Gert-Joachim Glaeßner
Politik in Deutschland
Gert-Joachim Glaeßner
Politik in
Deutschland
2., aktualisierte Auflage
1. Auflage 1999 (erschienen unter dem Titel „Demokratie und Politik in Deutschland“) 2. Auflage Dezember 2006
Alle Rechte vorbehalten
© VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2006 Lektorat: Frank Schindler
Der VS Verlag für Sozialwissenschaften ist ein Unternehmen von Springer Science+Business Media.
www.vs-verlag.de
Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen.
Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften.
Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Druck und buchbinderische Verarbeitung: MercedesDruck, Berlin Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in Germany
ISBN 978-3-531-15213-4
Bibliografische Information Der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der
Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über
<http://dnb.d-nb.de> abrufbar.
5
Inhalt
Vorbemerkung ... 11
I Historische und politische Rahmenbedingungen
1 Politische Entwicklungslinien der Bundesrepublik Deutschland.. 152 Deutschland in Europa... 27
2.1 Vom penetrierten zum integrierten System: Handlungsrahmen bundesdeutscher Außen- und Deutschlandpolitik... 29
2.2 Die Anfänge: Alliierte Deutschlandpolitik ... 31
2.3 Wiedervereinigung oder Westbindung? Grundentscheidungen bundesdeutscher Außenpolitik ... 35
2.3.1 Die wirtschaftliche und politische Einbindung der Westzonen und der Bundesrepublik... 35
2.3.2 Wiederbewaffnung und Souveränität der Bundesrepublik ... 37
2.3.3 Europäische Integration... 43
2.3.4 Zwischen atlantischer und europäischer Orientierung – außenpolitische Zielkonflikte ... 45
2.4 Ostpolitik und die Entwicklung des innerdeutschen Verhältnisses ... 48
2.4.1 Ostverträge und deutsch-deutsche Beziehungen... 52
2.4.2 Der KSZE-Prozess... 57
2.4.3 Kontinuität in der Deutschlandpolitik ... 59
2.4.4 Widersprüche und Beschränkungen der Ost- und Deutschlandpolitik... 63
2.5 Von der Zweistaatlichkeit zum vereinten Deutschland: Die deutsche Frage als europäisches Problem ... 66
2.6 Neujustierung der Außen-, Sicherheits- und Europapolitik ... 77
2.6.1 Die europäische politische Agenda nach Maastricht ... 78
2.6.2 Die neue deutsche Außen- und Sicherheitspolitik ... 80
3 Kontinuität und historischer Bruch: Politik in der Bundesrepublik Deutschland... 83
3.1 Die Bundesrepublik in der Ära Adenauer ... 84
3.1.1 Die soziale Marktwirtschaft als ordnungspolitisches Leitbild an die Verfassungspolitik ... 85
6
3.1.2 Wirtschaftlicher Aufbau und politische Konsolidierung ... 90
3.1.3 Sozialpolitik als wirtschaftspolitische Notwendigkeit und politische Stabilisierungsstrategie ... 91
3.1.4 Antitotalitarismus, Antiliberalismus und „wehrhafte Demokratie“: Zum politisch-kulturellen Selbstverständnis der frühen Bundesrepublik... 94
3.1.5 Der Herbst des Patriarchen: Kanzlerschaft auf Abruf... 101
3.2 Das Interregnum ... 105
3.2.1 Die Regierung Erhard... 106
3.2.2 Die Große Koalition als Ausweg aus der politischen und wirtschaftlichen Krise... 108
3.2.3 Ein verkanntes Reformbündnis: Das politische Programm der Großen Koalition... 111
3.2.4 Wirtschafts- und Finanzpolitik der Großen Koalition... 112
3.2.5 Politisierung der Öffentlichkeit und politischer Protest... 115
3.3 Aufbruch zu neuen Ufern? – Die sozial-liberale Koalition 1969-1982 ... 120
3.3.1 Reformpolitik der sozial-liberalen Koalition ... 124
3.3.2 Das gescheiterte Misstrauensvotum und Neuwahlen 1972... 126
3.3.3 Die zweite Regierung Brandt ... 128
3.3.4 Politische Bilanz der Kanzlerschaft Willy Brandts... 129
3.3.5 Politik im Zeichen der Weltwirtschaftskrise ... 132
3.3.6 Bedrohung der politischen Ordnung durch den Terrorismus... 134
3.3.7 Helmut Schmidt: Kanzler in der Parteiendemokratie ... 136
3.4 Politik im Zeichen eines historischen Umbruchs ... 140
3.4.1 Das Szenario der „Wende“... 140
3.4.2 Wirtschafts- und sozialpolitische Weichenstellungen... 144
3.4.3 Politische Bilanz der 1980er-Jahre... 147
3.4.4 Zeitenwende: Politische, wirtschaftliche und soziale Verwerfungen nach der deutschen Einheit... 151
3.4.5 Umbau des Ostdeutschen Wirtschaftssystems ... 155
3.4.6 Rechts- und Institutionentransfer ... 156
3.5 Das rot-grüne Bündnis: Machtwechsel oder Politikwechsel?... 160
3.5.1 Das Ende der Ära Kohl... 160
3.5.2 Reformpolitik im Zeichen der Krise ... 163
3.5.3 Sicherheit als vorrangiges Politikziel nach dem 11. September 2001 ... 167
3.5.4 Was bleibt vom rot-grünen „Projekt“?... 170
3.6 Bündnis wider Willen: Dir vorgezogene Bundestagswahl 2005 und die erneute Große Koalition ... 171
7
II Krisen und gescheiterte Konsolidierung: Politik in der DDR
4 Das politische System der DDR... 177
4.1 Grundlagen des politischen Systems der DDR ... 177
4.1.1 Verfassungs- und Rechtsverständnis des Marxismus-Leninismus ... 178
4.1.2 Demokratischer Anspruch und politische Realität: Die Verfassung der DDR von 1949 ... 179
4.1.3 Die Verfassung des „realen Sozialismus“ ... 181
4.1.4 Ideologische Grundlagen der Herrschaft der SED ... 183
4.2 Struktur und Funktionsweise des politischen Systems ... 187
4.2.1 Wahlen und die Rolle der „Volksvertretungen“ ... 189
4.2.2 Struktur und Funktionsweise des Staatsapparates... 191
4.2.3 Suprematie der SED und sozialistische Demokratie... 195
4.2.4 Die SED und ihre „Bündnispartner“ ... 196
4.3 Von der Sowjetischen Besatzungszone zur Deutschen Demokratischen Republik: Aspekte der Gründungsgeschichte der DDR... 202
4.3.1 Wirtschaftliche und politische Weichenstellungen ... 202
4.3.2 Staatsgründung und Sowjetisierung ... 208
4.4 Systemstrukturen und politische Reformen ... 214
4.4.1 Das Erbe des Stalinismus: Die fehlgeschlagene Liberalisierung der 1950er-Jahre ... 214
4.4.2 Das „Neue Ökonomische System“: Die Grenzen technokratischer Reformen in den 1960er-Jahren ... 218
4.4.3 Sozialismus als „System“ und Ideologie der Gemeinschaft ... 221
4.5 Krisen und Krisenbewältigung ... 224
4.5.1 Der 17. Juni 1953 – Ein Lehrbeispiel... 225
4.5.2 Revision des Sozialismus? ... 227
4.5.3 Der 13. August 1961 und die Folgen ... 230
4.5.4 Die Krise der 1960er-Jahre... 231
4.6 Die gescheiterte Modernisierung: Politik in der Ära Honecker... 234
5 Ursachen der Systemkrise von 1989... 241
5.1 Reformblockaden im politischen System der DDR ... 241
5.2 Der Traum von einer demokratischen Bürgergesellschaft: Politische Opposition und Bürgerbewegungen ... 248
5.3 Die „Wende“ ... 252
5.3.1 Das Ende der SED als Staatspartei... 253
5.3.2 Die Regelung des Übergangs: Der Runde Tisch und die Regierung Modrow... 257
5.4 Entwicklungen eines neuen Parteiensystems ... 262
5.5 Die gescheiterte Verfassungsreform ... 269
5.6 Demokratische Wahlen und das Ende der DDR ... 273
8
III Das politische System der Bundesrepublik Deutschland
6 Ordnung und Wandel: Herausforderung an
die Verfassungspolitik... 279
6.1 Die Verfassung als Grundlage der politischen Ordnung... 279
6.2 Politische Rahmenbedingungen der Entstehung des Grundgesetzes ... 282
6.2.1 Die Neukonstituierung der Länder ... 282
6.2.2 Zentralismus versus Föderalismus: Zur Vorgeschichte des Grundgesetzes ... 288
6.2.3 Der Herrenchiemseer Konvent ... 292
6.2.4 Der Parlamentarische Rat ... 294
6.3 Die demokratische Ordnung des Grundgesetzes... 299
6.3.1 Die Bundesrepublik Deutschland als republikanische politische Ordnung ... 303
6.3.2 Das Prinzip des Bundesstaates – Der Föderalismus... 303
6.3.3 Das Rechtsstaatsprinzip... 306
6.3.4 Das Sozialstaatsprinzip... 308
6.3.5 Das Demokratieprinzip... 310
6.3.6 Souveränitätsverzicht und begrenzte Souveränität ... 311
6.4 Grundrechte und Wertordnung des Grundgesetzes... 313
6.4.1 Grundrechte als individuelle Freiheits- und Abwehrrechte ... 318
6.4.2 Menschen- und Bürgerrechte ... 318
6.4.2 Gleichheitsgrundrechte... 319
6.4.4 Grundrechte als Antwort auf die Diktaturerfahrung ... 320
6.4.5 Der Staat als Schutzinstanz ... 321
6.4.6 Grundrechte als Elemente der politischen Ordnung ... 324
6.4.7 Renaissance der Grundrechte ... 327
6.5 Die „freiheitlich demokratische Grundordnung“ des Grundgesetzes .. 328
6.6 Die deutsche Vereinigung als verfassungspolitisches Problem ... 334
6.6.1 Der Staatsvertrag zur Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion und der Einigungsvertrag ... 339
6.6.2 Das Grundgesetz als gesamtdeutsche Verfassung und die Arbeit der Gemeinsamen Verfassungskommission... 342
6.7 Verfassungspolitik im Zeichen europäischer Einigung ... 347
7 Strukturmerkmale des politischen Systems... 359
7.1 Die Idee der repräsentativen Demokratie... 359
7.2 Gewaltenteilung, Gewaltenverschränkung... 363
7.2.1 Gewaltenteilung als politisch-institutionelles Prinzip... 364
7.2.2 Die Trennung der Staatsfunktionen im Grundgesetz ... 367
7.2.3 Föderale Gewaltenteilung... 368
7.3 Grundzüge des bundesdeutschen Föderalismus ... 368
7.3.1 Gescheiterte Verfassungsreform ... 372
7.3.2 Der Föderalismus nach der deutschen Einheit ... 374
7.3.3 Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung als Aufgabe der Verfassungspolitik ... 376
7.3.4 Europa der Regionen und der deutsche Föderalismus ... 380
9
7.4 Europäisierung nationalstaatlicher Politik ... 382
8 Das Regierungssystem... 391
8.1 Wahlen, Regierungen, Koalitionen ... 391
8.2 Das Parlament... 398
8.2.1 Die Gesetzgebungsfunktion des Bundestages im föderalen System der Bundesrepublik... 398
8.2.2 Opposition ... 403
8.2.3 Karrierewege und Elitenrekrutierung ... 404
8.2.4 Parlament und Parteien... 404
8.2.5 Parlament und organisierte Interessen... 405
8.3 Parlament und Regierung ... 407
8.3.1 Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Parlament und Kontrolle der Regierung durch das Parlament ... 408
8.3.2 Zusammenarbeit von Parlament und Regierung ... 410
8.4 Kanzlerdemokratie: Institutionelle Rahmenbedingungen stabiler Regierungsmehrheiten ... 410
8.5 Regieren und die öffentliche Verwaltung ... 414
8.6 Das Bundesverfassungsgericht: „Hüter der Verfassung“ oder politischer Akteur? ... 420
8.6.1 Organisation des Bundesverfassungsgerichts ... 423
8.6.2 Grenzen der Verfassungsgerichtsbarkeit... 424
9 Parteien und organisierte Interessen... 431
9.1 Parteien und Parteiensystem – einige begriffliche Klärungen ... 431
9.2 Parteienverständnis des Grundgesetzes... 437
9.3 Das Parteiensystem der Bundesrepublik ... 440
9.3.1 Traditionslinien und Neugründung des deutschen Parteiensystems .... 440
9.3.2 Konzentration und Polarisierung... 445
9.4 Entwicklung der Parteien ... 447
9.4.1 CDU... 447
9.4.2 CSU ... 450
9.4.3 SPD... 452
9.4.4 FDP... 457
9.4.5 Die Grünen ... 460
9.4.6 PDS-Die Linke ... 464
9.4.7 Rechtsradikale und rechtsextreme Parteien... 466
9.5 Organisierte Interessen ... 470
9.5.1 Organisierte Interessen und das Gemeinwohl ... 471
9.5.2 Neopluralismus oder liberaler Korporatismus ... 474
9.5.3 Verfassungsrechtliche Stellung der Verbände in der Bundesrepublik... 477
9.5.4 Typologie der Verbände ... 480
9.5.5 Politische Einflussnahme der Verbände... 486
10 Die demokratische Bürgergesellschaft... 491
10.1 Politische Willensbildung und politische Beteiligung ... 492
10
10.2 Repräsentation und Partizipation in der politischen
Ordnung des Grundgesetzes ... 498
10.3 Formen politischer Beteiligung ... 501
10.4 Plebiszite als Ergänzung repräsentativ-demokratischer Verfahren... 508
10.5 Politischer Protest... 515
10.6 Politische Öffentlichkeit und die Rolle der Medien... 518
10.7 Erneuerung des demokratischen Grundkonsenses ... 521
Bibliographie ... 527
Abkürzungsverzeichnis... 559
Abbildungsverzeichnis... 561
Tabellenverzeichnis ... 562
Sachregister ... 563
Personenregister... 569
11
Vorbemerkung
Mehr als sechzig Jahre nach dem Ende des II. Weltkrieges und fast zwei Jahr- zehnte nach dem Kollaps des Kommunismus, dem plötzlichen und nicht erwarte- ten Ende der DDR und der Vereinigung der beiden deutschen Staaten ist die Bundesrepublik Deutschland eine gefestigte Demokratie und ein anerkanntes Mitglied der Europäischen Union und der internationalen Staatengemeinschaft.
Nur wenige vermochten sich 1949 bei der Gründung der Bundesrepublik vorzustellen, dass sich das neue staatliche Gebilde zu einer stabilen, von den Eli- ten und den Bürgern getragenen politischen Ordnung entwickeln werde, wurde es doch von vielen als von den westlichen Siegermächten oktroyierte Demokra- tie wahrgenommen. Im Titel eines einflussreichen Buches von Fritz René Alle- mann aus dem Jahre 1956 „Bonn ist nicht Weimar“ schwang Beruhigung dar- über mit, dass die zweite deutsche Demokratie trotz schwierigster Startbedin- gungen und trotz der Teilung des Landes nicht den Weg der Weimarer Republik eingeschlagen hatte und eine solche Entwicklung billigerweise auch nicht zu er- warten war.
Die Bundesrepublik Deutschland, die 1949 als Separatstaat mit gesamtdeut- schem Anspruch gegründet worden war und sich in den vierzig Jahren ihrer E- xistenz zu einer stabilen Demokratie entwickelt hatte, bot 1990 das konstitutio- nelle Dach, unter dem die staatliche Trennung überwunden werden konnte. Ihre erprobte verfassungsmäßige Ordnung gilt seither, mit geringen Veränderungen, für Gesamtdeutschland.
Diese Ordnung war keineswegs eine creatio ex nihilo. Sie bezog ihre norma- tive und institutionelle Idee aus historischen Erfahrungen und den Einsichten moderner Demokratietheorien, deren Konzepte sie auf die deutschen Bedingun- gen anwandte und weiter entwickelte. Im Verlauf der Entwicklung und Entfal- tung der Demokratie in Westdeutschland kamen neue Vorstellungen einer wei- terreichenden Demokratisierung nicht nur des politischen Raums, sondern auch der Gesellschaft hinzu.
Beides, sowohl der Grundbestand demokratischer Ordnungsvorstellungen als auch Erweiterungen und Ergänzungen bildete den Fundus, auf den 1990 zu- rückgegriffen werden konnte, als es darum ging, sich nach der demokratischen Revolution in der DDR der Grundlagen der neuen gesamtdeutschen staatlichen und politischen Ordnung zu vergewissern. Der Bogen spannt sich von den Über- legungen des Parlamentarischen Rates in den Jahren 1948/49 über die vielfälti- gen Anlässe und Ansätze einer Demokratisierung von Staat und Gesellschaft,
12
den Verfassungsdiskussionen des „Runden Tisches“ in der DDR, bis hin zur fak- tischen Proklamation des „Modells Bundesrepublik“ als Blaupause für die neue gesamtdeutsche Republik.
Dass die Bundesrepublik als Modell für das vereinte Deutschland dienen konnte, verdankte sich vor allem den Entscheidungen des Verfassungsgebers von 1949 für eine auf den allgemeinen Menschenrechten und bürgerlichen Freiheiten beruhende demokratische politische Ordnung, aber auch den – trotz des Kalten Krieges und der deutschen Spaltung – günstigen politischen, wirtschaftlichen und sozialen Rahmenbedingungen, unter denen sie sich entwickeln und entfalten konnte. Die Frage nach der Demokratie in Deutschland lenkt den Blick auf beide Aspekte: die verfassungspolitischen und institutionellen Grundlagen und die his- torischen Entwicklungslinien der Bundesrepublik Deutschland.
Politik in Deutschland nach 1945 bedeutete aber bis 1990 Geltung der Grundrechte und politische Freiheit, rechtsstaatliche Entwicklung und soziale Wohlfahrt nur in einem Teil des Landes. Daher kommt man nicht umhin, den Auswirkungen des Ost-West-Konflikts der Zweistaatlichkeit und den Einfluss- faktoren dieser Rahmenbedingungen auf die beiden deutschen Staaten und Ge- sellschaften Aufmerksamkeit zu schenken und ihre Nachwirkungen im vereinten Deutschland zu verfolgen.
Mit diesem Buch verfolgt der Verfasser zwei Intentionen: Zum einen wird nach dem Vorbild angelsächsischer „textbooks“ eine problemorientierte Einfüh- rung in die Grundlagen der Verfassungsordnung und des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland – ergänzt durch eine Darstellung des politischen Systems der DDR – gegeben, zum anderen wird den politischen und politisch- kulturellen Entwicklungslinien der Bundesrepublik und der DDR als des Antipo- den der demokratischen Ordnung in der Bundesrepublik besondere Aufmerk- samkeit geschenkt.
Die folgende Darstellung der politischen Entwicklung und des politischen Systems der Bundesrepublik und der DDR beruht auf meinem 1999 veröffent- lichten Buch „Demokratie und Politik in Deutschland“, das angesichts der Ent- wicklungen der letzten Jahre einer grundlegenden Überarbeitung und Neufas- sung bedurfte.
Für kritische Hinweise habe ich Sebastian Bukow und Astrid Lorenz zu dan- ken. Benjamin Hertz, Evgueni Preine und Christian Wilhelm haben mich bei der Literaturrecherche unterstützt. Mein besonderer Dank gilt Lilian Klein für die bewährte und produktive Zusammenarbeit bei der Korrektur der Texte und der Herstellung der Textvorlage. Nicht zuletzt möchte ich Frank Schindler vom Ver- lag für Sozialwissenschaften dafür danken, dass er so spontan die Idee aufgegrif- fen hat, dieses Studienbuch zu publizieren.
Berlin, im Juni 2006 Gert-Joachim Glaeßner
