BM.let
DVR:OOOOO51
REPUBLIK ÖSTERREICH
BUNDESMINISTERIUM FÜR INNERES SEKTION III-RECHT
GZ: 76.019/283-1I1/1/03/Eg
Bearbeiter: Mag. Franz Eigner Telefon: 01 53126/2405
Fax: 01 53126/2519 E-Mail: franz.eigner@bmi.gv.at
Betreff: Entwurf eines Bundesgesetzes, mit dem ein e-Government-Gesetz erlassen wird sowie das Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz 1991, das Zustellgesetz und das Gebührengesetz 1957 geändert werden;
Stellungnahme des Bundesministeriums für Inneres
An das
Bundeskanzleramt Verfassungsdienst Ballhausplatz 2 A-1014 Wien
Zu ZI. 810.287/004-V/3/2003
Wien, am 22. September 2003
Das Bundesministerium für Inneres gibt zu dem im Betreff bezeichneten Entwurf folgende Stellungnahme ab:
Der vorliegende Entwurf eines e-Government-Gesetzes wird als wichtiger und richtungweisender Schritt hin zu einer modernen, zukunftsorientierten Kommunikations- und Dienstleistungsgesellschaft verstanden und ausdrücklich begrüßt. Die bisherigen Vorarbeiten und Entwicklungen zu diesem Thema werden durch den nun vorliegenden Vorschlag nachhaltig beeinflusst und vorangetrieben werden. In diesem Sinne kann das in Aussicht genommene Gesetz als maßgeblicher Teil eines der ambitioniertesten und ehrgeizigsten Vorhabens der letzten Jahre verstanden werden.
Zum Vorblatt:
Im Vorblatt zu den erläuternden Bemerkungen zum e-Govemment-Gesetz wird ausgeführt, dass keine unmittelbaren Mehrkosten durch das Gesetz bedingt werden. Dies ist nur insoweit richtig, als es sich nicht um die Schaffung der technischen Voraussetzungen handelt, die das "Mitspielen" bei e-Govemment ermöglichen. Es ist richtig, dass dieses Gesetz grundsätzlich nur Möglichkeiten eröffnet und daher nicht unmittelbar Kosten auslöst, doch bleiben die Ankündigungen dieses Gesetzesvorhabens inhaltsleer, wenn nicht wenigstens die technischen Mindesterfordemisse bereitgestellt werden. Aus der Sicht des Bundesministeriums für Inneres darf daher jedenfalls auf das Stammzahlenregister und das
SM.I BUNDESMINISTERIUM FÜR INNERES
erforderliche Zusammenwirken mit dem ZMR verwiesen werden, zumal der Gesetzvorschlag dem Bundesministerium für Inneres die Funktion eines Dienstleisters überantwortet.
Die Übertragung verschiedener Aufgaben durch dieses Vorhaben bedingt jedenfalls auch technische Adaptierungen der vorhandenen Systeme einerseits und andererseits erhöhte Wartungsaufgaben .
Beginnend mit § 7 (3), wo konkret auf Leistungen des BMI als "Dienstleister" Bezug genommen wird, muss für den gesamten Entwurf - wann immer betriebliche Leistungen des BMI gefordert werden - auf die damit entstehenden Kosten für Betrieb, Wartung und Ressourcenbereitstellung hingewiesen werden.
Es werden für die Zukunft eine Reihe zusätzlicher elektronischer Verfahren in Aussicht gestellt, die zweifelsohne für das Vorantreiben des Einsatzes moderner Kommunikationstechnologien in Verwaltung und Wirtschaft notwendig und nützlich sind, die jedoch auch entsprechende Investitionen im infrastrukturellen Bereich beim jeweiligen Betreiber notwendig machen werden.
In diesem Zusammenhang muss darauf hingewiesen werden, dass das BMI im Vergleich zu anderen Unternehmen in Zukunft nicht sehr zahlreiche elektronische "FRONT-END" - Dienste im direkten elektronischen Kontakt zu "Kunden" wird anbieten können , wo durch den Wegfall diverser herkömmlicher aufwändiger und teurer Prozesse (Postwege, etc.) konkrete Einsparungen erzielt werden könnten. Vielmehr wird die Hauptaufgabe im Bereich des BMI darin bestehen, durch die Bereitstellung entsprechender technischer Verfahren, im Hintergrund dem Bürger angebotene elektronische Dienste zu ermöglichen und zu unterstützen. Dort werden zwangsläufig Kosten für das BMI entstehen. Im Konkreten werden zumindest EDV-Applikationen wie "Strafregister", ,,1 dentitätsdokumentenregister", " ELAK", sowie Bereiche des elektronischen Verwaltungsstrafverfahrens und der gesamte Bereich des polizeilichen Anzeigewesens in oa. Weise betroffen sein.
Sinngemäß gelten die oa. Ausführungen insbesondere auch für die Normierungen der §§
13 (3), 15 (2) und 16. Abhängig vom Mengenaufkommen werden sich jedenfalls Auswirkungen auf die technischen Ressourcen und Kapazitäten des Betriebes ergeben, die wiederum Investitionen, die derzeit noch nicht abschätzbar sind, beim Betreiber notwendig machen werden.
Auch in Bezug auf die in den §§ 17 ff des vorliegenden Entwurfes angeführten Register muss dezidiert darauf hingewiesen werden - wie auch immer derartige Register dann tatsächlich aufgebaut und organisiert sein werden - dass weder die Entwicklung noch der Betrieb ohne entsprechende Mittel bewerkstelligt werden können.
Die angestrebte sichere Signatur bedarf ebenso wie die Verwaltungssignatur eines Mediums, mit welchen diese Signaturen "ausgelöst" werden können; hierfür sind Karten bzw.
Mobiltelefone vorgesehen.
In beiden Fällen entstehen mittelbar Kosten; entweder durch die Einführung einer Dienstkarte mit Chip, die neben der Funktion als Ausweisdokument auch die Bürgerkartenfunktionalität (und damit Signatur) und weitere Identifikationsfunktionalitäten enthält, oder durch Adaptierungen und Gebühren im Wege von Mobiltelefonen.
Es ist daher zwingend davon auszugehen, dass jedenfalls zusätzliche Kosten durch erforderliche Investitionen im öffentlichen Bereich, insbesondere auch im BMI, entstehen werden, welche eine entsprechende zeitliche Planung und Budgetierung erfordern.
Gleichzeitig kann es durch die Änderungen des Gebührengesetzes (§10) sogar zu Mindereinnahmen für den öffentlichen Bereich kommen, konkrete Einsparungseffekte für den Bereich des BMI sind derzeit nicht erkennbar.
Neben der Kostenfrage stellt sich auch die Frage der Mindereinnahmen für den Bund, die durch den Entfall der Einbringergebühr von € 13,-- verursacht werden. Dieser Kostenentfall darf nicht unberücksichtigt bleiben, da er sich direkt auf die Budgeteinnahmen auswirkt.
Soweit es das Standarddokumentenregister betrifft sind keine Einsparungen ersichtlich, sondern es ist mit Mehraufwand bei den Meldebehörden zu rechnen. Des Weiteren dürfen die Kosten für Entwicklung und Betrieb des Bürgerkartensystems nicht unberücksichtigt bleiben.
Allgemeine Anmerkungen:
Die vorliegenden komplexen Sachverhalte aus dem Bereich des sich etablierenden e
Government haben es erstmalig in dieser Form notwendig gemacht, dass technische Vorgänge und Gegebenheiten in den textlichen Rahmen eines Gesetzes eingepasst werden müssen.
Auf Grund dieser Tatsache wirkt der Text des Gesetzes teilweise schwer verständlich und die Systematik nicht immer nachvollziehbar. Sowohl für Techniker als auch für Juristen ergibt sich ohne Kenntnis der Genesis der einzelnen Bestimmungen ein hoher Erläuterungsbedarf, um Klarheit über einzelne Vorgänge mit deren Konsequenzen zu gewinnen. Es steht daher zu befürchten, dass es bei der Vollziehung des Gesetzes zu Auslegungsschwierigkeiten kommen könnte.
Es wird daher angeregt, zu prüfen, ob nicht etwa durch sprachliche Klarstellungen im Text und/ oder Änderungen in der Gliederung der Festlegungen (z.B. klarere Trennung technisch
organisatorischer und rechtlicher Ausführungen) generell eine Vereinfachung für den Gesetzesanwender erzielt werden könnte.
Aus technischer Sicht ist anzumerken, dass die im e-Government-Gesetz ausgewiesenen Abläufe und Prozesse zur Erlangung einer Bürgerkarte, samt dem damit verbundenen elektronischen Rechtverkehr mit öffentlichen Stellen, nicht ausreichend spezifiziert erscheinen.
Zu den einzelnen Bestimmungen:
Vorbemerkung:
Das e-Government-Gesetz soll den elektronischen Verkehr mit öffentlichen Stellen sowie der öffentlichen Stellen untereinander erleichtern. Im gegenständlichen Entwurf finden sich keine Bestimmungen, die als rechtliche Befugnis oder gesetzliche Grundlage zur Führung von elektronischen Aktenverwaltungssystemen der öffentlichen Stellen herangezogen werden könnten.
Auch im Bundesministeriengesetz 1986 finden sich derzeit noch keine entsprechenden, ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigungen bezüglich der Führung von elektronischen Aktensystemen. Die relevante Kanzleiordnungsbestimmung des § 12 Bundesministeriengesetz 1986 lautet derzeit noch immer: "Die formale Behandlung der von den Bundesministerien zu besorgenden Geschäfte ist von der Bundesregierung in einer für alle Bundesministerien einheitlichen Kanzleiordnung festzulegen. Desgleichen sind die notwendigen Maßnahmen zum Schutz personenbezogener Daten anzuordnen." Eine entsprechende Anpassung sollte zeitgleich ins Auge gefasst werden.
Zu Artikel 1:
Zu § 2 Z 8
In der Begriffsbestimmung sollte neben dem Hinweis auf § 8 (Ausgangspunkt für die Ableitung von bereichsspezifischen Personenkennzeichen), auch § 14 {Ableitung eines
wirtschaftsbereichspezifischen Personenkennzeichens aus der Stammzahl) aufgenommen werden.
Zu §3
Der Begriff "eindeutige Identität (Nämlichkeit)" wird nicht im Sinne der Begriffsbestimmungen gebraucht. Der in der Klammer enthaltende Begriff ,,(Nämlichkeit)" sollte entfallen.
Zu §4 Abs. 2
Der zweite Satz erscheint im Hinblick auf Abs. 5 als nicht notwendig.
Zu § 6 Abs. 2
Es darf angeregt werden, für Vereine die ZVR-Zahl oder eine aus der ZVR-Zahl (§ 18 Abs. 3 VerG) abgeleitete Zahl als Stammzahl heranzuziehen. Eine zeitgleiche Änderung des VerG sollte erfolgen.
Zu § 7 Abs. 3
Die Bestimmung stellt sich so dar, dass das BMI als Dienstleister Stammzahlen für die Stammzahlenregisterbehörde verwaltet. Sollte das tatsächlich so geplant sein, müsste sichergestellt sein, dass die notwendigen personellen und finanziellen Ressourcen zur Verfügung gestellt werden.
Zu § 12 Abs. 1
Unter dem Begriff "Basisregisterzahl" werden offenbar die ZMR-Zahl und die Steuernummer verstanden; es wird angeregt, auch diesen Begriff in den Begriffsbestimmungen (§ 2) eindeutig zu definieren.
Zu den §§ 15 Abs. 2 und 16
Die Regelung geht davon aus, dass das ZMR offenbar in der Lage ist, das wbPK auf die Stammzahl des Betroffenen zurückzuführen. Den Erläuterungen zufolge kann durch eine Wohnsitzabfrage indirekt ein Rückschluss auf die richtige Stammzahl gezogen werden. Dies würde eine wesentliche Erweiterung der bestehenden Applikationen im ZMR bedingen. Die Kosten für diese technischen Adaptierungen, die zwangsläufig damit verbundenen erhöhten Wartungskosten bzw. laufenden Kosten, notwendige personelle und finanzielle Mehraufwendungen, sind in keiner Weise gesichert, die hierfür erforderlichen Ressourcen müssten zur Verfügung gestellt werden.
Der Hinweis in § 16 auf § 16 Abs. 1 MeldeG betreffend die Abfrage im ZMR dürfte auf ein redaktionelles Versehen zurückzuführen sein. Zutreffend wäre ein Hinweis auf § 16a Abs. 5 MeldeG. Auch müssten die vom Meldegesetz geforderten Voraussetzungen für die Einräumung einer derartigen Abfrageberechtigung vorliegen.
Eine Abfrage im ZMR bloß mit dem wbPK - wie dies in den Erläuterungen zu § 16 zum Ausdruck gebracht wird - zur eindeutigen Identifikation des Betroffenen scheint derzeit weder aus rechtlicher noch aus technischer Sicht realisierbar.
Zu § 17:
Ziel dieser Regelung sollte jedenfalls sein, dass der Bürger in Zukunft nicht mehr gezwungen ist. bei jedem Amtsweg eine ganze Reihe von Dokumenten vorlegen zu müssen, sondern die jeweilige Behörde durch Einsichtnahme in das Zentrale Melderegister sofort und verlässlich die erforderlichen Informationen über verfahrensnotwendige Daten des Betroffenen erhält.
ohne sich die Originaldokumente vorlegen lassen zu müssen. Zu diesem Zweck müssen die Identitätsdaten im Melderegister mit einem besonderen Vertrauensschutz ausgestattet sein.
Diesem Anspruch wird man allerdings nicht dadurch gerecht werden können, dass ein
"elektronischer Prüfvermerk" installiert wird.
Aus der Sicht des Bundesministeriums bietet sich hier eine andere Vorgangsweise als zweckmäßig und den Bedürfnissen der Praxis entsprechend an. Zweckmäßig erscheint es daher, dass ein Prüfvermerk in der Angabe des Dokuments samt ausstellender Behörde und Zahl besteht. Nur so scheint es möglich, die notwendige Qualität auch nachvollziehbar gewährleisten zu können. Sollte es nämlich dennoch zu Zweifel über die Richtigkeit oder Aktualität kommen, wäre die jeweilige Behörde in der Lage, sich dort, wo die jeweiligen Daten originär entstanden sind, erforderlich Zusatzinformationen zu besorgen. Dadurch könnte sich etwa ein Behörde, für deren Tätigkeit die StaatsbürgerSChaft entSCheidungsrelevant ist, und die trotz der Informationen aus dem ZMR Zweifel an den dortigen Daten hat, direkt bei der zuständigen Staatsbürgerschaftsbehörde unter Angabe der maßgeblichen Aktenzahl von der Richtigkeit der Information überzeugen und wäre nicht gezwungen, den Bürger zur Vorlage eines Staatsbürgerschaftsnachweises zu verhalten.
Zur Einbringung dieser Informationen wurde seitens des Bundesministeriums für Inneres folgendes an gedacht:
1. Eine zwangsweise Rückerfassung scheint jedenfalls - nicht nur aus praktischen Gründen - ausgeschlossen.
2. Dem Bürger könnte es freigestellt werden, unabhängig von einer Meldung nach dem Meldegesetz seine Dokumente bei der Meldebehörde vorzulegen, um die notwendigen Eintragungen nachholen zu lassen. Damit könnte er sich bei allen zukünftigen Behördengängen das Vorlegen dieser Urkunden ersparen.
3. Bei neuen Meldungen wären die Urkunden, sofern noch nicht gemäß Pkt. 1 erfasst, einzutragen.
4. Überlegenswert wäre, ob im Meldegesetz nicht normiert werden könnte, dass die jeweilige Behörde, bei der die betreffenden Daten originär entstehen, also die Personenstands- und Staatsbürgerschaftsbehörden, ermächtigt werden, Personenstandsdaten und Staatsbürgerschaftsdaten von im Inland gemeldeten oder gleichzeitig anzumeldenden Personen, dem Bundesminister für Inneres im Wege des Datenfernverkehrs für das ZMR zu überlassen haben. Bei Anmeldung der Geburt eines Kindes sollte die elektronische Möglichkeit eröffnet werden, auch die Erfüllung der Meldepflicht zu bewirken.
Personenstandsbehörden sollten Änderungen des Namens, Staatsbürgerschaftsbehörden {EvidenzsteIlen} Änderungen der Staatsbürgerschaft, im Datenfernverkehr dem ZMR übermitteln können. Gleichzeitig könnte damit die derzeit bestehende und unter Strafdrohung stehenden Meldeverpflichtungen beseitigt werden.
Das Erfordernis der Zustimmung des Betroffenen zur Datenbeschaffung scheint verzichtbar und könnte zu Verwaltungsmehraufwand (z. B. Einholen der Zustimmung als Verfahrensschritt, Verwendung herkömmlicher Unterlagen bei nichterfolgter Zustimmung) führen. Vielmehr erscheint es zweckmäßig, eine automatische bzw.
konkludente Zustimmung ausdrücklich zu normieren. Gänzlich überzogen ist das Zustimmungserfordernis jedenfalls dort, wo der Betroffene gleichzeitig auch Antragsteller ist.
Es wäre einigermaßen widersinnig, einen Antrag mittels Bürgerkartenfunktion bei der Behörde zwar einbringen, aber gleichzeitig die (schnellen) Überprüfungsmöglichkeiten der Behörde (durch Nichterteilen der Zustimmung zur Datenbeschaffung) einschränken zu können.
Übergangsfristen müssten jedenfalls vorgesehen werden.
Der Bürger wäre durch diese serviceorientierte, bürgernahe Verwaltung vom wiederkehrenden Nachweis der entsprechenden Dokumente auf der einen Seite und von nicht immer verständlichen Meldeverpflichtungen nach dem Meldegesetz befreit.
Zu § 25
Die Übergangsregelung bis 1. Jänner 2010 erscheint im Lichte der mit dem e-Govemment
Initiativen verfolgten Ziele und den kurzen Zeitspannen technischer Neuerungen als zu großzügig.
Zu Artikel 2 Zu § 13 AVG
In § 13 Abs. 1 wird unter anderem normiert: "Telefonische Anbringen sind wie mündliche Anbringen zu behandeln".
Nach § 13 Abs. 2 des AVG sind Rechtsmittel und Anbringen, die an eine Frist gebunden sind oder durch die der Lauf einer Frist bestimmt wird, schriftlich einzubringen. Im VStG (§ 49 Abs. 1 und 51 Abs. 3) kann ein Einspruch gegen eine Strafverfügung oder eine Berufung gegen ein Straferkenntnis auch mündlich uedoch nicht telefonisch} eingebracht werden.
Nach dem beabsichtigten neuen § 13 Abs. 1 AVG könnte - sofern es tunIich erscheint - ein Einspruch oder eine Berufung im Verwaltungsstrafverfahren auch telefonisch eingebracht werden.
Eine weitere Konsequenz der bezeichneten Gesetzesstelle könnte sein, dass z.B. eine von der Behörde zur Abgabe einer Stellungnahme aufgeforderte Partei diese Stellungnahme telefonisch abgibt. Das Behördenorgan hätte dann darüber einen Aktenvermerk anzulegen.
Zu bedenken ist, dass es dabei zwangsläufig zu (zumindest behaupteten) Widersprüchen zwischen dem, was gesagt wurde und dem, was im Aktenvermerk festgehalten wurde, kommen wird. Auf Grund des telefonischen Stellungnahmen innewohnenden Unsicherheitsfaktors und des damit verbundenen Zeitaufwandes erscheint diese Form der Stellungnahme auch aus verwaltungsökonomischen Gründen unzweckmäßig.
Zu § 14 Abs. 8
Der neue § 14 Abs. 8 AVG beinhaltet den Text W " .einer zur Amtshandlung beigezogenen Person .... ", in der geltenden Fassung hingegen " ... beigezogenen Personen, .. ," Ein sachlich gerechtfertigter Grund für diese Änderung ist nicht erkennbar, zumal § 14 stets von beigezogenen Personen spricht.
Zu § 18
Hier wird der ELAK angesprochen; es darf davon ausgegangen werden, dass in die Neuformulierung dieser Bestimmung die entsprechenden rechtlichen und (aufgrund dieses Gesetzes allenfalls erforderlichen) technischen Schnittstellen zum ELAK Beachtung fanden.
Zu Artikel 3
Bei Umsetzung des vorgeschlagenen Gesetzesentwurfes wird für Zustellungen (d.h. für behördliche Mitteilungen, die den Adressaten tatsächlich und nachweislich erreichen) auf elektronischem Weg ein Zustelldienst eingeschaltet. Diese Zustellmöglichkeit setzt voraus,
dass sich der Adressat zuvor an einen Zustelldienst als Serviceleister für elektronische Zustellungen gebunden hat.
Unbekannt ist, ob die elektronischen Zustellungen sodann ausschließlich auf Kosten des Betroffenen durchgeführt werden, oder ob die Zustellungen und die Vorlage von Zustellnachweisen an die Behörde (den Absender) Verwaltungskosten verursachen.
Aus § 18 a AVG im Zusammenhang mit dem Zustellgesetz wird interpretiert, dass auch hinkünftig behördliche Mitteilungen abseits von wichtigen Mitteilungen und/oder Mitteilungen, die Rechtsfolgen auslösen, durch Kommunikationen via e-mail im direkten Verkehr zwischen Behörde und Betroffenen übermittelt werden können.
Zu § 4
Bei Bestimmung der Zustelladresse gemäß § 4 Abs. 2 Z 2 scheint nicht ausreichend geklärt, in welcher Form die Behörde von einer durch den Empfänger einem elektronischen Zustelldienst für Zwecke der elektronischen Zustellung bekannt gegebenen Adresse Kenntnis erlangen soll, wenn in einem laufenden Verfahren keine geeignete Zustelladresse bekannt gegeben wurde. Auch steht zu befürchten, dass aufgrund dieser Bestimmungen den Behörden wegen ergänzender Erhebungen im Falle einer unmöglichen Zustellung enorme Mehrbelastungen erwachsen. Es darf angeregt werden, die Reihenfolge der Zustelladressenbestimmung zu überdenken und gegebenenfalls neu zu ordnen, sodass zuerst ein Zustellversuch an einer bekannt gegebenen Adresse, im Falle einer erfolglosen Zustellung ein Zustellversuch am Hauptwohnsitz usw. unternommen wird.
Zu § 5 Zi. 3
Die Identität des Empfängers ist eindeutig zu bezeichnen, sonst darf die Behörde nicht zustellen. Entstehen Schäden, könnte ein Fall der Amtshaftung vorliegen.
Für den Bundesminister Vogt
