der DEZA-Pro- grammbeauftragte Alexandre Ghélew, der an den Verhandlungen teilgenommen hat.
Der Text legitimiert sich durch die breiten vorhergehenden Befragungen, bei denen der CFS federführend war. 2009 wurde der CFS, der aus Mitgliedern der Vereinten Nationen bestand, reformiert und «für alle Stakeholder (Privatsektor, Zivilgesellschaft, internationale Organisationen, Forschung
usw.) geöffnet»; Ziel ist das «gemeinsame und koordinierte Engagement» für die Er- nährungssicherheit.
Zwischen 2009 und 2010 wurden auf etwa 15 Sitzungen in 133 Ländern die Meinun- gen von über 1000 Personen aus allen be- troffenen Kreisen eingeholt. Darauf folgte eine ergänzende elektronische Befragung.
Auf dieser Grundlage verhandelten die Staaten über die Leitlinien.
Zusätzliche Legitimität gewinnt das Do- kument mit der Annahme durch die Kon- ferenz Rio+20, den G8, den G20 und die UNO-Generalversammlung. Multinationa- le Unternehmen wie Nestlé, Coca Cola und Cargill haben die Absicht bekundet, den Text anzuwenden. «Für die Kleinproduzen- ten, NGOs oder Parlamente ist der Text ein wichtiges Instrument zur Sicherung und Durchsetzung ihrer Landrechte», betont Alexandre Ghélew. «Die Anwendung er- fordert aber den langfristigen politischen Willen für einen offenen Dialog.»
Langfristige Auswirkungen
Die Veränderungen infolge der Umset- zung der Leitlinien zeigen sich über Ge- nerationen hinweg. Derzeit befassen sich nationale Workshops mit der konkreten Anwendung. Auf den Philippinen bei- spielsweise zeigte im März 2014 ein Tref- fen mit 120 Teilnehmern verschiedenster Herkunft, dass die zahlreichen nationalen Bodengesetze stark fragmentiert sind, was Konfliktstoff birgt.
Die Schweiz wendet viele Empfehlungen der Leitlinien besonders bezüglich der Anerkennung der Gewohnheitsrechte seit langem an. Bereits in den 90er-Jahren setzte sich ein DEZA-Programm im Niger für die gemeinsame Nutzung der Ressour- cen durch Bauern und Viehzüchternoma- den ein. Gegenwärtig führt die DEZA unter Anwendung der Leitlinien in vier Mekong- Anrainerstaaten ein regionales Projekt durch. Ziel: Den Zugang und die Kontrolle der ländlichen Bevölkerung – besonders der ethnischen Minderheiten – über ihr Agrarland, ihre Wälder und Fischerei zu sichern.
Das Dokument wurde nach breiten inter- nationalen Befragungen vom CFS verfasst:
Die zwischenstaatliche Plattform in Rom beschäftigt sich mit Nahrungs- und Er- nährungssicherheit. Als Vorstandsmitglied wirkte die Schweiz aktiv an der Ausarbei- tung des Textes mit. Hauptziel der Leitli- nien ist es, in den Entwicklungsländern Zugang und Kontrolle der ärmsten ländli- chen Bevölkerungsgruppen zu den Natur- ressourcen zu sichern.
Konkrete Empfehlungen
Die Textsammlung von über 40 Seiten be- schreibt «international anerkannte Prakti- ken» zur Verbesserung der Landgouver- nanz. Die Leitlinien beziehen sich auf Land, Wälder und Fischerei. Laut der Einführung sind sie «übereinstimmend mit den beste- henden innerstaatlichen und völkerrechtli- chen Verpflichtungen auszulegen».
Zur rechtlichen An- und Zuerkennung der
«Rechte und Pflichten der Landnutzung»
empfehlen die Leitlinien das Anlegen von Grundbüchern, den Schutz bestehender Rechte (auch sekundärer wie Sammeln), gleiche Rechte für Männer und Frauen, den Schutz gegen illegale Zwangsvertrei- bungen usw. Erwähnt wird die Nutzung des öffentlichen Raums sowie der «soziale, kulturelle, spirituelle, ökonomische, öko- logische und politische Wert des Landes, der Fischerei und der Wälder für die indi- genen Völker (...)». Deren Rechte sind laut dem diesbezüglich ausführlichen Kapitel besonders bedroht.
Das Gros der Leitlinien bezieht sich na- türlich auf die «kommerzielle» Übertra-
Zu den Programmen der Armutsbekämpfung in ländlichen Gebieten gehört auch die Aufklärung der lokalen Bevölkerung über ihre Landrechte wie hier in Laos.
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DREI FRAGEN AN ...
Robynne Anderson, Geschäftsführerin des Sekretariats des
«International Agri- Food Network», der Koordinationsstelle für den Privatsektor- Mechanismus des UNO-Ausschusses für Welternährungs- sicherheit (CFS) in Rom. Aufgewachsen auf einem bäuerlichen Familienbetrieb in Manitoba (Kanada), befasst sie sich heute auf internationaler Ebene mit Fragen der landwirtschaftlichen Entwicklung.
Gemäss einem Dokument der FAO1 war der Privatsektor bei den Verhandlungen über die Leitlinien nicht sehr aktiv. Er war präsenter, als die Grundsätze diskutiert
1 Reaching Consensus on the Governance of Tenure. Working Paper No.25, 2014.
ZEHN GRUNDSÄTZE FÜR VERANT
WORTUNGSVOLLE INVESTITIONEN Agrarinvestitionen in den Entwicklungs- ländern wurden lange kaum thematisiert.
Heute gelten sie als wesentliches Instru- ment im Kampf für Ernährungssicherheit – ob sie von Kleinproduzenten, multinati- onalen oder lokalen Privatunternehmen, Staaten oder internationalen Institutio- nen getätigt werden. Allerdings müssen sie Kriterien zur Verbesserung der Ernäh- rungssicherheit erfüllen.
Die im letzten Oktober verabschiedeten
«Grundsätze für verantwortungsvolle In- vestitionen in die Land- und Ernährungs- wirtschaft» sind als Referenzrahmen ge- dacht. Sie wurden unter der Ägide des Ausschusses für Welternährungssicherheit (CFS) in Rom ausgehandelt und ergänzen die 2012 beschlossenen Leitlinien über die Landnutzung (siehe S. 1).
Übereinstimmung mit den Leitlinien Die Grundsätze gelten für den ganzen Agrarsektor, von der Produktion bis zum Verbrauch von Lebensmitteln und Nicht- Lebensmitteln aus Landwirtschaft, Vieh- zucht, Forstwirtschaft oder Fischerei. In- vestitionen müssen durch «die Steigerung der nachhaltigen Produktion von gesun- der, nährstoffreicher, abwechslungsreicher
wurden. Warum das?
Dank des Engagements der Schweizer Re- gierung und der hervorragenden Arbeit der Vorsitzenden Christina Blank konnten alle Akteure einen echten Beitrag zu den Grundsätzen leisten.
Der Privatsektor wurde in die Verhandlun- gen über die freiwilligen Leitlinien einbe- zogen und hat sein Engagement ausge- baut, als der CFS einen Sitz für ihn schuf.
An der Plenartagung des CFS 2014 war der Privatsektor z. B. mit einer über 80-köpfi- gen Delegation vertreten.
Die Leitlinien (VGGT) und die Grundsätze (RAI) sind freiwillig und nehmen Bezug auf universelle Menschenrechte oder an- dere allgemein anerkannte Dokumente, Verträge und Übereinkommen. Würde der Privatsektor verbindlichere Regelun- gen begrüssen?
Wie die Mitgliedstaaten, die an den Ver- handlungen teilnahmen, ist auch der Pri- vatsektor der Ansicht, dass die Staaten die
und kulturell verträglicher Nahrung zur Er- nährungssicherheit beitragen und Verluste und Abfälle verringern». So tragen sie zu
«inklusiver» Wirtschaftsentwicklung und Armutsbeseitigung bei, fördern die Gleich- stellung der Geschlechter, bewirtschaften die Ressourcen nachhaltig, respektieren das Kulturerbe und das traditionelle Wis- sen, um nur die Hauptpunkte zu nennen.
Schliesslich sehen die Grundsätze das Öf- fentlichkeitsprinzip der Investitionen mit einem Klagemechanismus sowie die Ab- schätzung der wirtschaftlichen, sozialen, ökologischen und kulturellen Folgen vor.
Koordination der Verhandlungen durch die Schweiz
Wie die Leitlinien sind auch die Grundsät- ze freiwillig. Ihr Hauptvorteil: Es gibt sie!
Sie bilden die Frucht eines langwierigen Konsenses, dank dem die beteiligten Ak- teure eine gemeinsame Sichtweise fest- legten. 2010 hatten vier Organisationen (FAO, IFAD, UNCTAD und Weltbank) eine erste Version der Grundsätze zusammen- gestellt. Sie wurde vor allem von Nichtre- gierungsorganisationen als Top-Down- Vision, welche die Landnahme zu Lasten der örtlichen Gemeinschaften legitimieren würde, heftig kritisiert.
Wie auch zu den Leitlinien fand zur aktu- ellen Version eine breite Befragung statt.
Die Schweiz hat als Vorstandsmitglied des
Befugnis und die Verantwortung haben, günstige Rahmenbedingungen für land- wirtschaftliche Investitionen zu schaffen und verbindliche Gesetze zu erlassen.
Unrechtmässige Landaneignungen (Land Grabbing) sind in den letzten Jahren im- mer mehr zu einem Thema geworden.
Was können und werden agrarindustriel- le Unternehmen, die in Entwicklungslän- dern investieren, tun, damit die Leitlinien und Grundsätze eingehalten werden?
Der Privatsektor unterstützte die Erarbei- tung der Grundsätze für verantwortliche Investitionen in die Land- und Ernährungs- wirtschaft. Er wird auch bei der Umsetzung mitwirken, denn es muss unbedingt mehr in die Landwirtschaft investiert werden, gerade in den Entwicklungsländern. Jetzt muss der Fokus auf den Kapazitätsauf- bau, den Informationsaustausch und die bestmögliche Umsetzung der Leitlinien und Grundsätze – durch Regierungen, Un- ternehmen und andere Akteure – gelegt werden.
CFS den unlängst abgeschlossenen Pro- zess koordiniert. Die Grundsätze stimmen nahtlos mit dem Einsatz zur Verringerung von Armut und globalen Risiken – ein Teil des Mandats der DEZA – überein. Die DEZA wendet die meisten Prinzipien (und Leitlinien) in ihren globalen, regionalen und nationalen Aktivitäten bereits an.
Erfolgsmodelle
Modelle für kommerzielle Investitionen mit Respekt für die lokalen Gemeinschaf- ten sind möglich und zahlen sich aus. Ein Bericht der Weltbank und der UNCTAD von April 2014 beleuchtet die Auswirkun- gen von «verantwortungsvollen» grossen Agrarinvestitionen auf die Leistungsfähig- keit der Unternehmen und auf die lokalen Gemeinschaften. Die Studie untersuchte 39 Agrar- und Lebensmittelunternehmen, die in Afrika und Asien unterschiedlichste Modelle anwenden. «Die finanziell und operationell erfolgreichsten Unternehmen erzielen tendenziell auch die positivste Auswirkung auf die Wirtschaft des Gast- staates (...) – als Folge von intelligenten Ansätzen der Sozial- und Umweltverant- wortung», hält der Bericht fest. Die An- wendung der Grundsätze sollte diese Vor- gehensweise fördern.
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INNOVATIVE PROJEKTE (www.deza.admin.ch/projekte) Landnutzung regulieren
Unter der ungenügenden Regulierung der Landnutzung am Horn von Afrika leiden vor allem verletzliche Bevölkerungsgrup- pen wie die nomadischen Viehhalter, wel- che die grössten Landnutzer der Region sind. Die DEZA unterstützt die afrikani- schen Institutionen dabei, eine regionale Landgouvernanz-Strategie zu formulieren und umzusetzen.
Qualitätsstandards für Investitionen in die Landwirtschaft entwickeln
In Zusammenarbeit mit Regierungen, in- ternationalen und lokalen Investoren, der Zivilgesellschaft und ParlamentarierInnen engagiert sich die DEZA für Rahmenbedin- gungen, die für Investitionen in die Land- wirtschaft in Entwicklungsländern gelten.
So wird ein Umfeld für Investitionen ge- schaffen, welche die Ernährungssicherheit schützen, Landbesitz und Ressourcenrech- te achten und damit die Lebensgrundlage von lokalen Gemeinschaften und Klein- bauern verbessern.
Sicheren und gleichberechtigten Zu
gang zu natürlichen Ressourcen er
möglichen
Im weltweiten Wettbewerb um landwirt- schaftliche Flächen und natürliche Res- sourcen benötigt die arme ländliche Be- völkerung Interessensvertreter. Die DEZA unterstützt die globale Allianz Internatio- nal Land Coalition, welche sich in 50 Län- dern auf lokaler, nationaler, regionaler und globaler Ebene für einen gleichberechtig- ten und sicheren Zugang zu Land einsetzt.
Roggenernte in Bangladesch. Die weltweite Ernährungssicherheit hängt weitgehend von den Kleinbauern ab.
DARUM GEHT ES
1 In den Entwicklungsländern wird immer mehr Agrarland für die kommerzielle Produk- tion von Lebensmitteln und Nicht-Lebensmitteln gekauft - häufig auf Kosten der lokalen ländlichen Bevölkerung, deren Rechte kaum oder gar nicht anerkannt werden.
2 Die globale Ernährungskrise von 2008 zeigte auch auf, dass in den Entwicklungslän- dern Investitionen in den Agrarsektor zugunsten der ärmsten ländlichen Gemeinschaften fehlen. Als Reaktion auf diese doppelte Feststellung verabschiedete der Ausschuss für Welternährungssicherheit (CFS) mit Sitz in Rom zwei Referenzdokumente.
3 Der allen betroffenen Kreisen zugängliche CFS veröffentlichte 2012 nach umfassenden internationalen Befragungen Leitlinien über die verantwortungsvolle Landgouvernanz, die im Oktober 2014 mit Grundsätzen für verantwortungsvolle Investitionen in die Land- und Ernährungswirtschaft ergänzt wurden.
4 Als Vorstandsmitglied des CFS nahm die Schweiz vor der Annahme der Leitlinien und Grundsätze aktiv am globalen und regionalen politischen Dialog teil. Die Schweiz führte die Verhandlungen zu den Grundsätzen. Die DEZA ist mit den darin empfohle- nen wesentlichen Massnahmen seit langem vertraut.
5 Die Leitlinien und Grundsätze sind freiwillig, aber aufgrund der vielen Befragungen vor der Erarbeitung und der allen Interessierten zugänglichen, sehr offenen Verhandlungen breit abgestützt. Der Wert der beiden Dokumente wurde international anerkannt, u. a.
von der UNO-Generalversammlung und von multinationalen Grossunternehmen. Dies erleichtert die Anwendung vor Ort. Ihre Wirkung zeigt sich jedoch erst über Generatio- nen hinweg.
IMPRESSUM
Herausgeber
Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit DEZA, Direktionsbereich Globale Zusammenarbeit Freiburgstrasse 130, CH-3003 Bern
info@deza.admin.ch, www.deza.admin.ch
Fotos Adrian Gnägi / DEZA, Touravanh Hook / DEZA, Scott Wallace / Weltbank
Diese Publikation ist auch auf Französisch und Englisch erhältlich.
